臺北高等行政法院判決
96年度訴字第4103號原 告 社團法人中華音樂著作權仲介協會代 表 人 甲○○訴訟代理人 溫大瑋律師
（原告於民國97年3 月21日具狀委任黃珊珊律師、溫大瑋律師為本件訴訟代理人，於97年3 月26日準備程序期日溫大瑋律師當庭提出該委任狀並由溫大瑋律師執行職務終結後，再當庭提出黃珊珊律師、溫大瑋律師出具之解除委任狀聲明解除2 人之委任。同年4 月10日言詞辯瑋律師為本件訴訟代理人，言詞辯論期日係由溫大瑋律師執行職務，於言詞辯論終結後，溫大瑋律師又於同年月14日具狀聲明解除其委任。）被 告 經濟部智慧財產局代 表 人 王美花（局長）訴訟代理人 乙○○
丙○○上列當事人間因有關智慧財產權事務事件，原告不服經濟部中華民國96年10月15日經訴字第09606075720 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告前以民國94年10月25日（94）音韓字第0152號函，向被告申請審議該會第4 屆第1 次會員大會決議變更之使用報酬收費標準，復於同年12月8 日將送審文件「調整之說明」區分為１、不服原審議（即同年1 月14日著作權審議及調解委員會決議）部分再次送審；２、原審議保留項目再為送審；
３、新增項目；４、調高項目等4 項，完成所有文件補正事項。經被告以95年1 月26日智著字第09400112250 號函復原告，其所提申請事項，屬不服原審議尚在行政救濟中者，不予審議；其餘送審費率已函請相關利用人表示意見。被告嗣於同年4 月14日召開著作權仲介團體增修使用報酬率說明會後，提交被告之著作權審議及調解委員會進行審議，並於96年3 月9 日召開96年第3 次會議審議通過（下稱系爭決議）。被告於同年月20日以智著字第09616001231 號函將修正通過之使用報酬率及對照表（如附表所示）檢送原告。原告不服，提起訴願，經遭訴願駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定、原處分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：⒈被告著作權審議及調解委員會是否有權審議原告所訂定之
音樂著作使用報酬率？⒉系爭決議是否違反平等原則？⒊系爭決議關於「營利性質單次授權之公開演出」部分，是
否違反明確性原則？⒋系爭決議關於「其他性質單次授權之公開演出」部分，是
否損害原告之權益？
（一）原告主張之理由：
１、著作權法於90年11月12日修正公布第81條、第82條後，本於「起源解釋」、「體系解釋」之解釋方法，著作權仲介團體條例第4 條第4 項、第15條第7 項「審議」之規定應停止適用：
（１）著作權仲介團體條例規定主管機關為內政部，經濟部係以何身分擔任本件之主管機關？
（２）著作權仲介團體條例於立法審查過程中，即明確表示係依據其母法著作權法第81條規定而立法，故著作權仲介團體條例係應以著作權法之規定為準據。
（３）著作權法於90年11月12日修正第82條時，綜觀該次修法紀錄，雖無提及著作權仲介團體條例第4 條第4 項、第15條第7 項「審議」規定之處理，然依其立法說明，立法原意即在藉由刪除著作權法第82條「使用報酬率應經著作權審議及調解委員會審議」之規定，以回歸私法自治及市場機制之精神，此並經朝野黨團協商無異議通過。身為母法地位之著作權法業已刪除上開審議規定，居於子法地位之著作權仲介團體條例，依立法一致性之原則，即應隨同刪除「使用報酬率應經著作權審議及調解委員會審議」之規定，雖著作權仲介團體條例漏未刪除該規定，但此顯係立法疏失所致。何況依被告97年4 月7 日行政訴訟補充答辯狀附件1 之經濟部、內政部90年2 月23日經（90）智字第09004600740 號台（90）內人字第9068411 號公告，可知著作權仲介團體條例比著作權法更早送進立法院審議，僅嗣後立法有所疏漏，而未刪除相關審議之規定。
（４）經濟部智慧財產局組織條例第11條第1 項並未規定有著作權仲介團體條例第4 條第4 項或第15條第7 項規定之執掌。
２、縱本院認為被告著作權審議及調解委員會仍得審議著作權仲介團體所定之使用報酬率，然應僅得「形式審議」，而不得「實質審議」：
（１）著作權仲介團體條例雖於86年11月5 日即公布，而著作權法係87年1 月21日始修正，然此僅係立法速度不同而已，不能以此為由否認著作權法之母法地位：
①依照立法院立法紀錄可知，著作權法87年之修法早於
82 年 即進行一讀程序，著作權仲介團體條例遲至83年始進行一讀程序。惟著作權法及著作權仲介團體條例，於86年5 月13日作出朝野協商結論，前後僅相差20分鐘。但立法院於同年10月9 日宣布著作權仲介團體條例之朝野協商結論後，迅即進入二讀程序，並於同日完成三讀程序。而著作權法又於同年月6 日再度達成朝野協商結論，於同年月9 日因委員有異議而未達協商結論，致著作權法遲至87年1 月12日修正公布第82條第1 項第1 款之規定。故著作權法第82條第1項第1 款規定係早於著作權仲介團體條例。
②綜上，著作權法係著作權仲介團體條例之母法，僅立
法速度晚於著作權仲介團體條例而已，非謂著作權仲介團體條例為母法，而著作權法為子法。被告昧於立法歷程，徒以著作權仲介團體條例三讀在先、著作權法三讀在後，而謂著作權法非仲團條例之母法，自不足採。
（２）於90年11月12日修正通過著作權法第82條之立法本意，在於「回歸民法私法自治及市場機能之精神」，並「藉由仲介團體與利用人雙方自由協商洽談」，故刪除使用報酬率應經著作權審議及調解委員會審議之規定。準此，縱令著作權審議及調解委員會仍得審議，但應認為不可「實質審議」，僅得「形式審議」。否則，若認為得實質審議，並因此改變著作權仲介團體原本制定之使用報酬率，明顯牴觸著作權法之立法本旨，實有未洽。
