臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00409號原 告 甲○○
乙○○被 告 臺北縣政府代 表 人 丙○○縣長）住同訴訟代理人 己○○
戊○○丁○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服教育部中華民國95年12月1 日台訴字第0000000000A 號、第0000000000A 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告等原均為臺北縣中和市中和國民小學教師，經被告以民國（下同）93年4 月2 日北府人三字第0930179207號函、93年4 月14日北府人三字第0930191015號函（下併稱核准退休函）核定准予自93年8 月1 日退休，原告等並各自領取公保養老給付金額新臺幣（下同）1,595,500 元，全數存入臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）中和分公司。嗣因被告依教育部95年1 月27日發布修正並自同年0 月00日生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3 點之1 規定，核算其於前揭要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額分別為原告甲○○997,683 元、原告乙○○1,149,037 元，由於原告等原領取並存入臺灣銀行之公保養老給付總額，高於依修正後公保優存要點得續存優惠存款之最高金額，被告遂以95年8 月31日北府人三字第0950611751號函通知原告甲○○、95年8月27日北府人三字第0950611748號函通知原告乙○○（下稱原處分1 、2 ），內容略以：公保優存要點第3 點之1 施行後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額辦理。原告不服，提起訴願，遭教育部95年12月1 日台訴字第0000000000A 號、第0000000000A 號訴願決定（下稱訴願決定1、2）駁回後，併向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告甲○○聲明：教育部95年12月1 日台訴字第0000000000
A 號訴願決定及被告95年8 月31日北府人三字第0950611751號函之行政處分均撤銷。
原告乙○○聲明：教育部95年12月1 日台訴字第0000000000
A 號訴願決定及被告95年8 月27日北府人三字第0950611748號函之行政處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：00年0 月00日生效之公保優存要點第3 點之1 規定，有無違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則？㈠原告主張之理由：
1.原告等之公保養老給付金額辦理優惠存款利率18% 之利息所得，是退休金之一部分，且是依法所得，為「政策性」絕非一般性福利措施。
⑴原告等於93年8 月1 日退休，核准退休函係依學校教職
員退休條例及85年12月23日修正之公保優存要點而核准。教育部自85年2 月1 日開始實施之「教育人員退撫新制」（下稱退撫新制）係採「儲金制」，由學校及教職員按月依一定比例共同撥繳費用之退撫基金支付退休金，且因退撫新制施行前、後之退休金計算方式不同，致在新、舊制過渡時期，具有新、舊制及退休年資之請領月退休金退休教育人員，其月退休金應得隨同現職教育人員待遇調整而調整，並加上其退休時所支領85年1 月31日以前之公保養老給付金額得依規定辦理優惠存款（利率18% ）。
⑵優惠存款本金（公保養老給付金額以「退撫新制」施行前任職年資計算）：
①原告乙○○於新制施行前，任職年資為27年；原告甲
○○新制施行前，任職年資為22年。繳付保險費20年以上者，依其公務人員保險法第16條之5 之規定，原告等都以年資20年計算，且得辦理優惠存款之最高月數標準為36個月。
②原告等公保核算給付金額1,595,520元如下：
退休生效日在職同薪級人員之本薪44,320元（原告當時本薪）×給付月數36個月＝優惠存款本金1,595,520元⑶「退休教職員公保養老給付金額」全數所得「得辦理優惠存款」，依據法令如下：
①公保優存要點第4 點第1 項規定：「公立學校退休教
職員儲存公保養老給付金額，應憑主管教育行政機關核發之退休金證書，與中央信託局公務人員保險處開立之支票及其公函之副本辦理。」第5 點規定：「本要點未經規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」②學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法（下稱一次
退休金優存辦法）第9 條規定：「受理存款機關於退休人員申請存款時，應憑審定退休機關填發之退休金證書查驗辦理。」③被告核准退休函之備註（二）略以：「…公保養老給
