臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00385號原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丁 ○上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國95年11月30日台內訴字第0950172240號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：坐落桃園縣八德市○○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地），於民國（下同）70年2 月15日依據區域計畫法第15條規定公告編定為「特定農業區農牧用地」。原告未經核准，擅自在系爭土地傾倒建築廢棄物，經桃園縣政府警察局八德分局廣興派出所（下稱廣興派出所）於95年3 月22日，當場查獲原告任意傾倒建築廢棄物，函報桃園縣政府八德市公所（下稱八德市公所）移由被告審認，被告以95年4 月28日府地用字第0950120000號函請土地所有權人陳述意見，復於95年6月8 日至現場會勘，現場土地已填土完竣，認原告有違反編定使用之違規情形，乃依同法第21條，作成95年8 月9 日府地用字0000000000號裁處書裁罰原告新臺幣（下同）7 萬元整，停止非法使用，於3 個月內依法申請恢復土地容許使用項目（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈系爭土地屬特定農業區農牧用地，係祭祀公業吳乃華所有
，出租給甲○○、吳祥炎、吳張碧鑾、吳祥友、吳寒武等人分別耕作，因土地面積龐大，無適宜通路貫穿整筆土地，不利農產運銷，乃於95年3 月底，徵得祭祀公業管理人吳祥榮同意，準備從新興路開設一條6 公尺寬之農路銜接各耕作人耕種之位置，依規定免申請許可項目，應免予裁罰。遂於4 月初，雇工載運磚塊沙石建築回收物，有利於經營管理及土地利用，並非擅自傾倒建築廢棄物，不該遭受處罰。系爭土地經稅捐稽徵處課徵田賦，證明是作農業使用無誤，桃園縣八德市公所核發農業用地作農業使用證明書，尤能證明耕地合法使用。
⒉農業發展局並未參加現場會勘，農地實際使用情形是否符
合農業使用相關規定，違規使用情形及違規面積若干不詳，桃園縣八德市公所查報違規面積約10000 平方公尺，原處分認違法事實為擅自傾倒建築廢棄物，經查認非屬可供農業使用，違規面積約2000平方公尺。長度、寬度各若干？有無經地政事務所測量？前後查報不一，被告未提具體數據。原告並未親自在會勘記錄上簽名，會勘記錄不實，原告不認同，不接受處罰。八德市公所、八德地政事務所均未派員參加會勘，實際面積不能用皮尺拉量，行政處分不明確。
⒊「農路」依規定免申請許可，原處分將「其他農作產銷設
施」依生產需要核定，二者相混，開設農路不能只填泥土，以石頭、磚塊加上礫土整平才能通行鐵牛車及耕耘機具，農業主管罩住農業局不派員參加會勘，紙上作業簽註意見：「本案土地依所附照片顯示，所填之礫土含有許多石頭，已非屬可供農業使用遷移清除恢復可供作農業使用。
」⒋承租人除原告外、尚有吳祥炎、吳祥友、吳家武、吳張碧鑾等人、被告僅對原告一人裁處7 萬元罰鍰，顯不公平。
農民辛苦耕種，扣除成本一年收入不到20,000元裁罰70,
000 元，3 年沒飯吃，民不聊生，本案應裁罰土地所有權人才對，請准予撤銷原處分，確保弱勢佃農權益。
㈡被告主張之理由：
⒈按區域計畫法第15條規定「區域計畫公告實施後，不屬第
11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」另依非都巿土地使用管制規則第5 條規定「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」⒉復依內政部89年9 月15日台（89）內中地字第8980558 號
函說明二、略述「... 依規定應辦理容許使用手續而未辦理者，仍屬違反非都市土地使用管制規定... 」，及行政院農業委員會93年3 月31日農企字第0930115158號函示「農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤不得為砂石、磚瓦、混凝土或其他有害物質等。」本案未經申請核准擅自整地填建築土石，除違反行政院農業委員會上開函之規定，依內政部上開函示亦屬程序違規仍應受罰。
⒊系爭土地前於95年3 月22日經桃園縣八德分局廣興派出所
當場查獲原告任意傾倒建築廢棄物，移送被告查處，被告於95年6 月8 日，安排非都市土地違反編定使用會勘，發現確已整地填置營建剩餘土石方，非屬可供農業使用，原告並於會勘紀錄內具結簽名。被告依法裁處並無違誤。⒋依農業用地容許作農業設施使用審查辦法第11條第1 項第
20款規定「其他農作產銷設施：依生產需要核定。」開設農路仍須依生產需要經申請後由主管機關核定，非屬免經申請許可項目。本案違規土地面積前經桃園縣八德市公所依土地登記簿所載之土地面積查報約10000 平方公尺，惟為慎重起見，被告復於95年6 月8 日再會同八德市公所及八德地政事務所承辦人員至現場會勘，經拉尺估測實際違規面積約為2000平方公尺，確認違規面積無誤。
⒌內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函已有明釋
，區域計畫法第21條及第22條執行對象，以處罰行為人為原則，本案原告屬違規行為人之事證明顯，故被告依法裁罰原告，並無違誤。
⒍綜上，揆諸首揭規定，原告違法事實洵堪認定，被告並無
違法或不當，其處分應予維持，請駁回其訴訟，以維法制。
理 由
一、原告起訴主張: 系爭土地屬特定農業區農牧用地，係祭祀公業吳乃華所有，出租給甲○○等人分別耕作，經徵得祭祀公業管理人吳祥榮同意，雇工載運磚塊沙石建築回收物，開設一條6 公尺寬之農路，俾有效管理及使用土地，依規定屬免申請許可項目，應免予裁罰。原處分就系爭土地違規面積部分不明確，會勘記錄不實。系爭土地承租人除原告外、尚有吳祥炎吳祥友、吳家武、吳張碧鑾等人、被告僅對原告裁處
