臺北高等行政法院判決
96年度訴字第04249號原 告 台灣大哥大股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 王子瑜律師
劉俊霙律師被 告 行政院原住民族委員會代 表 人 章仁香（主任委員）訴訟代理人 乙○○○
林長振律師上列當事人間因原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國96年10月29日院臺訴字第0960092845號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：本件原告標得內政部警政署刑事警察局（以下簡稱刑事警察局）「台灣大哥大GSM1800 行動電話監察系統建置」等6 件採購案（詳如附表所示），履約期間僱用員工總數逾100 人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，被告乃以民國（下同）94年3 月17日原民衛字第09400018801 號函向原告追繳原住民就業代金計新臺幣（下同）1,447,776 元，嗣又以94年10月7 日原民衛字第09400301731 號函將追繳之代金變更為1,352,736 元。原告不服，提起訴願，行政院訴願決定以被告僅憑行政院公共工程委員會（以下簡稱工程會）之得標廠商彙整明細統計表等資料，未向採構機關確認，亦未以其他方式查證相關事實，質疑該處分所據事實及理由之明確，而將上述處分撤銷並命被告另為適法之處分。案經被告重行審查，以96年3 月26日原民衛字第0960014653號處分書追繳原告原住民就業代金1,343,76
0 元。原告仍不服，再提訴願，遭行政院決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、本件原處分及訴願決定之認定有違行政法上行政行為應明確性原則及信賴保護原則（行政程序法第5 條及第8 條參照），其所據事實及理由均不充分明確，顯有重大瑕疵及違法，依法應予撤銷：
１、本件原處分及訴願決定所適用之法規，為原住民族工作權保障法、政府採購法及各該法之施行細則，而原住民族工作權保障法為90年10月31日制定，其施行細則為91年7 月23日制定；其配套法令之政府採購法第98條，為91年2 月6 日修正，其施行細則第107 條則於91年11月27日修正。原處分及訴願決定所適用之法規，為「現行」之原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條及政府採購法施行細則第107 條，而前開法令相互間，就課徵原住民就業代金之法制互有依存關係之存在。原告因依通訊保障及監察法之相關規定，有應負協助通訊監察之法定義務，於91年7 月15日與刑事警察局，簽訂「行動電話監察系統租賃契約書」（以下簡稱系爭契約），該契約並非公開招標之案件，而是所有電信業者依「通訊保障及監察法」均須參與之法定義務。系爭契約既係於91年7 月15日訂立，而原住民族工作權保障法固為90年10月31日制定，其第12條規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。」惟其配套法令之同法施行細則為91年7 月23日制定；政府採購法第98條為91年2 月
6 日修正，其條文為：「得標廠商其於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」政府採購法施行細則第107 條則於91年11月27日修正，其原條文為：「本法第九十八條所稱國內員工總人數，以身心障礙者保護法施行細則第十二條第一項之規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止；所稱殘障人士，其認定依身心障礙者保護法有關身心障礙者之規定；所稱原住民，其認定依原住民身分認定標準之規定。依本法第九十八條計算得標廠商於履約期間應僱用之殘障人士及原住民之人數時，以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」修正後之條文則為：「本法第九十八條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第十二條第一項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第九十八條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，『各』應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」
２、按中央法規標準法第13條之規定，系爭契約係於91年7 月15日訂立，惟該時原住民族工作權保障法第12條第1 項既規定「其人數不得低於總人數1%」，則其追繳金究為1%、2%或3%？因法律僅規定最低比例，故並無課徵之準據。原住民族工作權保障法施行細則為91年7 月23日制定；已在系爭契約訂立之後，依法其效力自不及於原告。而政府採購法第98條於91年2 月6 日修正，僅規定身心障礙者及原住民二者人數不得低於總人數2%之最低比例，足見亦無課徵之準據。再政府採購法施行細則第107 條則於91年11月27日修正，其修正前條文僅規定原住民身分認定標準；其修正後之條文則明確規定「各」應達國內員工總人數「1%」，至此有關課徵原住民就業代金之法制始稱完備，始得依法執行，其行政行為方具明確性，且足以保護人民正當合理之信賴。於修法之前，其有關課徵原住民就業代金之法制尚未完備，亦即其認定標準並無明確準據，原處分及訴願決定遽依現行法為處分，使原告受有不可測之損害，有違行政法上行政行為應明確原則及信賴保護原則，自有違誤，均應撤銷。
