臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03893號原 告 祭祀公業周芬（周聖明）設臺北市○○區○○街60
祭祀公業周存爵共同代表人 周國賢共 同訴訟代理人 王信雄 律師被 告 內政部代 表 人 甲○○部長）住同訴訟代理人 丙○○兼送達代收
乙○○上列當事人間因請求一併徵收事件，原告不服行政院中華民國96年9 月27日院臺訴字第0960091562號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠緣臺北市政府為辦理信義西大排水溝整治工程（信義路5 段
150 巷至祥雲街，下稱系爭工程），報經被告以民國（下同）95年5 月10日台內地字第0950081791號函核准徵收祭祀公業周芬（周聖明）所有臺北市○○區○○段（下稱祥和段）
4 小段206-4 、206-6 、206-9 地號等3 筆土地（如附圖1所示斜線部分）及祭祀公業周存爵所有同段3 小段522-2 地號土地（如附圖2 所示斜線部分），並經臺北市政府95年5月26日府地4 字第09531407500 號公告徵收（公告期間自95年5月27日起至95年6月25日止）在案。
㈡原告嗣於95年11月25日向臺北市政府申請一併徵收祭祀公業
周芬（周聖明）所有祥和段4 小段206-5 、206-7 、206-8地號等3 筆土地（下稱系爭土地1 、2 、3 ，如附圖1 所示網狀部分）及祭祀公業周存爵所有同段3 小段521-4 、521-
2 、522-1 （下稱系爭土地4 、5 、6 ，如附圖2 所示網狀部分）及臺北市○○區○○段（下稱吳興段）3 小段217-1地號等4 筆土地。嗣臺北市政府於96年1 月17日邀集相關單位及原告現場會勘，以96年2 月13日府地4 字第0963035650
0 號函擬具不予一併徵收意見報請被告核定，被告則以96年
3 月16日台內地字第0960044232號函（下稱原處分）同意不予一併徵收，臺北市政府復以96年3 月22日府地4 字第09602379200 號函通知原告。原告不服，向行政院提起訴願，遭決定駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
1.訴願決定及原處分關於否准後開聲明第2項部分均撤銷。
2.請求命被告就原告95年11月25日之申請作成核准一併徵收臺北市○○區○○段4 小段206-5 、206-7 、206-8 地號及祥和段3 小段522-1 、521-2 、521-4 地號等6 筆土地之行政處分。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
1.系爭土地1 、2 及3 ，是否有面積過小且形勢不整致不能為相當使用之情事？
2.系爭土地4 、5 及6 ，是否有面積過小致不能為相當使用之情事？㈠原告主張之理由：
1.按土地法第217 條規定：「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿6 個月內，向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收之。」該條文所稱「徵收土地之殘餘部分」係指
1 筆土地部分被徵收，經分割後之剩餘部分而言；若同一所有權有2 筆以上土地，地界相連，實際已合併為一性質之使用，則其中1 筆被徵收，剩餘之1 筆亦屬殘餘部分，此有被告68年10月9 日台（68）內地字第30274 號函釋可參，且被告89年12月11日台（68）內地字第8917181 號函：「屬不同性質之公共設施保留地（都市○○○ ○道路用地），仍應受理土地所有人一併徵收之申請」亦可稽。
2.依土地徵收條例第8 條第1 項第1 款之規定文義觀之，徵收土地之殘餘部分如符合「面積過小致不能為相當之使用」或「因形勢不整致不能為相當之使用」之情形之一者，土地所有人即有向各該管直轄市或縣市主管機關申請一併徵收土地殘餘部分之公法上權利。而所謂「面積過小致不能為相當之使用」之要件，係以土地殘餘部分之面積多寡，作為判斷是否「不能為相當之使用」之標準，固無疑義；而所謂「因形勢不整致不能為相當之使用」之要件，則係以土地殘餘部分之形勢是否完整，作為判斷是否「不能為相當之使用」之標準，與土地殘餘部分之面積多寡，無絕對之必然關係。又所謂「不能為相當之使用」，乃係屬不確定之法律概念，應視具體事實狀況，如徵收土地殘餘部分相鄰土地為綠地、道路用地，是否得規劃使用，殘餘土地部分對於所有權人之有無利益等因素，予以綜合之判斷而為認定，而非係以土地殘餘部分是否依法可申請使用作為絕對且唯一之判斷標準。
