臺北高等行政法院判決
96年度訴字第04088號原 告 經濟部工業局美崙（兼和平及光華）工業區服務中
心代 表 人 甲○○訴訟代理人 林國泰 律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 戊○○
己○○上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國96年10月12日環署訴字第0960078354號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告為光○○○區○○道機構，負責管理○○○區○○○○道相關事宜（行業別屬「污水下水道系統」），領有被告核發之水污染防治許可證明文件（花蓮縣環水許字第00000-00號），核准之廢（污）水最大日排放量為2,00
0 立方公尺，經花蓮縣環境保護局（下稱丙○○○○○）於民國（下同）96年5 月24日15時許，派員前往所轄污水下水道系統污水處理廠稽查，於該污水處理廠雨水放流口採取水樣送驗，經檢驗結果懸浮固體為152 毫克／公升（mg/L），未符合放流水標準所定限值（懸浮固體30毫克／公升），被告認違反水污染防治法第7 條第1 項之規定，依同法第40條及「違反水污染防治法嚴重汙染案件罰鍰額度裁量基準」（下稱裁量基準）之規定，以96年6 月26日府環水字第09606205390 號函（下稱原處分）裁處新臺幣（下同）48萬元罰鍰，並檢送違反水污染防治法限期改善或補正通知書（以下稱限期改善通知書）限期原告於文到30日內改善。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、原告非本案行為人，本不應受罰，且水污染防治法第42條就工業區管理人之裁罰目的，亦應是在於制裁違章行為之管理人其不履行協力之義務而設。而原告確已善盡管理人之作為義務：
㈠按水污染防治法第42條固規定：「污水下水道系統或建築物
污水處理設施違反第7 條第1 項或第8 條規定者，處罰其所有人、使用人或管理人；污水下水道系統或建築物污水處理設施為共同所有或共同使用且無管理人者，應對共同所有人或共同使用人處罰。」原告雖為工業區管理機關，並得就工業區內廠商為管理行為，惟就私自違法排放廢（污）水之行為，原告依據下水道法及水污染防治法所應負告知責任，應係基於管理人權能所生之「不作為責任」，亦即監督與管理之防止之作為義務，而非行為人之不作為義務違反責任。本案排放廢（污）水之行為人既係訴外人「鴻礦企業股份有限公司」（下稱鴻礦公司）、「名翔實業股份有限公司」（下稱名翔公司），其等對於雨水下水道私自埋設不明管線繞流排放廢水，以及未依規定程序排放處理所致，原告於96年3月起即多次勸導，另經原告抽查人員於96年4 月10日、96年
5 月14日及5 月18日，即丙○○○○○派員於96年5 月24日及同年月30日稽查前，已積極自我管理主動定期查核，並就定期查核所獲違反排放廢（污）水方式；或違反排放標準之廠商，確實要求限期改善，並告知未依要求改善即依職權函送舉發，且工業區所屬廠商未依據原告要求改善，原告即刻於96年5 月31日自行施工封管，凡此，有抽查紀錄表及限期改善通知書在案可查。
㈡依促進產業升級條例第63條第4 項規定所訂定之「經濟部工
業局所屬工業區管理機構設置規程」第2 條規定：「工業區管理機構之設置，係為管理維護工業區內供公共使用之土地及公共建築物與設施，服務輔導區內興辦工業人及其他使用人，並執行或協助經濟部工業局交辦事項或其他依法令應為之事務。」第4 條規定：「服務中心係為辦理工業區供公共使用之土地及公共建築物與設施之管理維護及相關服務輔導事宜。」所謂服務中心雖為工業區之管理維護人，然工業區之設立係為輔導工業區內廠商為目的，其管理人之管理權限，實則有因職權法與行為法於法定範圍內之限制存在，且並無法依法直接予違反下水道法或水污染防治法之廠商處罰。㈢另依促進產業升級條例第65條第5 項規定訂定之「工業主管
