臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03964號原 告 甲○○被 告 桃園縣八德市公所代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 蔡榮德 律師
參 加 人 申賀建設有限公司代 表 人 丙○○上列當事人間因有關土地事務事件，原告不服桃園縣政府中華民國96年11月7 日府法訴字第0960304104號訴願決定，提起行政訴訟，併經本院依職權裁定命參加人獨立參加被告之訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣申賀建設有限公司（下稱申賀公司）於桃園縣八德市○○段○○○○ ○○號土地上開發建築，經申賀公司地籍測量發現基地旁已使用數年之既成水溝用地，有部份占用到其建築基地之虞，該里鄰長、里民恐申賀公司變更水溝之水流流向，致雨天淹水，乃連署向被告桃園縣八德市公所提出陳情。被告乃於民國（下同）95年2 月13日及同年2 月21日安排兩次會勘，並協調申賀公司與瑞德里第5、6鄰住戶兩方作成協議。
嗣被告於96年8月3日以德工字第0960018313號函：「…說明：…三、本所係依貴公司立具切結書據以核發該建築物公共設施查驗證明書，請依切結書內容辦理。…。」，原告不服，提起訴願遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟，請求撤銷被告機關核發予申賀公司之上揭公共設施查驗證明書。併經本院依職權裁定命申賀公司獨立參加被告之訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分（即建築物公共設施查驗證明書）均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告核發系爭建築物公共設施查驗證明書是否為行政處分？是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈原告所有桃園縣八德市○○段934及934-45和934-60 地
號3筆土地，於95年6月底查看，遭到隔鄰建商申賀公司動工侵占作為排水溝，經詢問隔鄰住戶及建商，稱之前於95年2月13日及95年2月21日經兩次會勘，被告與其達成德工字第0950004534號函協議書簽署後才動工的，原告立即申請資料於95年7 月初同被告口頭陳情，為何不告知參予協議，經被告拿出協議書始知協議書已預知建商將其土地內之排水溝外移會占用到相鄰土地原告之土地，故請相鄰土地簽署同意接受其占用，但此協議書內容不實，內簽署之相鄰土地所有權人同意其占用之人並非原告本人，原告當即表示不同意其占用土地，被告說去申請土地鑑界，到時被告並會同鑑界以確定界址，經95年7月27日及95年8月14日鑑界確定，遭到侵占，被告明知界址及協議書不實，失察在前不更正處理，反於95年9月26日發給建商桃園縣八德市○○段○○○○○○號之建物公共設施查驗證明書，此處分書內之排水系統查驗方式以切結書方式處理，而切結書內容又以不實之協議書來負責，明顯違法，導致原告權益受損。
⒉被告所簽發之原處分書，對象是建商，並非原告本人，
故原告並無此處分書，但其違背法令又損及原告之權益，依訴願法第l條第1項規定，訴願決定機關理應受理。
⒊原告於96年7月5日向被告陳情，請求立即將原處分書撤
銷並函文告知，但被告96年8月3日德工字第0960018313號函，卻以副本回覆，內說明一提及依原告96年7月5日陳情信辦理，又規避陳情問題不肯明確答覆，顯非訴願決定書所稱之原告未向被告機關請求撤銷前開證明書云云。