3.本件爭點：系爭6 筆土地是否為徵收殘餘之部分？⑴查本件祭祀公業周芬（周聖明）所有祥和段4 小段206-
4 、206-6 、206 與系爭206-5 、206-7 、206-8 地號等6 筆土地，均係同源自臺北市○○區○○○段251 地號土地，祭祀公業周存爵所有同段3 小段522-2 與系爭522-1 、521-2 、521-4 地號等4 筆土地，係因政府前為開發地方建設多次逕為辦理分割而形成，且為彼此相鄰。
⑵臺北市政府為興辦系爭工程，徵收祥和段4 小段206-4
、206-6 、206-9 及同段3 小段522-2 地號土地及其土地改良物，剩餘之祭祀公業周芬（周聖明）所有同段4小段系爭206-5 、206-7 、206-8 地號等3 筆土地，及祭祀公業周存爵所有同段3 小段毗鄰之系爭522-1 、521-2 、521-4 地號等3 筆土地，原本均為相鄰之土地，依首揭函釋意旨應屬徵收殘餘部分，並為被告所是認係為徵收殘餘部分，應無置疑。
4.本件徵收後殘餘系爭6 筆土地是否面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用？又既成道路應否得一併徵收？⑴查徵收祭祀公業周芬（周聖明）所有祥和段4 小段206-
4 、206-6 、206-9 地號土地，與殘餘部分系爭土地1、2 、3 等6 筆土地，地目均為「田」，徵收前，206-
4 、206-6 、206-9 地號土地作為農耕使用，而相鄰之系爭土地1 、2 、3 原係作為前開耕地之聯外農道使用，因徵收致喪失其原有作用，且面積僅有0.0946公頃過小，形狀狹長，形勢不整，且206-9 地號土地拓建為道路併同將系爭土地3 即206-8 地號原有6 米農路擴建為
8 米道路使用，致原告難再為經濟上有效利用，如附件
1 照片上紅線所示部分；而徵收之祭祀公業周存爵所有同段3 小段522-2 地號土地分割自522-1 地號土地，地目均為「道」，原本完整土地，未為水利使用，逕行拓建為道路使用，如附件2 照片上紅線所示部分，置相鄰殘餘不予徵收，竟謂與毗鄰系爭土地4 、5 ，地目均為「田」，均被作為公共設施既成道路之用。
⑵考土地徵收條例第8 條立法精神，係基於保障被徵收土
地所有權人之請求權而設，因土地徵收為國家行使公權利，以強制手段取得私有土地，故土地一旦遭到徵收，其殘餘部分往往難以作經濟有效使用，造成所有權人之不便，乃賦予其得要求一併徵收之權利。經查該206-4、206-6 、206-9 及系爭土地1 、2 、3 等6 筆土地，徵收前作為農耕及農路一體使用，該206-4 、206-6 、206-9 地號土地被徵收假以闢建為信義西大排水溝使用之名，而實際規避道路拓寬之實，以免除殘餘之系爭土地1 、2 、3 之徵收，將系爭土地3 地號6 米農路與徵收之206-9 地號土地合併闢建為道路合併成8 米道路，已喪失原有農路作用，蛻變成道路，顯已無法再為有效經濟之利用，若不許人民申請一併徵收，無疑係對所有權人權益之再次損害，顯與前開法律條例立法意旨相違。
⑶依司法院釋字第400 號解釋：「既成道路符合一定要件
，成立公用地役關係者，其所有權人對土地既無法自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」因之，行政院以85內地字第40498 號函規定：「……至政府興闢及拓寬道路須徵收私有土地時，如計劃範圍內包含既成道路，應同時辦理徵收。」查本件徵收自祥和段3 小段522-1 地號土地分割之522-2 地號土地，被告既認定為相鄰，又與毗鄰之系爭土地4 、5 ，均被作為公共設施既成道路之用，應屬公用地役關係之既成道路，其拓寬該徵收之522-2 地號土地，而相鄰之系爭土地522-1 地號土地與毗鄰之521-2 地號現闢建為紅磚人行道與521-
4 地號土地同為公用地役關係之既成道路，顯已再難為經濟有效之利用，被告徵收該522-2 地號土地亦非為水利之用，逕為拓寬道路而徵收私有土地，依上開行政院85內地字第40498 號函釋意旨，應同時辦理徵收，方為正解。
5.綜上所述，臺北市政府為興辦系爭工程，徵收原告管理之祭祀公業周芬（周聖明）所有祥和段4 小段206-4 、206-
6 、206-9 地號等土地，及祭祀公業周存爵所有同段3 小段522-2 地號土地，疑假借闢建為排水溝工程之名，而實際為拓寬道路之用，依上揭被告台（68）內地字第30274號函釋、司法院釋字第400 號解釋及行政院85內地字第40
