臺北高等行政法院判決
96年度訴字第4176號原 告 聯鼎鋼鐵股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 葉永芳 律師
梁穗昌 律師複代理人 李夏菁 律師被 告 內政部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 己○○
丁○○戊○○被 告 經濟部代 表 人 丙○○（部長）訴訟代理人 庚○○
李育錚 律師吳曉維 律師上列當事人間因促進產業升級條例事件，原告不服行政院中華民國96年10月18日院臺訴字第0960092243號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分(即被告內政部95年12月4日台內營字第0950807299號函、被告經濟部95年12月22日經工字第09500191070號函)均撤銷。
被告內政部對於原告提送審查之「台南縣濱南工業區開發計畫可行性報告書」案，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔2分之1，餘由原告負擔。
一、事實概要：㈠本件原告於83年間申請就坐落台南縣七股鄉海埔地面積約
2,300 公頃之國有土地( 下稱系爭土地) 編定為工業區，前經經濟部工業局會同各該公有土地管理機關國有財產局、前台灣省政府建設廳及台灣製鹽總廠（當時為該台南縣七股鄉海埔地公有土地管理機關，該廠於84年間改制為台鹽實業股份有限公司，下稱台鹽公司）代表進行會勘，並提出會勘紀錄，原則同意系爭土地申請編定為工業區。嗣原告依當時促進產業升級條例( 下稱促產條例) 第23條第
2 項及同法施行細則第40條第1 項規定，擬具「台南縣濱南工業區開發計畫可行性報告書」( 下稱系爭開發計畫可行性報告書) 及環境說明書遞交台南縣政府，層送經濟部以84年5 月2 日經(84)工字第84800648號函分送行政院環境保護署( 下稱環保署) 及被告內政部審查，業經環保署於95年1 月19日以環署綜字第0000000000D 號函認可原告原告所檢送之環境影響評估報告書，並依環境影響評估法第13條第3 項規定公告之。
㈡而被告內政部於審查期間，因台鹽公司於92年辦理減資，
原告原申請編定為濱南工業區之系爭土地內原屬台鹽公司管理之公有土地，變更台南縣為管理機關，該府並多次表示反對就所管領之該公有土地編定為工業區之意見。被告內政部依其區域計畫委員會95年11月9日第193次審查會議決議，以95年12月4日台內營字第0950807299號函(下稱退回函一) 退回上開可行性規劃報告書予被告經濟部，被告經濟部亦以95年12月22日經工字第09500191070 號函( 下稱退回函二) 將該報告退送至台南縣政府，並副知原告，台南縣政府遂以96年1 月5 日府經工字第0950276205號函將本案退回原告。原告不服被告等所為前開二退回函，提起訴願經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⑴訴願決定及被告等所為前開退回函均撤銷。
⑵被告內政部應就原告所送之可行性規劃報告，作成審查並同意之行政處分。
⑶被告經濟部應作成准予原告申請之「台南縣濱南工業區
申請報編工業區案」核定編定為工業區之行政處分，並予以公告。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告係於向被告等機關提出「准予報編」之申請後，遭
被告等「退回」之通知，已遵期提起訴願後提起本訴，並無被告經濟部所辯未踐行訴願前置程序之情形，被告主張與事實不符。而關於訴之聲明第二、三項之補充，只是在追加補充聲明之內容，不僅本於同一基礎事實，且未提出任何新攻擊防禦方法。不論依行政訴訟法第11
1 條第1 項或第3 項規定，均應准原告為補充聲明，並無逾起訴期間之可言，均合先敘明。
⒉按行政法院近來從寬認定行政處分之立場已經明確，即
應以答覆人民申請事件公函之實際用意及是否發生法律效果，為判別行政處分存否之標準(大法官釋字第423號解釋及最高行政法院87年判字第521號判決參照)。被告等既已將原告之申請案退回，而拒絕審查該申請案，並已通知原告，已對原告產生不利之結果，應屬行政處分，自應許原告提出救濟，被告辯稱「其退回函文係屬觀念通知而非行政處分」云云，顯無可採。再者，被告等及訴外人台南縣政府三個機關，皆互相推拖而異口同聲辯稱其所為退回皆非行政處分而不許原告提出救濟，則原告之申請一方面因被告等之退回而遭停止審查，一方面又不許原告提出救濟，已係悖理。
