臺北高等行政法院判決
96年度訴字第04181號原 告 強訊郵通股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 林志忠 律師複代理人 陳國華 律師被 告 交通部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 黃文玲 律師複代理人 董子祺 律師上列當事人間因有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國96年10月22日院臺訴字第0960092280號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告經人檢舉於民國（下同）96年1 月、3 月間遞送人間福報社股份有限公司（下稱人間福報社）之報費收據單或郵政劃撥儲金存款單等（詳如附表），違反郵政法第
6 條第1 項規定，經被告查證屬實，乃依同法第40條第1款規定，以96年5 月21日交郵字第0960004969號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原告投遞上開郵件之行為，是否該當郵政法第
6 條第1 項規定之以遞送信函、明信片或其他具通信性質之文件為營業。
㈠原告主張之理由：
⒈按行政程序法第96條第1 項第2 款規定：「行政處分以書
面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。」次按最高行政法院93年度判字第1624號判決略以：「書面行政處分應記載事項中之事實，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第
114 條第1 項、第2 項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地。」⒉原處分之記載僅泛稱違法日期時間96年1 月至3 月、違法
地點台北地區、違法事實為貴公司有以遞送人間福報社股份有限公司寄送王君、呂君、周君、杜君、羅君及林君等報費收據單或郵政劃撥儲金存款單等為營業情事云云，認定原告違反郵政法第6 條第1 項之規定，而依據同法第40條第1 款加以處罰。然觀諸原處分之記載，並未依前揭行政程序法之規定，明確載明原告具體違規事實為何，易言之，原處分並未載明原告於具體之何一時間、何一地點、有遞送何種文件之行為，及基於如何之具體事實足認原告有以遞送文件為營業之情事等一切與適用法令有關之事項，使其處分達於可得確定之程度，俾與其他行政處分為區別之情節，則原處分與行政程序法之規定不符，要無疑義。
⒊次按郵政法第6 條第1 項規定：「除中華郵政公司及受其
委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」然郵政法第6 條第1 項既已明定科處罰鍰之構成要件為遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，所稱通信性質之文件，依司法院釋字第402 號及第423 號解釋，參酌信函、明信片之性質、本條郵政專營權之立法目的、一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函。惟被告據郵政法第48條訂定之郵件處理規則第4條第2 項規定對通信性質郵件之定義，顯逾越母法即郵政法第6 條第1 項之授權目的。是以上開郵件均係對早已發生法律效果之某次法律行為，作事後比對或證明所用之電腦大量套印之印刷類商業文書，並無對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質，亦不產生任何新的法律效果，當不屬信函、明信片及其他具有通信性質之文件，亦無任何秘密通訊自由保障可言，自非郵政法第6 條第1 項規範之客體，即無依同法第40條第1 款規定處罰之可能，訴願決定及原處分應予撤銷。原處分或可謂郵政法第6 條第1項、第40條第1 款及郵件處理規則第4 條第2 項為其依法行政之依據，而符合法律保留原則之形式合法性要求，惟國家干預人民之工作自由權除應符合形式合法性外，尚須符合實質正當性之要求。觀諸郵政法第6 條第1 項係屬規定國家得以獨占事業之職業選擇客觀許可要件，其嚴重違反基本人權，限制不特定人民進入職業市場之條件，參酌德國聯邦憲法法庭於西元1958年藥房判決案後所形成的三階段理論，必須只有為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害。而郵政法第6 條第1 項規定之立法理由可分為保障人民秘密通訊自由與確保郵政普及化義務兩部分。就保障人民秘密通訊自由部分，時至今日，科技網路、電信傳播發達，不論電子郵件、行動通訊皆蓬勃自由發展，應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益；且人民本可自由選擇秘密通訊之方式，選擇由中華郵政股份有限公司（已於96年2 月12日改名為臺灣郵政股份有限公司，下稱中華郵政公司）與某一民營郵政公司遞送，郵政法第6 條第
1 項給予中華郵政公司郵政專營權，限制一般人民從事遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險。另就確保郵政普及化義務部分，郵政專營權之立法目的之一，顯係為中華郵政公司負有之普及化服務義務所給予之特有保障，令其得以從該專營權所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，惟因此限制一般人民參與該工作之職業選擇自由權，顯然並非為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險，且亦可以選擇專案補助或特定稅賦優惠之較小侵害手段為之。故郵政法第6 條第1 項規定顯屬違憲，應不得作為裁罰依據。