付，依規定得辦理優惠存款，…必須憑原開掣之支票，臺灣銀行…方受理…勿逕先兌現」。
④月退休金證書之附記：「領受人得憑此證與原開掣退
休條例修正施行前一次退休金及公保養老給付支票（請勿兌現）辦理優惠存款」。
⑤公務人員保險養老給付通知書第2 聯（被保險人存執
）之備註：「公立學校教職員退休新制施行前養老給付1,595,520 元，得辦理優惠存款。」⑷優惠存款是行之有年的專案「政策性」福利措施，非一般性福利措施。
一次退休金優存辦法第5 條規定：「（第1 項）存款利率特予優惠，由財政部專案報請行政院核定之。（第2項）前項利息由受理存款機關按月結付。」
2.原處分片面審定、刪減原告等優惠存款本金，違反司法院釋字第525 號、第529 號解釋文「信賴保護原則」及「溯及既往」，致使原告等信賴之優存利息（利率18 %）遭剝奪甚鉅，違反行政程序法第119 條、第120 條及第126 條，影響原告等之生存權及財產權之保障。
⑴教育部以退撫新制自85年2 月1 日實施以來，具有新舊
制及退休年資之請領月退休金退休教育人員，其月退休金因得隨同現職教育人員待遇調整而調整，並加上其退休時所支領85年1 月31日以前之公保養老給付金額得依規定辦理優惠存款（利率18% ），造成退休教育人員退休所得（月退休金及公保養老給付優惠存款利息）高於現職教育人員薪資所得之現象為由，故於94年11月21日以台人（三）字第0940160234號函提出「教育人員退休所得合理化方案」及公保優存要點第3 點之1 條文修正草案，報請行政院准予修正後，再以95年1 月27日台人
（三）字第0000000000B 號令修正增訂發布公保優存要點第3 點之1 ，且其適用對象為「方案實施前、後已退休教育人員」，且因該方案有「退休所得替代率上限百分比」，原告係屬要點實施前已退休教育人員，且於退休時並無「退休所得替代率上限百分比」之限制，致原告等之權益因要點之修正而大幅減少公保養老給付優存利息退休所得替代率上限百分比實施前、後，原告等退休金減損，表列如下：
原告甲○○公保養老給付（退休金）以月計算減損對照明細表：
┌────┬─────┬──────┐│ │公保養老優│優惠存款每月││ │惠存款本金│ 可領利息 │├────┼─────┼──────┤│ 變動前 │1,595,500 │ 23,933 │├────┼─────┼──────┤│ 變動後 │ 997,683 │ 14,964 │├────┼─────┼──────┤│ 減 損 │ 597,817 │ 8,969 │└────┴─────┴──────┘以年計減損表：
┌───┬─────┐│ 期間 │減損金額 │├───┼─────┤│ 1個月│ 8,969 ││ 1年 │ 107,628 ││ 5年 │ 538,140 ││ 10年 │1,076,280 ││ 15年 │1,614,420 ││ 20年 │2,152,560 ││ 30年 │3,228,840 ││ 35年 │3,766,980 │└───┴─────┘原告乙○○公保養老給付（退休金）以月計算減損對照明細表：
┌────┬─────┬──────┐│ │公保養老優│優惠存款每月││ │惠存款本金│ 可領利息 │├────┼─────┼──────┤│ 變動前 │1,595,500 │ 23,933 │├────┼─────┼──────┤│ 變動後 │1,149,037 │ 17,235 │├────┼─────┼──────┤│ 減 損 │ 446,463 │ 6,698 │└────┴─────┴──────┘以年計減損表：
┌───┬─────┐│ 期間 │減損金額 │├───┼─────┤│ 1個月│ 6,698 ││ 1年 │ 80,376 ││ 5年 │ 401,880 ││ 10年 │ 803,760 ││ 15年 │1,205,640 ││ 20年 │1,607,520 ││ 30年 │2,411,280 ││ 35年 │2,813,160 │└───┴─────┘⑵原告等自93年8 月1 日退休，終結事實「明確」且「具體」。
①依學校教職員退休條例施行細則第30條規定：「退休
教職員對於退休案審定之結果，如有異議，得於退休案審定函到達服務學校之次日起3 個月內，提出證明文件或理由，由服務學校轉送主管教育行政機關復審。對復審之決定如有不服，得於復審決定書到達學校之次日起3 個月內提出再復審，再復審以1 次為限。
」②違反「信賴保護」和「不溯既往」原則：
已終結之事實是受行政契約規範的對象，是須再因舊法規施行而產生信賴之持續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護，因此被告違反信賴保護原則。如司法院釋字第525 號、第529 解釋文、行政程序法第119 條、第120 條及第126 條參照。
3.法規之適用仍以不溯及既往為原則，且從既得權益及信賴保護之觀點，制定溯及既往之法規，使人們遭受不利之情形，被告違反中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規定有利於當事人而新法未廢除或禁止所聲請之事項，適用舊法規。」及第14條規定：「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」