⒋被告不依文到20日內提出訴願答辯書與原告，拖延至96
年10月25日德工字第0960028951號函才發文寄出，而其內容，捏造事實，無憑無據，稱原告曾就系爭水溝之用地產權問題，向桃園地檢署告訴建商涉嫌侵占罪，偵查結果認定建商並無超建侵占情事。原告控建商之侵占案件，正確案號為95他字第3874號，尚在桃園地檢署審理中，何來偵查結果，顯然只為影響原告之權益，而作不實之敘述及拖延。
⒌此事並非被告所稱之土地糾紛，而是由被告協議書內協
議不實所引發，被告明知界址及協議錯誤，經陳情又不更正，其公共設施查驗證明書內之排水系統查驗方式以切結書來規避，而切結書又以不實之協議書來負責，能由被告及里長、建商、住戶共同協議，不需原告（土地所有權人）同意，即可侵占原告之財產權，被告違法發公共設施查驗證明處分書，事實明顯，導致原告之權益受損，故請求判決如聲明所示。
㈡被告主張之理由：
⒈申賀公司於八德市○○段○○○○○○號等土地上開發建築
，經申賀公司地籍測量時發現基地旁已使用數十年之「既成水溝用地」，有部份占用到其建築基地之虞，該里鄰長、里民恐申賀公司變更水溝之水流流向，致雨天淹水，乃連署向被告提出陳情。被告受理該里民陳情案，乃於95年2月13日及2月21日安排兩次現場會勘，經協助雙方協調會商，申賀公司與陳情民眾終達成協議，製成協議書。原告曾就系爭水溝之用地產權問題，向桃園地檢署告訴建商涉嫌侵占罪，案件繫屬95年度他字第3874號案，據建商表示偵查結果認定建商並無超建侵占情事。原告之所以會誤認侵占事，據地政機關表示：乃因建商申請鑑界與原告申請鑑界有所誤差，而兩次鑑界之誤差原因乃因－地籍圖資料年代老舊，且該處位處於地籍圖之幅緣處，若由不同方向起測，即會出現誤差。申賀公司完成建築物後，向桃園縣政府申請使用執照，桃園縣政府就建物之公共設施之查驗事項委由被告辦理，被告依規定查驗現場之「柏油路面」、「人行道紅磚」、「公共排水溝」、「廢棄物」、「排水系統」等項目，除柏油路面未修復改以繳交擔保金、排水系統待改善部份改以立切結書外，其餘設施均已完成，依規定被告需同意核發證明，此有「公共設施查驗證明審查表」及「切結書」可證。
⒉查「公共設施查驗證明」乃被告受桃園縣政府委託所出
具，並非對原告所為之行政處分，原告無權請求撤銷；且該申賀公司早已完成建築物已獲桃園縣政府核發使用執照，即使「公共設施查驗證明」得為撤銷，對原告亦毫無實益，本案即無權利保護之必要。
⒊原告亦非利害關係人：
⑴按「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行
政訴訟謀求救濟之人，固包括利害關係人，而非專以受處分人為限，惟所謂利害關係乃指『法律上之利害關係』而言，『不包括事實上之利害關係』在內，本院著有75年判字第362 號判例，而所謂法律上之利害關係係指具體法規所保護之權利或利益而言。」最高行政法院89年度裁字第107號裁定著有明文。
⑵是得依行政訴訟法第4條第3項規定之利害關係人地位
就訴願決定提起撤銷訴訟者，應視該訴願決定所撤銷之行政處分是否具有第三人效力而定。而所謂第三人效力之處分，必然是對被處分人為受益而對第三人造成負擔，且該第三人依規範保護理論得從相關法條解釋出有公法上之權利，即在其個人法益受侵害方式及被保護主體範圍都可明確釐清之情形下，始得認其在處分效力下而有訴訟法上之地位（鈞院95年簡字第589號判決參照）。
⑶但本案系爭「建築設施查驗證明書」，乃被告針對申
賀公司建物之「公共設施是否完善」為事實上認定之處分，對第三人即原告並無效力可言（並無對原告造成任何負擔）。故原告應不具利害關係人身分。
⒋原告違背訴願法第14條「利害關係人提起訴願逾知悉起30日」規定，提起訴願已不合法：
⑴依訴願法第14條第1、2項規定「訴願之提起，應自行
