臺北高等行政法院判決
96年度訴字第04183號原 告 甲○○被 告 銓敘部代 表 人 乙○○代理部長）訴訟代理人 己○○
丙○○被 告 臺灣銀行股份有限公司中興新村分行代 表 人 丁○○經理）住同訴訟代理人 戊○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年10月9日96公審決字第0611號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實事實概要：
原告原係行政院農業委員會技正，前經被告銓敘部以民國（下同）92年7月28日部退四字第0922268912號函核定，自同年9月2日薦任第九職等年功俸七級七一０俸點並支領月退休金退休（下稱系爭退休），原告公保養老給付金額優惠存款額度為新臺幣1,595,500元（下稱原公保優惠存款）。嗣被告銓敘部以96年8月2日部退管二字第0962831585號函，依增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3點之1規定，核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,273,200元（下稱原處分）。原告不服，提起復審，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈復審決定、原處分均撤銷。
⒉被告臺灣銀行股份有限公司中興新村分行（下稱臺銀中興
新村分行)自96年9月2日起應回復原告續存優惠存款1,595,500元。
⒊被告銓敘部與臺銀中興新村分行連帶給付原告信賴損失補
償，即自96年9月2日起至被告實際回復原告續存優惠存款1,595,500元原額度之日，補償原告利息損失每月4,835元及其按法定年利率百分之五計算之利息，至原告終身。
⒋訴訟費用由被告負擔。
㈡被告銓敘部聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢被告臺銀中興新村分行聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
兩造之陳述：
㈠原告主張：
⒈復審決定、原處分與原處分所據之公保優存要點第3點之1
分別違反憲法第7條、第15條、司法院釋字第211、485號意旨、中央法規標準法第5條、第11條、第18條、公務人員保障法第9條、行政程序法第4條、第6條、第8條、第9條、第158條、公務人員退休法第6條、公務人員退休法施行細則第27條、第32條、中央法規標準法第11條與法律不溯既往原則規定，應屬無效。復審決定與原處分應予撤銷，回復原告續存優惠存款1,595,500元原額度之理由：
⑴按公務人員退休法第6條「退休金給與之方式」，不論
係一次退休金或月退休金計算基數項目均不分階級僅列「本俸」一項，同法第6條之1「食物代金及補助費之發給」亦不分階級均享有該項目。惟原處分所依據之公保優存要點，退休所得計算基數除「本俸」外，將「主管加給」與「技術或專業加給工作補助費」列入，其中「主管加給」並非各階級公務人員均有項目，尤其對公保優存要點於95年2月16日實施前已退休之「非主管」公務人員回溯適用，因該等人員已無回任主管之機會，亦即實施時，仍在職與已退休之「非主管」公教人員擔任主管機會之實質立足點不平等。又某期間內無調薪時，退休年資相同，月退者繳不同年數退撫基金，但退休總所得相同，所得權利與繳費義務不相當。原告較同等級主管人員，退休優存利息被特別剋扣減少，造成在職負擔相同之繳費義務，退休後所得上限之權利卻被追溯特別剋扣減少，如此變更退休給付計算基準，違反行政程序法第4條及第6條之規定。
⑵「月退休金證書」為終身有效合法授益處分，非經法律
不得廢止。原告於92年9月2日向被告臺銀中興新村分行辦妥優惠存款。又依92年8月25日被告銓敘部網站公開資料與原告退休相關給付總表，原告選擇並經證書確定優存月息為23,933元。因此公保優存額度1,595,500元為原告合法退休所得權利之一，優存月息23,933元為被告應給付之義務，是原告實質退休所得財產之一部分。又公保舊制保險年資養老給付金額得全數辦理優惠存款，自63年12月17日實施已逾31年形成制度，是政府與退休公務人員的合意契約，為「退休公務人員公法上財產請求權」，「月退休金證書」依民法第729條「終身定期金契約」與行政程序法第149條「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定」，為被告應給付之義務，且最高行政法院93年度判字第78號判決亦明示「超額利息所需經費由退休金支給機關編列預算支應，且須經立法機關審查通過，具形式意義之法律。」。又依公保優存要點第5點「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理」，而「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」（下稱優存辦法）乃依其上位法即公務人員退休法施行細則第32條所訂定，該優存並無期限限制，故原告自願續存公保養老給付原全額度權利準用並受公務人員退休法施行細則第32條之相同保障。再者，被告核發原告「月退休金證書」，並無被告保有變更優存額度之附款條文規定，依公務人員退休法施行細則第27條、第32條與民法第729條之規定，「月退休金證書」在原告生存期內存續有效，政府為月退休金證書履約債務人，負有依證書約定給付原告之義務。復審決定與原處分違反憲法第15條、中央法規標準法第18條法律從優原則、公務人員保障法第9條、行政程序法第158條第1項第2款與公務人員退休法施行細則第27條、第32條等規定應屬無效而得撤銷。
⑶公保給付「優惠儲存利息」為被告「退休金之發給」，
原告退休實質所得之一部分，並非一般社會福利。依公保優存要點第5點「本要點未規定事項依公務人員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理」，而該優存辦法乃依公務人員退休法施行細則第3章「退休金之發給」第32條而來，顯見「優惠儲存利息」為「退休金之發給」退休者實質所得之一部分，且條文中並無福利之字辭。又據最高行政法院94年度判字第1332號判決理由第6點亦明白指出，公保養老給付金額優惠存款利息是補償公教人員因基數內涵太低，造成退休所得偏低，為原告退休實質所得之一部分。再者，依被告答辯優存利息由（各級政府）退休金支給機關編列人事預算中支應，而非列於社政機關之社會福利預算支應，顯見該項退休所得，並非一般社會福利。
⑷被告臺銀中興新村分行96年8月20日中興營字第0960005
911號函，依據原處分減損原告自願儲存優存額度與利息所得權利，違反公務人員退休法施行細則第32條之規定，亦即被告臺銀中興新村分行應先接受原告自願全額續存而非以被告銓敘部函為先，故被告臺銀中興新村分行應即自96年9月2日起回復原告續存優惠存款額度1,595,500元。
⑸原告「優存原額度」權利每2年儲存期週期循環自願儲