4.學校教職員退休條例與行政法規、細則、辦法等均為「法律」，不能牴觸憲法（如中央法規標準法第1 、2 、3 條及11條規定），優惠存款本金及利息依法律享有權利和利益，應屬憲法第15條和司法院釋字第187 號解釋文保障之財產權，被告顯然侵害原告等之生存權和財產權。依據條文如下：
⑴憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權，及財產權
應予保障。」⑵司法院釋字第187 號解釋：「公務人員依辦理退休請領
退休金及行使法律基於憲法規定所賦予之權利，應受其保障。」⑶中央法規標準法第1 條規定：「中央法規之制訂、施行、適用、修正及廢止，除憲法規定外，依本法之規定。
」第2 條規定：「法律得定名為法律、條例或通則。」第3 條規定：「各機關發布之命令，得依其性質 ，稱規定規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」第11條規定：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級之命令。」
5.教育部95年1 月27日台人（三）字第0000000000B 號令發布公保優存要點第3 點之1 ，且其適用對象為「方案實施前、後已退休教育人員」「一體適用」之不合理現象，被告明顯違反行政執行法第3 條規定：「行政執行，應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，得以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度。」及行政程序法第6 條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」第7 條規定：「行政行為應依下列原則為之：一、採取之方法，有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法，應選擇對人民利益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成之目的之利益顯失均衡。」第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」⑴在職繳交公保費時，職務加給、學術研究費並未列入保
費內計算；退休時公保養老給付（詳如公保養老給付通知書）也未列入給付內容。「新方案」的實施卻納入計算的基數內涵中，不合理的方案違反平等原則。
⑵合理方案將「學術研究費」列入退休金之計算有違平等
原則，原告等若申請退休時（程序未審定終結前），事前預知新方案，而尚未達屆齡退休的原告，還可以選擇進修後再申請退休。
⑶原告等是93年8 月1 日退休，未滿2 年行政院人事行政
局竟以95年4 月14日局給字第09500617745 號函，說明合理化改革方案將修正增訂公保優存要點第3 點之1，對原告造成突襲性侵害，此舉行政行為明顯違反平等原則。
⑷任職教師在校之職務分配係分工合作，為共同推展整體
校務。合理方案中所得替代率將「職務加給」列入退休金之計算，由於「階級之分」造成不公平的差距更大，退休計已沒考核獎金，還有職務之分，顯然違反平等原則。
⑸95年2 月16日開始實施公保優存要點第3 點之1 ，對93
年8 月1 日已退休的老師已喪失選擇機會（進修、改變退休金請領方式），而在職老師還可以多做選擇，已退休老師和在職老師卻同樣適用該要點之相同規定，以「一體適用」，違反平等原則。
⑹平等原則（合理差別）之判斷基準：平等原則之最基本
概念係「相同之事物應為相同之處理，不同之事物應為不同之處理」，此種概念從反面邏輯推論之，即係指「相同之事物，不應該有差別待遇」。
6.18% 公保優存利息是政府補償予原告的，為原告退休金之一部分，不生所謂社會公益等問題；更沒有所謂「國家資源分配不均的社會公義問題」。或謂「本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，所修正之公保優存要點，其適用之結果，尚難認原告有信賴保護或不溯及既往原則之適用。」然依最高行政法院94年度判字第1332號判決理由六，內容明白指出，當初會有18% 是因為「其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低」、「而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被上訴人於63年12月17日訂定『退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點』（下稱『優惠存款要點』）後開辦。」所以18% 是補償公教人員因基數內涵太低，造成公教人員退休所得偏低的措施，反看公教人員退撫新制施行後之年資核定給與退休金的基數內涵是本薪的2倍，而公教人員可以享有18% 的退撫新制施行前年資核定給與退休金的基數內涵是本薪加本人實物代金（930 元）。