３、縱本院認為被告著作權審議及調解委員會得實質審議著作權仲介團體所制定之使用報酬率，其裁量權應收縮至零：
由於「審議」一詞本即含有主管機關逕行裁量之涵意，若認被告著作權審議及調解委員會實質審議並進而變更著作權仲介團體原所制定之使用報酬率，則主管機關涉入市場機制如此之深，難道無違前開立法意旨？為調和著作權仲介團體條例與著作權法規範上之不一致，尤其避免對使用報酬率之市場機制形成相當程度之干預與限制，縱認被告著作權審議及調解委員會得實質審議，其裁量權亦應收縮至零，避免更動著作權仲介團體原所制定之使用報酬率。
４、依著作權仲介團體條例第15條規定，僅於原告總會決議通過使用報酬之費率高於原訂標準時，始須送被告著作權審議及調解委員會審議：
（１）依被告96年8 月24日智著字第09600075110 號函釋，對於著作權使用報酬率之審議係屬通案性質，且確認著作權應以私權協商及民事訴訟程序解決。
（２）著作權仲介團體條例第15條第5 項規定，應指業經總會決議之使用報酬率高於原定標準者，始有審議之權，但其審議之內容應以總會通過之決議為主要審議對象，亦即應依總會決議之使用報酬率為准駁之審議，如為否決或不予通過均屬正當，但被告著作權審議及調解委員會無權主動變更使用報酬之收費方式。
①未審議通過部分：
依被告96年8 月8 日智著字第09620030780 號函釋，社團法人台灣音樂著作權協會（下稱TMCS）之費率並未經審議，故相關收費均係以協商方式處理，顯見費率經審議並非法定要件。現有未經審議之費率係著作權仲介團體以著作財產權人要求利用人付費。
②審議通過但遭著作權審議委員會主動變更費率收費方式部分：
總會決議之每一首音樂以新台幣（下同）3,000 元計算使用報酬，遭被告著作權審議及調解委員會決議音樂類型區分並訂定不同費率，顯已超越准駁之範圍，且非以總會決議高於原收費標準為理由加以區分，顯已違反母法即著作權仲介團體條例第15條第4 項之精神，乃創設新費率及收費方式。該新費率既非原告總會決議之內容，亦非原告所提出之審議事項，被告著作權審議及調解委員會自訂之審議原則第2 點亦僅有原則上照案通過或作微幅調整予以通過，並無創設新費率或收費方式之權限，故該新費率於原告應無效力。
５、縱本院認為被告著作權審議及調解委員會之裁量權不須縮減至零，然其所審議之使用報酬率，不僅違反平等原則，更違反明確性原則：
（１）關於被告96年8 月8 日經著字第00000000000函：①原告、社團法人台灣音樂著作權人聯合總會（下稱MC
AT）、TMCS等3 家仲團同依著作權仲介團體條例申請設立，何以僅因原告、MCAT於88年申請設立，其費率即須經被告審議，而TMCS於90年申請設立，其費率即不須經被告審議？被告針對原告、MCAT及TMCS等仲團所為之差別待遇，其理為何？被告既然以90年為分水嶺進而為差別待遇，是否體認到著作權法第82條之修正？被告實係違反行政程序法第6 條之平等原則，而濫權審議原告所制定之使用報酬率。
②況經濟部亦於前開函示中自承「未來該局（即被告）
審議費率制度，將改採申報制，利用人針對費率有異議時再由該局介入審議，即改採事後審議制。希冀屆時較能反映且符合市場實際利用授權情狀。」足見著作權仲介團體條例（未來似將改名為著作權集體管理團體條例）第4 條第4 項、第15條第7 項關於「使用報酬率審議」之規定亦將刪除，且呼應著作權法第82條「回歸私法自治及市場機制之精神」。
（２）被告著作權審議及調解委員會將音樂區分為「流行音樂」、「非流行音樂（其中又分為獨唱曲、獨奏曲、協奏曲）」、「交響樂」等型態而為不同之收費。然所謂流行音樂、非流行音樂，究應如何認定？再「交響樂」於文藝復興時期之定義，即與現今之定義迥然不同。又如利用人為規避費率而以「協奏曲」型態，甚至另以協奏曲型態，表演流行音樂，究應將之定性為流行音樂，或非流行音樂？故被告明顯違反行政程序法第5 條之明確性原則。
６、被告維持著作權審議及調解委員會所審議之使用報酬率，明顯損害原告之權益：
（１）被告著作權審議及調解委員會就個別授權公開演出部分（即演唱會或劇場演出），其他性質單次授權非營利性質之調幅為1.35倍、營利性質之調幅為2.25倍，兩者調幅差距過大。如此，將造成演出活動場次較多之營利性質而非流行音樂使用者（如朱宗慶打擊樂團、表演工作坊、雲門舞集、紙風車劇場等），及受限年度預算之政府單位（如各國樂團、交響樂團、民間樂團、合唱團等單位），出現不實申辦或抗拒申辦等情事。
（２）其他性質之公開授權演出部分，新費率實施後將產生「以審議委員會通過之音樂分類為單曲計價」及「以票房收入之1.35% 與曲目比例計價」的兩種計算方式，利用人有選擇權，且必然選擇經計算後費用較低之計費方法，當然不利於原告，更有損原告之重大權益。
（３）利用人國立中正文化中心與原告利害相左，本即不可因其意見而影響原告所定費率。又MCAT乃原告之競爭對手，其費率如何制定分類，與原告全然無涉，不得以MCAT之費率影響原告所定費率。
（４）為尊重市場機制，姑不論原告是否有被告所言未具體說明參考之收費標準，縱然原告所定費率於市場角度觀之尚屬偏高，但當初立法者早已預見，要讓此等爭議回歸市場機制，藉由市場競爭淘汰不適當之著作權仲介團體，若因收費過高造成無人利用，原告自會因應市場再作調整，非被告濫權可加干涉。況原告乃著作權仲介方面之專業團體，本來就比被告更清楚市場上現況，當然可以預見縱然酌減相關使用報酬費，但演出活動場次多之營利性質而非流行音樂使用者及受限年度預算之政府單位會出現不實申辦或抗拒申辦等情。被告徒以不相干之著作權仲介團體條例第23條第