存時終身繼續有效，並不因儲存期滿即可消減而停止適用。原告「月退休金證書」在原告生存期內存續有效，優惠存款銀行每2年辦理續存手續，原額度得繼續循環優存至終身。優存辦法第3條，其期係指「儲存期種類」1年期或2年期而非被告銓敘部所稱「期限」。該優存辦法所據上位之公務人員退休法施行細則第32條，顯示優惠儲存除有該條第2項「再任由公庫支給薪俸待遇或公費之職務」情事之期間停止適用外，對無前項情事退休者並無預先定有施行期間（限）亦即適用終身並無期限限制。又公保優存要點、優存辦法亦無預先定有施行期間（限）（實施自某年某日起至某年某日止或落日條款），故優存辦法「其期限定為1年或2年兩種」所指應為儲存期而非期限，其理至明。則優存辦法第3條係牴觸其上位公務人員退休法施行細則第32條之規定，自屬無效。再者，原告並無行政程序法第123條之情事，被告以非法律之公務人員退休所得合理化改革方案（下稱改革方案）修定成公保優存要點第3點之1並為原處分而無補償，公保優存要點第3點之1、復審決定與該原處分違反中央法規標準法第11條、行政程序法第4條、第8條、第158條第1項第2款與法律不溯既往原則，應屬無效而得撤銷。
⑹為儲存期而非期限之其他理由
①被告臺銀中興新村分行辦理優惠存款2年屆期續存手
續，乃旨在「驗對本人」、預防優惠存款人身故或喪失中華民國國籍已喪失續存權利者，冒名繼續優存領取優存利息，依被告94年10月7日部退二字第09425074952號函各機關人事機構書函說明，「銓敘部93年5月10日部退二字第0932333973號函規定略以：『退休公務人員如赴大陸地區者其原儲存之一次退休金及公保養老給付優惠存款到期時，應視其優惠儲存為1年期或2年期，由當事人檢具相關證件，親至台灣銀行股份有限公司辦理優惠存款手續。…』」，文字均確示儲存期1年期或2年期，如為期限，則期滿儲存權利將自動失效，被告亦不用發函。
②「其期」「限為」如為被告所稱優惠存款之「期限」
，則優存辦法該條文應僅訂定「最高期限」一種而非並列兩種。且如為期限，則原告等退休人員儲存一次，滿期後將自動失效。依中央法規標準法第24條「法律定有施行期限，…。命令定有施行期限，主管機關認為需要延長者，應於期限屆滿1個月前，由原發布機關發布之」，惟被告歷年並無是項行政作為，公告或通知原告優惠存款延長期限可辦理續存，而由原告等退休人員自願至臺銀辦理續存，臺銀亦無異議，顯見為儲存期而非為被告故意曲解之期限。
③如為被告所稱之「期限」，則原告以96年8月15日副
知被告臺銀中興新村分行請依原告自願原存額度續存，則被告可具體以滿期後將自動失效為由，拒絕續存，而非以該分行96年8月20日中興營字第0960005911號函婉轉回復，顯見該分行了解依公務人員退休法施行細則第32條等相關法規，儲存2年並非期限而是儲存期。
④銀行存款方式除活期外，定期（或定儲）存款期別計
有1個月、3個月、6個月、9個月、1年、2年與3年等多種，已為存款人共知，銀行均有牌告利率高低，報刊亦常比較排行，政府考量銀行存款期較長則利率較高（可減政府利息負擔），又避免退休人員亡故或喪失國籍仍續領取優惠存款利息或退休者與銀行頻繁辦理相關續存作業，故優存辦法「其期－儲存期種類」限定1年期或2年期兩種。除非原告亡故或喪失國籍喪失續存資格，優惠存款2年乃係儲存週期而非優存期限。
⑺行政院主計處網站「國民所得統計常用資料」，我國經
濟發展與國民所得，除90年略減外，均年有成長，政府稅收自有增長，每年仍訂定「軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項」，發給非公務人員俸給法與公務人員考績法所規定之俸給或獎金項目，自治事項並無增加縣市政府大幅調升公務人員職等增加薪津與退休金給付，顯見政府財政仍寬裕並無破產情事。又84年退撫新制規劃實施前，被告之精算師均應考量一次退休、月退休與新舊制兩者兼具之公務人員退休給付（包括優存利息）之總負擔而後實施退撫新制。原告92年退休前在職時九職等年功七，年功俸44,320元、專業加給27,140元，91年之前，年所得即有1,161,742元（含考績獎金2個月、年終獎金1.5個月、不休假獎金16天、旅遊補助16,000元），退休後，隨現職公務員調薪一次，95年所得1,019,637元（含新、舊制月退金、優存利息與年終慰問金），僅為4年前在職時87.8％，退休所得低於在職所得情事仍無變化，更僅為如仍在職無升遷時年所得1,195,012元（年功俸45,665元、專業加給27,870元）之85.3％，而少175,375元，並無被告誤導所稱月退所得高於在職者情事，且在職者如調薪為全薪調增而月退者僅本（年功）俸可增，故比率將逐次更降低。再者，報考高普考公教人員極為踴躍，連環保局低階者亦有很多碩士爭取，何慮公教人力之不足，何來影響現職人員工作士氣，與公務人力資源運用。且人人只要具備報考資格即可應試擔任公務員，依法退休領取相關退休金（含公保給付原優存額度利息），何損公益之有。
⑻原處分所據之公保優存要點第3點之1溯及既往，以本俸
、主管、專業加給等計算退休總所得，改變原告92年選擇退休時點時所信賴之相關法規與據本俸以計算退休總所得之「月退休金證書」之約定，違反法律不溯既往原則應屬無效，原處分應屬無效而得撤銷。
⑼依公保優存要點第3點之1計算，如5年薪資不調整時，
該5年中各年退休領月退休者，如退休之服務年資均相同時，則所領退休金數將相同（例如33年，所得替代率均為93％），則第1年退休者繳最少之退撫基金，而第5年退者，繳5年退撫基金，但月退休所得卻相同，其乃因新制月退休金每多繳1年退撫基金可增加「本俸（4％）」。第5年退休者因比第1年退者多繳4年退撫基金，原本可多得本俸16％之月退休金，卻因公保優存額度被削減，減少利息所得而被抵銷，違反憲法第7條、司法院釋字第211、485號解釋與行政程序法第6條之平等原則，系爭公保優存要點應屬無效，原處分應予撤銷。
⑽被告主張「變動性薪資（考績獎金、不休假獎金及旅遊
補助）不計入內涵，較為公平合理。」乙節。惟考績獎金為公務人員考績法明列項目，而年終工作獎金並非法定項目反將之列入基數，本末倒置。原告因信賴政府之俸給、退休法規均以本俸（年功俸）計算退休相關所得，因而選擇於92年9月2日退休，如被告於原告退休前即將改革方案、公保優存要點相關退休所得計算基礎變更（包括主管、專業加給）資訊公開，原告87年薪級即達九職等年功七，如92年退休前依公保優存要點第3點之1所謂所得替代率計算，維持相同退休總所得與優存原額度，則原告可2-3年不用繳退撫基金（月繳2,730元），換言之，原告因信賴政府法規多繳2-3年退撫基金增加新制度年資、所增新制月退休金額，反被從削減優存額度、利息而受損。
⒉被告應依行政程序法第126條第1項規定，自96年9月2日起
每月補償原告被扣減優存額度之利息損失4,835元，至原告終身之理由：
⑴公務人員退休法施行細則第32條、優存辦法、公保優存