既然為政府因違法少給了退休給付才會有公保養老給付的優惠存款，即為原告應有之所得。又根據報載行政院主計處特別指出去年歲計賸餘100 多億元，自然就無「本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平」等問題的存在。
7.原告優惠存款每2 年「期約屆滿」續約時，沒有中途解約，亦無違背一次退休金優存辦法及月退休金證書所載領受須知，顯示在原告有生之年，本可依原存單（退休時，由中央信託局公務人員保險處開立之支票）辦理續存。
⑴台中高等行政法院93年度簡字第122 號判決略以：「按
退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：『退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1 年及2年2 種，…最低不得低於年息18% 』；第8 條規定：『存款中途解約後，不得再行存入』，依其前開2 條文之立法精神以觀，顯見退休金優惠存款於『期滿前』，如未有『解約』之意思表示者，若存款人尚在生存期內，當然可辦理續存，惟其定期1 年或2 年，不過使銀行方便查核存款人（因存款人均為退休之老人，時常會亡故）是否尚生存而已，並不因未按時出面辦理續存手續，可得取銷其法定優惠之權益，殊甚明灼。」⑵被告於93年3 月22日核發之學校教職員月退休金證書係
支領月退休金的憑證文件，當然概括證書上的所有內容，如月退休金證書「附記」中的公保養老給付支票和月退休金證書戳記：「93.7.19 ，已在臺灣銀行中和分行存儲優惠存款新台幣壹佰伍拾玖萬伍仟伍佰元正」是謀合的。又月退休金證書中退休生效日期：93年8 月1 日，說明領受權利的開始；2 年「期約滿」如果沒有和月退休金領受須知中領受權利相違，「續約」的意思當然是繼續支領。月退休金證書內容，同時又再證明了優惠存款利息是退休金之一部分。
⑶月退休金證書上所載之「領受須知」第2 至5 項規定：
「……二、有下列情形之一者喪失其領受退休金之權利：1.死亡。2.褫奪公權終身者。3.動員戡亂時期終止後，曾犯內亂、外患罪，經判刑確定者，或通緝有案尚未結案者。4.喪失中華民國國籍者。三、有下列情形之一者停止其領受退休金之權利：1.褫奪公權尚未復權者。
2.領受月退休金後再任有給之公職者。四、退休金領受權喪失後，退休人員如繼續支領，應由支給機關追繳溢領之退休金。五、退休金證書如有遺失或汙損時，應報請主管教育行政機關補（換）發。」
8.原處分核定原告等退休時，相關退休金之證明文件，並無如行政程序法第93條規定有任何附款，被告竟更改原核定事實，明顯違反信賴保護原則。
依據鈞院95年訴字第4497號判決，認為原告退休時與本件系爭核定處分均為行政處分（依此核定通知原告等，及辦理原告等優惠存款之臺灣銀行均受其拘束，僅得依此公函所核定之1,595,520 元，辦理優惠存款給予利息，是此公函顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方面行政行為，自屬行政處分。原告受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃係基於被告之核定【不論係原告退休所為之原核定，或本件系爭核定處分】），然於原告退休時，被告在原告等之月退休金證書上告知可優存金額，並未提及如行政程序法第93條之任何附款：「
一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔事後附加或變更。」顯係優惠存款利息為原告退休金之一部分，並可終身受領公保養老給付之優惠存款利息，並受信賴保護原則之保護。
9.原告回應被告答辯部分：⑴被告謂「以公保優存優要點乃屬過渡性、暫時性福利措
施，其所需經費亦純屬係由政府預算編列方式支應，其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，需視政府財政負擔狀況使得據以辦理。準此，優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，亦非教育人員簽定聘書之契約條款…亦無契約當事人片面修改契約之疑義。
」云云，然查：
①85年2 月1 日實施「退撫新制」及95年2 月16日再實
施「合理方案」之政策性福利措施、給付行政措施；原告等也認同「政府視財政負擔狀況」，但政府機關施政成功與否，與基層努力付出心血有著絕對的關係。就原告乙○○信賴政府服務教育界36年，默默付出26年的教師兼體育組長與早出晚歸毫無假日的教練生活，在台北縣體育界（手球）的推展上，立下不少「汗馬功勞」（數百次嘉獎），遠征歐洲十多次，為國爭光，亦因此80年曾獲頒全國最高榮譽「師鐸獎」；但因完全信賴被告之「原制度」（即附件考核通知書）：教師考核通知書中，原支薪額本薪＋年功薪＝62
5 ，（職）等級625 為最高等級；退休金（含公保優存）大家領的都一樣（以本薪計算）；進修的學歷在職時，是可跳級核薪，且影響學術研究費的高低（不計算在退休金內）。
②學校教職員退休條例、公保優存要點、一次退休金優