⒊被告內政部之退回函應予撤銷之理由：
⑴查工業局及經濟部於區域計畫委員會審議時，均表示
意見指明原告已符合送審程序，則被告內政部猶辯稱因促產條例施行細則變更而不符送審規定云云，豈不矛盾？且該條例並無溯及既往規定，被告內政部以現行條文指摘原有合法之會勘及送審程序，自有違法。
況揆諸上開條例第2 條規定，在不同法律間若有有利於興辦人者，即應適用該有利於興辦人之法律，更何況係促產條例本身僅有細則變更，當更自應適用有利於興辦人即原告之規定。又促產條例施行細則第41條第3 項係重在土地之會勘，原告當初即已符合會勘程序，自不得以事後法條修改已變更會勘機關，即主張推翻原有合法之會勘程序，其理甚明。況其所引用法條內容僅會勘機關不同，並無實質之不同，自無得翻異本件原有已經各該土地管理機關共同會勘作成之會勘記錄，並已經台南縣政府依法確認函送之土地清冊資料。
⑵被告內政部於其答辯狀已自承本案除依促產條例其及
相關法令另有規定外，其審查之程序及條件應參照區域計劃相關規定辦理在卷，惟又辯稱本件僅適用促產條例而不適用非都市土地開發審議規範，故其無權命補正云云，全係推諉之詞；復參諸其95年11月3 日開會通知附件3 討論事項即為：「補充『非都市土地開審議作業規範』總編第8 點、第11編第4 點查核事項，本部爰…函請經濟部釐清並轉知台南縣政府儘速查明補送至該後再層送本部，俾利本案審議作業進行。
」及86年5 月9 日台(86)內營字第6872765 號函亦說明：「依據區域計劃法或促進產業升級條例等規定……爰增訂非都市土地開發審議規範…」其現臨訟又辯稱無權通知補正云云，所辯確已前後矛盾。
⑶又查，經濟部於參加95年11月9 日內政部區域計畫委
員會第193 次審查會議中，已出具書面意見表示依行政程序法、促產條例規定，似無法據以辦理「原件退回」之辦理方式；且被告內政部應審查原告所提資料是否符合要件，若不符合應限期通知補正，逾期不補正，再依法作成駁回之行政處分。經濟部前即指明原告之申請案件由被告內政部逕為退回係屬不當且於法無據，基於行政自我拘束原則，被告等均應受束，故被告內政部「逕予退回」之原處分，即屬違法。甚而，經濟部於本案所呈答辯狀更已肯認原告之主張有理，並直指被告內政部主張應無足採，核其所述與原告主張完全相符，足證被告內政部逕予退回之處分，洵有未合，亦完全不符其既有處理方式。
⒋被告經濟部之退回函應予撤銷之理由：
⑴被告經濟部雖辯稱系爭退回函僅屬「內部行政行為」
並非行政處分，並無足採。蓋原告另案向高雄高等行政法院對台南縣政府提起行政訴訟，該法院已經裁定認斷原告確有因被告經濟部之退回行政處分而權利受有損害，而應准原告向被告經濟部提起行政訴訟。
⑵依促產條例第23條第2 項規定，原告之申請案，被告
經濟部應為最終之處分機關，依其於內政部區域計畫委員會所提書面意見、本案審理時所提答辯狀及陳述時，均一再表示本件應適用申請當時之促產條例規定，且原告已完成該條例所定之申請報編前置程序，並以台南縣政府曾辦理現場勘驗，指摘被告內政部及台南縣政府辯稱原告應另再會同台南縣政府履勘現場，均屬無理。甚且，其於上開書面意見，亦對內政部所提「退回」原告申請案之處理方式表示不贊同意見，並直指該決議於法不合，詎其於本件原處分卻明知故犯，而亦同為退回之處分，確已違法，並違反行政自我拘束原則。
⑶被告經濟部雖辯稱其核定編定工業區，應以取得內政
部之核准為前提，倘內政部拒絕核准，其亦無權逕行核定，因內政部退回該案申請，故其依促產條例第23條第2 項規定，原件退回台南縣政府，並無不妥云云。惟查，促產條例第23條第2 項並非「退回」規定，且行政程序中亦無所謂「退回」程序，所辯已無足採。又被告經濟部既已主張內政部之決定既非「准許」亦非「駁回」，則其卻又將本件申請「退回」原告，洵屬無據，彰彰甚明。
⑷又查，本案係因內政部恣為推拖，則法院自可於審理
後，自為判斷而認斷其應為審查並同意之決定；再根據該決定而確認被告經濟部應為之核准公告，且課予義務訴訟本係就行政機關怠於或拒絕為處分時，由司法機關代為審查認斷，被告經濟部所謂強迫作出逾越權責之決定云云，顯然無稽。況其既已主張編定工業區之核定，以取得環保署及內政部之核准為前提」，本件業經環保署核准，則於本院確認被告內政部應為同意之審查意見後，自可以再進而論斷被告經濟部應准予核定編定之行政處分，並無任何滯礙或難行之處，被告經濟部所辯，委無足採。
㈡被告內政部主張之理由：