要點均無預先定有施行期間（實施自某年某日起至某年某日止或落日條款），又「月退休金證書」終身適用信賴保護。而原告並無公務人員退休法施行細則第3章第32條第2項與「月退休金證書」附款死亡或喪失國籍之情事，亦無行政程序法第119條信賴不值得保護之情形，原處分廢止原告信賴之「月退休金證書」全額1,595,500元得續優存之合法授益處分，自96年9月2日起，減損原告自願續存原全額度優存具體表現每月可得優存利息所得4,835元，符合司法院釋字第525號信賴保護原則之前提與要件，依行政程序法第126條第1項，被告應予原告合理之損失補償。
⑵政府非法定給與之年終工作獎金每年仍照發，大幅調升
縣市政府公務人員職等增加政府人事支出，顯現國內經濟仍成長，並無情事變更。
㈡被告銓敘部主張：
⒈原告係於92年9月2日自行政院農業委員會退休並支領月退
休金之公務人員，故被告銓敘部以原處分，依公保優存要點第3點之1核算其公保養老給付得辦理優惠存款續存之最高金額，於法並無違誤。
⒉原告指稱公保優存要點第3點之1，並無法律授權之依據，
違反行政程序法第158條第1項第2款「無法律之授權而剝奪或限制人民自由、權利之法規命令，無效」之規定乙節，說明如下：
⑴優惠存款制度為政策性福利措施、給付行政措施，得由被告銓敘部依職權辦理：
①考試院及被告銓敘部依憲法增修條文第6條第1項、考
試院組織法第6條及銓敘部組織法第1條規定，掌理公務人員之銓敘、保險、退休、撫卹，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，因此考試院本得於固有權限範圍內，由院長、副院長、考試委員及相關部會首長組成之考試院會議作成決議，行使其權限。
被告銓敘部亦得於法定職掌事項範圍內，依考試院院會決議，就相關職掌事項進行制度之建立與改革，以健全我國人事制度。
②依司法院釋字第443及614號解釋理由指出：關於層級
化法律保留之意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，如法律尚未及規定，允許以法規命令或行政規則訂定即可。因此政府有鑑於早期公務人員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活，爰基於文武衡平及考量當時之退休人數少、得儲存之養老給付金額低，政府需支付補貼之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重不高等因素之考量下，由被告銓敘部於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，並報經考試院第5屆第82次會議准予備查後，據以實施。故被告銓敘部（主管機關）適時修正公保優存要點，推動合理退休所得之改革，依上開司法院釋字第443及614號解釋意旨，並無違反依法行政原則。
③公保優存要點第1點規定：「退休公務人員公保養老
給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」準此，公保養老給付得辦理優惠存款之法源依據係上開公保優存要點。倘如原告指稱改革方案未以法律定之，違反行政程序法第158條而失其效力，則優存制度將失所附麗，自始即不應存在。
⑵公保養老給付優惠存款制度之實施係被告銓敘部依職權
，於63年12月17日訂頒公保優存要點後據以實施，於今改革方案之推行，亦當配合修正後公保優存要點之相關規定辦理，無所謂違反依法行政原則之疑義。換言之，優惠存款制度既為政策性福利措施，被告銓敘部自得基於主管機關之地位，依權責審酌其實施情形，配合國家資源有效利用，為必要之檢討修正並合理考量退休人員與臺銀簽立優惠存款合約之有效期限，俾於合約期滿續約時，始適用改革方案，其推行面當屬合法而正當。從而改革方案之推行，與公保優存要點規定之修正，均係於法有據，並無違反依法行政原則之情事。
⒊原告指稱被告銓敘部減少其得辦理優惠存款之額度，已侵害其財產權乙節，茲說明如下：
⑴最高行政法院93年度判字第78號判決謂：優惠存款制度
，係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，並非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，且須經立法機關審查通過，具形式意義之法律。
⑵優惠存款既為政策性補助措施，於政府預算有限之情況
下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益；復由優惠存款制度之建制緣起可知，優惠存款制度係政府早期為照護、維持退休人員之基本生活而於公務人員待遇未能普遍提高或年金制度未建立前，所建立之過渡性措施。
⑶綜上，由於優惠存款並無法律上依據，其所需經費亦純
係由政府以預算編列方式支應；其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理。因此優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，更非屬憲法層次之財產權，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果；從而被告銓敘部因應國家財經環境變遷及公務人員與退休人員現行待遇（退休給與），適時適當調整退休人員之公保養老給付得辦理優惠存款之額度，並無違反憲法規定保障人民財產權之情事。
⒋原告主張其與臺銀之間所訂之優惠存款契約，依民法債篇
之規定，應為終身有效，政府應依月退休金證書之約定，給付原告舊制公保養老給付全數辦理優惠存款之利息乙節，說明如下：
⑴公保優存要點第5點規定：「本要點未規定事項，依退
休公務人員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」又優存辦法第3條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種，…。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，退休人員於每1年或2年優惠存款契約期滿辦理續約（存）時，應依續約當時之優惠存款相關規定辦理。
⑵依司法院釋字第485號解釋意旨，鑑於國家資源有限，
社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。司法院釋字第542號解釋亦重申，社會政策之立法，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，亦即須考量手段與目的達成間之有效性及合比例性。
⑶由於優惠存款制度實施迄今30餘年以來，一則因國家經