⒋再者，行政法學上向有所謂一事不二罰之原則，亦即在於
保護人民就同一行為不受二次以上之處罰，有免受雙重危險之自由的理念，此為憲法保障人民基本權利之核心價值所在；關此，司法院釋字第503 號解釋亦明白揭櫫：「納稅義務人之行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同；必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則」，足為遵循。而行政法上所謂一事或一行為，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎，此觀最高行政法院93年度判字第1309號判決意旨自明。
查本件被告處罰原告係以原告違反郵政法第40條規定為其依據，惟按郵政法第40條第1 款係規定：「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」申言之，依郵政法第40條第1 款之規定，該當於該條款之行為係指被處分人有違反第6 條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者，始足當之。基此，該條款之處罰係處罰行為人之營業行為，而非單一之投遞行為，要無疑義。被告既未說明原處分違法事實欄所載之事實，何以原告有所謂之營業行為，又未說明何以原告有所謂通知其停止而未停止之情形，則被告謂其得就原告之違規事實按次連續處罰，殊嫌無據。
⒌又行政機關於作成行政處分前，應依職權調查證據，不受
當事人主張之拘束，惟其調查對當事人有利及不利事項均應予以注意，以符合行政法上職權調查原則及合法性原則，此觀行政程序法第36條之規定及其立法理由自明。原告於96年4 月19日以96強函字第012 號函回覆被告上開函件即謂：「今貴部僅以其來源不明之檢舉文件影本為依據，是否依法進行調查程序？對於其如何取得該等文件（無論係半途攔截或進入私人處所查扣）、如何確認該等文件之真實性、如何確認該等文件係交由本公司投遞、如何確認本公司確有投遞該等文件之行為．．．等均未著墨」等語，而被告於96年4 月25日交郵字第0960029623號函就原告之質疑僅稱：「本案舉發之證物（信函封套、報費收據或郵政劃撥儲金存款單）郵件係經收件人同意提供作為舉發證物」云云，惟被告係如何取得檢舉人之同意、有無據實製作檢舉紀錄（行政程序法第38條參照）、有無通知檢舉人到場詢問（行政程序法第39條參照）、甚至被告有無唆使檢舉人交寄文件以陷害原告之情事，均無可考。是以，被告所據以作成原處分之調查證據程序是否合法而無瑕疵可指，尚有可疑，自難認其基此調查所作成之原處分符合合法性原則。
⒍行政行為非有正當理由，不得為差別差遇，行政程序法第
6 條定有明文。被告一再對原告開單處罰，惟其對於統一企業集團旗下之黑貓宅急便長期為旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，從未作成處分書予以處罰，顯違平等原則，而有差別待遇。從而，本件原處分確有違法之處，已甚明顯。
⒎綜上所述，郵政法第6 條第1 項之規定有違憲之虞，被告
對於該條文之解釋有不當擴張之情，且就原處分之程序以觀，亦與法律規定不符，至為明確。
㈡被告主張之理由：
⒈上開郵件屬於郵政法第6 條第1 項規定具有通信性質之文件：
①按郵政法第1 條規定：「為健全郵政發展，提供普遍、
公平、合理之郵政服務，增進公共利益，特制定本法；本法未規定者，依其他法律之規定。」第2 條規定：「本法主管機關為交通部。」第6 條第1 項規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」第40條規定：「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。二、違反第6 條第2 項規定，遞送與貨物有關通知以外之郵件者。」等均為規範郵件遞送業務之規定，合先陳明。
②復按「郵政法第6 條第1 項所稱信函、明信片或其他文
件具有通信性質乃例示規定，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀態（訊息）向特定之人發表，而藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者而言。又上開表示行為，有欲成立法律行為者（此即法律行為構成要件中所稱之意思表示），有非欲成立法律行為者。而非欲成立法律行為之表示行為中，可細分為知的表示、情的表示與意思通知；再非欲成立法律行為之表示行為有時亦因法律之規定逕生一定之法律效果，例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等之表示。惟無論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係寄件人向特定人所為之個別性訊息，即屬具有通信性質之文件；而有別於向不特定之多數人傳達之通知、公告等，係屬普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞。」本院94年度訴字第3283號判決闡述甚詳，本院95年度訴字第2135號亦同此旨。
③郵政法第6 條第1 項規定係將信函、明信片與其他具有
通信性質之文件並列為中華郵政公司郵政專營權範圍，並不以一對一私人文書為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私。而所謂信函，依郵件處理規則第4 條第1 項規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。」準此，依文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政公司專營權範圍。
