臺北高等行政法院判決
96年度訴字第4245號原 告 甲○○ 籍設
28通訊地址：台北市○○路○○○號3樓被 告 國防部代 表 人 乙○○(部長)訴訟代理人 丙○○
丁○○戊○○上列當事人間因國軍軍事勤務致人民傷亡損害補償事件，原告不服行政院中華民國96年10月1日院臺訴字第0960088814號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於90年1月18日檢具相關文件，以國軍於39年間為構築防禦工事，拆除其祖父即訴外人林成補所有坐落福建省金門縣○○鎮○○段○○○○號土地（以下簡稱系爭土地）之房屋1棟，並發給1紙證明書，應由政府給予補償為由，向被告申請國軍軍事勤務致人民傷亡損害補償金（以下簡稱補償金），經被告所屬國軍軍事勤務致人民傷亡損害補償委員會（以下簡稱損害補償委員會）第24次會議審查通過，決議核給1.5個基數之補償金計新台幣（下同）75,000元，被告並於96年5月25日以猛狷字第0960001727號函知原告。
原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定、原處分不利於原告部分均撤銷；被告應作成補償原告新台幣475,000元之行政處分。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告以最接近系爭建物於39年間被拆除時之43年
土地總登記所載，推定系爭建物於遭拆除時，其所坐落之土地地目類別及建物面積等項，據為本件補償金之計算基礎，所為處分有無違誤？㈠原告主張之理由：
⒈查系爭土地上之建物於39年間配合國軍軍事行動拆除徵用
前，原為原告先祖所世居，其地目確為「建築用地」無誤，系爭建物遭公權力予以拆除，致減損其利用價值後，於43年間實施之土地登記制度雖將該筆已無建物之土地列為直接生產用地，並評定其地目為「旱」，惟系爭宅地之利用價值係因政府公權力之運作致生減損，則被告依其減損後之利用價值為補償基準，顯然違反行政程序法第8條規定「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」，要有未合。
⒉次查「國軍軍事勤務致人民傷亡損害補償金基數及發給標
準」（以下簡稱補償金基數及發給標準）及其附表一「財物受損補償評定價值計算表（建築物類）」等行政規則之制定，未考量我國地政管理制度之變革，對地政管理變革前已被徵用及地政管理變革後方被徵用之建物均按現行土地登記之地目為核算補償金之標準，顯非公平適法。第以憲法第7條所揭示之平等原則，其內涵並非齊頭式之平等，依「等者等之，不等者不等之」之法治國原則，前開行政規則自應周延考量我國地政制度變革前、後之差異，並對不同個案為周延審查，方為適法。本件原告先祖所有之宅地被徵用時既無「旱」地目之登記，則被告枉顧其確實為建築用地之事實，逕依目前之地目登記為補償依據，業已違反平等原則。
⒊又系爭土地登記面積為99平方公尺，依補償金基數及發給
標準之附表一「財物受損補償評定價值計算表（建築物類）」，補償之建物面積僅以土地權狀面積10%計算，則本件建物僅有9.9平方公尺之面積得受補償，極不合理。被告雖辯稱因系爭建物已不存在，且難以提出建物受損面積之證據，乃按補償金基數及發給標準，採以事發時土地所有權持分面積及地目類別計算等語，然行政程序法第9條規定「行政機關就該管行政程序，應予當事人有利及不利之情形一律注意。」，旨在要求行政機關對不同之個案情形為詳實審酌，以為適法之處分，被告未通盤審查個案之差異性，逕依不當之裁量基準核算補償基數及金額，實難令人心服。
⒋再查被告以其所受理之其他金門地區舊有建物不存在之補