3 項而誣指原告不明瞭相關規定，令人費解。
（二）被告主張之理由：
１、被告著作權審議及調解委員會審議原告新增音樂著作個別授權公開演出使用報酬率，於法有據：
（１）著作權仲介團體條例第4 條第4 項規定解釋上亦包含仲介團體經設立許可後所新增之使用報酬費率。另依同條例第15條第7 項規定，著作權仲介團體訂定之使用報酬率，於申請許可設立及嗣後變更而提高使用報酬率時，應報請被告提交著作權審議及調解委員會審議。
（２）90年11月12日修正公布之著作權法，業已刪除第82條第1 項第1 款後段規定，即著作權審議及調解委員會不予辦理著作權仲介團體所訂使用報酬率之審議。惟著作權仲介團體條例並未修正，仍保留使用報酬率審議制度。TMCS於申請許可設立時檢送之使用報酬率，雖未經被告著作權審議及調解委員會審議，惟仍係經被告依職權於91年2 月27日審核准予許可之有效使用報酬率。
（３）著作權法及著作權仲介團體條例同屬法律位階，且規範事項不同，並無所謂母、子法之關係。81年6 月10日修正公布之著作權法第82條第1 項第1 款所稱之使用報酬，並非著作權仲介團體之使用報酬率，故被告著作權審議及調解委員會辦理之事項並不包含著作權仲介團體所訂定使用報酬率之審議。被告著作權審議及調解委員會審議著作權仲介團體新增或調高之使用報酬率之法源，為86年11 月5日公布之著作權仲介團體條例第4 條第4 項及第15條第7 項規定，當時原於81年訂定之著作權法第82條被告著作權審議及調解委員會辦理之事項，並無審議著作權仲介團體之使用報酬率在內。故就使用報酬率之審議而言，仲團條例與著作權法間之關係，並非子法與母法之關係。
（４）嗣後著作權法於87年1 月21日修正時，配合著作權仲介團體條例第4 條第4 項及第15條第7 項規定，於著作權法第82條第1 項第1 款修正增列：「主管機關應設置著作權審議及調解委員會，辦理下列事項：一、... 『及著作權仲介團體所訂定使用報酬率之審議。
』... 」，而將審議著作權仲介團體所訂定使用報酬率之事項，再予明定於著作權法之內。換言之，仲團條例第4 條第4 項及第15條第7 項係規定在前，著作權法第82條第1 項第1 款係配合予以修正在後，若謂二者之規定係母法與子法之關係，豈有母法規定在子法之後之理。故就被告著作權審議及調解委員會審議使用報酬率規定之立法過程及其先後順序而言，87年增訂之著作權法第82條第1 項第1 款後段規定，絕非86年立法在前之著作權仲介團體條例第4 條第4 項及第15條第7 項規定之母法。
（５）基於現行著作權仲介團體條例並未修正刪除費率審議相關規定，加以仲介團體與利用人之訟爭未減，被告於92年2 月間洽詢法務部及經濟部法規會，均表示宜由主管機關本於政策決定。法務部並進一步表示，著作權法修正刪除審議使用報酬率之規定時，著作權仲介團體條例應同時一併修正，惟當時既未同時修正，基於著作權法與仲團條例同屬法律，於著作權仲介團體條例未修正前，依法仍應審議，如政策上決定不審議，應依行政程序法第159 條第2 項規定，訂頒解釋性規則。被告因此於同年5 月22日政策決定，由於著作權仲介團體條例尚未修正通過，在通過前自應適用現行法辦理。並於同年10月17日召開被告著作權審議及調解委員會92年第1 次會議，討論著作權仲介團體之使用報酬率是否進行審議，案經決議由主管機關政策決定。是現階段各著作權仲介團體新增或調高使用報酬費率，仍依著作權仲介團體條例之規定辦理，被告辦理著作權仲介團體使用報酬費率審議之政策，於法有據。
２、被告著作權審議及調解委員會審議個別授權公開演出使用報酬率之決議，修正原告所提費率計算標準或其比率，並無違法之處：
（１）被告著作權審議及調解委員會組成人員包括機關代表、學者專家及被告業務有關人員。依著作權仲介團體條例第3 條第3 款規定，使用報酬率指使用報酬計算之標準或其比率。被告著作權審議及調解委員會針對仲介團體報請審議之使用報酬率，基於法律規定及其專業素養，為使審議之費率合理，自得本於專業判斷是否變更或調整仲介團體報請審議之使用報酬計算標準或其比率。
（２）被告著作權審議及調解委員會審議仲介團體之使用報酬率，主要依據93年10月14日93年度第4 次會議決議通過審議著作權仲介團體使用報酬率之以下3 項原則。為使審議標準透明化，俾利仲介團體以資遵循，該
3 項原則之決議並於同年12月28日召開之「著作權仲介團體意見交流會議」，轉達予各著作權仲介團體知悉。
①仲介團體已與具代表性之利用人業者（或公會）達成
共識者，為鼓勵仲團儘量事先與利用人協商，原則上照案通過。
②仲介團體已提出國外相關收費之標準並參照我國國情
（包括物價水準之考量）予以擬訂，如利用人並無反對意見或其反對意見並無具體依據，原則上照案通過或做微幅調整，予以通過。
③如仲介團體已提出國外相關收費之標準，並參照我國
國情（包括物價水準之考量）予以擬訂，如利用人提出反對意見，且有具體理由連同憑據資料者，請委員會予以討論。如能形成共識者，以共識方式來決定。如果無法共識者，依本委員會組織規程予以表決。
（３）原告質疑被告未依上述第2 項原則審議云云，查原告檢送系爭個別授權公開演出單曲計費費率，並未說明其以1 首3000元計算之基礎為何？亦未區分音樂性質及樂曲長短分別計費，或提供國外相關收費標準，且案經利用人國立台灣藝術大學表示，學術單位演出應降至1 首1000元，以鼓勵學術創作。另利用人國立中正文化中心表示，因一首交響曲30分鐘，與一曲2 分鐘的短曲，收等同金額，其收費合理性待酌，建議比照MCAT之收費標準，依樂曲長短加以區別收費，較為合理，且會後國立中正文化中心節目企劃部建議比照MCAT之收費標準，依據分類修訂，較為合理，並無違反第2 項原則。