濟發展、社會環境多所丕變，各項人事制度亦有大幅度之變革，致公務人員之退休所得已隨待遇之調薪而大幅提昇，因而使目前部分具有退撫新、舊制年資之公務人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，形成過度照顧之情形；二則因國內金融市場低利率之趨勢，造成政府負擔之優惠存款差額利息相對提昇，以及公務人員待遇逐年調高及退休人數增加等因素，導致政府每年負擔之優惠存款差額利息更顯沉重，所負擔之總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，甚至有排擠其他給付行政措施預算（如各項社會福利支出）之可能性，致若不及時進行制度改革，將可能產生當代人經濟上之利益建築於後代人之預支與侵占基礎上，造成代際間權益關係失衡，有違反社會正義等問題。換言之，公務人員公保養老給付優惠存款如仍依原公保優存要點規定繼續實施，除與訂定當初之目的不符外，亦造成政府財政之嚴重負擔，對於國家資源之分配與運用亦有重大影響。
⑷被告銓敘部依前述司法院解釋之意旨，就國家之經濟及
財政狀況，以及資源有效利用原則，並注意公務人員與一般國民間之平等關係，進行改革方案之研議，並配合修正公保優存要點規定，僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其優存額度；至於未超過該比例者，則仍得依原儲存額度辦理優惠存款。上開處理方式，除可達到照護退休人員之基本生活需求，符合公保優存要點訂定之目的外，並可同時減輕國家財政負擔、促使社會福利資源有效運用，且有效降低退休公務人員與一般人民退休所得間之差距。
⑸綜上，國家對公務人員雖有給與俸給及退休金等保障其
生活之義務，然依前述司法院釋字第485號解釋關於「國家資源有限，應依資源有效利用之原則，不應有過度照顧」之意旨，政府對於公務人員之生活照護自應有適度之限制，尚不得有逾越現職同等級人員在職所得，以及與一般國民生活照護顯失衡平之情形。是以本次改革方案既符合前述司法院解釋之意旨，自屬正當、合理，且為社會公平正義之體現，亦與誠信原則無違。又退休人員所辦理之公保養老給付優惠存款，必須於每1年或2年優惠存款契約期滿辦理續約（存）時，配合續約當時優惠存款之政策辦理；此外，優惠存款係由臺銀先行依優惠存款利率，按月將利息支付予存款人後，再由中央與各級地方政府就優惠存款差額利息以編列預算方式支付予臺銀；是以，退休人員辦理公保養老給付優惠存款，所按月領取之優惠存款利息，純屬政府為照護退休人員生活所為之政策性福利措施，係公法上之給付關係，與民法上之私法契約關係無涉。
⒌原告主張其在職時年所得計有1,161,742元（依91年度待
遇標準計算，含考績獎金、年終獎金、不休假獎金及旅遊補助），退休後年所得僅1,019,637元（依95年度待遇標準計算，含新、舊制月退休金、優存利息及年終慰問金），並未超過在職同等級人員現職待遇乙節，說明如下：
⑴優惠存款制度，依前開最高行政法院93年度判字第78號
判決及司法院釋字第443號解釋意旨，係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，且屬法律規範密度較低之給付行政措施。從而，被告銓敘部基於主管機關之地位，自得於預算有限之情況下，本於權責加以審酌其實施情形並配合國家資源有效利用之原則為必要之檢討修正，以期有限之資源發揮最大之效益。
⑵世界各國對於公務人員退休所得之設限，每有其國情之
考量，因此乃有不同比例上限之設計；至於其如何設限，本即屬政策之考量。而觀諸我國目前之改革方案中「退休所得上限百分比」之概念，係將支領月退休金人員之每月退休所得，與最後在職同等級人員現職待遇（於95年2月15日以前已退休人員，依95年度待遇標準計算）作比較，使支領月退休金人員之每月退休所得不得超過最後在職同等級人員現職待遇之一定比率。
⑶由於公務人員在職薪資所得項目繁多，為期明確並杜爭
議，本次改革方案中「最後在職同等級人員現職待遇」之內涵，係以現行公務人員之法定給與中，各類人員主要共同支給項目－本俸（年功俸）、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金4項給與計算，其他諸如地域加給、危險職務加給及變動性薪資（含考績獎金、不休假獎金及旅遊補助）等，應不予計入現職所得之計算內涵，較為公平合理。準此，原告依91年度待遇標準計算現職待遇，並加計考績獎金、不休假獎金及旅遊補助，主張其退休所得未超過現職待遇乙節，洵屬誤解。⒍原告指稱被告銓敘部增訂之公保優存要點第3點之1係溯及既往乙節，茲說明如下：
⑴基於退休公務人員公保養老給付優惠存款具持續性、週
期性質，每1年或2年即須由退休人員辦理續存作業；此對於受理優惠存款之金融機構（臺銀）而言，凡符合養老給付優惠存款條件之已退休人員與未來退休人員，日後均屬優惠存款之存戶，亦將持續辦理續存作業，二者應屬相同事物。
⑵復按平等原則係指國家權力對於相同之事件應為相同之
處理，不同之事件則應為不同之處理，故除有正當合理之事由外，否則不得為差別待遇。又司法院釋字第211號解釋謂：「憲法第7條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」是以，從反面推論可知，平等原則對於不具差異性質之案件或無其他特殊立法目的者，自應給與相同之處置。此觀之司法院釋字第455號解釋，對於「同服兵役之義務役軍人與志願役軍人，二者於服役期間應負之忠誠義務與所服勤務既無差別，則軍人依法所應享有服役年資計算之權益，不宜因其役別為義務役或志願役而有所不同」之解釋意旨自明。
⑶基於相同事物應為相同處理之平等原則，故在未來退休
之人員向臺銀辦理養老給付優惠存款，必須適用修正後之公保優存要點規定之情形下，已退休人員日後欲辦理優惠存款續存作業時，自亦應一體適用修正後之公保優存要點規定，當屬無疑。換言之，公保優存要點第3點之1係直接適用於要點變更生效後繼續發生之事實，對於已退休人員於要點修正前已領取之優惠存款利息，無須繳回，且要點修正實施時，其原存單未到期者，仍適用原要點規定，俟契約期滿與臺銀換約時，始適用修正後之要點規定；從而已退休人員亦應適用修正後之公保優存要點規定，僅係依平等原則所為之一體適用，並非溯及既往。
⒎原告主張改革方案對95年2月15日以前已退休人員既同樣
適用，則應對渠等有所補償，否則有違信賴保護原則乙節，茲說明如下：
⑴法理上信賴保護原則之信賴基礎必須架構於國家（行政
機關）依據法律或法律授權之法規命令所為之行政作為之上。惟以優惠存款制度，依最高行政法院93年判字第78號判決意旨，已肯認係屬政策性福利措施；蓋因該制度僅以公保優存要點及立法機關通過之預算作為其執行依據。是主管機關基於職權，審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，以及公務人員之待遇情形，自得適時修正要點規定，以落實優惠存款之建制意旨；換言之，公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，具有不確定性，爰其乃以行政規則作為執行依據；從而審酌客觀情境變遷，適時修正上開要點，執行退休所得合理化改革，尚不足以構成公務人員產生信賴之基礎。
⑵司法院釋字第525號解釋意旨揭櫫：除法規預先定有施