機關委託公民營事業設置管理機構之經營管理辦法」第4 條第2 款規定：「污水處理業務：污水處理廠營運、操作、管理及維護，廢（污）水排放及放流口之採樣、監測及計量作業，污水處理廠進廠水質、水量之管制，納管證明及聯接使用證明之核發，用戶廢（污）水納管人之准駁，污水處理系統使用費之擬訂與收取及有關污水處理事項。」此一規定可知，原告雖為工業區管理人，僅能克盡職責而主動查核並管理，除就不法排放廢（污）水廠商依職權函送環境保護機關舉發，以及為違反法規之而屬事實上之觀念通知外，尚無具體與積極之權能得逕予違反之廠商罰鍰處分之權利。據此，就違反下水道法或水污染防治法行為之工業區內廠商，概無捨行為人之處罰而逕對原告為罰鍰科處之法理。尤其，本案係廠商私自偷接管線排放情況，原告已克盡防止發生義務，並於主動發現下積極通知廠商限期改善，而無任何不作為義務違反情況之情形。
二、行政罰法係以處罰行為人為原則，被告處罰原告於法不合：為罪責相符，並達成處罰之規範目的，行政罰法第7 條第2項及第14條第1 項規定，行政罰之處罰對象除有推定過失責任或併罰之例外規定外，應以實施行政法上義務違反之行為人，為其處罰客體縱使原告就工業區有管理義務，惟原告除非屬行政罰實施之行為人外，就違反行政法上義務事實之發生，亦已盡防止之義務，並克盡管理監督，未有任何行政罰法第10條所稱不作為或防果義務之違反；或如同訴願決定駁回理由所載，有管理行為之怠惰；或應注意能注意而不注意之過失。原處分不啻否定行政罰之處罰對象以行為人之原則，並等同縱容行政法上義務違反之行為人。
三、水污染防治法第7 條規範處罰對象依同法第42條規定，雖有處罰「所有人」、「使用人」、「管理人」、「共同所有人」或「共同使用人」之裁量選擇空間。然而，於處罰對象之裁量選擇時，應以有助於達成行政罰目的，為裁量選擇基準：
㈠按管理人固為水污染防治法第42條處罰對象之列，惟主管機
關仍應就其查獲違規之實際情況判斷，究應對行為人或使用人等處罰，於符合水污染防治法之立法目的下為必要裁量，而非容許主管機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外，則主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對行為人外之管理人處罰，最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議意旨，可資參照。
㈡行政機關行使法律授與之裁量權，應遵循法律授權目的及範
圍，充分考量相關因素，以實踐具體個案正義，倘其過程不符合法律授權之目的者，則為濫用權力，最高行政法院95年度判字第1115號判決參照。原告於起訴書狀臚列之各該規程、辦法或法規，僅係為求證明就本案原告無論於「職權法」或「行為法」上，僅能「促其限期改善」或「要求限期改善」，於本案他人私自排放廢水，原告促其改善但仍履勸不聽下，實無任何法源賦予原告能為任何處罰，故原告並無違反管理人作為義務，亦無相關管理人之過失行為存在。被告答辯所稱：「原告所列．．．規程為組織法．．．經營管理辦法則為委託民間辦理之依據．．．」等語，恰彰顯原告關於區內廠商違反行政法上義務管理之無力感，及法定權限之欠缺。被告為本件污染事件之主管機關，明知違法排放污水廠商為名翔公司、鴻礦公司、與其排放方式、時間點，不思直接且有效處罰實際行為人，以遏止不法污染行為，卻採行處罰管理人之便宜措施替代，致使不法廠商肆無忌憚，裁量選擇不當。
四、原告爭執被告檢測採樣之程序有瑕疵：㈠原處分裁罰依據之採樣時間為96年5 月24日，是至遲於同年
月31日即已超過採樣樣品之法定7 日保存期限而應失效。行政機關所為之處分裁罰，必須確實證明其違法之事實，倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法，最行政法院39年判字第2 號判例可資參照。復按行政訴訟法第13
9 條準用民事訴訟法第277 條規定，依舉證法則，被告亦應提出實驗室紀錄，為其檢測水質樣本並未逾期、產生質變之證明。
㈡本案採樣分別於96年5 月24日及30日由被告委託民間之精湛
環境股份有限公司（下稱精湛公司）稽○○○區○○道系統雨水道出水口並採樣，依據原處分記載懸浮固體物（SS）分別為152 毫克／公升及37.2毫克／公升，2 檢測值間產生極大誤差。又被告兩次檢測日期之間，原告曾自行抽查，發現廠商未於原告要求期限內封管、改善，在情況相同下何以差異值如此之大，檢測機關是否於採樣地點、採樣方式及採樣水質檢測分析上等諸多程序，是否已產生超出容許值之誤差；或有法定方式以外之不當。另其檢測所用之試劑是否有保存，或品質等問題；以及因採樣有變質或受污染，才使檢測之數值產生巨幅差異。此類環境數據下檢測值雖應容許有人為操作之誤差，然而倘若因採樣法定程序不當所產生差異，則依據該類數據所為之原處分則顯非適法。