（４）被告著作權審議及調解委員會審議通過之費率係屬通案之性質，仲介團體即可依該費率向相同利用情形之利用人收費。如仲介團體與利用人未能依照前揭經審議通過之費率達成協議，雙方自得依個案實際情形審酌自身營運能力、市場運作、利用著作之實際狀況等因素，本諸私法契約之精神進行磋商，惟仲介團體不得要求利用人支付高於審議費率之使用報酬。
３、仲介團體訂定使用報酬費率，應依著作權仲介團體條例第23條第3 項規定區別營利性質及文化、教育或其他公益性等非營利性質之不同收費標準。原告主張其營利性質費率單次授權最低收費額調漲2.25倍，其他性質之費率單次授權最低收費額調漲1.35倍，二者費率差異大，將出現不實申辦或抗拒申辦情事，顯不瞭解前揭規定。
理 由
一、被告著作權審議及調解委員會有權實質審議原告所訂定之音樂著作使用報酬率：
（一）著作權法第82條於90年11月12日修正公布後，著作權仲介團體條例第4 條第4 項及第15條第7 項有關「審議使用報酬費率」規定仍應繼續適用：
１、著作權法第81條、第82條規定之修法沿革：
（１）於81年6 月10日修正公布之著作權法第81條規定：「（第1 項）著作財產權人為行使權利、收受及分配使用報酬，經『主管機關』之許可，得組成著作權仲介團體。（第2 項）前項團體之許可設立、組織、職權及其監督、輔導，另以法律定之。」第82條規定：「（第1 項）『主管機關』應設置著作權審議及調解委員會，辦理下列事項︰一、第47條第4 項規定『及著作權仲介團體所訂定使用報酬率』之審議。
二、著作權仲介團體與利用人間，對使用報酬爭議之調解。三、著作權或製版權爭議之調解。四、其他有關著作權審議及調解之諮詢。（第2 項）前項第3 款所定爭議之調解，其涉及刑事者，以告訴乃論之案件為限。」
（２）著作權法第81條於90年11月12日修正為：「（第1 項）著作財產權人為行使權利、收受及分配使用報酬，經『著作權專責機關」之許可，得組成著作權仲介團體。（增訂第2 項）專屬授權之被授權人亦得加入著作權仲介團體。（第3 項）第1 項團體之許可設立、組織、職權及其監督、輔導，另以法律定之。」第82條修正為：「（第1 項）『著作權專責機關』應設置著作權審議及調解委員會，辦理下列事項：一、第47條第4 項規定使用報酬率之審議。二、著作權仲介團體與利用人間，對使用報酬爭議之調解。三、著作權或製版權爭議之調解。四、其他有關著作權審議及調解之諮詢。（第2 項）前項第三款所定爭議之調解，其涉及刑事者，以告訴乃論罪之案件為限。」
（３）91年之修正將著作財產權人為行使權利、收受及分配使用報酬組成著作權仲介團體之許可業務移由著作權專責機關（即被告）掌理，故本件以被告為主管機關，於法有據，原告質疑被告之法律上地位，顯有未洽。
（４）之所以修正著作權法第82條第1 項第1 款之主要理由係考量著作權係屬私權，著作權之授權利用及其使用報酬之多寡，係屬仲介團體與利用人間之私法關係，應回歸民法私法自治及市場機能之精神，藉由仲介團體與利用人雙方自由協商洽談，委由市場機制決定之（參照90年著作權法第82條修正理由，立法院公報第90卷第51期院會紀錄，第719 至721 頁之立法院經濟及能源、教育及文化、司法三委員會審查會報告）。被告自此修正之後，不得依「著作權法」審議有關著作權仲介團體所訂定使用報酬率之事項。
２、著作權仲介團體條例之立法沿革：
（１）於81年6 月10日修正公布全文之著作權法第81條第2項規定，著作權仲介團體之許可設立、組織、職權及其監督、輔導，另以法律定之，此乃以著作權法（作用法）作為被告著作權審議及調解委員會之法源依據。著作權仲介團體條例即於86年11月5 日制定公布，其中第1 條第1 項明文該條例係依著作權法第81條第
2 項規定制定之。
（２）關於著作權仲介團體之使用報酬率，於著作權仲介團體條例下列規定定有明文：
①第4 條第1 項第4 款、第4 項：「（第1 項）仲介團
體之設立，應由發起人檢具申請書，連同下列事項向主管機關申請許可.... .. 四、使用報酬率及管理費之費率或金額。......（第4 項）主管機關審核仲介團體許可之申請時，應將使用報酬率提交著作權審議及調解委員會審議。」②第7 條第1 項第4 款：「（第1 項）有下列情事之一
者，主管機關對仲介團體設立之申請應不予許可︰......四、不合法定程式經主管機關限期補正而未補正者。」③第15條第3 項第3 款、第7 項：「（第3 項）下列事
項應經表決權總數過半數之會員之出席，出席表決權三分之二以上之同意行之︰......三、使用報酬率之變更及管理費之費率或金額之變更。......（第7 項）依第3 項第3 款變更之使用報酬率高於原定標準時，應報請主管機關提交著作權審議及調解委員會審議。」
（３）依著作權仲介團體條例第4 條第1 項第4 款、第4 項、第15條第7 項規定，著作權審議及調解委員會就使用報酬率及管理費之費率或金額之申請許可、使用報酬率之變更高於原定標準時，均仍有審議權限。故被告於96年3 月9 日，審議原告第4 屆第1 次總會表決通過之增修使用報酬率收費標準，自屬於法有據。
３、著作權法第81條、第82條規定與著作權仲介團體條例之關係：