償金申請案，如位處自然村，地目於總登記時皆登記為「雜」地（建築用地），本件依原告所附地籍圖謄本，系爭建物坐落地（地號：807）並非位於自然村範圍內，且鄰近土地多為「田」、「池」等直接生產用地云云，臆測「難以推斷本件於事發時有符合建築用地地目之可能」。然果若此，當時福建省政府為何核發證明書證明確有拆除系爭建物之事實？顯見被告之推論毫無依據且與事實不符。又詳查系爭建物坐落地（地號：807）現況及地籍圖，可發現其相鄰土地除地號801（池）、808（池）外，與地號805（宅）、806（宅）、806-1（宅）等相鄰土地同供建築使用，足徵系爭土地原確係供建築使用。至被告所舉訴外人李怡來之申報函及洪文魁之陳情書，充其量僅能說明渠等所有之該等土地於43年土地登記時，依其現況登載為「雜」地，尚不能據此推論於39年間被拆除而於43年間已為田地之土地亦均登載為「雜」地。
⒌綜上所陳，系爭當時受徵用而拆除之建物面積應與土地權
狀相符，被告核定之補償基數及金額應依土地權狀面積99平方公尺計算，基數應為15.5個，補償金額應為775,000元（計算式：補償標準=99平方公尺×4,000元=396,000元；以25,000元為1個基數，25,000元以內0.5個基數計算，396,000元÷25,000元=15.84，基數為15.5個；補償金額=15.5基數×50,000元=775,000元）。縱系爭建物已遭拆除滅失，然拆除時既未登載建物實際面積，至少亦應以拆除時之實際用途即建築用地之地目計算補償基數，亦即以土地權狀面積60%計算，其基數應為9.5個，補償金額為475,000元（計算式：補償標準=99平方公尺×60%×4,000元=237,600元；以25,000元為1個基數，25,000元以內0.5個基數計算，237,600元÷25,000元=9.504，基數為9.5個；補償金額=9.5基數×50,000元=475,000元）。準此，訴願決定及原處分均有違誤，應予撤銷，被告應補償原告475,000元。
㈡被告答辯之理由：
⒈按國軍軍事勤務致人民傷亡損害補償條例（以下簡稱補償
條例）在使人民於國家賠償法施行前，得對因軍事勤務所致傷亡、財物損害，據以提出補償申請，其範圍並非等同填補不法行為造成損害之國家賠償及民事損害賠償。有關被告核發補償金額之決議，悉依補償條例第6條第2項授權訂定並報由行政院核定之補償金基數及發給標準辦理。又補償金基數及發給標準附表一「財物受損補償評定價值計算表（建築物類）」明示建築物受損補償金係依「建築物受損面積計算」，受損建築物已不存在者，依受損建築物當時所在之原土地所有權狀持分面積及地目類別標準，換算為建築物面積計算，合先敘明。
⒉經查原告申請補償金之系爭建築物已不存在，且因事發久
遠，難以提出建築物受損面積之證據，故應依補償金基數及發給標準，採以事發時土地所有權狀持分面積及地目類別計算。惟本件事發於土地總登記前，並無事發時土地面積及地目類別之直接證明文件，是被告以最接近該建物被拆時之43年土地總登記所載，推定為事發時土地面積及地目類別（田：直接生產用地），據為補償金之計算基礎。由於系爭建物已不存在，故認定為一層樓，其面積為133平方公尺，每平方公尺補償4,000元，又因系爭土地地目為田地，建物面積以土地權狀面積10%（即現行通稱之建蔽率）計算結果，補償金額為53,200元，50,000元部分為1個基數，尾數部分（3,200元）在25,000元以內者為0.5個基數，合計為1.5個基數，每一基數補償50,000元，故核發補償金75,000元。
⒊茲原告主張系爭土地係因政府公權力之運用致生減損其利
用價值，而補償時卻依其被減損後之利用價值為基準，應非合理，且補償金基數及發給標準附表一「財物受損補償評定價值計算表（建築物類）」之制定，並未慮及地政管理制度變革前後之核算標準，有違憲法平等原則等語。然查以金門地區其他受損害建物不存在之補償金申請案為例，43年土地總登記時，如符合建築用地使用者，土地上雖無建築物，地目仍編為「雜」地（建築用地），且依土地法第48條規定，有關土地總登記之程序，應先行調查地籍，並按實務作法，地籍調查之內容包括所有權人及土地坐落、四至、地目、面積等有關資料，故土地總登記之地目類別，並非以建築物是否存在為唯一判準。又位處自然村之土地地目於總登記時皆登記為「雜」地（建築用地）（如李怡來之申報函及洪文魁之陳情書所載），本件依原告所附地籍圖謄本所示，系爭建物坐落地（地號：807）應非自然村範圍內，且非自然村範圍內之土地亦有編列為「雜」地（建築用地）（如地號：900、905、922）之情形，故難以推斷本件於事發時有符合「建築用地」地目之可能，依土地法第43條規定「依本法所為之登記，具有絕對效力。」，被告按43年土地總登記所載地目類別核算系爭補償金，非無理由。綜上所述，被告決議核發原告補償金75,000元（1.5個基數），係屬依法行政，並無違失，是原告之訴為無理由，應予駁回。