④再查，有關大量印刷之商業文書，諸如各類通知單、帳
單或對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思之通信功能，其不問是否大量印製或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6 條第1 項之郵件，本院94年度訴字第1422、1615、2227、3208、3283、3284號及95年度訴字第216 、2135、2508、2903號判決亦採同一見解。
⑤末查，原告所遞送人間福報社寄送訴外人王君、呂君、
周君、陳君、杜君、羅君及林君等報費收據單或郵政劃撥儲金存款單等，係就特定對象傳達已收受報費或依期限繳交報費之意思，自屬郵政法第6 條第1 項規定具有通信性質之文件。
⒉郵件處理規則第4 條第2 項就通信性質所為之定義核與母法郵政法第6 條第1 項相符，且未逾越母法之授權：
①按大法官釋字第593 號解釋：「國家基於一定之公益目
的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」復按郵政法第48條授權訂定之郵件處理規則第
4 條第2 項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」其訂定之說明更指出「所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之通信性質，而傳達方式又須為實體遞送，如透過數位訊號以網際網路傳輸者，是為電信通訊範疇，亦非本規則規範之通信性質文件；至其傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實者始足當之。」②查郵件處理規則第4 條第2 項所稱通信性質，係指寄件
人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在特定人，並輔以文字或符號表示之意思、觀念或事實作為認定標準，符合前述大法官釋字第593 號解釋，對於法規命令所要求之合目的性選擇及合理之關聯性，並無逾越母法授權範圍與立法精神。再查，郵政法係經立法院審議通過，經總統公布施行，郵政法第48條既已明文將郵件種類、定義及其他相關事項授權由主管機關擬訂，報請行政院核定，被告依此規定訂定之郵件處理規則，自屬合法有效，並符法律授權明確性原則。
⒊原告於知悉其行為違法並亦受行政處分後，仍一再續為此違法之行為，核其所為具違法性及故意性，應無疑義：
①按大法官釋字第275 號解釋：「人民違反法律上之義務
應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」故對於違反行政法上義務之處罰，固以行為人主觀上有故意或過失為限，但違反禁止規定或作為義務者，依過失推定原則，應由行為人舉證證明自己無過失，始得免責。
②查郵政法及郵件處理規則均經依法公告，而任何人均有
知悉法律之義務，原告不得諉為不知，且兩造間已有多起訴訟，原告絕對知道其行為與郵政法及郵件處理規則規定不符，可知原告對於違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意；縱無，亦有對於構成違法事實，預見其發生而其發生並不違反其本意之間接故意。原告之相關人員對於違反郵政法及郵件處理規則，既有直接故意或間接故意，是否有過失，已非重要，原告主張應由被告舉證其有過失云云，於法顯屬無據。
③另查，郵政法第6 條第1 項明文規定除中華郵政公司及
受其委託者外，無論何人不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。上開規定於配合郵政改制修正郵政法時，已經產、官、學各界達成共識，並經行政院核定、立法院三讀通過及總統公布施行，原告從事相關行業對此禁止規定，尚難諉為不知。
④末查，被告於92年4 月30日首次發現原告之違法行為，
即發函籲請原告確實遵守郵政法相關規定在案；另自93年4 月28日至97年3 月4 日止，原告經被告依郵政法第40條連續處罰計有40次，足證其對於前揭違法之事實確有直接故意，進而一再續行其違法之行為（截至97年3月4 日止被告依郵政法之規定已開具40張行政處分書予原告，罰鍰金額共計1,900 萬元，原告並已繳交合計1,
850 萬元之罰鍰），完全藐視被告依法作成之行政處分。另就原告類此違法事件行政訴訟，亦經本院94年度訴字第1422號等34件判決駁回原告之訴在案，顯見原告早已知悉其遞送之行為係屬違法，核其所為具違法性及故意性應無疑義。
⒋郵政法第6 條第1 項郵政專營權之規定合憲：
①按憲法第107 條第5 款規定郵政事項由中央立法並執行
之，同法第12條亦規定人民有秘密通訊之自由，故通信自由為憲法所明訂之人民基本權利，國家必須提供人民基本之通信設施。基此，郵政法於第1 條規定郵政提供普遍、公平、合理之普及化郵政服務，第3 條規定郵政為國營，第6 條規定信函、明信片或其他具有通信性質文件為郵政專營。復按憲法第23條規定，為增進公共利益所必要者，得以法律限制之，因此，為提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，爰於郵政法第6條明定信函、明信片或其他具有通信性質之文件由中華郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，而其他高資費之小包、包裹、快遞等不具通信性質之文件，則已完全開放民營遞送業者依法經營，並依法賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，以保障偏遠不經濟地區之用郵，與憲法第23條比例原則之要求相符，且無違憲法第15條有關工作權之保障。
②為保障人民秘密通訊自由，郵政法規定「郵件、郵政資