⒈其係依區域計畫委員會第193 次會議決議，以區域計畫
法第15條之2 第1 項規定應取得開發地區土地及建築物權利證明文件。且促進產業升級條例及施行細則並訂有公有土地勘察程序事項，本案可行性規劃報告已無法反應現今土地權屬現況，工業主管機關意見亦未能整合，且其中縣管土地未獲縣府之同意，使後續審查程序無法進行，故以前開函退回本案可行性規劃報告書至被告經濟部，非屬否准之行政處分。倘經濟部本於權責釐清釋明前述疑義後再送審查，其即可依促產條例及相關規範規定辦理後續審議作業。是被告內政部退回本案，確為衡酌法令適用優先順序與注意原告有利及不利之情形，所為之決定，應屬符合行政程序法第9 條規定之意旨，並為合法適切之處置。
⒉查本案區域計畫委員會第193 次會議審議過程中，被告
經濟部雖提出書面意見，就促產條例施行細則第41條表示「本案實已完成工業主管機關轉送環保署及區委會前之相關程序」。惟財政部國有財產局卻認為本案後續開發必須徵得台南縣政府之同意。又系爭公有土地之現行管理機關及地方工業主管機關台南縣政府表示「……開發單位並未再依上開（促進產業升級條例施行細則）規定洽詢本府取得同意或勘察，顯不符促進產業升級條例之規定。事涉本府權責，本府不予同意。」致就造成現在土地管理現況跟會勘紀錄已經不同，系爭會勘紀錄是否有效及新舊法規適用疑義，自應由中央主管機關工業局來認定。
⒊依區域計畫法第15條之1 、第15條之2 第2 款、同法施
行細則第16條之1 第2 項第6 款及「非都市土地開發審議作業規範總編第8 點附表一規定，審酌是否取得興辦事業計畫之目的事業主管機關同意或相關佐證文件，本案因地方目的事業主管機關台南縣政府先後意見不一，被告內政部爰於95年7 月28日發函被告經濟部整合中央與地方工業機關意見，經被告經濟部95年9 月27日函復亦與83年報行政院核復意見不同。本案因產業發展時勢變遷，事涉工業發展政策，非被告內政部可審核之事項。
⒋原告雖指摘被告未提供限期補正機會云云。惟查，原告
所引述之補正應是上開規範總編第8 點規定，但該總編第4 點也有規定，專編與總編條文有重複事項者以專編條文為準，該規範工業區開發計畫專編第1 點但書規定及非都市土地使用管制規則第10條亦規定，依促產條例申請編定之工業區其報編程序從其規定辦理。又依促產條例第23條規定，有關工業區土地勘選為擬具可行性規劃報告送被告內政部區域計畫委員會前應踐行之事項。
本案雖經經濟部於83年6 月16日進行公有土地之會勘程序並由製作會勘紀錄，然該紀錄已與現今土地管理權責未符。而現行促產條例施行細則第41條第4 項規定公有土地之會勘紀錄改由地方工業主管機關為之。因涉上開條例暨施行細則修正前後之法令適用及原會勘紀錄認定，非屬區域計畫委員會權責，亦非被告內政部可責由原告限期補正事項。
㈢被告經濟部主張之理由：
⒈原告於訴狀送達後，再追加訴之聲明第二、三項，被告
不同意原告之追加；且此項追加聲明亦不符行政訴訟法第111條第3項規定，原告追加部分，自應予駁回。又原告若欲依行政訴訟法第5條第1項規定提起課予義務訴訟，須該管機關於法定期間內應作為而不作為，且須先經訴願程序。查促產條例對於工業區之核准編定，未有法定期間之規定；縱被告經濟部應於法定期間內為是否核准編訂之處分，然原告就該事項亦從未提起訴願。是以，原告依行政訴訟法5條第1項規定提起訴訟，請求被告應作成核准編定之處分，亦不合法。
⒉經查，台南縣政府退回原告前開申請之函文雖表明係依
被告等之前開退回函辦理，然亦明白表示不同意提供經管之公有土地予原告使用；且於函內表示原告若擬再提開發案，需重新提出，並重新作環評及相關報編之程序等語。由此可知，就系爭濱南工業區開發申請案而言，被告經濟部實非作成最後階段處分之機關，且其前開退回函，亦未直接對外發生任何准駁之法律效果，故非屬訴願法第3條第1項所稱之行政處分，僅屬行政內部行為；縱副知原告，亦僅屬意思通知，通知原告得儘早準備相關資料向台南縣政府補正。系爭申請案既因無法取得公有土地管理機關台南縣政府同意而致，依最高行政法院93年裁字第1347號裁定及94年裁字第1932號判決意旨，原告僅得針對台南縣政府駁回其申請之處分提起行政救濟，而被告經濟部前述函文僅屬行政內部行為，原告自不得對之提起行政救濟。
⒊次依申請時促產條例施行細則第41條第1項及第2項規定