㈢依據水污染防治法第23條規定：「水污染物及水質水量之檢
驗測定，除經中央主管機關核准外，應委託中央主管機關核發許可之檢驗測定機構辦理。檢驗測定機構之條件、設施、檢驗測定人員之資格限制、許可證之申請、審查、核發、換發、撤銷、廢止、停業、復業、查核、評鑑等程序及其他應遵行事項之管理辦法及收費標準，由中央主管機關定之。」故檢驗測定機構及檢驗測定人員，應取得一定資格或許可證照。精湛公司檢測懸浮固體之檢測能力是否已經認證且是否仍處於認證之有效期間，由於精湛公司採樣時未出示許可證照，故有疑問。懸浮固體之檢測能力，屬於原處分之基礎事實，有無重大瑕疵而得致原處分無效之原因。因此，被告應提供精湛公司之檢測能力證明（最高行政法院96年判字第1778號判決意旨參照）。
㈣被告於96年5 月16日進行之檢測，並未依據「環境檢驗測定
機構管理辦法」（下稱環測機構管理辦法）要求下之法定程序檢測，並有以下程序不當：採樣當日現場精湛公司人員實際上並未依檢測作業規範填製樣品封條，封條貼在樣品盛裝容器封口，違反環境稽查樣品監管作業規範第4 條第1 項第
4 款規定。且當日現場樣品採集後，採樣人員並未填製樣品封條貼於瓶口，更未讓原告所屬人員簽名確認，違反環境稽查樣品監管作業規範第4 條第1 項第7 款規定。另當日現場樣品採集後，並包裝完妥置於適當運送容器內，運送容器外部亦未上鎖或黏貼封條保全，違反環境稽查樣品監管作業規範第4 條第2 項第3 款規定。雖被告提出照片1 幀為證並說明：「一般水樣鉛封情形」，但該照片所示3 瓶採樣水並無法證明是為當日現場採集之樣品，自應由被告就採樣人員有依照上述規定就水樣封鉛並已由原告所屬人員確認簽名之事實為更進一步之舉證。又被告提出有3 瓶採樣水放置之照片位置，並非當天雨水溝之採樣地點，而是距離雨水溝採樣地點約200 公尺遠之光華污水廠辦公室大門口，實難遽認被告所提出之照片即為當天所採之水樣。
五、被告答稱環測機構管理辦法係為檢測「不明廢棄物」所設，本案並無該管理辦法應行之檢測標準程序適用等語，顯無可採：
㈠按廢（污）水或下水道之水於檢測前，孰知「有何」、或「
係何」污染源或廢棄物？而環測機構管理辦法係依據水污染防治法第23條第2 項所授權制定，則關於水污染防治相關之污染源檢測，當有該管理辦法應踐行之標準程序適用。
㈡污染源之檢測，為求建立嚴格且客觀之檢測標準，主管機關
於自行實施，或委託其他民間團體實施執行環境檢驗測定業務時，依據環測機構管理辦法規定，應踐履一套嚴格之檢測程序，並就各類環境污染依循客觀標準為之，避免檢測之錯誤。被告答辯陳稱：「精湛公司其檢測能力及認可字號在案，關於採樣及檢測程序均符合標準．．．」等語，惟其並未檢附相關證據資料相佐，證明其採樣方式、採樣人員、送檢日期及實驗室許可證照與許可檢測範圍等，是否與法定檢測程序相符。
㈢再者被告辯稱：「環測機構管理辦法規範之檢測人員應現場
品保品管負責人、採樣員及安全衛生負責人，應接受40小時以上之安全與應變知能訓練及3 日以上之實務訓練，係為採集檢測不明廢棄物所設，於本案則無庸具備．．．」等語。但查環測機構管理辦法第5 條、第6 條、第7 條、第8 條、第10條及第12條，對於檢測實驗室標準、品管人員及採樣人員應具備之學經歷、專業訓練及訓練時數等，均明文規定應具有一定資格之人員，方得充任。凡此，除為達成規範目的，更重要的是為保障受測人權益所設。縱該管理辦法第9 條係專為「不明廢棄物」所設，本案檢測項目得排除於「廢棄物污染」名詞概念之外（假設），而無前開辦法第9 條之適用。然而前開辦法第5 條、第6 條、第7 條、第8 條、第10條及第12條等規定，則係無論為空氣污染、噪音污染、水污染、土壤及地下水污染、廢棄物污染、毒性化學物質、環境用藥污染及飲用水污染等，均須應具備之專業檢測資格及檢測標準等法定程序，方為正當。
㈣另環測機構管理辦法第1 條規定：「本辦法依空氣污染防制
法第44條第2 項、噪音管制法第12條之1 第2 項、水污防治法第23條第2 項、土壤及地下水污染整治法第10條第2 項、廢棄物管理法第43條第2 項、毒性化學物質管理法第25條第