政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之」、「利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3 年者，不得提起」。
⑵原告稱：「伊於96年11月1 日始知悉系爭查驗證明書
，直到訴願階段才知道有系爭查驗證明書」云云，並不實在。由原告96年7月5日之陳情書已載明－市公所發給申賀公司「公共設施證明書」事。可知原告早在96年7月5日之前已知悉發給系爭「建築設施查驗證明書」。則依上揭訴願法第14條規定，原告至少應於30日內（97年8月5日之前）提起訴願，惟原告乃在96年
8 月8日才提訴願，顯逾30日之法定期間。⒌被告依法本應核發系爭建築物公共設施查驗證明，並無不當：
⑴按被告能否核發建築物公共設施查驗證明，須「依法
行政」，能否核發公共設施查驗證明之判斷標準，乃在於－建築物現場之公共設施實際上是否已完成？如：「柏油路面」是否修復？「人行道紅磚」是否修復？「公共排水溝」是否暢通？「廢棄物」是否清除？「排水系統」是否接通？等項目（請參公共設施查驗證明審查表）。若該表列項目均符合規定，被告即應同意核發公共設施查驗證明。
⑵被告依規定查驗現場之「柏油路面」、「人行道紅磚
」、「公共排水溝」、「廢棄物」、「排水系統」等項目，除柏油路面未修復改以繳交擔保金、排水系統待改善部份改以立切結書外，其餘設施均已完成，自應依規定同意核發證明書。
⒍排水溝之「產權」是否有糾紛，應透過民事訴訟解決，與應否核發「公共設施查驗證明」，完全無關：
⑴排水溝之「產權」是否有糾紛？並非作為是否核發「
公共設施查驗證明」之判斷標準，被告無權亦不得自行片面判斷產權是否有糾紛？倘若真有產權糾紛，乃當事人間應對侵害其權利之建設公司，以民事訴訟或其他途徑解決釐清，與應否核發「公共設施查驗證明」完全無關，被告亦不得以此理由不同意核發查驗證明。
⑵至被告之所以會介入協助申賀公司與鄰民之協商事宜
，乃因受理里長、里民之陳情案件，所為之協助行為，與本案受縣政府委託辦理查驗公共設施是否完成，完全無關，併予敘明。
⑶系爭已使用數十年之水溝用地雖一小部份為原告所有
（絕大部份為申賀公司所有），但該水溝已存在30年以上，早已存在「公用地役權」，即便申賀公司有在「原址」修繕水溝渠道，但此並不影響原告就該土地本來就供作水溝之事實，原告權利義務並無更動。
⑷訴願決定書就此部份業已認定－『該查驗證明書』乃
被告機關就所請地號周邊『公共設施是否修復、接通…等』概況審查後發給申賀公司，與『原告土地是否被申賀公司占用』之私權糾紛無關。退步言，即使原告有部分土地為申賀公司占用（申賀公司主張未占用），其界址為何？之『私權爭執』，亦端賴民事法院認定。本案行政機關無權認定，且被告更與核發公共設施查驗證明書無涉。
⒎對於原告起訴理由之反駁說明如下：如前述，排水溝之
「產權」是否有糾紛，並非作為核發「公共設施查驗證明」之判斷標準，被告無權亦不得自行片面判斷產權是否有糾紛。原告係以下列「產權糾紛」為由，提起訴願，本非法之所許：
⑴原告稱：「市公所之協議書內容不實，內地主非本人
」，惟系爭協議書乃由里長協調見證，確為真實，且協調事項為申賀公司就舊水溝是否改變水流流向，及是否會因此影響博愛街與介壽路二段1234巷兩條街道之排水及淹水疑慮等問題，參與者乃當地鄰近里民（鄰長），本非單就原告所有之該筆土地之產權而作協議，原告以其為土地所有權人而未參與協議，協議書即為不實等詞置辯，乃有誤會。
⑵原告稱：「市公所及申賀建設公司皆明知土地界址，
桃園地院曾命市公所代為鑑界，申賀公司無多餘土地供其作公共設施使用，如何能准公共設施查驗證明」，惟查：
①如前述，桃園地檢案件乃認定建商並無超建侵占情事。