產、郵政款項及郵政公用物，非依法律，不得作為檢查、徵收或扣押之標的。」「中華郵政公司或其服務人員，不得開拆他人之郵件。」「中華郵政公司或其服務人員因職務知悉他人秘密者，有保守秘密之義務；其服務人員離職者，亦同。」「中華郵政公司非依法規，不得拒絕郵件之接受及遞送。」「無故開拆或隱匿他人之郵件或以其他方法窺視其內容者，處拘役或新臺幣9 萬元以下罰金。」（郵政法第8 、10、11、19、38條）等相關條文，建構秘密通訊自由之基礎，然如開放郵政專營權，則人民與業者間，僅有契約關係，基於締約自由原則，民營業者可能僅選擇有利可圖之都會區客戶，拒絕偏遠地區郵件之接受與遞送，無法保證人民之通信權利；此外，若其發生財務危機，信件恐無人遞送，故世界上大部分主要國家，包括美國、印度、香港、韓國、澳大利亞、馬來西亞等，為保障郵政普及服務，在未健全機制或相關配套措施前，仍維持郵政專營權制度。
③又查，立法機關將信函、明信片及其他具有通信性質之
文件遞送業務，於郵政法第6 條明文規定僅中華郵政公司及受其委託者得遞送，除為確保達成郵政普及化義務外，亦為保障人民秘密通訊自由。立法者應已衡量民營業者與國營之中華郵政公司對於人民秘密通訊之侵害可能性，及對於可能受侵害之人民保障程度後，始對於一般民營業者加以限制。蓋中華郵政公司雖非公務機關，但仍屬受國家監督之國營事業，其員工仍具刑法上公務員身分，違法時除須受行政處分外，並受較嚴厲之刑事處分，且人民權利若受侵害，因屬國營事業，當不致使受害人民無從求償，故對人民有較充分之保障。是以，郵政法第6 條規定之郵政專營權，同時兼具事前之防範及事後救濟之保障，難謂該條規定非基於人民秘密通訊自由之保障而訂定。
④再查，為使郵政服務普及化，政府所採取之政策大致有
以下數項：⑴賦予專營權，以交叉補貼方式為之，如郵政服務。⑵業界共同設立普及服務基金，均攤偏遠地區之服務虧損，如電信服務。⑶政府編列預算補助偏遠地區之虧損，如客運服務。⑷政府成立專責機構督辦。查郵政服務為具利潤低、成本高、勞力密集特性之產業，競爭者尚無法提供與中華郵政公司相同之服務指標與全國均一價格，為確保通信郵件遞送迅速與安全之需要，政策上爰賦予中華郵政公司擁有部分郵件專營權（即：信函、明信片或其他具有通信性質文件）。若全面開放郵政市場，參照大眾運輸事業及電信事業等，勢必由政府編列預算補貼或業界共同成立普及服務基金等方式，以保障偏遠地區民眾之用郵，以達郵政普及服務之目標，惟現階段係考量各因素後，依法賦予中華郵政公司擁有部分郵件專營權。
⑤末查，原告所謂為防禦對於重大公共法益構成可證明的
及顯然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害云云，並引用三階段理論置辯乙節：⑴就比例原則審查密度上，對職業自由客觀限制之相對公益程度，學者間對此本有不同之認定標準，有認僅需合乎公益目的，有認需為重大明顯公益，惟不論採中度或高度之審查標準，於本案中所欲保護之公益除偏遠地區人民之用郵自由外，通訊自由亦為憲法第12條所保障，國家除不宜加以侵害外，尚須積極協助人民實現該基本權，應足認屬重大明顯公益，而限制之手段亦僅限制部分郵件之投遞，已可認屬最小侵害手段，自可通過審查密度之檢驗，至於原告之主張僅引用某一學者意見，其採用最嚴格之審查標準非屬適切，故未成通說，實不應予採納。⑵在通訊自由與職業自由兩基本權相衝突時，何者應為退讓，應為立法者之職權所在，而立法者已於郵政法第
6條中就部分郵件為限制營業規定，既立法者已為明確之立法選擇，則其他機關基於權力分立原則，自應予以尊重。⑶另查該陳述僅為原告引用學者之意見，本無任何法律上之拘束力，是否與我國情相符非無可議，且其內容均屬不確定概念，其適用更顯困難重重，例如：何謂重大公共法益？何謂顯然非常嚴重？益明此類學者建議或可為學術討論之用，但在實務上仍難作為認定事實適用法律之準則。再者，原告以此主張郵政法之相關規定侵害人民之工作權更屬無稽，蓋郵政法之相關規定完全未限制人民不得以運送或傳遞為業，僅係針對其運送之客體做一規範，而非限制人民選擇職業之自由，譬如限制旅客搭飛機攜帶物品之種類，絕不等同於限制人民居住遷移之自由。⑷綜上，原告援引學說主張所謂此限制侵害人民自由選擇工作之權利，顯然引喻失義，將規範其他事項之限制，自行曲解引申為限制或侵害人民工作自由之權利，實無足採。
⑥此外，原告主張目前因科技之發達，故應已無人民信函
涉及國家機密之重大公共法益云云，更屬錯誤之假設，所謂應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益云云，應屬原告憑空想像。蓋電子科技再發達，其以0 和1型式儲存在於電腦中之資料，至今仍無法取代實體白紙黑字之文件。另就使用上而言，人類只能感受到顯示在實體上之符號而無法直接閱讀電子訊號，且任何符號如無法利用，對人類即無任何實益，因此在通信之過程中，對通訊秘密保護之必要性並不因科技發展即無必要，更不因科技發達即不必對個人信函之秘密性予以保護。⑦綜上所述，郵政法第6 條第1 項郵政專營權之規定既考
量秘密通訊自由之實現，並以合乎比例原則之手段限制人民之職業自由，自屬合憲。
⒌原處分已達可得確定之程度，且得與其他行政處分區別：
①按行政程序法第96條第1 項第2 款規定：「行政處分以
書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。」復按最高行政法院95年判字第33
6 號判決略以：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。