存辦法均係法律授權訂定之命令，豈能說是優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益；又國小任教之合格教師「採派任」制，被告退休核准函、月退休金證書、公保養老給付辦理優惠存款的支票（存放在臺灣銀行中和分行）、公務人員保險養老給付通知書第2 聯簽收單據，以上核發、簽收的，是被告「視而不見」雷同「契約文件」，怎能是以「無契約當事人片面修改契約之疑義」可以推拖；因此，被告不實舉證違反行政程序法第120 條、第126 條（行政程序法第119 條參照）。
⑵被告又謂：「有關優惠存款制度之建立係政府早期照護
…優惠存款並無法律上依據…準此，優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，更非屬憲法層次之財產權…自無牴觸損害憲法保障人民財產權，亦無違反中央標準法第5 條、第6 條有關法律保留之規定。」云云，惟查：
①若退撫新制是過渡性、暫時性，也應在退休前預先告
知，原告等可做更多選擇；不會喪失退休年滿55歲，各可多領40多萬；或以改變退休金的請領（一次退完全不受影響）；或繼續留任，1 年考核獎金以20萬計，5 年、10年後影響至少上百萬元等方式規劃人生，被告當然牴觸憲法保障人民財產權。
②被告認為「優惠存款並無法律上依據」，不遵守一次
退休金優存辦法、公保優存要點之相關內容，則公保優存要點第3 點之1 之修訂就更依法無據。「續約」更改、刪減原告等公保優存原存單金額，也依法無據。且當優惠存款2 年到期，辦理續約時，委由臺灣銀行行員強制規定原告等簽下「公保養老給付續存優惠存款補充契約書」，亦與一次退休金優存辦法第8 條相違。
⑶被告復謂：「上開（優惠存款）修正雖適用於施行前已
退休之教職人員…此為法令之「不真正溯及既往」原則。此一原則係指法令公布施行後，對前已開始迄未完結之事實…亦即新法將法律效果的發生，連結到其公布施行前既存之事實…故無違反法律不溯及既往原則之疑慮。」云云，但查被告核准原告等退休函文說明三、備註
（七）記載：「依學校教職員退休條例施行細則第30條規定，退休教職員對於退休案審定之結果，如有異議，得於退休案審定函到達服務學校之次日起3 個月內，提出證明文件或理由，由服務學校轉送本府復審。」就以上原告等退休案是已終結之事實，且無異議（含公保優存金額），被告並未再行復審；原告等亦各自將被告轉發之公保優存支票存入臺灣銀行帳戶中，被告違反中央標準法第18條及第14條法令之「從新從優」與「溯及既往」原則。
㈡被告主張之理由：
1.按95年1 月27日修正發布並自00年0 月00日生效之公保優存要點第3 點之1 規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之1/12合計之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇之上限百分比（下稱退休所得上限百分比），超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。本件原告等係93年8 月1 日退休生效並支領月退休金之教育人員，從而被告依據公保優存要點第3 點之1 規定，及教育部95年6月16日台人（三）字第0950055425號函補充說明「教育人員退休所得合理化方案適用疑義」，以原處分1 核算原告甲○○公保養老給付得辦理優惠存款最高總額為997,68 3元；原告乙○○部分則以原處分2 核算其公保養老給付得辦理優惠存款最高總額1,149,037 元，於法並無違誤，合先敘明。
2.另查學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之歷史沿革如下：
⑴54年2 月22日教育部（54）台人字第2742號令、財政部
（54）台財錢發字第1105號令會銜訂定發布全文12條。⑵59年10月28日財政部（59）台財錢字第17837 號令修正第3條條文。
⑶68年7 月23日財政部（68）台財錢字第17891 號令、教
育部（68）參字第20630 號令修正發布第3 、6 、8 、12條，並刪除第7 條條文。
⑷70年9 月18日財政部（70）台財融字第21440 號令、教
育部（70）台參字第32190 號令會銜修正發布第1 、5、12條條文，並刪除第11條條文。
⑸73年5 月30日教育部（73）台參字第20671 號令、財政
部（73）台財融字第17886 號令會銜修正發字第3 條條文。
⑹81年2 月12日財政部（81）台財融字第800499968 號令
、教育部（81）台參字第07090 號令會銜修正發布第3、4 、6 條條文。
⑺85年11月27日教育部（85）台參字第85504421號令、財
政部（85）台財融字第85554667號令會銜修正發布名稱及第1 、2 、10、12條條文（原名稱：學校教職員退休金優惠存款辦法）。
⑻88年9 月23日教育部（88）台參字第88103878號令、財
政部（88）台財融字第88343798號令會銜修正發布第10條條文。
其中73年5 月30日教育部（73）台參字第20671 號令、財政部（73）台財融字第17886 號令會銜修正發字第3 條條文，將退休金利率最低不得低於年息14.25%修正為最低不得低於年息18% 。被告並配合銓敘部92年1 月30日部退二字第0922190487號函辦理退休公教人員一次退休金及公保養老給付優惠存款之合理化，被告依法行政並無違誤。