行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題。而優惠存款制度既屬政策性福利措施；其因國內政經環境業丕變，公務人員經濟已非昔日之難以餬口，以及退休所得已較同等級公務人員每月薪資所得為高之情境下，被告銓敘部在考量情事變遷之餘，主動檢討現行公務人員退休所得合理性，進而推動本次退休所得合理化改革，誠符合上開司法院釋字第525號之解釋意旨，並無原告所稱違反信賴保護原則。
⑶依司法院釋字第574號解釋意旨，法律原則上不得溯及
生效日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往。觀諸前開公保優存要點第5點及優存辦法第3條之規定，公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限；而公保優存要點第3點之1有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自95年2月16日修正施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定；換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用（僅往後生效一體適用），故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。另，公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請。原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚無得主張信賴保護原則之適用。
⑷綜上，被告銓敘部因隨「現今社經及政治環境之發展」
、「公務人員之待遇較早期已大幅改善」、「退休所得亦大幅提昇致優惠存款之基礎已變更」，以及「國內金融市場低利率趨勢，造成政府負擔之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動，甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，顯與公益要求未合（按：公務人員退休所得超過現職待遇之情形，勢必打擊現職人員之工作士氣，造成優秀人才工作意願低落而提早退休、公務人力資源無法有效運用之弊病；此與原告所述報考高普考之人數眾多、公務人力充足等情節係屬二事）」等考量而推動本次改革，不僅兼顧國家財政負擔能力，對已退休人員之期待利益，亦能於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變之情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，藉以實現所欲追求之公益，難謂有違信賴保護原則，自亦不生損害補償之問題。
⒏原告指稱較晚退休之公務人員繳交退撫基金較多，新制月
退休金亦有增加，惟改革方案實施後卻因公保優存金額減少而使總退休所得未能高於較早退休且繳交退撫基金較少者乙節：
⑴公務人員退休法第8條第1項規定：「公務人員退休金，
應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付…。」第16條之1第3項規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，其退休金依左列規定併計給與：一、本法修正施行前任職年資應領之退休金，依本法修正施行前公務人員退休法原規定標準，由各級政府編列預算支給。二、本法修正施行後任職年資應領之退休金，…由基金支給。」同法施行細則第12條第1項規定：「依本法退休人員，在本法修正施行後之任職年資，除本法另有規定外，應以依法繳付退撫基金之實際月數計算。」準此，公務人員繳交之退撫基金，僅係用以支付退撫新制施行後年資之退休金給與，繳交退撫基金年資越長者，退撫新制施行後月退休金給與相對越多。惟以每月退休所得包含退撫新制施行前、後月退休金給與及公保養老給付優惠存款利息等項目，且退撫新制施行前、後月退休金給與之計算內涵並不相同，故每月退休所得高低與繳交退撫基金年資長短，尚無直接且必然之關係。況公保優存要點第3點之1係以調整公保養老給付得辦理優惠存款金額之方式進行改革，而公保養老給付得辦理優惠存款，係以退撫新制施行前保險年資所核給之養老給付為限，與繳交退撫基金以支付退撫新制施行後年資之退休金給與無涉。
⑵依公保優存要點第3點之1第1項第1款之規定，退休所得
上限百分比係依退休人員任職年資長短而定，年資越長者，退休所得上限百分比越高。因此，改革方案之設計已保障任職年資較長者，使其退休後所得較高，以肯定退休人員對國家長期之奉獻。從而，原告指稱較晚退休之公務人員繳交退撫基金較多，惟改革方案實施後，總退休所得未能高於較早退休且繳交退撫基金較少者乙節，洵屬誤解。
㈢被告臺銀中興新村分行主張：
⒈原告於被告臺銀中興新村分行開設優惠存款帳戶（帳號：
000000000000）原存金額1,595,500元，惟於96年9月2日依原處分將優惠存款金額縮減至1,273,200元，被告臺銀中興新村分行不爭執。
⒉原告為退休之公務人員，依優存辦法第10條之規定，被告
臺銀中興新村分行僅為單純受理存款機關。並不涉及原告之退休權益。原告退休公務人員權益事項主管機關為被告銓敘部。且原處分亦明示：「台端（即原告）對於本案審定結果如有不服，得依公務人員保障法相關規定，於收受本函之次日起30日內，繕具復審書，經由本部（即被告銓敘部）重新審查後，轉由公務人員保障暨培訓委員會提起復審；如有顯然錯誤或有發生新事實、發現新證據等行政程序重開事由，得依行政程序法相關規定，申請更正或變更。」足證被告臺銀中興新村分行非原告之權益事項主管機關，原告逕向被告臺銀中興新村分行提起訴訟顯為當事人不適格。
理 由本件訴訟繫屬中被告銓敘部代表人朱武獻，改由代理部長乙○
○繼任，有考試院函影本在卷可按，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
原告主張：系爭退休原公保優惠存款額度1,595,500元為明確