3 項、環境用藥管理法第36第2 項及飲用水管理條例第12之
1 第2 項規定訂定之」。顯然環測機構管理辦法乃係依據上述母法之規定所訂定，而水污染防治法既為環測機構管理辦法之母法之一，故環測機構管理辦法相關規定對於其母法之一之水污染防制法亦均有適用。而按「檢測機構從事不明事業廢棄物採樣項目，其現場品保品管負責人、採樣員及安全衛生負責人，應接受40小時以上之安全與應變知能訓練及3日以上之實務訓練。檢測機構從事前項以外之事業廢棄物採樣項目，其現場品保品管負責人、採樣員及安全衛生負責人，應接受16小時以上之安全與應變知能及8 小時以上之實務訓練」，分別為環測機構管理辦法第9 條第1 、2 項定有明文。查本案被告於96年5 月24日及同年月30日委外前來採樣之採樣人員並未接受上述規相當時數之知能及實務訓練，業據被告代理人自承在案，其所為採樣行為，難謂無違反法定程序，而無違誤之處。
乙、被告主張之理由：
一、原告既負責管理光○○○區○○○道，自為水污染防治法第42條所稱污水下水道系統之管理人，當屬同法之規範對象。
原告主張其非製造污染廢水之人，不應被裁罰云云，顯係誤解。
㈠按事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（
污）水於地面水體者，應符合放流水標準。又污水下水道系統或建築物污水處理設施違反第7 條第1 項或第8 條規定者，處罰其所有人、使用人或管理人，水污染防治法第7 條及第42條定有明文。次按下水道法第8 條規定：「政府機關或公營事業機構，新開發社區○○○區○○○○○道，由各該機關或機構建設、管理之。」另參照行政院環境保護署（下稱環保署）81年1 月21日環署水字第57321 號函釋略以：已設置下水道系統之工業區，其管理單位係依促進產業升級條例第39條規定設置，實質上已○○○區○○道之管理。水污染防治法第2 條第12款污水下水道系統之定義：「污水下水道系統：指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施。」㈡準此，水污染防治法第7 條之規範對象，包含事業、污水下
水道系統及建築物污水處理設施等3 種○○○區○○○○道為污水下水道系統，故原告乃依法處理○○○區○○道系統內之廢（污）水並管理排入下水道系統之事業，又工業區內個別廠商須經原告之同意始得設廠，且受原告之行政上管理，而原告則接受區內廠商納管，並依其廢水量付費處理廢水，甚者，原告亦有取得被告所合法之廢（污）水排放許可證。因此，原告既屬水污染防治法第7 條所謂污水下水道系統管理人（單位），即為水污染防治法之規範對象。
二、又原告雖主張已善盡管理人之責，已盡防止義務，惟原告尚難以無法有效防止工業區內廠商偷偷排放廢水為由而免責：㈠污水下水道系統排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流
水標準，為水污染防治法第7 條明定之事業應盡義務。故凡排放廢（污）水於地面水體未符合放流水標準，即應受罰。本件原告管理之雨水下水道排放口排放廢水，既經環保稽查人員採樣檢驗，不符放流水標準，被告據以裁處罰鍰，促使原告行改善之義務，無違法或不當。且依照相關法規，亦無明文可以此事而主張免責，此有行政法院86年判字第2416號判決參照。
㈡何況本件係因原告所負責管理之雨水下水道排放口「排放未
符合標準之廢水」造成污染情事而遭裁罰，並非以原告未善盡管理工業區內工廠之責，致其區內工廠偷偷排廢水於雨水下水道，或認為原告為「製造未符合標準之廢水者」而裁罰，故原告之主張顯有誤會。
三、原告起訴所主張之事實與援引之法條有所違誤，分述如下：㈠促進產業升級條例第63條第4 項所定之「經濟部工業局所屬
工業區管理機構設置規程」之法規目的為規範工業區管理機構之組織人員管理、薪給基準、退職儲金提存及撫恤等事宜。而促進產業升級條例第65條第5 項所定之「工業主管機關委託公民營事業設置管理機構之經營管理辦法」第4 條第2款，其目的則為規範政府委託私人行使公權力之範圍。此等規範均與原告是否已盡其管理責任而得免責無涉。
㈡被告係委託環保署認可設置之精湛公司（認可字號：環署環