，興辦工業人申請編定工業區使用公有土地時，僅需先會同各該公有土地管理機關勘察，並提出會勘文件即可，並未如現行法第41條第2 項規定，須洽地方工業主管機關會同各該公有土地管理機關勘察。原告申請編定之系爭工業區，早於83年6 月16日即由工業局會同各該公有土地管理機關勘察並提出會勘紀錄，已符合當時促產條例施行細則第41條第2 項規定，應於申請編定前完成之程序，否則亦無後續提出報編文件、轉送環保署及內政部審查等程序。是本件是否符合申請編定前置程序，應適用者為申請時促產條例施行細則第41條第2 項之規定，並無內政部所指之情；且縱認本案應依現行法規定，由地方工業主管機關即台南縣政府會同辦理勘察，惟台南縣政府95年9 月12日府經工字第0950172416號函載明：「濱南工業區開發計劃…經本府辦理現勘及相關程序後於84年4 月6 日層送台灣省政府，該府並於84年4月18日轉送貴局辦理在案。」足見台南縣政府亦曾辦理現勘，亦符合現行法之規定。
⒋復依工業局83年6 月16日辦理之會勘紀錄可知，當時區
內國有土地之管理機關台鹽公司已表示原則同意在案，而本件爭議主要係因管理機關變更為台南縣政府，該府基於行政院所通過之「國土復育策略方案暨行動計畫」，嚴禁所轄尚未開發之公有土地再為任何處分，而拒絕提供作為開發濱南工業區使用，致原告未能取得全部土地所有權人之同意。是以，於內政部審議時，原告得否持83年時會勘紀錄所載原管理人台鹽公司之同意，認已依區域計畫法第15之2 條取得開發地區土地及建築物權利證明文件，依該規定似應由內政部自為認定，並非屬被告經濟部之職權。倘非屬內政部之職權，因系爭範圍內之土地係屬國有土地，台南縣政府就該等土地之提供使用是否應受前一管理機關人台鹽公司同意之拘束，依國有財產法第9 條第2 項規定，內政部於認定上似應參酌訴外人國有財產局之意見辦理，被告經濟部亦無權置喙，內政部不應一味認為屬被告經濟部之職權。
⒌縱認促產條例第23條第2 項編定工業區之最終核准權限
係被告經濟部，然依規定仍應以取得內政部之核准為前提，倘內政部拒絕核准，其亦無權逕行核定編定工業區。且於本案例發生前，於其送請內政部審議之計畫，從未見該部以「退回」之方式辦理，皆係為准許或駁回編定，或通知申請人補正不足之文件。惟被告經濟部非區域計畫法之主管機關，對於內政部裁量權行使之妥適與否，無權置喙，僅得予尊重，假設質疑其退回之處理方式不當而將該案退回該部而非退回台南縣政府，無疑係侵犯內政部之裁量權。此外，依前揭促產條例規定，被告經濟部是否核定編定工業區係以經內政部等中央機關同意為前題，而本件申請遭內政部退回，無疑代表本案尚未取得中央區域計畫或都市計畫主管機關之同意，被告經濟部核准編定之前提要件則有所欠缺，自不得逕為核准編定之處分。職是，被告經濟部依內政部來函將系爭編定工業區申請案退回台南縣政府，於法自無不合。
⒍末查，因內政部之決定既非准許亦非駁回，被告經濟部
自無法依規定就本案申請為准駁之處分；且本案似因「程序要件不符」為由而遭內政部退回，該部亦未依往例按相關規定命申請人補正；而因相關書類文件之準備並非被告經濟部之責，故無命補正之權，且依上開條例規定，被告經濟部於內政部或環保署同意開發案前，僅居於中間者之角色，轉請該等機關之同意，而地方主管機關係與申請人直接溝通之窗口，是以，原告之申請案既因程序要件不符而遭退回，被告經濟部亦僅得退回予台南縣政府並要求其依區域計畫委員會之決議辦理，自難謂有不妥之處。又被告經濟部於上開審查會中所提之意見，僅係就該爭議事件所表達之看法，並無裁量權，最後之決定仍須由內政部為之，故被告經濟部自無原告所謂行使裁量權之情形，亦未有任何行政慣例之存在，與所謂「行政自我拘束原則」大相逕庭，併予敘明。
理 由
一、程序方面：㈠本件原告起訴時，被告內政部、經濟部之代表人分別為李
逸洋及陳瑞隆，嗣於訴訟中變更為乙○○及丙○○，茲據各該新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
㈡按行政訴訟法第5條第2項前段規定：「人民因中央或地方
機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」可知，人民因行政機關對其依法申請之案件予以駁回，經依訴願程序後提起行政訴訟，其目的即在於請求法院判決命該行政機關依其申請作成一定之行政處分，故其訴訟標的應為「原告關於其權利或法律上利益，因行政機關駁回其依法申請之案件，並請求判命被告應為決定或應為特定內容行政處分之主張。」( 最高行政法院97年度12月第3 次庭長法官聯席會議決議參照) 。因此，原告依該規定提起課予義務訴訟，除應為請求法院判決撤銷原處分及訴願決定之聲明外，同時亦應聲明請求法院判命行政機關作成其所申請內容之行政處分，始為完足。否則，即使法院認原處分應予撤銷，但因撤銷行政機關否准其申請內容之行政處分，並不相當於命行政機關作成其所申請內容之行政處分，則原告請求法院保護其權利之目的，即無法在一次訴訟中實現。