行政處分，公務人員保險舊制保險年資養老給付金額得全數辦理優惠存款，自63年12月17日實施已逾31年形成制度，是政府與退休公務人員的合意契約，優存辦法依公務人員退休法施行細則第32條所訂定，優存並無期限限制，故被告銓敘部發給原告「月退休金證書」為終身有效合法授益處分，非經法律不得廢止，且公保給付「優惠儲存利息」為被告「退休金之發給」，原告退休實質所得之一部分，並非一般社會福利，原告原公保優存額度1,595,500元優存，月息23,933元為被告應給付之義務，原告「優存原額度」權利每2年儲存期週期循環自願儲存時終身繼續有效，並不因儲存期滿即可消減而停止適用，原告在生存期內存續，原額度得繼續循環優存至終身。詎原處分據之公保優存要點第3點之1溯及既往，以本俸、主管、專業加給等計算退休總所得，改變原告92年選擇退休時點時所信賴之相關法規與據本俸以計算退休總所得之「月退休金證書」之約定，違反法律不溯既往原則；又原處分退休所得計算基數除「本俸」外，將「主管加給」與「技術或專業加給工作補助費」列入，致使原告退休時較同等級主管人員，退休優存利息被特別剋扣減少，造成在職負擔相同之繳費義務，退休後所得上限之權利卻被追溯特別剋扣減少，違反行政程序法第4條及第6條之規定。考我國經濟發展與國民所得，除90年略減外，均年有成長，政府財政寬裕無破產情事，原告92年退休前在職時九職等年功七，年功俸44,320元、專業加給27,140元，91年之前，年所得即有1,161,742元（含考績獎金2個月、年終獎金1.5個月、不休假獎金16天、旅遊補助16,000元），退休後，隨現職公務員調薪一次，95年所得1,019,637元（含新、舊制月退金、優存利息與年終慰問金），僅為4年前在職時87.8％，退休所得低於在職所得情事仍無變化，更僅為如仍在職無升遷時年所得1,195,012元（年功俸45,665元、專業加給27,870元）之
85.3％，而少175,375元，並無被告誤導所稱月退所得高於在職者情事，且在職者如調薪為全薪調增而月退者僅本（年功）俸可增，故比率將逐次更降低等，原處分與原處分所據之公保優存要點第3點之1及復審決定分別違反憲法第7條、第15條、司法院釋字第211、485號意旨、中央法規標準法第5條、第11條、第18條、公務人員保障法第9條、行政程序法第4條、第6條、第8條、第9條、第158條、公務人員退休法第6條、公務人員退休法施行細則第27條、第32條、中央法規標準法第11條與法律不溯既往原則規定，應屬無效。復審決定與原處分應予撤銷，回復原告續存優惠存款1,595,500元原額度，被告臺銀中興新村分行96年8月20日中興營字第0960005911號函，依據原處分減損原告自願儲存優存額度與利息所得權利，違反公務人員退休法施行細則第32條之規定，亦即被告臺銀中興新村分行應先接受原告自願全額續存而非以被告銓敘部函為先，故被告臺銀中興新村分行應即自96年9月2日起回復原告續存優惠存款額度1,595,500元。被告等應依行政程序法第126條第1項規定，自96年9月2日起每月補償原告被扣減優存額度之利息損失4,835元，至原告終身等，爰依行政訴訟法第4條第1項、第7、8條規定，求為判決如聲明所示云云。
被告則以：㈠被告銓敘部─公保優惠存款制度，由於優惠存款
並無法律上依據，所需經費純係由政府以預算編列方式支應,性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理，最高行政法院93年度判字第78號判決意旨肯認在案可稽，因此優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，更非屬憲法層次之財產權，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果，被告銓敘部因應國家財經環境變遷及公務人員與退休人員現行待遇（退休給與），適時適當調整退休人員之公保養老給付得辦理優惠存款之額度，無違反憲法規定保障人民財產權之情事，且為社會公平正義之體現，亦與誠信原則無違，不構成公務人員產生信賴之基礎。復公保優存要點第3點之1係直接適用於要點變更生效後繼續發生之事實，對於已退休人員於要點修正前已領取之優惠存款利息，無須繳回，要點修正實施時，其原存單未到期者，仍適用原要點規定，俟契約期滿與臺銀換約時，始適用修正後之要點規定，已退休人員亦應適用修正後之優存要點規定，僅係依平等原則所為之一體適用，並非溯及既往。又退休人員所辦理之公保養老給付優惠存款，必須於每1年或2年優惠存款契約期滿辦理續約（存）時，配合續約當時優惠存款之政策辦理，優惠存款係由臺灣銀行依優惠存款利率，按月將利息支付予存款人後，再由中央與各級地方政府就優惠存款差額利息以編列預算方式支付予臺灣銀行，退休人員辦理公保養老給付優惠存款，所按月領取之優惠存款利息，純屬政府為照護退休人員生活所為之政策性福利措施，係公法上之給付關係，與民法上之私法契約關係無涉。則原告係於92年9月2日自行政院農業委員會退休並支領月退休金之公務人員，原告原公保優惠存款係訂有期限，原告自應於每1年或2年優惠存款契約期滿辦理續約（存）時，依續約當時之優惠存款相關規定辦理。原處分依公保優存要點第3點之1核算其公保養老給付得辦理優惠存款續存之最高金額，並無原告指稱之違法等語。㈡被告臺銀中興新村分行─原告為退休之公務人員，依優存辦法第10條之規定，被告臺銀中興新村分行僅為單純受理存款機關，並不涉及原告之退休權益。原告退休公務人員權益事項主管機關為被告銓敘部，原告逕向被告臺銀中興新村分行提起訴訟顯為當事人不適格等語。均求為判決駁回原告之訴等語。
首開事實概要欄所述之原告原係行政院農業委員會技正，系爭
退休原公保優惠存款為1,595,500元，被告銓敘部以原處分核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,273,200元等情，為兩造所不爭，且有原處分書、復審決定書、系爭退休函、被告銓敘部95年1月17日部退一字第09525855501號函、被告銓敘部94年10月7日部退二字第09425074952號函各機關人事機構書函、被告臺銀中興新村分行96年8月20日中興營字第0960005911號函，原告月退休金證書、原告臺銀優存綜合服務存摺、原告臺銀優惠存款利息存摺、原告退休相關給付總表、原告87年考績通知書、原告講師證書、行政院96年12月27日院授人給字第0960064817號函、中央信託局92年8月25日原告公教人員保險養老給付通知書、行政院主計處網站國民所得統計常用資料、臺銀網路銀行97年7月3日牌告利率表、被告臺銀中興新村分行提出之優存辦法等影本在卷可稽，為可確認之事實。
㈠「退休公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點
行之。」「（第1項）依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：（第1款）（一）依公務人員退休法辦理退休。
（第2款）（二）最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（第3款）（三）依中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」「（第1項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；……（第2項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。（第3項）依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第二點、第三點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。……（第6項）第一項所稱每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇、簡任第十二職等或相當職等以上，其定義如下：（第1款）(一)每月退休所得，指下列各目合計之金額：（第1目）1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。（第2目）2.公保養老給付每月優惠存款利息。（第3目）