五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。為90年1 月1 日施行之行政程序法第111 條所明定。就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，1 至6 款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。所謂重大明顯，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其瑕疵非重大，或非明顯（尚須實質審查才能知悉者），即難指該行政處分為無效。」②查本件郵件係經收件人同意提供作為證物，經被告認定
屬郵政法第6 條郵政專營權範圍，且郵件上均貼有原告服務標章（上大郵通），故認原告違反郵政法第6 條規定之事證明確，被告乃依行政程序法第102 條及第104條規定，於96年4 月11日以交郵字第0960026289號函記載相關事項並檢附郵件影本，通知原告於文到7 日內陳述意見，有郵件影本載明違法時間、收件人地址、報費收據或郵政劃撥儲金單繳款日，及信封上貼有上大郵通之標章等資料可稽，除涉及個人資料保護之姓名及地址經被告予以塗黑處理外，並無不完整之處，且該郵件為原告所遞送，其遞送之時間及地點理應為原告內部管理並可掌控之事務，被告檢送原告之證物資料已甚完整。原處分取締違反郵政法事件處分書已載明違法事實：「貴公司有以遞送人間福報社股份有限公司寄送王君、呂君、周君、陳君、杜君、羅君及林君等報費收據單或郵政劃撥儲金存款單等為營業情事，相關證物（含違法地點及違法時間，詳本部96年4 月11日交郵字第0960026289號函之附件）」，該處分書當已達可得確定之程度。
⒍本件被告之調查證據程序合法而無瑕疵：
①查原告辯稱被告係如何取得檢舉人同意、有無據實製作
檢舉紀錄、有無通知檢舉人到場詢問、甚至被告機關有無唆使檢舉人交寄文件以陷害原告之情事，均無可考云云。惟查94年12月28日公布之政府資訊公開法第18 條規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：…三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。…六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」本件檢舉內容因涉及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，被告依法並無公開之義務。
②另查，被告依舉發之證物上有原告服務標章，且原告從
未否認上開郵件非其所投遞，且被告為本件處分前，業依行政程序法第102 條、104 條規定，以96年4 月11日交郵字第0960026289號函文檢具上開郵件影本通知原告陳述意見，觀諸該函說明第2 點第2 款事實欄記載，業已指明被告係經檢舉而啟調查程序，繼為上述郵件之取得，並就原告所涉違法之郵件具體指述，併此敘明。
③末按行政程序法第38條規定：「行政機關調查事實及證
據，必要時得據實製作書面紀錄。」第39條規定：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」據此，行政程序法第38條及第39條均屬裁量規定，倘未製作書面紀錄或未通知其陳述意見，而事實已臻明確時，當不影響行政處分之效力。
④綜上所述，被告無公開調查證據程序之義務且業已通知原告陳述意見，其調查證據程序自屬合法且無瑕疵。
⒎郵政法第40條第1 項之規定乃指具有營業性質之投遞行為
，原告一而再、再而三違反郵政法，被告自得按郵政法第40條第1 款規定對其連續處罰：
①按郵政法第40條所稱之得按次連續處罰，乃指經被告依
該條前段處分後之每一次違法之具營業性質之投遞行為，均得連續處罰。是行為人如經被告依該條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一次獨立之違法行為，自可按次連續處罰；亦即原告自受第一次處分後，被告令其停止而不停止，嗣其每次違法行為，均得連續處罰。而經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件為營業者，每次遞送行為均係其營業行為，各次行為均單獨違反郵政法第6 條第1 項之規定，而得獨立成為處罰客體，此可參照行政法院（現改制為最高行政法院）86年判字第1477號判決要旨「所稱次，係指違法行為而言；而按次係指經被告依公平交易法第41條前段處分後之每一次違法行為，是事業如經被告依前揭第41條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止或改正之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一次獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰。」②本件被告第一次就原告違法投遞行為作成處分係在93年
4 月間，該處分業已命原告停止其違法投遞郵件行為，為原告所不爭；原告亦自承係以投遞郵件為營業，則其每次之遞送郵件行為，即屬一次營業行為，被告處罰其投遞郵件之營業行為，於法殊屬無違；換言之，本件處罰之遞送郵件行為，前未曾受處罰，則被告此次再予處罰，自無違一事不二罰之原則。
③原告於96年1 月至3 月間因有多次遞送具有通信性質文
件為營業之情事，違反郵政法第6 條第1 項之規定，經被告調查屬實後，乃依郵政法第40條第1 款規定予以處罰，並無違誤。
④綜上，被告依舉發之上開郵件審查違規事實，認為原告
之行為已違反郵政法第6 條第1 項規定，類此違法行為前經原告92年4 月30日發函籲請原告確實遵守郵政法相關規定，且自93年4 月28日對原告開具第一張處分書至本次處分書前，共計開具38張處分書，除處以罰鍰外，並通知原告立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，惟原告仍續犯，爰依郵政法第40條第1 款規定連續處罰，核無違誤，亦無重複處罰之疑義。
⒏平等原則不得主張不法之平等：