㈢查原告係依促產條例第23條第2 項規定，申請將系爭土地
地編定為工業區，而擬具系爭開發計畫可行性報告書及環境說明書，層送被告內政部、環保署同意後，由被告經濟部核定編定之，因不服被告內政部以退回函一將其規劃報告退回予被告經濟部，及被告經濟部亦以退回函二退送至台南縣政府，提起訴願經決定駁回後，主張依行政訴訟法第5 條規定提起本件課予義務訴訟，是依其申請及起訴之目的，無非在於請求被告內政部應為同意之決定及被告經濟部應作成核准編定工業區之處分，惟原告起訴狀僅記載訴之聲明為「訴願決定及原處分( 即被告等所為前開二退回函) 均撤銷」，揆諸前揭說明，其起訴之聲明即有未完足之處，故原告於訴訟中，補充訴之聲明第2 項及第3 項，請求判決被告內政部應就其所送系爭開發計畫可行性報告書進行審查，並作成同意之行政處分；及被告經濟部應作成准予其申請核定編定為工業區之行政處分，並予以公告，經核均為補正其不完足之聲明，並非訴之追加，於法洵無不合。被告經濟部表示不同意原告所為前開訴之追加，並指摘不符行政訴訟法第111 條第3 項規定，此部分訴之追加為不合法云云，顯係誤解，並無足採。
二、本件原告於83年間申請就國有系爭土地編定為工業區，原經經濟部工業局會同各公有土地管理機關進行會勘及提出會勘紀錄，原則同意系爭土地申請編定為工業區。原告即擬具系爭開發計畫可行性報告書及環境說明書，遞交台南縣政府層送被告內政部及環保署審查。審查期間，原屬台鹽公司管理之公有土地部分，變更管理機關為台南縣，該府並多次表示反對其管理之公有土地編定為工業區之意見，嗣被告內政部依其區域計畫委員會95年11月9日第193次審查會議決議，以退回函一退回上開報告書予被告經濟部，被告經濟部再以退回函二將該報告書退回台南縣政府等情，為兩造所不爭，並有經濟部工業局83年7 月4 日工(83)5 字第030319號函、台南縣政府84年4 月6 日84府建工字第51397 號函、內政部區域計畫委員會審查會議紀錄及前開退回函附本院卷第31、32、42-44 、75-80 、177-179頁可稽，為可確定之事實。
三、原告起訴主張：被告等之退回函已係行政處分，而對原告不利，自應許其提起行政訴訟，且被告經濟部於審查會議及訴訟中，均已指明本案應適用申請時促產條例規定，及原告已完成該條例所定之申請報編前置程序，被告等任意退回其申請，顯無理由，渠等自應依法審查並為同意之處分等語。被告內政部答辯主張：本案係因原告申請之計畫內容不符地方未來整體發展方向，且縣管土地部分未獲台南縣政府同意，致無法為後續實質審查，而退回至經濟部，請該部釐清釋明後再重送審查，並非否准之處分。被告經濟部則以：依促產條例第23條第2 項規定，在未經內政部同意前，其無權逕行核定編定工業區，現因內政部退回該案之申請，該部乃依上開規定，將原件退回台南縣政府，並無不妥，且該退回函僅屬行政內部行為，原告亦不得對之提起行政訴訟等情置辯。
四、故本件之爭執在於：㈠被告等所為前開退回函一及退回函二是否為行政處分？㈡原告是否已完成促產條例所定之申請報編前置程序？即原
告所提會勘紀錄(文件)，應適用申請時或現行促產條例施行細則第41條規定？㈢原告請求被告內政部應作成同意之決定，及被告經濟部應
作成核准系爭土地編定工業區之處分，是否合法有據？
五、經查：㈠按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件
所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，為訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1 項所明定。又行政處分之作成，須二個以上機關本於各自職權先後參與者，為多階段行政處分。此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分，人民如有不服者，固僅得對最後階段之處分提起行政爭訟，惟如前階段之行為符合：⒈為作成處分之機關（即最後階段之機關），依法應予尊重，且不可能有所變更者，即當事人權益受損害，實質上係因前階段行為所致；⒉先前階段之具備行政處分之其他要素；⒊已直接送達或以他法使當事人知悉者，自應許人民直接對之提起救濟。
㈡次按，「工業主管機關、投資開發工業區之公民營事業、