檢字第019 號）代為檢測，精湛公司領有之許可證有效期限自92年5 月5 日至97年5 月4 日止，為本案採取水樣之合法有效期限內，應於核准有效期限內之檢驗測定數值受其認可及保證。且其於96年5 月24日15時49分採樣，同年5 月25日實驗室即已收樣，並進行檢測分析，並無原告所指有檢測人員資格不符或採樣程序不當等違誤。
㈢本案裁罰書係以96年5 月24日之水質檢測結果為違反事實，
至於96年5 月30日採樣結果僅於公文書告知原告，而以常規及專業知能及管制水污染稽查實務可合理得知，同一地點不同時段所採得之水樣水質當不可能相同，否則又如何有對同一事業進行24小時連續監測之法規規定？㈣採樣過程係丙○○○○○人員與委託公司會同原告進行，現
場量測水溫、氫離子濃度，加酸處理（檢測化學須氧量，加酸至PH1.78）等程序，並依環境稽查樣品監管作業規範執行品保品管，有稽查紀錄單可證。原告雖主張被告之檢測過程有違反環測機構管理辦法之若干規定，惟該辦法第9 條，係指檢測機構從事「不明廢棄物」採樣項目，其現場品保品管負責人、採樣員及安全衛生負責人，應接受48小時以上之安全與應變知能訓練及3 日以上之實務訓練．．．，是究與原告所指不同，自無適用餘地。
四、被告於96年5 月24日至原告處執行稽查作業，是為依水污染防治法所規定採取之「事業廢水」，且事業廢水乃於法源中已明文定義「事業」及「廢水」之解釋；事業：「指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業」、廢水：「指事業於製造、操作、自然資源開發過程中或作業環境所產生含有污染物之水」。惟原告所提上述之「檢測機構從事不明事業廢棄物採樣項目，．．．，應接受40小時以上之安全與應變知能訓練及3 日以上之實務訓練。
有關原告所述論之觀點乃為「事業廢棄物」，且事業廢棄物已於「廢棄物清理法」明文定義；事業廢棄物：「㈠有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。㈡一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」因此，本案依水污染防治法所訂定之規範採取一般性水樣，並非廢棄物清理法所訂定之廢棄物；其法源執行依據不同，故無所謂之安全與應變知能訓練等問題。
五、原告質疑：㈠針對採樣當日現場被告所委託之採樣人員並未依檢測作業規範填製樣品封條，封條貼在樣品盛裝容器封口，違反環境稽查樣品監管作業規範第4 條第1 項第4 款規定；及㈡雖被告提出照片1 幀為證並說明：「一般水樣鉛封情形」，但該照片所示3 瓶採樣水並無法證明是為當日現場採集之樣品，自應由被告就其所委請之採樣人員有依照上述規定就水樣封鉛並已由原告所屬人員確認簽名之事實為更進一步之舉證云云。針對上述2 點被告於稽查當日採取水樣後，立即要求原告會同所屬人員簽名封條後黏貼於水樣瓶口處同時於瓶身處加註明採樣日期、檢測項目及水樣編號等項目，與原告所論述有所出入不同；另外照片中之3 瓶水樣為於稽查當日會同原告所屬人員於雨水道放流口採取放流水樣並同時於稽查紀錄單（右上角編號：960012）之紀錄述明現場已採取2 大1 小之水樣及照片可供佐證，同時亦有原告所屬人員當日現場簽名紀錄單所為之紀錄事實，且精湛公司於96年
5 月25日確實收取3 瓶（樣品編號：960012）水樣並於精湛公司水樣收取紀錄單確實登錄在案，進行水樣化驗程序；因此，水樣確為稽查當日（96年5 月24日）會同原告所屬人員當面採取3 瓶水樣，且送化驗並檢出水質檢驗報告，整體採樣、送樣及化驗等相關程序已具關連特性，證實當日確有於原告處所採取水樣3 瓶。另外，為能審慎起見並小心求證水樣為原告所屬，被告人員於97年8 月1 日再度前往原告處所，並對96年5 月24日之水樣置放處做實地地緣求證，證實水樣為原告所有。本案被告之水樣照片瓶口簽名處雖模糊而難以判定，但基於上述證明及整體依法執行業務程序並未涉及影響水樣化驗結果，且水樣瓶口之樣品封條之簽名用意在相關作業規範中為確保在送樣過程及化驗人員拆封前未因外在因素而影響水樣品質；而本案之採樣因為當日被告已會同原告人員至現場採樣，故樣品封條之簽名由被告或原告之簽名，均應認同水樣之保存性。故本案被告仍認定原告違反水污染防治法之規定。
理 由