498 號函釋意旨，應同時辦理徵收。然查原處分依臺北市政府會勘結論，認定系爭土地均為公共設施用地，以現況為道路使用，面積並非過小，形勢亦非不整，徵收前後均為道路使用，不因系爭工程致不能為相當之使用，與土地徵收條例第8 條規定不符為由，不予一併徵收，顯故意曲解法令，執意規避拓寬道路徵收私人土地應同時辦理徵收之規定，非無違誤，故為不實之認定，而訴願決定未予糾正，竟予維持，亦有疏失之處，爰請撤銷訴願決定及原處分，命另為適法之處分。
6.原告主張本件應適用土地徵收條例第8 條第1 項第1 款規定：
⑴祭祀公業周芬（周聖明）所有之系爭土地1 、2 、3 係
屬於「面積過小且形勢不整致不能為相當使用」之情形。3 筆土地面積合計0.0946公頃。
⑵祭祀公業周存爵所有之系爭土地4 、5 、6 係屬於「面
積過小致不能為相當使用」之情形。3 筆土地合計0.0193公頃。
㈡被告主張之理由：
1.按土地徵收條例第8 條第1 項規定：「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起1 年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。……」該條文所稱「殘餘面積過小」者，依被告89年4 月26日台（89）內地字第8905264 號函規定，宜由被徵收土地之所有權人自行裁量，於提出要求一併徵收之權利時，就其實際狀況予以衡情處理為妥，是直轄市或縣（市）主管機關於受理一併徵收之申請時，應會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之。另依被告87年
8 月25日台（87）內地字第8796289 號函釋，「不能為相當之使用」，係由市、縣地政機關會同需地機關及相關單位實施勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。依上開規定，茲將原告申請一併徵收土地情形分述如下：
⑴祭祀公業周芬（周聖明）管理人周國賢申請一併徵收祥
和段4 小段206-5 、206-7 、206-8 地號等3 筆毗鄰土地，面積合計為0.0946公頃，○○○區○道路用地，徵收前即作道路使用，徵收後仍維持道路使用，且面積不致過小，無徵收造成面積過小或形勢不整致不能為相當使用之情形。
⑵祭祀公業周存爵管理人周國賢申請一併徵收祥和段3 小
段521-4 、521-2 、522-1 及吳興段3 小段217-1 地號等4 筆土地，其中祥和段3 小段521-4 、521-2 、522-
1 地號等3 筆土地相毗鄰，面積合計為0.0193公頃，除521-2 地號○住○區○○○○○道路用地，徵收前即合併作道路使用，徵收後仍維持道路用途，無徵收造成面積過小或形勢不整之情形。
2.綜上論結，原告申請一併徵收之系爭土地皆不符合土地徵收條例第8 條規定，原告之訴為無理由，敬請判決駁回原告之訴。
3.系爭土地除系爭土地5 即521-2 地號土地○住○區○○○○○道路用地，徵收前後均是。
理 由
一、原告起訴主張：祭祀公業周芬（周聖明）所有祥和段4 小段206-5 、206-7 、206-8 地號等3 筆土地因被徵收後，致同為其所有、徵收前作為農耕及農路一體使用之系爭土地1 、
2 及3 等3 筆土地有「面積過小且形勢不整致不能為相當使用」之情事；又祭祀公業周存爵所有之祥和段3 小段522-2地號土地因被徵收後，致同為其所有之系爭土地4 、5 及6等3 筆土地有「面積過小致不能為相當使用」之情事；原告係上開2 祭祀公業之管理人，乃於95年11月25日向臺北市政府申請一併徵收系爭土地，詎遭其擬具不予一併徵收意見報請被告核定，被告亦以原處分同意不予一併徵收，顯有違誤，為此訴請如聲明所示云云。
二、被告則以：系爭土地1 、2 及3 等3 筆，面積合計為0.0946公頃，○○○區○道路用地，徵收前即作道路使用，徵收後仍維持道路使用，且面積不致過小，無徵收造成面積過小或形勢不整致不能為相當使用之情形，須予一併徵收之情形；系爭土地4 、5 及6 筆土地，其中祥和段3 小段521-4 、521-2 、522-1 地號等3 筆，面積合計為0.0193公頃，除521-
2 地號○住○區○○○○○道路用地，徵收前即合併作道路使用，徵收後仍維持道路用途，無徵收造成面積過小或形勢不整，須予一併徵收之情形，原告之申請，於法不合，被告同意台北市政府所擬具之不予一併徵收之意見，並無違誤等語置辯，求為駁回原告之訴。