土地所有權人及興辦工業人得依工業區設置方針，勘選一定地區內土地，擬具可行性規劃報告及依環境影響評估法應提送之書件，層送中央工業主管機關轉請中央區域計畫或都市計畫主管機關及中央環境保護主管機關同意，並經經濟部核定後，編定為工業區。」及「業區之編定，由工業主管機關會同當地直轄市或縣（市）政府勘選後，繪具工業區地圖、平面配置圖、位置圖、地形圖、土地清冊等各七份暨可行性規劃報告、環境影響評估報告書等各二十份，層報經濟部經區域計畫或都市計畫中央主管機關同意，並複勘後，報請行政院核定，由省（市）政府轉知當地縣（市）政府於二十日內公告，興辦工業人向當地直轄市或縣（市）政府申請編定工業區者，亦同。」分別為原告申請時之促進產業升級條例第23條第2 項及同條例施行細則第40條第1 項所明定。
㈢由上揭規定可知，工業區編定之核准權限，係專屬於被告
經濟部，即僅被告經濟部有作成編定工業區確定計畫裁決之權限，惟工業區之編定，乃關於一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，將影響當地原有之區域計畫或都市計畫，並涉及土地使用分區變更或管制事宜，且工業區之開發利用行為，亦有可能對當地環境造成不良影響，故上揭促產條例第23條第2 項規定，興辦工業人申請被告經濟部核准編定工業區，應先擬具可行性規畫報告及環境說明書，層送中央工業主管機關轉請中央環境保護主管機關環保署、中央區域計畫或都市計畫主管機關即被告內政部同意後，再由被告經濟部核定之。而被告內政部對申請人所提之可行性規劃報告之審查，係以符合區域計畫法等相關法令為據，被告經濟部對被告內政部審查結果所為同意與否之決定，依法應予尊重，且不可能有所變更，申言之，倘被告內政部不予同意，被告經濟部亦無權進行核定編定工業區，亦即被告內政部核准與否，為被告經濟部核定編定工業區之前提要件，而被告內政部就其同意與否之決定，除發函覆知轉送機關經濟部工業局外，亦均以副本通知申請人( 見本院卷452 頁附被告內政部所提審查結果覆函) ，足認被告內政部依上揭規定所為同意與否之決定，已對外發生法律上之規制作用，而使人民公法上權利義務關係發生變動，並非單純之內部行政行為，揆諸前揭說明，自應許申請人得對之提起行政爭訟以求救濟。
㈣復按，「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所
為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」業經大法官釋字第423號解釋在案。
揆諸前揭促產條例第23條規定，工業區編定之最後核准權限，係專屬於被告經濟部；且被告內政部基於中央區域計畫主管機關權責，就申請人依上揭規定擬具之系爭開發計畫可行性報告書審查結果，所為同意與否決定，已具法效性，而對申請人之權利或利益發生影響，應視為獨立之行政處分，已如前述。查被告內政部依其區域計畫委員會第193次審查會議決議：「依區域計畫法第15條之2第1項規定『…經審議符合左列各款條件，得許可開發…五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者…』另查促產條例及施行細則並訂有公有土地勘察程序事項，本案可行性規劃報告無法反應現今土地權屬現況，工業主管機關意見亦未能整合，本案申請程序，因涉時空環境變遷，計畫內容不符地方未來整體發展方向，且其中縣管土地未獲縣府之同意，影響陸域使用配置甚鉅，使後續審查程序無法進行，爰退回本案。」(見本院卷78頁正反面)，以退回函一將原告送審之上開可行性報告書退回至被告經濟部；及被告經濟部依上開退回函及審查會決議，以退回函二將原告之申請案退回至台南縣政府，並副知原告( 見本院卷31、32頁) ，經核已對原告之申請，以其所提之文件不符而退回該申請案，直接影響原告申請系爭土地編定為工業區之權益，且實際上已對外發生效力，無異就具體事件為准駁之表示，揆諸上揭大法官解釋意旨，被告等所為上開退回函均已具行政處分之性質甚明。訴願機關未予詳究，遽認被告經濟部所為前開退回函二僅屬意思通知，非行政處分，而為訴願不受理之決定，即有未洽。
㈤其次，台南縣政府雖為原告申請編定工業區之系爭土地所