理 由
一、本件起訴時被告之代表人為李天羽，嗣於本件訴訟程序進行中變更為乙○○，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按「補償金以基數計算。每一基數為新台幣5萬元，．．．。前項基數及補償金發給標準，由補償委員會報由國防部轉請行政院核定。」、「符合本條例第2條規定之財物損害者，以該財物所有權人提供實際受損金額之證明計算給與補償，最高不超過60個基數。前項實際受損金額之評定及基數換算，以附表定之。」，補償條例第6條、補償金基數及發給標準第3條分別定有明文。次按「財物受損補償評定價值計算表：財物損害類別：一、建築物。計算方式：依財物補償評定價值計算表（建築物類）計算（如附表一）．．．」、「房屋類：一層樓房：每平方公尺補償標準為新台幣4,000元。．．．備註：一、建築物受損補償金額依『建築物受損面積』乘以表列『每平方公尺補償標準』，換算補償金『基數』。二、受損害建築物已不存在者，以受損建築物當時所在之原土地所有權狀持分面積，依下列標準換算為建築物面積後，按一層樓房之每平方公尺補償標準計值，換算補償金『基數』。（一）土地權狀記載『建、雜、祠、鐵、公、墓、宅』（建築用地）地目者，建築物面積以土地權狀面積百分之六十計算。（二）土地權狀記載『田、旱、林、養、牧、礦、鹽、池』（直接生產用地）地目者，建築物面積以土地權狀面積百分之十計算。．．．」，復分別為補償金基數及發給標準第3條第2項附表、附表一所明示。
三、本件原告於90年1月18日檢具相關文件，以國軍於39年間為構築防禦工事，拆除其祖父林成補所有系爭土地上之房屋1棟，並發給1紙證明書，應由政府給予補償為由，向被告申請補償金，經被告所屬損害補償委員會第24次會議審查通過，決議核給1.5個基數之補償金計75,000元等情，有福建省政府證明書（政民字第0068號）、系爭土地地籍圖謄本、損害補償委員會第24次會議紀錄等影本附於原處分卷可稽。茲兩造對於林成補所有之系爭土地上確建有房屋，並經國軍在39年間予以拆除之事實並不爭執，是本件所應審酌者厥為系爭建物於遭拆除時，其所坐落之土地地目類別及建物面積等項究係應以何為基準予以認定？本件補償金之計算究應以何為據？經查：
㈠按憲法第7條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位之
實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院大法官會議釋字第211、412號解釋意旨即明。而所謂禁止恣意原則，係在禁止行政機關之行為欠缺合理充分之實質理由，且禁止任何客觀上違反憲法基本精神及事物本質之行為。故平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準；建立此原則無非係為禁止恣意行為，而非全然要求不得為差別處理，苟行為非屬恣意，而係依法行為，即無違反平等原則之可言。最高行政法院亦著有89年度判字第539號、94年度判字第1530號判決足資參照。
㈡次按當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，