3.按退休生效時本 (年功)俸 (薪)額及退休核定年資，依退休生效日當年度 (如當年度尚未訂定，則依前一年度)軍公教人員年終工作獎金 (慰問金)發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。（第2款）(二)最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：（第1目）1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本 (年功)俸 (薪)額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。（第2目）2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：（第1目之1）(1) 自最後在職之月起，往前推算三十六個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。但第一項第二款人員於該期間同時具有第一項第一款、第二款年資者，應按各退休所得上限百分比及年資比例計算合計之；該合計數不再按退休所得上限百分比折算。（第2目之2）(2)曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計三十六個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額二千元主管職務加給，每增加一職等增給五百元，最高增至簡任第十四職等定額為六千五百元。但支領主管職務加給合計滿十日以上未滿三十六個月者，按上開定額之半數加計。（第3目）3.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度 (如當年度尚未訂定，則依前一年度)軍公教人員年終工作獎金 (慰問金)發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一之金額。……（第7項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第二款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第二款第一目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度(如當年度尚未訂定，則依前一年度)軍公教人員年終工作獎金(慰問金)發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。但已退休之公務人員認為以本點規定實施時待遇標準依前項第二款第二目計算主管職務加給較為有利，且可提出證明並經最後服務機關切實審核者，得以該較為有利標準計算之。」被告95年2月16日修正施行之公保優存要點第1點、第2點第1項第1、2、3款、第3點之1第1、2、3、6、7項定有明文。
㈡考退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制
委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被告邀請有關機關研商。被告與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被告於63年12月17日訂定公保優存要點之早期優惠存款利率係以兩年期銀行定存利率的1.5倍作為計算優惠利息的浮動標準，以維護早期退休公務人員的經濟安全，但由於後來銀行利率不斷的攀升，甚至一度高達12%，若再以1.5倍計算，已經是18%。政府為避免銀行利率不斷上揚造成國庫的沈重負擔，遂將1.5倍浮動利率調整為固定18%，以補充退休所得之不足。又「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬於執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。被告銓敘部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，被告銓敘部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則與平等原則。
茲依卷附資料，原告原係行政院農業委員會技正，92年9月2日
退休，且支領月退休金之公務人員，並於同日依當時公保優存要點規定，以其按退撫新制施行前，年資核給之公保養老給付金額為1,595,500元。嗣被告銓敘部以96年8月2日部退管二字第0962831585號函，依公保優存要點第3點之1規定，原告核定退休年資為32年7個月，依據公保優存要點第3點之1第1項第1款、第6項第1款第1目及第2款第3目、第7項及第8項規定，核計其退休所得上限為93％，其每月退休所得之最高金額為80,136元，扣除月退休金55,729元及1/12之年終慰問金5,309元，其每月得領取之優惠存款利息為19,098元，再以優惠利率年息18％計算，被告得核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,273,200元，原告對之計算並不爭執，揆之上開說明，原處分依據被告銓敘部95年2月16日修正公保優存要點第3點之1核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,273,200元，並未違法。
至於原告前揭所云，優惠存款為合意契約，並無期限限制，或
為終身有效合法授益處分，實質所得之一部分，非一般社會福利，非經法律不得廢止，「優存原額度」終身繼續有效，原處分有違反憲法第7條、第15條、司法院釋字第211、485號意旨、中央法規標準法第5條、第11條、第18條、公務人員保障法第9條、行政程序法第4條、第6條、第8條、第9條、第158條、公務人員退休法第6條、公務人員退休法施行細則第27條、第32條、中央法規標準法第11條與法律不溯既往原則規定，應屬「無效」云云。
㈠按確認行政處分無效之訴訟，行政訴訟法第6條第1項前段有
明文規定，查原告主張原處分為「無效」之行政處分，本應提起上述之訴訟，惟原告主張之內容均係陳述原處分「違法」，且其對於原處分訴之聲明為撤銷，法律關係亦引用行政訴訟法第4條第1項規定，故本院認為原告所云之「無效」均係指原處分「違法」，並以前述認定原處分並未違法，先予敘明。
㈡關於信賴保護原則在本案有無適用之問題？本件原告固然主