3.以公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，其所需經費亦純係由政府以預算編列方式支應，其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理。準此，優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，亦非教育人員簽訂聘書之契約條款，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果，有關公保優存要點之修正，自無適用依法行政原則之餘地，亦無契約當事人片面修改契約之疑義。
4.有關原告主張公保優存要點違背憲法第15條保障人民之財產權乙節：原告主張公保優存案非屬財產權係為既得利益，亦並非所謂期待利益，是故原告所云非屬憲法第15條保障範圍。
5.有關原告主張中央法規標準法第5 條、第6 條之相關規定乙節：有關優惠存款制度之建制係政府早期為照護、維持退休人員之基本生活所建立之過渡性措施；另因優惠存款並無法律上依據，其所需經費亦純係由政府以預算編列方式支應，因此，其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理。準此，優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，更非屬憲法層次之財產權，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果，有關該要點之修正自無抵觸損害憲法保障人民財產權，亦無違反中央法規標準法第5 條、第6 條有關法律保留之規定。
6.有關原告主張公保優存要點修正違反誠信原則、信賴保護原則乙節：
⑴按誠信原則係指每個人對其所為承諾之信守，而形成所
有人類關係所不可缺乏之信賴基礎，有關原告主張公保優存要點修正違反信賴保護原則，因優惠存款具有高度不確定性，茍立法機關對相關預算不予通過也無任何違法之處，又按信賴保護原則，係指受國家權力依法支配之人民，如信賴公權力措施之存續而有所措施或舉措者，其信賴利益應受保護。又最高行政法院92年判字第44
9 號判決及94年判字第362 號判決亦明確指出：值得保護之信賴至少應具備3 要件：①信賴基礎：行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一個事實行為存在，即須令人民有信賴之行政行為；②信賴表現：須人民因信賴該行政行為而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係；③信賴值得保護：人民之信賴係基於善意。
⑵查最高行政法院93年度判字第78號判決指稱，優惠存款
係屬政策性福利措施，係屬給付行政一環，蓋優惠存款其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律，準此，優惠存款具有高度不確定性，茍立法機關對相關預算不予通過也無任何違法之處，原告遽以此為信賴基礎，從而主張信賴保護、實屬無理。
7.教育部修正上開要點係因情事變更，依行政程序法第147條第1 項規定：「行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整，得終止契約。」另查司法院釋字第525 號略以，行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。如法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題，並予敘明。按教育部訴願決定書略以，教育人員以其所具85年2月1 日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，未生法規範效力真正溯及既往，原則上不應容許之問題。至於公保優存要點前揭變更是否影響「人民依該修正前之法律……所生之合理信賴」，應權衡人民信賴該法規範不予變動之信賴利益與國家因應社會、經濟與其財政狀態等公益之輕重，而為決定。按修正公保優存要點之公益理由，已如前述，係為修正退休後所得反高於現職所得之不合理情況，且僅於此一合理之公益考量範圍內調整「得續存優惠存款之最高金額」。應認前揭修正不致影響「人民依該修正前之法律……所生之合理信賴」。原告指陳「公保優存要點有違依法行政原則、誠信原則、信賴保護原則、不溯及既往原則等法理，政府片面修改契約致有違誤」乙節，尚不足採。
8.優惠存款乃為顧及公教人員退休後生活所為之優惠措施，因所為之給付行政必須視財政狀況為適度調整，此一規定乃考量當時特殊之時代背景，並非適用於所有人民，故不宜以法律定之，且優惠存款自實施以來均以「學校退休教職員公保養老給付優惠存款要點」訂之。此為原告所明知，如依原告所言，公保養老給付優惠存款事項須以法律定之，則歷年依前開要點所發放之優惠存款利息豈非均須收回。