一、按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限值、研訂基準及其他應遵行之事項。直轄市、縣( 市) 主管機關得視轄區內環境特殊或需特予保護之水體，就排放總量或濃度、管制項目或方式，增訂或加嚴轄內之放流水標準，報請中央主管機關會商相關目的事業主管機關後核定之。」、「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7 條第1 項或第8 條規定者，處新臺幣6 萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」、「污水下水道系統或建築物污水處理設施違反第7 條第1 項或第8 條規定者，處罰其所有人、使用人或管理人；污水下水道系統或建築物污水處理設施為共同所有或共同使用且無管理人者，應對共同所有人或共同使用人處罰。」行為時水污染防治法第7 條第
1 項、第40條、第42條分別定有明文。次按「政府機關或公營事業機構，新開發社區○○○區○○○○○道，由各該機關或機構建設、管理之。」下水道法第8 條亦定有明文。另參照環保署81年1 月21日環署水字第57321 號函釋略以：已設置下水道系統之工業區，其管理單位係依促進產業升級條例第39條規定設置，實質上已○○○區○○道之管理。又環保署95年3 月24日環署水字第0000000000C 號令修正發布之裁量基準：「．．．本基準所稱嚴重汙染案件，指有下列情形之一並違反本法規定者：㈠事業或工業區專用污水下水道系統廢（污）水核准最大日排放量500 立方公尺以上，排放廢（污）水超過放流水標準限值2 倍以上者。．．．。
嚴重污染案件應依附表所定裁量基準裁處罰鍰。．．．」附表：「事業或工業區專用汙水下水道系統廢（污）水核准最大日排放量500 立方公尺以上，排放廢（污）水超過放流水標準限值2 倍以上者。裁量參考因素（污染程度或違規次數）：排放廢（污）水中污染物濃度（不含氫離子濃度指數及水溫）為放流水標準限值5 倍以上。裁處罰鍰下限：新臺幣48萬元以上。」
二、查丙○○○○○於96年5 月24日15時許，派員前往光○○○區○○○○道系統污水處理廠稽查，經會同原告代表丁○○於該污水處理廠雨水放流口採取水樣送驗，檢驗結果懸浮固體為152 毫克／公升，未符合放流水標準所定限值（懸浮固體30毫克／公升）等情，為兩造所不爭，復有水污染稽查紀錄、精湛公司水質樣品檢驗報告、採證照片2 張等影本附原處分卷可稽，為可確認之事實。被告以原告上揭情形，違反水污染防治法第7 條第1 項，依水污染防治法第40條及上揭裁量基準之規定裁處原告48萬元罰鍰，並通知限期改善完成，揆諸首揭法條規定，並無不合。原告不服被告原處分，主張行政罰法係以處罰行為人為原則，原告並非本案行為人，且水污染防治法第42條就工業區管理人之裁罰目的，亦應是在於制裁違章行為之管理人其不履行協力之義務而設，原告已善盡管理人之作為義務，不應受罰；又被告檢測採樣之程序有瑕疵、採樣人員不符規定云云。
三、茲依水污染防治法第7 條規定可知，該條規範對象，包含事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施等3 種○○○區○○○○道為污水下水道系統，故原告為依法處理○○○區○○道系統內之廢（污）水並管理排入下水道系統之事業，又工業區內個別廠商須經原告之同意始得設廠，且受原告之行政上管理，而原告則接受區內廠商納管，並依其廢水量付費處理廢水，且原告亦有取得被告所合法之廢（污）水排放許可證等情，此據被告敘明在卷，復為原告所不爭，因此，原告既屬水污染防治法第7 條所謂污水下水道系統管理人（單位），即為水污染防治法之規範對象。至原告主張依促進產業升級條例第63條第4 項規定所訂定之「經濟部工業局所屬工業區管理機構設置規程」第2 、4 條規定及依促進產業升級條例第65條第5 項規定訂定之「工業主管機關委託公民營事業設置管理機構之經營管理辦法」第4 條第2 款規定，認服務中心雖為工業區之管理維護人，然工業區之設立係為輔導工業區內廠商為目的，其管理人之管理權限，實則有因職權法與行為法於法定範圍內之限制存在，且並無法依法直接予違反下水道法或水污染防治法之廠商處罰，又就違反下水道法或水污染防治法行為之工業區內廠商，概無捨行為人之處罰而逕對原告為罰鍰科處之法理云云。惟依原告上揭所指之促進產業升級條例第63條第4 項所定之「經濟部工業局所屬工業區管理機構設置規程」之法規目的為規範工業區管理機構之組織人員管理、薪給基準、退職儲金提存及撫恤等事宜；而促進產業升級條例第65條第5 項所定之「工業主管機關委託公民營事業設置管理機構之經營管理辦法」第4 條第2 款，其目的則為規範政府委託私人行使公權力之範圍。