張被告片面單方調整或是終止契約內容，或是變更終身有效合法授益處分，致使實質所得減少，有違反信賴保護原則云云。首先，信賴保護原則之適用，依據司法院釋字第525號解釋揭示「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止(行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。是公保優存要點有檢視有無違反信賴保護原則之必要。所謂行政法上信賴保護原則，須具備下列所述要件：⒈須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；⒉信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，即如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；⒊信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴不值得保護。而關於優惠存款每月所生利息之變更，依據司法院釋字第280號解釋揭櫫「…優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務人員月俸額），其優惠存款自不應一律停止。…」第485號解釋「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」等釋示，優惠存款係國家基於社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），在保障一定生活條件「（維持）基本生活相當（所需）為限」之前提下，可於合理範圍內調整金額。就本件優惠存款之歷史沿革而言，早期優惠存款利率係以兩年期銀行定存利率的1.5倍作為計算優惠利息的浮動標準，以維護早期退休公務人員的經濟安全，但由於後來銀行利率不斷的攀升，甚至一度高達12%，若再以1.5倍計算，已經是18%，政府為避免銀行利率不斷上揚造成國庫的沈重負擔，遂將1.5倍浮動利率調整為固定18%。優惠利息既係由原來的浮動標準改為固定利率，則事後因時空因素之變遷，再從固定利率調回浮動標準，甚或是為減輕國家財政負擔而予以減少，亦非不可能。況且，原告與臺灣銀行間亦是每2年或1年簽定1次優惠存款契約，原告當能預見其有一定程度之不確定性。故公保優存要點第3點之1之修改，未違反信賴保護原則，原處分據以作成，同以未違反信賴保護原則，原告此部分之主張，容屬誤會，委非可採。
㈢另原告主張原公保優惠存款並無期限云云，其意有修正後公
保優存要點是否法律溯及既往之疑慮，惟依公保優存要點第5點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」及優存辦法第3條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種…。」公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而95年1月17日修訂公保優存要點第3點之1有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年0月00日生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定。申言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。再情事變更原則係對於當事人於發生法律關係後，為其基礎環境之情事，在法律關係終結前，因不可歸責於當事人之事由，致發生當初所無法預料之變更，如仍貫徹原定之法律效力，則顯失公平、違背誠信原則或於公益有重大影響者，即應認當事人間之法律關係得為適當之調整。司法院釋字第475號解釋亦肯認基於情事變更原則，得突破信賴保護原則之適用。另司法院釋字第485號解釋亦指明：「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」且任何法規皆非永久不變，受規範者亦非毫無預見其有修改或廢止之可能性。矧且，依上開公保優存要點第5點及優存辦法第3條規定，更見公保養老給付金額之優惠存款仍保有修改與廢止之彈性。因此，被告基於社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，乃屬因情事變更所不得不然之作為，符合情事變更原則。附此說明。
㈣再按支領一次退休金人員，係以其退休生效日當時，在職同
等級人員之本俸加1倍或月俸額，計算其得支領之一次退休金後發給之，並無如支領月退休金人員，得隨時依現職公務人員之待遇水準調整其退休金之情形。且查支領一次退休金人員，因其退休金之基數內涵偏低，如以退休年資最高採計30年，月退休金最高給與90％計算，其退休所得約僅為現職待遇之54％左右（60％×90％），並無逾越公保優存要點第3點之1修正規定之退休所得上限百分比，是以為繼續照護是類退休所得微薄人員之退休生活，本次公保優存要點修正之規定，未將支領一次退休金人員納入適用範圍，此乃被告銓敘部斟酌規範事物性質之差異而為合理之差別對待，經核符合優惠存款制度建制之目的，且修正前後退休之人員，均一體適用，自難謂有違平等原則。
㈤綜上，公保優存要點第3點之1之訂定，尚無違反依法行政原
則、法律保留原則、法律不溯及既往原則、誠信原則、信賴保護原則、平等原則、從新從優原則，亦無侵害財產權之情事，原處分據之處分核無違法，原告所訴之其餘主張，被告銓敘部於前揭兩造之陳述欄陳述詳盡，於法有據，茲引用之，不再贅述，從而，原告主張，洵無可採。
綜上所述，被告銓敘部依95年1月17日修正增訂並於同年2月16
日施行之公保優存要點第3點之1，作成原處分，認事用法，並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合，原告所訴各節，均無可採，原告依據行政訴訟法第4條第1項規定，求為判決撤銷原處分及復審決定部分，為無理由，應予駁回。另依據行政訴訟法第7、8條規定，求為判決被告臺銀中興新村分行自96年9月2日起應回復原告續存優惠存款1,595,500元；以及被告銓敘部與臺銀中興新村分行連帶給付原告信賴損失補償，即自96年9月2日起至被告實際回復原告續存優惠存款1,595,500元原額度之日，補償原告利息損失每月4,835元及其按法定年利率百分之五計算之利息，至原告終身之請求，均失所附麗，亦為無理由，併予駁回。
兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 8 月 5 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 周玫芳法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 8 月 5 日
書記官 林玉卿