9.上開修正雖適用於施行前已退休之教職人員，惟因退休所得享有優惠存款之事實尚在存續中，而修正僅係就原告將來之優惠存款金額有所影響，此為法令之「不真正溯及既往」原則。此一原則係指法令公布施行後，對前已開始迄未完結之事實，向將來發生效力，亦即新法將法律效果的發生，連結到其公布施行前既存之事實，換言之，此一修正並未回溯至其生效日期前已完結之事實，因對於先前已確定之法律關係或已完結之事實並無影響，故無違反法律不溯及既往原則之疑慮。
理 由
一、原告起訴主張：原告等均係已93年4 月2 日退休，各自領取之公保養老給付1,595,500 元，全數存入臺灣銀行，享有優惠存款利率，此一事實於原告退休之際即已發生，至於其後公保優存要點有所變更，應僅能對尚未退休之人員產生效力，被告適用95年2 月16日始生效之公保優存要點，核定原告續存優惠存款最高金額僅分別為997,683 元（原告甲○○）及1,149,037 元（原告乙○○），顯違反法律不溯既往原則及信賴保護原則，為此分別訴請如聲明所示。
二、被告則以：公保優存要點增訂第3 點之1 發布施行（95年2月16日）以後，退休之人員向臺灣銀行辦理養老給付優惠存款本應適用修正後之公保優存要點規定；而已退休人員於其原與臺灣銀行辦理之優惠存款契約期滿辦理續存時，自亦應本於平等原則一體適用修正後之公保優存要點規定，並非溯及既往；又優惠存款制度係政府早期為照護、維持退休人員之基本生活而於學校教職員待遇未能普遍提高或年金制度未建立前，所建立之過渡性措施，又因優惠存款並無明確法律基礎，且公保優存要點係被告為規範學校教職員辦理公保養老給付優惠存款事項，訂頒之相關業務處理方式之一般抽象性規定，屬業務處理性行政規則（核屬給付行政措施），被告基於主管機關立場，自得本於職權審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，適時修正要點規定。於今政府在考量上開公保養老給付優存制度實施30餘年之情事變遷後，基於合理分配社會資源、合理保障學校教職員退休生活權益及國家財政與經濟發展狀況等理念，修正公保優存要點（增訂第
3 點之1 ），據此推動改革方案，自符合司法院釋字第443號解釋意旨，於法並無不合等語置辯，求為判決駁回原告之訴。
三、本件兩造不爭如事實概要欄所述之事實，並有退休核定函、公保養老給付通知書、公保養老給付續存優惠存款補充契約書、優惠儲蓄存款綜合服務存摺及原處分在本院卷頁141 以下及28以下暨學校教職員月退休金證書在訴願卷可按，堪認為真實。
四、是本件之爭執，在於00年0 月00日生效之公保優存要點第3點之1 規定，有無違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則？
五、經查：㈠按95年1 月27日修正發布並自00年0 月00日生效之公保優存
要點第3 點之1 規定：「（第1 項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：（一）核定退休年資25年以下者，以85% 為上限；核定退休年資超過25年者，每增1 年，上限增加1%，最高增至95% 。滿
6 個月以上未滿1 年之畸零年資，以1 年計。但教師或校長服務滿35年，並有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5 年以上，成績優異者，自第36年起，每年增加0.5%，以增至97.5% 為限。……。（第2 項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。（第3 項）依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2 點、第3 點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。（第4 項）兼領月退休金之退休教育人員，其依第2 點、第3 點規定計算之金額，乘以依兼領一次退休金比例所得之養老給付，仍得辦理優惠存款。其兼領月退休金比例計算之養老給付，依前3 項規定之退休所得上限百分比，再按兼領月退休金比例折算後之金額，亦得辦理優惠存款。（第5 項）第1 項第
2 款支領相當公務人員簡任第12職等及第13職等主管職務加給之人員依本點規定計算之每月實際得領退休所得低於具有中華民國85年2 月1 日學校教職員退休條例修正施行前、後核定年資及其他條件相同支領相當公務人員簡任第11職等主管職務加給之人員者，其差額得調整養老給付優惠存款金額所增之每月利息以補足之。（第6 項）第1 項所稱每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）薪額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金1/12之金額。（二）最後在職同薪級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按核敘薪級及最後在職待遇標準及相關規定計算每月實際支領本（年功）薪額、學術研究費。2.