7 萬元罰鍰，顯不公平。且原告已因此被裁罰6,000 元，原處分再裁罰7 萬元，有違一事不二罰原罰。是原處分顯有違法，爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。
二、被告則以: 系爭土地前於95年3 月22日經桃園縣八德分局廣興派出所當場查獲原告任意傾倒建築廢棄物，移送被告查處，被告於95年6 月8 日，安排非都市土地違反編定使用會勘，發現確已整地填置營建剩餘土石方，非屬可供農業使用，經拉尺估測實際違規面積約為2000平方公尺，確認違規面積無誤，原告並於會勘紀錄內具結簽名，被告依法裁處並無違誤。依農業用地容許作農業設施使用審查辦法第11條第1項第20款規定，開設農路仍須依生產需要經申請後由主管機關核定，非屬免經申請許可項目。原處分並無違法，原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
三、按區域計畫法第15條及第21條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。…」；另依非都巿土地使用管制規則第5 條規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣( 市) 政府處理。」內政部89年9 月15日台
（89）內中地字第8980558 號函：「... 依規定應辦理容許使用手續而未辦理者，仍屬違反非都市土地使用管制規定... 」，行政院農業委員會93年3 月31日農企字第0930115158
號函：「農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤不得為砂石、磚瓦、混凝土或其他有害物質等。」
四、首開事實欄所述之事實，有土地登記簿謄本、桃園縣政府警察局八德分局廣興派出所95年4 月10日德警分行字第0953016666號函、偵訊筆、會勘紀錄及現場採證照片等件，在卷可稽，為可確認之事實。歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於: 原告有無違反區域計劃法第15條之行為? 系爭土地違規面積是否正確? 原處分未處罰系爭土地所有權人及其他承租人，有無違反平等原則? 原處分有無違反一事不二罰原則? 經查:
㈠、系爭土地於70年2 月15日依據區域計畫法第15條規定公告編定為「特定農業區農牧用地」，有土地登記簿謄本在卷可憑。而農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤不得為砂石、磚瓦、混凝土或其他有害物質等，亦有前揭行政院農業委員會函釋意旨可參。本件原告未經核准，擅自在系爭土地傾倒建築廢棄物，經桃園縣八德分局廣興派出所於95年3月22日，當場查獲，原告傾倒之建築廢棄物，非屬可供農業使用乙節，業經被告所屬農業發展局簽註意見：「本案土地依所附照片顯示，所填之礫土含有許多石頭，已非屬可供農業使用，應速移除恢復可供作農業使用狀態，以符農地農用規範。」等語在案。又被告於95年6 月8 日，會同八德市公所及八德地政事務所承辦人員至現場會勘，發現現場土地已填土完竣，經拉尺估測實際違規面積約為2,000 平方公尺，製有會勘紀錄，經原告親閱無訛後簽名在案，故原告有違反編定使用之違規行為，堪以認定。是原告主張系爭土地係作農業使用，違規面積不明確，被告應組成聯合取締小組稽查云云，尚非可採。
㈡、按「農作產銷設施許可使用細目、興建面積與高度及條件如下：二十、其他農作產銷設施：依生產需要核定」農業用地容許作農業設施使用審查辦法第11條第1 項第20款有明文規定。故開設農路須依生產需要，經申請後，由主管機關核定，非屬免免經申請許可項目，揆諸前揭內政部函釋意旨，系爭土地迄未辦理容許使用手續，為原告所不爭，仍屬違反非都市土地使用管制規定自明。
㈢、所謂違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地者，係指行為人在區域計畫範圍內已劃定使用分區並編定各種使用地之地區，擅自違反該管制使用土地而言。原告未經核准，擅自在系爭土地傾倒建築廢棄物，已如前述，其係行為人甚明，原處分以原告為處罰對象，於法並無不合。至原告主張被告應處罰系爭土地所有權人及其他承租人部分，係屬另一問題，且所謂平等原則，係指合法之平等，並不包括違法之平等，原告不得以被告未對其他人作相同處罰，主張免除自己應負之違規責任，是原告主張，尚無足採。
㈣、原告前因任意傾倒建築廢棄物，經桃園縣八德市公所告發，依違反廢棄物清理法第36條規定，處以罰鍰6000元，有告發單乙張在卷可按（見訴願卷第19頁）。而本件係因原告違反土地編定使用，依區域計畫法第21條規定予以處罰，兩者處罰之目的、依據均不同，並無一事二罰問題。又依司法院釋字第503 號解釋意旨，違反作為義務之行為，同時構成他行為之一部或係他行為之方法而處罰種類相同者，如從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰。另因行政罰並無如對犯罪之處罰，其犯罪事實之一部判決確定，效力及於全部之規定，故於前開情形，行政機關縱從其較輕者對行為人予以處罰後，若再就其較重者予以處罰，亦非違法，僅原先所為較輕處罰之處分應予撤銷耳。是原告此部分主張，委無可採。
五、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。原處分以原告違反區域計畫法第15條，依同法第21條，裁處原告罰鍰7 萬元，停止非法使用，於3 個月內依法申請恢復土地容許使用項目，核無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴，為無理由，依行政訴訟法第98條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 16 日
第一庭審判長 法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 8 月 16 日
書記官 劉道文