①按最高行政法院93年度判字第1020號判決略以：「行政
行為，非有正當理由，不得為差別待遇，為行政程序法第6 條所明定。然行政機關若偶因審核作業之疏失，致使人民因個案違法之瑕疵狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，他人自不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張不法之平等，乃屬當然。」②查原告所指被告對於統一集團旗下之黑貓宅急便長期為
旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，竟睜一隻眼、閉一隻眼，從未作成處分書予以處罰，顯違平等原則，而有差別待遇云云。然查，被告於92年7 月24日訂定交通部執行違反郵政法事件取締作業要點及交通部辦理郵政監理業務實施行政檢查作業要點時，已將保證書、各類證書、執照及戶籍身分證件排除於郵政專營權之範圍，且護照如同國際身分證，是以，被告現階段認定護照非屬郵政專營權範圍。據此，縱有民營遞送業者（如黑貓宅急便）遞送簽證或護照等情事，亦與郵政法無違。
③復查為配合郵政改制訂定郵件處理規則時，已將有價證
券或其他代表銀錢價值效力之郵件等予以排除，是以現金已非屬郵政專營權範圍。
④被告對於違反郵政專營權之處理作業有一致標準，當接
獲檢舉或依職權發現涉嫌違反郵政法事件，並經查證違法遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業情事，均依法處理，原告主張顯有誤解。況依最高行政法院前開判決之意旨，原告不得主張不法之平等，進而要求撤銷原處分。
⒐綜上所陳，本件原告違反郵政法第6 條第1 項規定之事實
至為明確，且連續違反郵政法在案，原告所為主張顯無理由而不足採，從而被告以原處分依法核處原告50萬元罰鍰，並通知其立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為之處分，並無違誤。
理 由
一、按郵政法第6 條第1 項規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」所謂通信性質，依同法第48條規定授權訂定之郵件處理規則第4 條第2 項規定，係指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。又違反郵政法第6 條第1 項規定者，依同法第40條第1 款規定，處10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰。
二、原告經人檢舉於96年1 月、3 月間遞送人間福報社如附表所示之報費收據單或郵政劃撥儲金存款單，違反郵政法第6條第1 項規定，經被告查證屬實，乃依同法第40條第1 款規定，以96年5 月21日交郵字第0960004969號處分書處原告罰鍰50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為之事實，有原告遞送人間福報社之報費收據單或郵政劃撥儲金存款單、及原告處分函影本附卷可稽，應認為真實。
三、原告雖主張原處分並未載明原告於具體之何一時間、何一地點、有遞送何種文件之行為；上開郵件均係對早已發生法律效果之某次法律行為，作事後比對或證明所用之電腦大量套印之印刷類商業文書，並無對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質，亦不產生任何新的法律效果，當不屬信函、明信片及其他具有通信性質之文件，亦無任何秘密通訊自由保障可言，自非郵政法第6 條第1 項規範之客體；郵政法第
6 條第1 項給予中華郵政公司郵政專營權，限制一般人民從事遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，顯屬違憲；郵政法第40條第1 款之處罰係處罰行為人之營業行為，而非單一之投遞行為，被告既未說明原處分違法事實欄所載之事實，何以原告有所謂之營業行為，又未說明何以原告有所謂通知其停止而未停止之情形，則被告謂其得就原告之違規事實按次連續處罰，殊嫌無據；原告所據以作成原處分之調查證據程序是否合法而無瑕疵可指，尚有可疑；被告一再對原告開單處罰，惟其對於統一企業集團旗下之黑貓宅急便長期為旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，從未作成處分書予以處罰，顯違平等原則，而有差別待遇云云。惟查：
㈠郵政法第6 條第1 項所稱信函、明信片或其他文件具有通
信性質之意，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀態（訊息）向特定之人發表，乃藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者而言。而上開表示行為，有欲成立法律行為者（此即法律行為構成要件中所稱之意思表示），有非欲成立法律行為者；非欲成立法律行為之表示行為中，又分為知的表示、情的表示與意思通知，又非欲成立法律行為之表示行為有時亦因法律之規定逕生一定之法律效果，例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等之表示。惟無論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係寄件人向特定人所為之個別性訊息，即屬具有通信性質之文件，有別於普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞。查本件原告所遞送之繳費通知、郵政劃撥信金款單及捐款收據，係通知受信人當期繳款金額、期限、明細及收據等，均屬寄件人針對收件者所為特定且具個別性訊息之表示，揆諸前揭說明，原告所遞送之文件，即係具通信性質之文件，原告主張其所遞送之系爭文件，非屬一對一高度個性化文書，並非郵政法第6 條第1 項所規範之客體云云，要屬一己主觀之見，核無可採。