此等規範均與原告是否已盡其管理責任而得免責無涉，故原告此部分之主張不足為其本件有利之認定。
四、至有關原告主張其並非本案之行為人，被告應處罰排放廢水之行為人云云。惟查污水下水道系統排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準，為水污染防治法第7 條明定之事業應盡義務，亦即為原告所屬污水下水道系統管理機構應盡之義務。故凡排放廢（污）水於地面水體未符合放流水標準者，即應受罰。本件原告既為光○○○區○○○道機構管理人，個別廠商須經原告同意始可設廠，且受原告行政上管理，原告接受區內廠家納管，且依廢水量付費處理廢水，自應克盡管理之責。查原告所管理之光○○○區○○○○道雖係採雨水、污水分流方式，其雨水下水道放流口亦不得排放廢（污）水，因此，只要經查獲發現有不符合放流水標準之廢（污）水自污水下水道或雨水下水道之放流口流出之事實，即得處罰，並無庸探究該廢（污）水究係源自區內何一廠家。原告對於轄區內廠家排放廢水於雨水下水道，其應注意而不注意，以致發生本件違規情事，縱非故意，亦難脫免其過失責任。是原告所轄光○○○區○○○○道系統污水處理廠，經丙○○○○○於上揭時間派員前往稽查，於該污水處理廠雨水放流口採取水樣送驗，檢驗結果懸浮固體未符合「放流水標準」所定限值等情，已如上述，則以上揭雨水下水道排放口「排放符合標準之廢水」既係原告所負責管理事項，被告經採樣送驗結果，以該排放廢水經送驗後確屬不符合標準，造成污染情事，而據以裁罰該管理機構之原告，依水污染防治法第40條及上開裁量基準第3 點附表第1 項規定之裁處罰鍰下限處以48萬元罰鍰，並通知限期改善完成，促使原告行改善之義務，並無違法或不當。至原告主張其並非本件排放污水之行為人，被告應針對本件違法排放污水之廠商名翔公司、鴻礦公司直接處罰云云，然如上所述，被告對原告所為之裁罰乃屬有據；復參酌原告所指本件實際排放污水之廠商究為何人，觀其於訴願中曾指明係鴻礦公司違規排放污水云云，然於本院審理期間又陳明該實際污染源為轄內2家公司即名翔公司、鴻礦公司云云，核其陳述乃有前後不一之情；且究本件污水實際係由原告轄內何家廠商所排放，被告原處分時並未予以查悉，故該實際行為人為何人尚屬不明，原告主張被告應對該實際行為人裁罰云云，即非可採。另原告主張其於丙○○○○○派員抽查前，曾自行對轄內廠商辦理抽查，並要求改善云云，然原告既陳明其有發現轄內廠商有違規情形，自得予以事先防範及事後要求確實改善，惟原告於本案抽查時，並未就違規事項要求違規廠商確實改善致有本件違規情事，自有未善盡管理人所應盡之管理義務，故此不影響原告應負之違規責任，原告此項主張亦不足取。
五、再查被告陳明本案係委託環保署認可設置之精湛公司代為檢測，精湛公司領有之許可證有效期限自92年5 月5 日至97年
5 月4 日止，為本案採取水樣之合法有效期限內，且其於96年5 月24日15時49分採樣，同年5 月25日實驗室即已收樣，並進行檢測分析等情，復據被告提出與其所述所符之精湛公司環保署環境檢驗測定機構許可證、水污染稽查紀錄、精湛公司水質樣品檢驗報告等附本院卷可參，自可堪信為真正。依上揭說明，並無原告所指有檢測公司不符規定或採樣程序違法情事。至原告雖主張採樣人員並未於現場作簽封動作，而質疑被告採樣程序有瑕疵云云，並舉當時在現場之原告人員丁○○到庭作證當時確未有鉛封動作云云，然此經被告否認，且依被告所提出一般水樣鉛封照片，顯示該3 瓶水樣應有鉛封，雖依該照片觀之，其上是否有人員簽名、何人簽名等，無法看清楚，惟依證人丁○○於本院審理時之證言可知，其係原告所屬承辦配合會同採樣業務之人員，且採樣人員幾乎每個月都會來採樣，大部分都是由該證人處理等語（參見本院97年8 月21日言詞辯論筆錄），則究本件採樣程序是否有違反程序規定及是否有依規定鉛封情形，該證人應知之甚明。稽之原告承辦上揭業務之人員丁○○，對於所稱本件採樣有違程序規定部分，並未於現場提出異議，即在該水污染稽查紀錄上簽名，此經證人丁○○陳明在卷，且有該稽查紀錄附卷可按，難認該採樣過程確有何違法之處。