（１）按法律資源有限，無法鉅細靡遺詳細規範無窮之行政任務，故許於法律（即母法）中就特定事項為概括性且完整之規定，而具體明確授權另以行政命令即子法為具體化之規定，子法不得與母法之立法意旨相抵觸，亦不得限縮母法之適用範圍或逾越母法所規定之範圍（司法院釋字第612 號解釋及最高行政法院94年度判字第1691號判決及92年度判字第1672號判決參照）。準此，母法與子法間為法源與授權之關係，母法乃授權之基礎規範，而子法為具體化之結果。
（２）於81年6 月10日修正公布之著作權法第81條第2 項已揭明有關著作權仲介團體之許可設立、組織、職權及其監督、輔導係另以「法律」加以明文規定，即應依一般立法程序制定該法律，並非授權主管機關另以「行政命令」加以規定。而著作權仲介團體條例即依著作權法第81條第2 項規定，就有關著作權仲介團體之許可設立、組織、職權及其監督、輔導所為法律之規定。無論著作權法或著作權仲介團體條例，其規範位階均屬立法機關所通過制定之法律，並無任何授權關係之可言。原告主張著作權仲介團體條例係依著作權法第81條第2 項授權制定之子法云云，容有誤解。
（３）著作權仲介團體條例第4 條第1 項第4 款、第4 項、第15條第3 項第3 款、第7 項有關著作權審議及調解委員會就使用報酬率及管理費之費率或金額之申請許可、使用報酬率之變更高於原定標準時之審議權限，均係基於著作權仲介團體條例本身之法律所賦予，並非基於著作權法之授權。
（４）雖然著作權法第82條於90年11月12日修正前之原條文，就主管機關所設置著作權審議及調解委員會辦理之事項，包括有關著作權仲介團體所訂定使用報酬率之審議事項，與著作權仲介團體條例第4 條第1 項第4款、第4 項、第15條第3 項第3 款、第7 項有關著作權審議及調解委員會就使用報酬率及管理費之費率或金額之申請許可、使用報酬率之變更高於原定標準時之審議權限，二者有所重疊，但此係因法律基於其規範目的、適用範圍交錯規定致有競合，並非因彼此有授權關係所致。
（５）縱然著作權法第82條於90年11月12日修正刪除著作權審議及調解委員會辦理有關著作權仲介團體所訂定使用報酬率之審議事項，使被告著作權審議及調解委員會無從再依「著作權法」審議有關著作權仲介團體所訂定使用報酬率之事項。惟修正後著作權法第82條第
1 項第1 款並非禁止被告就著作權仲介團體使用報酬率及管理費之費率或金額之申請許可、使用報酬率之變更高於原定標準時加以審議之特別規定。著作權仲介團體條例第4 條第1 項第4 款、第4 項、第15條第
3 項第3 款、第7 項就有關著作權審議及調解委員會就使用報酬率及管理費之費率或金額之申請許可、使用報酬率之變更高於原定標準時之審議權限，迄未經立法機關修正刪除，仍繼續有效存在，且其法律位階與著作權法相同，與著作權法亦無授權關係存在。則就著作權仲介團體使用報酬率及管理費之費率或金額之申請許可、使用報酬率之變更高於原定標準時之審議，被告著作權審議及調解委員會自得依著作權仲介團體條例第4 條第1 項第4 款、第4 項、第15條第7項等規定辦理，並不受著作權法修正第82條第1 項第
1 款，刪除著作權審議及調解委員會辦理有關著作權仲介團體所訂定使用報酬率之審議事項之影響。
（６）原告復持被告96年8 月8 日經著字第09620030780 號函說明欄第二２項提及審議費率制度之未來修法方向（見本院卷第19頁），主張著作權仲介團體條例第4條第4 項、第15條第7 項關於「使用報酬率審議」之規定亦將刪除，且呼應著作權法第82條「回歸私法自治及市場機制之精神」云云。惟此僅被告於96年8 月
8 日思及修正著作權仲介團體之方向，於完成法定修法程序之前，現行著作權仲介團體條例相關使用報酬率審議規定仍屬有效，無從以尚未經提案機關提案、立法院審查及三讀通過之不確定修法提議，逕自停止適用業經合法公布施行之著作權仲介團體條例規定。否則立法委員邱毅等36人有鑒於著作權仲介團體藉其締約上優勢地位，迫使利用人接受其單方訂定之使用報酬率，曾於91年5 月22日提案修正著作權法第82條第1 項第1 款：「第47條第4 項規定及『著作權仲介團體所訂定使用報酬率』之審議。」恢復權責機關監督之責，對於仲介團體所訂定之使用報酬率加以審議，核定其合理上限（參照立法院第5 屆第1 會期第17次會議議案關係文書院總字第553 號委員提案第4224號）。倘依原告所述，修法動向足以使現行規定停止適用，反而應停止適用現行著作權法第82條第1 項第
1 款規定，如此解釋法律之方式顯有違誤。
４、綜上所述，著作權法並非著作權仲介團體條例之母法，著作權法第82條於90年11月12日修正公布後，著作權仲介團體條例第4 條第4 項及第15條第7 項有關使用報酬率審議規定仍應繼續適用。原告此部分主張，非屬可採。
（二）經濟部智慧財產局組織條例第11條第1 項雖未規定被告著作權審議及調解委員會之審議權限，惟此對著作權審議及調解委員會依作用法（著作權仲介團體條例）所取得之審議職權並無影響：
１、按行政機關行使職權，固不應僅以組織法有無相關職掌規定為準，更應以作用法（行為法）之授權為依據，始符合依法行政之原則（司法院釋字第535 號解釋理由書及第570 號解釋理由書參照）。準此，行政機關之職權並非以組織法為其法源根據，而應依作用法（行為法）之授權，始有其依據。又組織法一般係規範行政機關內部運作，以適用於機關內部為多，所規定者常為具有訓示性質之「權限」，多為抽象、概括或宣示性質；作用法則以對外施行為主，為具有實踐性之「職權」，大都具有干預性質，是權利或權力之性質，應有法令具體授權基礎。而行政機關得僅依作用法，不得依組織法內有關權限之規定，訂定涉及人民權利義務之法規命令（李震山，行政組織法與行政作用法之區別及其實益，月旦法學，第85期，第17頁參照）。