三、按土地徵收條例第8 條第1 項第1 款規定：「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起1 年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。……。」
四、是本件之爭執，在於：㈠系爭土地1 、2 及3 ，是否有面積過小且形勢不整致不能為
相當使用之情事？㈡系爭土地4 、5 及6 ，是否有面積過小致不能為相當使用之
情事？
五、經查：㈠按土地徵收條例第3 條規定：「國家因公益需要，興辦下列
各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：一、國防事業。二、交通事業。三、公用事業。
四、水利事業。五、公共衛生及環境保護事業。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。七、教育、學術及文化事業。八、社會福利事業。九、國營事業。一○、其他依法得徵收土地之事業。」第10條規定：「（第1 項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（第2 項）需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」第13條規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣( 市) 主管機關。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」由以上規定可知，申請徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由內政部核准，有作成徵收處分之權限者，係內政部，至於需用土地人，無論其係行政機關、地方自治團體或其他事業，在徵收程序中，其地位僅係申請人，尚無作成核准徵收之行政處分之權限。
㈡又按土地徵收條例第30條第1 項規定：「被徵收之土地，應
按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」第17條規定：「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第18條規定：「（第1 項）直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第2 項）前項公告之期間為30日。第19條徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣( 市) 主管機關轉發之。」由以上規定可知，徵收補償費之核定機關為該管直轄市或縣（市）主管機關，亦非需用土地人，需用土地人也沒有作成補償費核定之行政處分之權限。
㈢再按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障
之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2 項）外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收暨國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。
㈣承上，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得
由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8 條、第58條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，合先指明。
㈤又人民之財產權應予保障，憲法第15條固有明文，惟此規定
旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（司法院釋字第400 號參照）。
㈥然而，憲法亦不否認國家基於公益上需要，得徵收私有財產
權，故為調和財產權保障與公用徵收間之失調關係，乃承認因公用徵收所生之財產上特別犧牲，應由人民全體共同負擔之，以期在公益與私益之調和下，仍能達成財產權保障之目的，此種調和之手段，即為徵收補償。是徵收補償實為公用徵收合法要件之一，故凡是公用徵收之法律，除須規定公用徵收之條件外，尚須規定徵收補償之金額，始係合憲之法律。對此種徵收法律之要求，學理上謂之「結合條款」（或「聯結條款」）（Junktimklausel），其除具有確保基本權功能外，尚具有警告功能。而所謂「確保基本權功能」，是指對憲法所保障之財產權之侵害，必須以法治國家中合法程序為之，再所謂「警告功能」則是指立法機關於制定侵害財產權之法律時，須仔細考慮該法律有無補償義務，是否該當於公用徵收之法律，並決定何種補償及其金額。藉由結合條款之保障，財產權人可以得到合乎憲法之補償，並藉以免受行政與司法之任意處置，致妨礙其財產權。