況查「本規範所稱環境稽查樣品之監管，係指環境稽查樣品採集、保存、運送、接收、檢測、保留及廢棄等過程，就樣品所為之管理、保全維護及相關佐證紀錄文件之製成等作業，其作業流程如圖一。」、「本規範適用於各級環保機關（單位）依法執行各項環境稽查業務時，所採集供後續檢測樣品之監管。受各級環保機關（單位）委託辦理環境稽查樣品採樣或檢測之機關（構）亦適用之。．．．」、「本規範對於環境稽查樣品監管之規定如下：．．．㈠樣品採集與保存．．．⒎樣品採集後，除應進行現場檢測及必要之樣品保存處理外，應立即貼上標籤與封條，現場採樣人員並應於封條上簽名。．．．」環境稽查樣品監管作業規範第2 點、第3 點、第4點分別定有明文，則依上揭作業規範觀之，樣品經採樣後，係應由現場採樣人員於封條上簽名，並非須由會同採樣之原告所屬人員簽名，故原告此項所指亦有誤會。復參以依卷附水污染稽查紀錄顯示，其右上角載有查驗稽查編號：960012，且紀錄上載明「本局人員於貴處理場之放流口與雨水放流口各採取2 大1 小水樣」等語，其上有稽查員簽名及事業（即原告）專責人員丁○○之簽名，又依被告提出之精湛公司客戶自行採樣樣品委託檢驗記錄單及水質樣品檢驗報告顯示，精湛公司確於96年5 月25日9 時25分收樣（樣品編號：000000-0），精湛公司乃進行水樣化驗程序，並檢出水質檢驗報告，則有關採樣、送樣及化驗等相關程序具有關連性，難認有何違法。另參以本件採樣過程係丙○○○○○人員與委託公司會同原告進行，現場量測水溫、氫離子濃度，加酸處理（檢測化學須氧量，加酸至PH1.78）等程序，並依環境稽查樣品監管作業規範執行品保品管，有水污染稽查紀錄可證，亦難認本件採樣過程有何違法之處。
六、又查原告主張被告之檢測過程違反環測機構管理辦法第9 條之規定云云，惟依環測機構管理辦法第9 條固規定「檢測機構從事不明事業廢棄物採樣項目，其現場品保品管負責人、採樣員及安全衛生負責人，應接受48小時以上之安全與應變知能訓練及3 日以上之實務訓練。檢測機構從事前項以外之事業廢棄物採樣項目，其現場品保品管負責人、採樣員及安全衛生負責人，應接受16小時以上之安全與應變知能訓練及
8 小時以上之實務訓練。經第1 項訓練者，得從事前項之事業廢棄物採樣項目。」，然上揭規定所指係針對「不明事業廢棄物」或「事業廢棄物」予以規範，且事業廢棄物已於「廢棄物清理法」明文定義；事業廢棄物：「㈠有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。㈡一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」，而本件被告於96年5 月24日至原告處執行稽查作業，是為依水污染防治法所規定採取之「事業廢水」，且事業廢水乃於法源中已明文定義「事業」及「廢水」之解釋；事業：「指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業」、廢水：「指事業於製造、操作、自然資源開發過程中或作業環境所產生含有污染物之水」。因此，本案依水污染防治法所訂定之規範採取一般性水樣，並非廢棄物清理法所訂定之「事業廢棄物」，故無適用上揭環測機構管理辦法第9 條規定所指之安全與應變知能訓練及實務訓練等問題，原告此項主張亦有誤會。
七、另查，本件原處分裁罰原告之違規事實，係以96年5 月24日之採樣經送檢驗後之水質檢測結果為裁罰之依據，至於96年
5 月30日之採樣結果僅於公文書告知原告，而以常規及專業知能及管制水污染稽查實務可合理得知，同一地點不同時段所採得之水樣水質當不可能相同，否則又如何有對同一事業進行24小時連續監測之法規規定，原告依上揭檢驗結果有異，主張被告本件檢測結果違誤云云，顯不足取。
八、從而，被告原處分以原告違反水污染防治法第7 條第1 項之規定，依同法第40條及裁量基準之規定，裁處原告48萬元罰鍰，並檢送限期改善通知書限期原告於文到30日內改善，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 4 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡方新
法 官 李玉卿法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 9 月 4 日
書記官 楊子鋒