２、依經濟部智慧財產局組織條例第11條第1 項規定，被告設著作權審議及調解委員會，處理著作權法第82條所定事宜。而著作權法第82條已於90年11月12日將原訂「著作權仲介團體所訂定使用報酬率之審議」予以刪除，是以依上開組織條例規定，著作權審議及調解委員會雖無審議著作權仲介團體所訂定使用報酬率之職權，惟如前所述，被告著作權審議及調解委員會得依作用法即著作權仲介團體條例第4 條第4 項、第15條第7 項規定，辦理使用報酬率相關事項，故上開組織條例規定對於被告著作權審議及調解委員會審議使用報酬之職權並無影響。原告此部分主張，要無足取。
（三）著作權審議及調解委員會得實質審議著作權仲介團體所訂定之使用報酬率：
按著作權仲介團體係為集中管理著作財產權而設立，涉及著作財產權人與利用著作之社會大眾之權益，不許濫行設立，故著作權仲介團體條例第4 條第1 項第4 款、第4項規定，著作權仲介團體申請設立時，應將使用報酬率之費率或金額送請許可，而被告於審核其申請時，應將使用報酬率提交著作權審議及調解委員會審議，如未併將使用報酬率申請許可，依同條例第7 條第1 項第4 款規定，被告得限期補正，若未補正，即不予許可，且第15條第7 項規定，仲介團體決議變更之使用報酬率高於原定標準時，應報請被告提交著作權審議及調解委員會審議。綜上，著作權仲介團體條例不許著作權仲介團體單方面決定使用報酬，由著作權專責機關（即被告）以中立之著作權審議及調解委員會審慎介入費率之訂定，並適時使著作利用人有機會以公開之管道對使用報酬費之數額高低、收費方式、計費標準等表達其意見，使著作權仲介團體所定使用報酬公平合理，以同時兼顧社會大眾與著作財產權人之權益，並求運作與監督之完善。於上開法律規範修正之前，被告即應善盡監督、輔導之責，針對著作權仲介團體所訂定之使用報酬率予以實質審議，始能完成其行政任務。故原告空言主張被告著作權審議及調解委員會僅得形式審議云云，委無可取。
（四）著作權審議及調解委員會之職權範圍：
１、針對審議著作權仲介團體使用報酬率，93年10月14日被告著作權審議及調解委員會93年第4 次會議訂定3 項審議原則：⑴仲介團體已與具代表性之利用人業者（或公會）達成共識者，為鼓勵仲介團體儘量事先與利用人協商，原則上照案通過。⑵仲介團體已提出國外相關收費之標準，並參照我國國情（包括物價水準之考量）予以擬訂，如利用人並無反對意見或其反對意見並無具體依據，原則上照案通過或作微幅調整，予以通過。⑶如仲介團體已提出國外相關收費之標準，並參照我國國情（包括物價水準之考量）予以擬訂，如利用人提出反對意見，且有具體理由連同憑據資料者，請委員會予以討論。如能形成共識者，以共識方式來決定。如果無法共識者，依該委員會組織規程予以表決。
２、原告第4 屆第1 次會員大會就個別授權公開演出之情形（含演唱會、劇場演出等），其中「營利性質」之使用報酬率，決議變更使用報酬收費標準。就此部分，原告於94年10月25日送審費率為「⒈以票房總收入之1.35%計算。⒉定金（若有）之計算方式如下：單張門票之最高票價乘以使用場地之座位數再乘以場次數後再乘以
1.125%所得之金額即為定金。⒊單次授權最低收費額：4,500 元。」經被告著作權審議及調解委員會於94年1月31日召開94年第1 次會議，審議結果為：「本項費率修正通過，惟申請人（即原告）須另行提出單曲計費費率，並經本委員會審議通過後，始得依修正通過之使用報酬率收費，俾符合市場需求。」原告即依上開審查意見檢送新增個別授權公開演出單曲計費費率如下：「⒋若以每一首音樂計算則每首以新台幣3,000 元計算音樂著作使用報酬。」案經被告著作權審議及調解委員會96年3 月9 日96年第3 次會議審定費率為：「二、就個別授權公開演出之情形（含演唱會、劇場演出等）：營利性質：⒋若以每一首音樂區分為：⑴流行音樂：每首詞、曲及編曲每演出一次各收新台幣400 元。⑵非流行音樂：獨唱曲：新台幣每首300 元；獨奏曲：新台幣每首
600 元；協奏曲：新台幣每首800 元；⑶交響樂：新台幣每首2,000 元；⑷演出場地座位在500 人以上時，加新台幣200 元。」其審查意見為：「本項修正通過：申請人（即原告）原送審費率未區分音樂性質及樂曲長短，一律以1 首3,000 元計算，經參考利用人意見及MCAT之收費標準，修正通過。」（如附表第2 頁所示）
３、被告著作權審議及調解委員會審查對象不限於使用報酬率之變更高於原定標準者：
著作權審議及調解委員會所得審議之範圍，除依著作權仲介團體條例第4 條第4 項、第15條第7 項所定之仲介團體申請許可請時之使用報酬率、經仲介團體總會決議變更高於原定標準之使用報酬率外，解釋上並包含仲介團體經許可設立後新增之使用報酬率，始符合使用報酬審議制度維護社會大眾以合理報酬利用著作之目的，以免著作權仲介團體為規避審議，申請設立之初先以少量著作利用之種類送審，俟取得許可後逕自增設利用著作之種類。故原告主張被告著作權審議及調解委員會僅得以仲介團體決議之使用報酬率高於原訂費率為由而為准駁之審議云云，不足採信。
４、著作權審議及調解委員會有完全之裁量權：為使著作權仲介團體運作良好，以平衡保障社會大眾與著作財產權人之利益，被告著作權審議及調解委員會實質審議相關使用報酬時，應有完全之裁量權，始能根據具體音樂著作利用情事，審核著作權仲介團體送審之使用報酬率，並於送審費率有所不當時，得以適當調整。
是以系爭決議針對具體情形，調整原告原送審費率，即屬有據。原告主張著作權審議及調解委員會之裁量權應收縮至零，且應尊重著作權仲介團體送審之費率，僅得為准駁之審議決定云云，顯與著作權仲介團體條例之立法宗旨及實質審議之精神相違，不足採信。