在之縣政府及地方工業主管機關，惟依前揭促產條例第23條規定，台南縣政府之職責僅得為協同辦理土地會勘及層送相關可行性規劃報告等資料之程序行為，並無作成准否編定工業區之權限，更無從基於人民之請求作成處分，最後核准權限仍專屬於被告經濟部，故台南縣政府依被告等所為前開退回函意旨，以96年1月5日府經工字第0950276205號函退回原告申請編定工業區之系爭開發計畫可行性規劃報告書案之行為，應僅是本件申請程序進行中之處置行為，並不具法效性，自非屬行政處分性質。被告內政部以其係因本案程序要件有疑義，無法為後續審查，而將上開可行性報告書退回予經濟部釋明後重送，並未為同意與否之表示為由，辯稱上開退回函一非屬行政處分；及被告經濟部主張其亦依內政部函意旨，將該可行性報告書退回台南縣政府，應僅屬內部行政行為，非屬行政處分，原告應對最後退回其申請之台南縣政府前開函提起行政救濟云云，均無足採。
㈥再按，「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依
其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」為中央法規標準法第18條所明定。查原告申請時之促產條例施行細則第41條第2 項原規定：「興辦工業人申請編定工業區使用公有土地時，應先會同各該公有土地管理機關勘察，並提出會勘文件。」嗣該施行細則於89年12月29日修正發布，其中第41條第2 項、笫3 項規定：「投資開發工業區之公民營事業、土地所有權人或興辦工業人申請編定工業區使用公有土地時，應先洽地方工業主管機關會同各該公有土地管理機關勘察。」「前項會勘，地方工業主管機關應作成紀錄，交由申請人作為申請編定工業區之文件。」因此，依申請時促產條例施行細則第41條第2項規定，興辦工業人申請編定工業區使用公有土地時，僅需先會同各該公有土地管理機關勘察，並提出會勘文件即可；惟依修正後即現行促產條例施行細則第41條第2 項規定，申請人須洽地方工業主管機關會同各該公有土地管理機關勘察，並作成會勘紀錄後，始得為報編之申請。故揆諸前揭中央法規標準法第18條所定之「從新從優原則」，原告申請系爭土地編定工業區，是否符合促產條例施行細則所定報編前置程序，自應適用有利於原告之舊法規即申請時促產條例第41條第2 項之規定。
㈦而查，原告申請編定之系爭工業區，早於83年6 月16日即
由經濟部工業局會同國有財產局、台鹽公司、台灣省政府建設廳等各該公有土地管理機關勘察並提出會勘紀錄，並經台南縣政府依申請時促產條例施行細則第40條第1 項規定，檢送可行性規劃報告、環境說明書及繪具相關冊等資料，層報前台灣省政府、經濟部工業局轉送被告內政部及環保署審查等情，此有經濟部工業局83年7 月4 日工(83)
5字第030319號函、台南縣政府84年4 月6 日84府建工字第51397 號函可稽( 見本院卷177-179 、42-44 頁) ，足認原告已履踐申請時促產條例第41條第2 項所規定於申請編定前應完成之程序，否則，倘未完成該等程序，亦無後續提出報編文件、轉送環保署及內政部審查等程序。甚且，被告經濟部於系爭內政部區域計畫委員會第193 次審查會議中，就該委員會所質疑依現行促產條例施行細則第41條第2 項規定「興辦工業人須先洽地方工業主管機關會同各該公有土地管理機關勘察，並作成會勘紀錄」一節，已援引台南縣政府95年9 月12日府經工字第0950172416號函說明二載明：「查濱南工業區開發計劃係由東帝士集團之大東亞化學公司及燁隆關係企業之燁隆公司為發展石化及鋼鐵產業，於83年12月5 日向本府提出申請，經本府辦理現勘及相關程序後於84年4 月6 日層送台灣省政府，該府並於84年4 月18日轉送貴局辦理在案。」等情，而明確表示該部意見，認本件申請案實已完成工業主管機關轉送環保署及區域計畫委員會前之相關行政程序在卷( 見本院卷81頁) ，被告內政部或其區域計畫委員會亦得據以為後續審查，故依前揭中央法規標準法第18條規定及前述事實，本案並無被告內政部所稱適用修正前或修正後法規之情形不明及中央主管機關經濟部未表明如何適用等情( 見本院卷225 頁) ，被告內政部以此為由，將原告之可行性規畫報告自程序上退回被告經濟部，即有違誤。
㈧又按，「…經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、