中小學教師依擔任導師1 年折算點數1 點、組長1 年折算點數1.5 點、主任1 年折算點數2 點之標準，合計點數達20點以上者，主管職務加給以新臺幣2 千元計列；滿1 點以上未達20點者，以新臺幣1 千元計列，但點數合計達20點以上，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新臺幣3 千元計列，高中職以新臺幣4 千元計列；點數合計1 點以上未達20點，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新臺幣1 千5 百元計列，高中職以新台幣2 千元計列。……。（第7 項）本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2 款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1 年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。但已退休之教育人員認為以本點規定施行時待遇標準依前項第2 款第3 目計算主管職務加給較為有利，且可提出證明並經最後服務機關學校切實審核者，得以該較為有利標準計算之。（第8 項）前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；兼領月退休金者，並依第4 項規定計算之。但原儲存之金額較低者，以原儲存之金額為限。（第9 項）本點規定施行前及施行後退休之教育人員，已依前8 項規定核定之得辦理優惠存款之養老給付金額，不再變動。
㈡按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制
委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2 日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公教人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院64年2 月3 日以台64財字第989 號令訂定發布本件公保優存要點6 點後開辦。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443 號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443 號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，於法自無不合。
㈢按教育人員以其所具85年2 月1 日以前公保年資核發之養老
給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則，也不發生補償之事由。原告主張本件溯及既往侵及原告權益，亦難成立。
㈣復按未來退休之學校教職員向臺灣銀行辦理養老給付優惠存
款時，必須適用修正後之公保優存要點規定，則已退休人員日後欲辦理優惠存款續存作業時，以二者既屬相同事物，自亦應一體適用修正後之公保優存要點規定，並非溯及既往。
且退休所得合理化之措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則，也不發生補償之事由。原告主張本件溯及既往侵及原告權益，亦難成立。
㈤再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行
使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」司法院釋字第525 號解釋甚明。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合（1 ）、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；（2 ）、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；（3 ）、信賴在客觀上值得保護等要件；原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3 點之1 修正後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟按釋字第280 號解釋揭櫫「……優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行股份有限公司公館分公司間亦是每兩年或一年簽定優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。
六、綜上所述，原告之主張，均無可採，被告以原處分減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，訴願決定予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 97 年 6 月 12 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張瓊文
法 官 蕭忠仁法 官 王碧芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 6 月 16 日
書記官 徐子嵐