５、原告另主張系爭決議違反審議原則第2 點云云，惟按93年10月14日所定3 項審議原則乃仲介團體已與利用人業者或公會達成共識者，原則上照案通過；如仲介團體提出國外相關收費之標準，並參照我國國情（包括物價水準之考量）擬訂使用報酬，而利用人並未反對或其反對無具體依據，原則上照案通過或作微幅調整，予以通過；如利用人之反對有具體理由及憑據資料，而未能形成共識者，由被告著作權審議及調解委員會表決。原告送審之使用報酬，既未與利用人業者或公會達成共識，且未提出國外相關收費之標準，或依照我國國情擬訂之依據，利用人對之亦提出不同意見，且其反對有其具體憑據，依上開審議原則第3 點，自應由被告著作權審議及調解委員會表決審定。原告主張系爭決議違反審議原則第2 點云云，尚有未洽。
二、系爭決議並未違反平等原則：
（一）按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6 條定有明文。又行政法上之「平等原則」，並非指絕對、機械之形式上平等，而係指相同事物性質應為相同之處理，非有正當理由，不得為差別待遇而言。易言之，事物的本質相同時，應作相同的處理；但事物的本質不同時，則作不同的處理，除有合理的正當理由外，不得作差別待遇，此係基於「等則等之，不等則不等之」之行政法理（最高行政法院93年度判字第831 號、93年度判字第1594號、95年度判字第446 號判決參照）。
（二）被告著作權審議及調解委員會應秉持客觀專業立場，參酌相關原則、國外仲介團體之慣例及我國國情，負責居中協調、審議核定仲介團體所訂定之使用報酬率。至TMCS於90年間申請設立時所檢送之使用報酬率，雖因申請當時著作權法第82條業已修正刪除著作權審議及調解委員會辦理有關著作權仲介團體所訂定使用報酬率之審議事項，致被告著作權審議及調解委員會未依著作權法審議TMCS所定之使用報酬率，惟被告嗣於91年2 月27日審核並許可其使用報酬率，故被告著作權審議及調解委員會以系爭決議審議原告送審之使用報酬率，並無違反平等原則之情事。
三、系爭決議關於「營利性質單次授權之公開演出」部分，並未違反明確性原則：
（一）原告就營利性質個別授權公開演出情形（含演唱會劇場演出等）之使用報酬率，一律以1 首3,000 元計算，系爭決議則審定以票房總收入之1.35% ，或以每首單曲費率之計算方式，而此2 項費率計算方式及計算基礎不同，依該等費率計算所得之使用報酬金額將視個案情況而有不同。原告既未說明單一費率之基礎，亦未區分音樂性質及樂曲長短分別計費。固然統一費率或參考價格可減少討價還價之交易成本，但每首音樂著作之性質及內容各不相同，不適合以單一費率收取使用報酬，故系爭決議並無違法不當。
（二）由於現今多有未收取門票之演唱會，倘僅以票房總收入之
1.35% 計算使用報酬，將造成無法計算報酬或利用音樂著作之情形，有違經由著作權仲介團體擴大音樂著作廣泛授權利用之本旨。因此，除以票房總收入之百分比為計算外，尚應提供利用人以單曲計費之計算基礎，是訂定單曲計費有其必要性。而由於每場演唱會之票房總收入多寡不一定，系爭決議審定依每首單曲費率計算使用報酬，每一首音樂著作自400 元至2,000 元不等，而演出場地座位在50
0 人以上時，每首尚增加200 元。如此利用人可以依個案實際利用情況（如票房總收入或音樂曲目數量多寡）選擇其中1 種計算方式支付使用報酬。
（三）於被告著作權審議及調解委員會為系爭決議之前，被告曾詢問諸多音樂利用人之意見：
１、於96年3 月8 日向國立中正文化中心節目企劃部電話查詢音樂會之演奏時間、售票率與票房收入情形，一場音樂會平均2 小時，中場休息20分鐘，實際演出約100 分鐘，以交響樂而言，每首約40分鐘，可奏3 曲；以歌唱而言，每首約5 分鐘，可唱20曲。另95年間四廳（即音樂廳（大廳）、戲劇院、音樂廳（小廳）、實驗劇場）平均售票率約65% ，其中音樂廳（大廳）可售座位1,90
0 位，平均收入40萬元；音樂廳（小廳）可售座位300位，平均收入為5 萬元至6 萬元。1 首交響曲30分鐘，與1 首2 分鐘的短曲，收等同金額，其收費合理性待酌，建請依樂曲長短加以區別收費，5 分鐘以內之短曲，收費不應高於500 元。國立中正文化中心節目企劃部並於同年4 月14日「社團法人中華音樂著作權仲介協會（MUST）新增、調高公開傳輸、公開演出使用報酬率意見交流會」會後提出書面意見，建議比照MCAT之收費標準，依樂曲長短加以區別收費（見經濟部智慧財產局「訴願及行政訴訟」、檔號000000-000/4號卷第51、59頁反面至60頁，經濟部智慧財產局「著作權仲介團體監督輔導」、檔號00000000-000/3-1號卷第176 頁）。依此推估以總收入之1.35% 及單曲計費之情形相較，反而後者較有利於原告。
２、利用人國立台灣藝術大學則表示，學術單位演出應降低報酬率以鼓勵學術創作，降至每首1,000 元為優（見經濟部智慧財產局「訴願及行政訴訟」、檔號000000-000/4號卷第59頁反面）。
３、同為音樂著作權仲介團體MCAT之收費標準如下（見經濟部Z000000000號訴願卷第78頁之被告著作權審議及調解委員會93年第5次會議紀錄）：
（１）非流行音樂：①獨唱曲：每首300 元。
②獨奏曲：每首600 元。
③協奏曲：每首800 元。
④交響樂：每首2,000 元。
（２）演出場地座位在500人以上，加200 元。
４、被告著作權審議及調解委員會審酌原告原送審費率並未說明費率計算之基礎，亦未考量市場需求，並參考利用人意見及MCAT以單曲計算之收費標準，按音樂著作之性質，區分各類使用報酬率，修正原告原送審費率，並無違法不當之處。