②兩次鑑界呈現誤差，如前述，乃因地籍圖資料年代
老舊，且該處位處於地籍圖之幅緣處，由不同方向起測，會出現誤差，並非申賀建設公司越界建築。
③市公所查驗公共設施，就相鄰土地之產權是否存有
爭議，本無權查驗認定，縱算產權存有爭議，亦無涉公共設施查驗證明應否核發。
⒏有關被告機關依法辦理「建築設施查驗證明書」之依據
為桃園縣政府95年3月14日府工建字第0950056017號函，該函示係根據桃園縣建築自治條例第32條之規定。至建築設施查驗證明書上之所以會另載（切結書），乃因排水溝雖已完成，但原告與申賀公司當時因產權爭執而訴訟中，是被告乃要求申賀公司須另外切結：若有涉占用民眾產權需負責排除之。
⒐實務作業流程為：建商需提出建築設施查驗證明書審查
表、建築執照、門牌證明書、建築物平面圖、位置圖、配置圖及公共設施修復後或新設之照片，向被告機關提出申請。本件被告依查驗證明書所載查驗（柏油路面修復否？排水系統接通否？），承辦人依法查驗無誤後，再呈上級長官層層審核，並在用官印後，始通知申賀公司來公所取件，被告並未另發函文予申賀公司。再者，本件亦經桃園縣政府審核無誤核發使照予申賀公司，桃園縣政府亦認定本件核發無誤，乃私權爭執應依民事訴訟主張。
⒑基上所述，被告原處分乃適法並無不當，原告所請明顯不適法。
㈢參加人主張之理由：參加人未到庭，亦未提出書狀為陳述。
理 由
一、按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟謀求救濟之人，固包括利害關係人，而非專以受處分人為限，惟所謂利害關係乃指『法律上之利害關係』而言，『不包括事實上之利害關係』在內，改制前行政法院著有75年判字第362號判例可資參照；而所謂法律上之利害關係係指具體法規所保護之權利或利益而言（最高行政法院89年度裁字第107號裁定意旨參照）。是所謂第三人效力之處分，必然是對被處分人為受益而對第三人造成負擔，且該第三人依規範保護理論得從相關法條解釋出有公法上之權利，即在其個人法益受侵害方式及被保護主體範圍都可明確釐清之情形下，始得認其在處分效力下而有訴訟法上之地位。
二、本件申賀建設有限公司於桃園縣八德市○○段○○○○○○號土地上開發建築，經申賀公司地籍測量發現基地旁已使用數年之既成水溝用地，有部份占用到其建築基地之虞，該里鄰長、里民恐申賀公司變更水溝之水流流向，致雨天淹水，乃連署向被告桃園縣八德市公所提出陳情。被告乃於民國（下同）95年2月13日及同年2月21日安排兩次會勘，並協調申賀公司與瑞德里第5、6鄰住戶兩方作成協議。嗣被告於96年8月3日以德工字第0960018313號函：「…說明：…三、本所係依貴公司立具切結書據以核發該建築物公共設施查驗證明書，請依切結書內容辦理。…。」，原告不服，提起訴願遭決定不受理，循序起訴意旨略以：原告所有系爭桃園縣八德市○○段934、934-45、934-60地號3筆土地，於95年6月底查看，遭到隔鄰建商申賀公司動工侵占作為排水溝，原告不同意其占用土地，並曾就系爭水溝之用地產權問題，向桃園地檢署告訴建商涉嫌侵占罪；而被告明知界址及協議書不實，失察在前不更正處理，反於95年9月26日發給建商系爭桃園縣八德市○○段○○○○○○號之建物公共設施查驗證明書，此處分書內之排水系統查驗方式以切結書方式處理，而切結書內容又以不實之協議書來負責，未據原告同意，該建物公共設施查驗證明書之核發，明顯違法，導致原告權益受損，爰請求判決如聲明所示云云。