㈡按人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維
持生計，雖為憲法第15條所明定。惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條規定「人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」自明。查郵政為國家給付行政之一環，負有提供全體人民迅速、公平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生之所需之義務。是國家基於對人民生存照顧之義務，達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，從而，郵政法之制定，核與憲法第23條、第107 條第5 款、第144條之規定並無不合。又郵政法立法之旨，在健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，業經郵政法第1 條揭示明確。而郵政法所稱之郵件，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第4 條第3款），前揭郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件，多生法律效果，影響人民權益甚深，已如前述，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6 條第1 項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」之規定，確為增進公共利益所必要。況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，從而原告選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪，該規定既無悖於比例原則，亦未逾越立法權自由形成之範圍，與憲法並無牴觸。另原告主張專營權限制人民選擇秘密通訊方式之自由云云，查立法機關將信函、明信片及其他具有通信性質之文件遞送業務，於郵政法第6 條明文規定僅郵政公司及受其委託者得遞送，除為確保達成郵政普及化義務外，亦為保障人民秘密通訊自由。立法者應已衡量民營業者與國營之郵政公司對於人民秘密通訊之侵害可能性，及對於可能受侵害之人民保障程度後，始對於一般民營業者加以限制。蓋郵政公司雖非公務機關，但仍屬受國家監督之國營事業，其員工仍具刑法上公務員身分，違法時除須受行政處分外，並受較嚴厲之刑事處分，且人民權利若受侵害，因屬國營事業，當不致使受害人民無從求償，故對人民有較充分之保障。是以，郵政法第6 條規定郵政公司之專營權，同時兼具事前之防範及事後救濟之保障，難謂該條規定非基於人民秘密通訊自由之保障而訂定。次查郵政服務為具利潤低、成本高、勞力密集特性之產業，競爭者尚無法提供與郵政公司相同之服務指標與全國均一價格，為確保通信郵件遞送迅速與安全之需要，政策上爰賦與郵政公司擔負郵政普及服務的義務，並賦予該公司擁有部分郵件專營權（即信函、明信片或其他具有通信性質文件），其他高資費之小包、包裹、快遞等不具有通信性質和印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等，則已完全開放民營遞送業者依法經營。
此種立法要無違憲可言。至於對職業自由客觀限制之相對公益程度，學者間本有不同之認定標準，有認僅需合乎公益目的，有認需為重大明顯公益，惟不論採何種標準，於本案中國家所為專營權之立法，在於積極促進人民實現該基本權，應屬重大明顯公益，而其限制之手段亦僅限制部分郵件之投遞，已可認屬最小侵害手段，自可通過比例原則之審查。原告所引三階段理論純屬學界之見，尚未成為通說，非本件所應適用。再查在通訊自由與職業自由兩基本權相衝突時，何者應為退讓，應為立法者職權所在，而立法者已於郵政法第6 條中就部分郵件為限制營業規定，基於權力分立原則，自應予以尊重。原告援引學說主張所謂此限制侵害人民自由選擇工作之權利，顯然引喻失義，洵不足採。
㈢原告主張被告提供充足資料供其陳述意見，未經合法調查
程序即作成行政處分云云。經查上開郵件信封上均貼有原告服務標章，且被告曾依行政程序法第102 條及第104 條規定，於96年4 月11日以交郵字第0960026289號函記載相關事實、法規依據，並檢附郵政法及郵件處理規則查詢網址、檢舉證物影本，通知原告於文到7 日內提出陳述書。另本案係屬舉發案件，被告依舉發之證物足資認定違法事實，非屬現場取證事件，自無填寫交通部取締違反郵政法事件紀錄單之餘地；至於交通部取締違反郵政法事件處理報告表為被告行政處分決定前之準備作業文件，依行政程序法第46條第2 項第1 款規定，為行政機關得拒絕當事人或利害關係人申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之情形。原告此項主張，殊不足採。
㈣原告主張被告認定其違規之證物，亦無違法時間及地點之