㈦申言之，人民只有在立法機關已明定補償之種類與範圍，做
為侵害之條件下，始有忍受公用徵收之義務，而且在公用徵收之法律中，應同時規定徵收條件與徵收補償金額，此為立法機關之獨占權限，有關公用徵收之法律欠缺補償規定時，行政機關不得假藉法律位階以下之法規，加以補充；司法機關亦不能依法官權限自行導出承認公用徵收並給予補償之推定，逕行以判決賦予人民立法機關所未賦予人民之請求權。基上說明，人民自無依據財產權之保障，積極請求國家對其「合法侵害」即公用徵收之權利。
㈧至土地徵收條例第8 條第1 項第1 款規定：「有下列各款情
形之一者，所有權人得於徵收公告之日起1 年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。……。」則係考量徵收處分須受「必要性」（土地徵收條例第3 條）的嚴格檢驗，故對於非必須之土地，縱屬同筆土地，亦不得多徵收一平方公尺，因此會造成徵收土地或其毗鄰土地形成殘餘部分，卻不在徵收之範圍內，而此際如該殘餘部分確屬面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用，堅持上開必要性原則之結果，將反致人民財產權遭受實質上之不利益，是立法者乃例外設此一併徵收之規定，既為例外之規定，自不應任意從寬解釋，造成牴觸前揭徵收及補償之法律及法理。
㈨查系爭土地1 、2 及3 ，面積合計為0.0946公頃，系爭土地
1 自同小段206-2 號土地分割，系爭土地2 及3 則係自同小段206-1 號土地分割，此有土地登記謄本在本院卷頁51以下可按，是上開3 筆土地與被徵收之206-4 、206-6 及206-9號3 筆土地，並非因本次徵收而分割，合先指明。次查，依附圖1 所示，系爭土地1 、2 及3 並沒有形勢不整之情形，且依其面積達0.0946公頃，亦不致過小，是尚與前述之一併徵收之法定要件有間。原告主張系爭土地1 、2 、3 原係作為前開耕地之聯外農道使用，因徵收致喪失其原有作用，且形狀狹長，形勢不整云云，查該3 筆土地非因本次徵收而分割，已如前述，是其形狀是否狹長而能認形勢不整，實與本次徵收無關；至於，依原處分卷頁45及46之照片所示，系爭土地1 、2 及3 ，顯係供道路之用，而原告亦不爭該3 筆土地使用分區為公共設施用地，在本次徵收前後使用狀況並未改變，是原告身為所有權人卻不能完全支配使用系爭土地1、2 及3 ，並非本次徵收形成土地之殘餘部分所使然，其應否徵收乃至為如何之補償，應回歸前揭㈠至㈦所述，而非一併徵收所要處理的的問題。
㈩又查，系爭土地4 、5 及6 ，面積合計為0.0193公頃，系爭
土地4 、5 自同小段521-2 、521 號土地分割，系爭土地6則分割增加本次徵收之同小段522-2 號土地，此有土地登記謄本在本院卷頁54以下可按，是上開3 筆土地中，僅系爭土地6 分割增加被徵收之522-2 號土地，合先指明。次查，系爭土地4 、5 及6 並沒有因徵收而造成形勢不整之情事，此為原告所不爭，依前所述，系爭土地4 及5 面積不大，與本次徵收無關，至系爭土地6 則遠大於被徵收之522-2 號土地，實不能謂係「殘餘部分」。至於，依原處分卷頁48之照片所示，系爭土地4 及6 ，顯係供道路之用，而原告亦不爭該
2 筆土地使用分區為公共設施用地，在本次徵收前後使用狀況並未改變，是原告身為所有權人卻不能完全支配使用系爭土地4 及6 ，並非本次徵收形成土地之殘餘部分所使然，其應否徵收乃至為如何之補償，同前所述，亦應回歸前揭㈠至㈦所述，而非一併徵收所要處理的的問題。
六、綜上所述，原告之主張，均非可採，原處分認系爭土地1-6不合於土地徵收條例第8 條所定之一併徵收之要件，而核定台北市政府不予一併徵收之意見，據以否准原告之申請，認事用法，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 5 月 22 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張瓊文
法 官 蕭忠仁法 官 王碧芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 5 月 23 日
書記官 徐子嵐