三、查參加人申賀公司於系爭桃園縣八德市○○段○○○○○○號等土地上開發建築，經申賀公司地籍測量時發現基地旁已使用數十年之「既成水溝用地」，有部份占用到其建築基地之虞，該里鄰長、里民恐申賀公司變更水溝之水流流向，致雨天淹水，連署向被告提出陳情，被告受理該里民陳情案，乃於95年2月13日及2月21日安排兩次現場會勘，經協助雙方協調會商，申賀公司與陳情民眾達成協議，製成協議書；申賀公司完成建築物後，向桃園縣政府申請使用執照，桃園縣政府就建物之公共設施之查驗事項委由被告辦理，被告於查驗現場之「柏油路面」、「人行道紅磚」、「公共排水溝」、「廢棄物」、「排水系統」等項目，除柏油路面未修復改以繳交擔保金、排水系統待改善部份改以立切結書外，其餘設施均已完成，被告乃同意核發系爭建物公共設施查驗證明書各情，有土地所有權狀、地籍圖謄本、系爭土地現場照片、協調會紀錄、會勘紀錄、切結書、協議書、公共設施查驗證明審查表、切結書、被告96年8月3日德工字第09 60018313號函、96年3月8日德工字第0950004534號函、95年11月2日德工字第0950031715號函等附訴願卷內可稽。
四、次查桃園縣建築管理自治條例第32條規定：「建築物竣工時，起造人或承造人應將損壞之道路、溝渠、路燈、都市計畫椿等公共設施或公有建築物修復，並將損毀之街道樹補植，私設通路路面舖設完竣；搭蓋之圍籬、遮板、鷹架工棚、樣品屋及須拆除之舊有建築物拆除完竣、清理一切廢棄物及疏通水溝後，始得申請核發使用執照。前項公共設施及公有建築物之修復，起造人或承造人得以繳納代金方式由主管機關於繳納代金之日起一個月內代為修復。」系爭「公共設施查驗證明」乃被告機關受桃園縣政府委託所出具，被告是否核發公共設施查驗證明之判斷標準，在於－建築物現場之公共設施實際上是否已完成？如：「柏油路面」是否修復？「人行道紅磚」是否修復？「公共排水溝」是否暢通？「廢棄物」是否清除？「排水系統」是否接通？等項目（參公共設施查驗證明審查表）。茲被告依規定查驗現場之「柏油路面」、「人行道紅磚」、「公共排水溝」、「廢棄物」、「排水系統」等項目，除柏油路面未修復改以繳交擔保金、排水系統待改善部份改以立切結書外，其餘設施均已完成，被告乃就該公共設施查驗之事實，核發系爭證明書予參加人申賀公司，以利其申請使用執照，為觀念通知，並未具體直接發生何法律上效果；是系爭「公共設施查驗證明」核非屬行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之行政處分，原告對之提起訴願及撤銷訴訟，於法未合。退步言之，縱認屬行政處分，惟系爭「公共設施查驗證明書」，乃被告針對參加人申賀公司建物之「公共設施是否完善」所發查驗證明，對第三人即原告並無何效力可言，亦未對原告造成何法律上負擔；至原告一再爭執排水溝「產權」之糾紛，核屬私權之爭執，應另透過民事爭訟程序解決，與被告機關發給參加人申賀公司系爭「公共設施查驗證明書」無涉，原告並不具法律上利害關係人之身分。依上說明，原告自不得對系爭「公共設施查驗證明書」提起訴願及行政訴訟。況參加人申賀公司早已完成建築物，獲桃園縣政府核發使用執照，即使「公共設施查驗證明」得為撤銷，對原告亦毫無實益，本案即無權利保護之必要。末查被告機關依規定查驗現場之「柏油路面」、「人行道紅磚」、「公共排水溝」、「廢棄物」、「排水系統」等項目，除柏油路面未修復改以繳交擔保金、排水系統待改善部份改以立切結書外，其餘設施均已完成，乃依規定核發系爭證明書予參加人申賀公司，於法亦無不合。綜上，原告起訴請求撤銷系爭建築物公共設施查驗證明書及訴願決定，核非有據，應予駁回。
五、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 18 日
台北高等行政法院第六庭
審 判 長法 官 林文舟
法 官 陳鴻斌法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 9 月 18 日
書記官 吳芳靜