不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。行政法院（現改制為最高行政法院）39年判字第2號著有判例。本件原告雖主張系爭土地被徵用時既無「旱」地目之登記，被告竟枉顧其為建築用地之事實，逕依目前之地目登記為補償依據，自有違誤云云。惟查系爭建物於39年間遭拆除時，其所坐落之系爭土地尚無土地登記，迄43年始為土地總登記，其地目迄今仍為「田」，有土地登記簿影本在卷可資參照，是系爭土地並非建地，應可確定。原告雖舉與系爭土地相鄰之土地即地號805（宅）、806（宅）、806-1（宅）等土地皆供建築使用，足證系爭土地原確係供建築使用云云。
然查所謂『供建築使用』之土地本非限於『建地』方可為之，此由興建農舍應依農業用地興建農舍辦法規定辦理，不以「地目」為審核要件，除農業用地興建農舍辦法第4條之情形者外，皆可申請興建農舍此點即知。是系爭土地於39年間，其上固建有系爭建物，但非謂其土地地目必然為建地，且原告徒以與系爭土地相鄰之土地805地號等皆供建築使用，即逕據為系爭土地地目類別之依憑，卻始終未提出其他任何積極證據以實其說，徵之上開判例，殊難信其所言為實在。
故被告以系爭土地於43年土地總登記前，並無39年間之土地面積、地目類別等資料文件，遂以最接近系爭建物於39年間被拆除時之43年土地總登記所載登記事項為準據，即非無憑。
㈢又「按公法上損失補償之意義，乃指國家基於公益需要，依
法行使公權力，致特定人之財產上利益特別犧牲，國家應給予相當之補償之謂。次按行政上之損害賠償與損失補償不同，前者係以不法行為為前提，為公法上之侵權行為；後者係對適法之行為而生之補償，以彌補相對人之損失。」，為最高行政法院92年度判字第1709號判決揭示在案。經查補償條例之立法原由，乃係為處理國軍軍事勤務致人民傷亡或財物損害補償事宜而制定，此觀該條例第1 條規定亦明。依上開判決所示，本件依補償條例請求補償者，其性質係屬公法上適法行為而生之損失補償無訛，徵諸首開解釋及判決之闡釋，基於平等原則對行政機關之要求，被告應恪守「行政自我拘束原則」，相同之事實應為相同之處理，非有正當理由，不得為差別待遇，殆無疑義。本件被告係依補償條例第6 條第2 項規定之授權，制定補償金基數及發給標準，既係基於法律授權為因應實際需要而制定之法規命令，與補償條例之立法意旨復無不符，自得予以適用。則被告依補償金基數及發給標準附表一「財物受損補償評定價值計算表」（建築物類），若受損害之建築物已不存在，以受損建築物當時所在之原土地所有權狀持分面積，依照換算標準換算成補償金予以補償，即屬有據，原告所稱系爭房屋拆除面積應以75年10月13日地籍圖重測公告確定後之99平方公尺為依據云云，委無可取。故被告以系爭建物已不存在，遂予認定系爭建物於遭拆除時為一層樓，每平方公尺補償4,000 元，又因系爭土地地目為田，面積133 平方公尺( 見原處分卷第5 頁土地登記簿影本) ，建築物面積以土地權狀面積10% 計算（補償金基數及發給標準建築物類計算表- 本院卷69頁）結果為53,200元，5 萬元部分為一個基數，不足25,000元為0.5 個基數，合計為1.5 個基數，每一基數補償5 萬元，故予核發補償金為75,000元，所為核定，殊難認有權利濫用之情形，亦與平等原則無違，於法即無不合。
綜上所述，本件被告以最接近系爭建物於39年間被拆除時之43年土地總登記所載，推定系爭建物於遭拆除時，其所坐落之土地地目類別及面積等項，據為本件補償金之計算基礎，再依補償金基數及發給標準附表一「財物受損補償評定價值計算表」（建築物類）予以核算，應核給原告1.5個基數之補償金計75,000元，所為處分，揆諸首揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定、原處分不利於原告部分，並請求被告應作成補償原告475,000元之行政處分，皆為無理由，均應予以駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 8 月 28 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 瓊 文
法 官 王 碧 芳法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 8 月 28 日
書記官 蘇 亞 珍