（四）系爭決議所定之使用報酬費率計算方式係屬通案性質，其具體金額自因個案之利用情況、票房總收入、利用音樂性質長短及演出場地座位等因素有所不同。經核被告每年度依照著作權仲介團體條例第38條規定對著作權仲介團體進行業務及財務查核，原告94年度個別授權營利性質（單場次）公開演出使用報酬授權金額，共有47筆授權，其中31筆授權金額於5,000 元以內，40筆（含前述31筆）授權金額於1 萬元以內（見經濟部智慧財產局「訴願及行政訴訟」、檔號000000-000/4號卷第52至53頁之應收帳款），足見原告所舉門票收入高達千萬元之案例，純屬特殊個案，原告持之推論系爭決議審定費率之不妥，有以偏概全之失。
（五）至系爭決議所稱流行音樂、非流行音樂、獨唱曲、獨奏曲、協奏曲、交響樂等音樂著作類型，其認定自應於具體個案中以「利用著作當時」之音樂著作性質與定義為準，並無原告所指定義不明之疑慮。另原告所舉以協奏曲型態演奏流行音樂之情形，當代音樂理論對於「協奏曲」、「流行音樂」有一定之意義與樂曲結構。原告所指情形應於實際個案中具體判斷究為協奏曲抑或流行音樂之音樂模式，再定其使用報酬率。
（六）著作權仲介團體條例為免使用報酬率由主管機關或著作權仲介團體片面決定，故於第4 條第4 項規定，使用報酬應送被告著作權審議及調解委員會審議，而被告於送交著作權審議及調解委員會審議之前，會先召開公聽會並蒐集資料，使利用著作人得以參與使用報酬費率之審議過程，以昭眾信，進而平衡社會大眾與著作權人之相衝突利益，謀求最大社會福祉。另MCAT與原告同為著作權仲介團體，則MCAT於著作權授權市場上所為之收費標準，自得為被告著作權審議及調解委員會審議之參考，避免原告以著作權人之優勢地位，使社會大眾處於不平等之法律上地位。故被告著作權審議及調解委員會斟酌著作利用人之意見及MCAT之收費標準，即屬適當。
（七）綜上所述，原告主張系爭決議區分音樂型態而為不同之收費，各類型音樂之定義不明而難以區分，違反明確性原則云云，並無可信。
四、系爭決議關於「其他性質單次授權之公開演出」部分，並未損害原告之權益：
原告主張原處分就個別授權公開演出之情形（含演唱會劇場演出等）中「其他性質」部分，單次授權非營利性質最低收費額僅調為1,350 元，調幅1.35倍；而「營利性質」最低收費調為4,500 元，調幅為2.25倍，二者費率差異大，將造成不實申辦或抗拒申辦情事云云。
（一）查原告以與其他亞洲地區國家收費標準相較，其就個別授權公開演出之情形中「其他性質」部分之收費標準相對偏低，故將原訂費率調高1 倍云云（見經濟部智慧財產局「訴願及行政訴訟」、檔號000000-000/4號卷第61頁）。原告雖提出澳洲APRA、香港CASH、新加坡COMPASS 、日本JASRAC、印尼KCI 、韓國KOMCA 、馬來西亞MACP、中國大陸MCSC、泰國MCT 等收費標準（經濟部智慧財產局「著作權仲介團體監督輔導」、檔號00000000-000/3-2號卷第413頁）為據，惟並未具體說明係參考何國家何項目之收費標準而應調高1 倍費率之計算方式，故被告著作權審議及調解委員會即另循其他標準以審定此部分費率。
（二）國立台灣藝術大學雖建議有關公益、學術單位之演出，應免費無償使用，有關學術單位之活動（如校慶、畢業典禮、運動會等）紀錄性質之影音製作，亦應免費無償使用（見經濟部智慧財產局「訴願及行政訴訟」、檔號000000-000/4號卷第61頁）。惟公益、學術單位之演出或活動，倘符合著作權法合理使用之要件，自得未經著作權人之同意或授權而無償使用，然此部分所稱「其他性質」之個別授權公開演出情形，範疇較合理使用為廣，就不符合理使用要件之情形，仍應訂定合理之使用報酬。
（三）被告著作權審議及調解委員會根據94年1 月14日第1 次會議審議原告就個別授權公開演出營利性質費率，由以票房總收入之1%調高至1.35% 之比例，准予修正微調幅度提高（具體公式及金額等級如附表第2 至3 頁所示），自屬合理適當。
（四）次按著作權法之立法目的乃保障著作人著作權益，調和社會公共利益，促進國家文化發展（同法第1 條規定參照），不僅考量著作權人之個人私益，更重視社會公益之維護，倘全然放任市場機制自由發展，原先著作權法之公益目的恐將蕩然無存，故著作權仲介團體條例第23條第3 項規定，為文化、教育或其他公益性之目的而利用著作者，仲介團體應酌減其使用報酬，其利用人無營利行為者，仲介團體應酌收其使用報酬，並應將酌減或酌收之標準明定於使用報酬收費表。本條旨在鼓勵本於文化、教育或其他公益性之利用著作行為，以促進國家文化發展。故著作權仲介團體應區別利用著作行為之性質，按營利性質及文化、教育或其他公益性等非營利性質，訂定不同之使用報酬費率。原告主張營利性質與其他性質之費率差異大，將造成不實申辦或抗拒申辦云云，顯然忽略前揭條文之立法精神。
五、從而，被告之著作權審議及調解委員會就原告第4 屆第1 次會員大會決議變更之使用報酬收費標準進行審議，並於96年
3 月9 日審定修正通過如附表所示之使用報酬率及對照表，參照首揭法條規定及說明，於法並無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤。原告主張前詞，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已與本院判決結果無涉，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 陳國成
法 官 陳秀媖法 官 陳忠行本件正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 4 月 30 日
書記官 鄭聚恩