於國土利用係屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣(市)政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。」為區域計畫法第15條之2第1項所明定。查原告申請編定工業區之系爭土地，其中有部分公有土地之管理機關原為台鹽公司，而經濟部工業局於83年6月16 日會同系爭土地之各該公有管理機關勘察時，業經原管理機關台鹽公司表示原則同意其管理之該公有土地申請編定為工業區在案(見本院卷178頁)，嗣原告依促產條例第23 條第2 項規定擬具系爭開發計畫可行性報告書，送請中央區域計畫主管機關即被告內政部審查期間，原屬台鹽公司管理之公有土地部分，已變更台南縣政府為管理機關，且該府多次表示反對該該公有土地編定為工業區之意見，則原告之申請案是否符合前揭區域計畫法第15條之2 第1 項第
5 款所定「取得開發地區土地及建築物權利證明文件」之要件，被告內政部基於區域計畫法中央主管機關( 該法第
4 條參照) ，及促產條例第23條第2 項規定審查原告可行性規劃報告之中央區域計畫主管機關之法定權責，自應依上開法律規定及規範意旨判斷認定之，其他機關無權亦無法代被告內政部認定之，況被告內政部區域計畫委員會於上開第193 次審查會議時，已請各相關機關如台南縣政府、經濟部及國有財產局到場明確表示該機關之具體意見在案( 見本院卷79-82 頁) ，縱各相關機關表示之意見相左，被告內政部仍應依其前開法定職權審酌認定之，自不得援引卸免其應盡之法定職責。
㈨另外，原告申請編定工業區案自83年申請迄今，因時空環
境變遷，原告擬具之計畫內容是否符合當地未來整體發展及促進產業升級之目的，而有開發之必要性等情，縱依被告內政部答辯主張，亦屬該部審查原告所提之可行性規畫報告，是否符合前揭區域計畫法第15條之2第1項第1款：
「於國土利用係屬適當而合理者。」第2 款：「不違反中央、直轄市或縣( 市) 政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。」及該部依上開法條第2 項授權訂定之「非都市土地開發審議作業規範」等相關規定而予許可時，所應審究之事實及要件，則其區域計畫委員會於歷次審查會議時，既經台南縣政府、行政院經濟建設委員會、經濟部工業局、環保署、交通部觀光局、營建署市鄉規劃局及被告經濟部等相關主管機關到場均明確表示該機關之意見在案( 見本院卷64-70 、78-82 頁)，被告內政部之區域計畫委員會自得審酌各相關機關意見，依上開規定進行審議；縱被告內政部區域計畫委員會認該等機關意見不一，且中央與地方工業主管機關之意見不能整合，惟被告內政部亦曾多次函詢台南縣政府及經濟部，渠等從未變更該機關之見解，顯見即令被告內政部將原告之可行性規劃報告退回至經濟部，經濟部亦不可能達成被告內政部所要求整合中央及地方工業主管機關之意見，被告內政部執此為由，將原告送審之系爭開發計畫可行性報告書自程序上退回經濟部，拒絕為實質審查，實有違誤。
六、綜上所述，被告內政部以本申請案之程序要件有疑義，無法為後續實質審查，而以退回函一將原告提送之系爭開發計畫可行性報告書案自程序上退回至被告經濟部之處分，於法尚有疏誤，則被告經濟部以此為由，以退回函二將該報告書退回至台南縣政府，而否准原告申請編定工業區之請求，即有違法，訴願決定未予糾正，均有未洽，原告訴請撤銷訴願決定及原處分( 即被告等所為前開退回函一、退回函二) ，為有理由，應予准許。惟依前所述，原告擬具之系爭開發計畫可行性報告書是否符合區域計畫法及非都市土地開發審議作業規範等相關規定，既未經被告內政部為實質審查，此部分事證尚未臻明確，原告請求被告內政部作成審查同意之決定，核未達全部有理由之程度，爰依行政訴訟法第200 條第4款規定，判命被告內政部應依本判決之法律見解對於原告作成決定，原告此部分請求，為無理由，應予駁回。又依前揭促產條例第23條第2 項規定，原告所提系爭開發計畫可行性報告書須經中央區域計畫主管機關被告內政部審查同意後，被告經濟部始得依法續行審查核定編定為工業區，原告在其擬具之開發計畫未經被告內政部作成同意之決定前，逕行請求被告經濟部應作成准其申請核定系爭土地編定為工業區，並予以公告之處分，於法即非有據，原告此部分請求，亦無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、第200條第4款、民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 1 月 21 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳金圍法 官 蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 1 月 21 日
書記官 李淑貞