記載云云。查被告96年4 月11日交郵字第0960026289號函請原告陳述意見時所附證物，其遞送人間福報社繳費通知及郵政劃撥信金存款單寄交情形詳如附表所示，因此原處分書違法時間記載為96年1 月至3 月，違法地點記載為台北市地區，違法事實為貴公司有以遞送人間福報社股份有限公司寄送王君、呂君、周君、杜君、羅君及林君等報費收據單或郵政劃撥儲金存款單等為營業情事，並無不合，原告主張原處分書未記載違法事實及行為地點云云，委無足採。至原告主張被告如何取得檢舉人之同意、如何確認該等文件之真實性、如何確認該等文件係交由原告投遞、如何確認原告確有投遞該等文件之行為等，徵之經驗法則，上開證物上既有原告服務標章，苟原告否認有投遞之行為，徵諸舉證責任之分配，應由原告負舉證之責，且原告類此違規行為，迄今業經本院判決者計有30餘件之多，足見卷附證物應係由原告投遞無訛，足堪認定。至原告主張被告調查證據程序不合法云云，但查被告依舉發之證物上有原告公司之服務標章，且原告從未否認上開郵件非其所投遞，原告爭執被告機關單純以其來源不明之檢舉文件影本為依據，核無實益。而依94年12月28日公布之政府資訊公開法第18條規定「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．．三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。．．．六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」本件檢舉內容因涉及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，被告依法要無公開之義務。又本件處分前，被告函請原告陳述意見時，已檢送相關違法證物影本，處分書並記載有違法事實、違法日期時間、違法地點、處分依據及內容，則本件處分之主客觀範圍已相當明確而達可得確定之程度，並無與他件行政處分混淆或重疊之虞，且無礙兩造間就本件違法事實之認知，故原告主張本件處分書所載違法事實不夠明確，洵不足取。
㈤郵政法第40條所謂得按次連續處罰，乃指經被告依該條前
段處分後之每一次違法之具營業性質之投遞行為，均得連續處罰。是行為人如經被告依該條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一次獨立之違法行為，自可按次連續處罰；亦即原告自受第一次處分後，被告令其停止而不停止，嗣其每次違法行為，均得連續處罰。而經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件為營業者，每次遞送行為均係其營業行為，各次行為均單獨違反郵政法第6 條第1 項之規定，而得獨立成為處罰客體。行政法院（現改制為最高行政法院）86年判字第1477號判決要旨：「所稱次，係指違法行為而言；而按次係指經被告依公平交易法第41條前段處分後之每一次違法行為，是事業如經被告依前揭第41條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止或改正之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一次獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰。」可資參照。本件被告第一次就原告違法投遞行為作成處分係在93年4 月間，該處分業已命原告停止其違法投遞郵件行為，為原告所不爭；原告亦自承係以投遞郵件為營業，則其每次之遞送郵件行為，即屬一次營業行為，被告處罰其投遞郵件之營業行為，於法殊屬無違；換言之，本件處罰之遞送郵件行為，前未曾受處罰，則被告此次再予處罰，自無違一事不二罰之原則。原告於96年1 月至3 月間因有多次遞送具有通信性質文件為營業之情事，違反郵政法第6 條第1 項之規定，經被告調查屬實後，乃依郵政法第40條第1 款規定予以處罰，並無違誤。被告依舉發之上開郵件審查違規事實，認為原告之行為已違反郵政法第6 條第1 項規定，類此違法行為前經原告92年4 月30日發函籲請原告確實遵守郵政法相關規定，且自93年4 月28日對原告開具第一張處分書至本次處分書前，共計開具38張處分書，除處以罰鍰外，並通知原告立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，惟原告仍續犯，被告依郵政法第40條第1 款規定連續處罰，並無重複處罰之疑義。
㈥原告所稱被告對於統一集團旗下之黑貓宅急便長期為旅行
社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，竟睜一隻眼、閉一隻眼，從未作成處分書予以處罰，顯違平等原則，而有差別待遇云云。按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，固為行政程序法第6 條所明定。然行政機關若偶因審核作業之疏失，致使人民因個案違法之瑕疵狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，他人自不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張不法之平等，乃屬當然（最高行政法院93年度判字第1020號判決參照）。且被告於92年7 月24日訂定交通部執行違反郵政法事件取締作業要點及交通部辦理郵政監理業務實施行政檢查作業要點時，已將保證書、各類證書、執照及戶籍身分證件排除於郵政專營權之範圍，且護照如同國際身分證，是以被告現階段認定護照非屬郵政專營權範圍。據此，縱有民營遞送業者（如黑貓宅急便）遞送簽證或護照等情事，亦與郵政法無違。
四、綜上所述，本件原告確有違反郵政法第6 條第1 項規定情事，被告依同法第40條第1 款規定，處原告罰鍰50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或具通信性質文件等營業行為，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 7 月 9 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 惠 芳法 官 陳 金 圍上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 7 月 9 日
書記官 陳 圓 圓