㈡、行政院院臺訴字第0960091489號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號之訴願決定，均表明：「．．．
原處分機關於審認政府機關、公立學校及公營事業機構標得採購案，履約期間未足額僱用原住民，依原住民族工作權保障法第12條第3 項規定追繳代金前，有無一併考量以員工總人數作為應僱用原住民人數之計算基準可能造成追繳代金金額超過採購案金額及政府機關、公立學校及公營事業機構因受預算員額限制於履約期間僱用原住民之可能性？亦待研明。」之法律見解，故均將原處分撤銷。如依原處分及訴願決定所認，原告自91年7 月15日至93年8 月31日即應繳交1,343,760 元之原住民就業代金，若至履行契約完竣之98年止，原告豈非得繳交上千萬元之原住民就業代金，屆時原告是否能賡續經營尚有疑問，遑論照顧「原住民就業」，此豈謂事理之平？惟設如依政府採購法而得標廠商，其得標之金額為
100 萬元，而其於國內員工總人數為3,000 人且未僱用原住民，其履約期間為1 年，則該得標之廠商即須補繳代金5,702,400 元。其不合前開行政法上比例原則之處，顯而易見，則原告亦有「以員工總人數作為應僱用原住民人數之計算基準可能造成追繳代金金額超過採購案金額」或不符比例原則之可能，其與前開訴願決定具有同一之法律上理由，訴願決定竟視而不見，自係相同案件，無正當理由而為差別待遇，違反行政程序法第6 條之規定。又依原住民族工作權保障法第24條第1 項規定，既各級政府機關未依法僱用原住民，尚應自該法施行3 年後始開始繳納代金，則此一規定於依政府採購法得標之廠商亦應一體適用，否則有違公平正義及行政程序法第6 條之平等原則。再者，前開原住民族工作權保障法第12條第3 項暨第24條第2 項之規定，並未如同法第24條第1 項規定：「各級政府機關．．．應每月繳納代金」之明文，則原處分及訴願決定要求原告「每月」繳納代金之依據何在？按原住民族工作權保障法制訂之立法目的（參該法第
1 條），原則上在提供原住民工作機會，例外始以代金方式責令相關單位履行。雖依政府採購法得標之廠商，依法亦需進用一定比例之原住民，然參酌前開立法意旨，其於法解釋上應限縮解釋於該「採購」性質上得「提供原住民就業」之範圍，始為允當。此觀政府採購法第2 條所稱之採購計有「工程定作」、「財物之買受、定製、承租」及「勞務之委任或僱傭」。依前所述，政府採購法與提供原住民就業有關者，應僅有工程定作、財物定製及勞務等，至於財物買受及承租等並不與焉。本件原處分及訴願決定雖指稱原告為政府採購法得標廠商，然細觀其所指之相關標案，依系爭契約之明文，係為採「資本租賃」方式所為之法定義務，其無任何得提供予原住民就業機會者，灼然甚明，則其與提供任何原住民就業機會之立法本旨均相去甚遠，顯非原住民族工作權保障法之規範本意。職故，原處分及訴願決定要求原告就該標案繳納代金乙節，顯於法未合。
㈢、依政府採購法第101 條、第103 條規定，若廠商遭機關列為不良廠商並刊登於政府採購公報，該廠商將不得參與投標或作為決標對象或分包廠商；又依同法第60條規定，廠商未依招標機關通知期限辦理說明、減價、比減價格、協商、更改原報內容或重新報價，視同放棄。準據前開法條之規定，參與投標之廠商若屬主動參與者，其均應受前開規定之拘束，然若屬原告等係因履行法定義務而被動參與投標之廠商而言，前開規定自毫無適用之餘地。以原告為例，因通訊保障及監察法第14條及其施行細則規定已課予原告等電信業者負有執行通訊監察之義務，縱電信業者因故遭列為不良廠商而刊登於政府採購公報，該電信業者仍得且必需參與該項標案；又若投標之電信業者未依招標機關通知期限辦理決標程序之相關事項時，招標機關並不得依據政府採購法第60條規定，視同該電信業者放棄投標，招標機關與投標廠商仍應繼續完成該決標程序，此即足認定，因履行法定義務而被動參與投標之廠商，其招標程序並非全然得適用政府採購法。是本件原告就被告所指之工程，並非「原住民族工作權保障法」及「政府採購法」中所規定之「得標廠商」，而係依「通訊保障及監察法」相關規定所負之法定義務，原處分及訴願決定未慮及本件有「法定義務衝突」及「一事不兩罰」之情形：
１、系爭契約係依「通訊保障及監察法」相關規定所負之法定義務，並非公開招標之案件，而是所有電信業者依通訊保障及監察法均須參與之法定義務，此觀同法施行細則第21條第2項規定及該契約前言中說明：「為解決甲方（即刑事警察局）所編列之相關預算與通訊保障及監察法之規定間適用問題」，即可明其底蘊。另參該契約書前言，業經說明：「為辦理建置『GSM900/1800 行動電話監察系統案』，雙方同意依通訊保障及監察法及其施行細則之規定，乙方（即原告）就甲方（即刑事警察局）所提需求擬定之建置計畫，經雙方協商確定後開始建置；於建置完成後，請求甲方支付必要之費用。」等語，足見原告係依通訊保障及監察法第14條第2 項之規定，並經刑事警察局之命令而配合簽訂前開契約書，故該工程係法定義務，此與政府採購法由一般廠商依自由意願向政府相關單位投標而承攬工程，並受有利益之情形，顯屬不同。況原告如未依通訊保障及監察法第14條第2 項之規定辦理時，更將遭上級主管機關即國家通訊傳播委員會處以50萬元以上250 萬元以下罰鍰，最重甚可處以撤銷原告特許執照之手段制裁，此觀諸通訊保障及監察法第31條規定自明。
２、為符合通訊保障及監察法所訂之法定義務，原告除必須依內政部警政署之需求建置「GSM900/1800 行動電話監察系統」外，同時亦須協助執行通訊監察之任務，除於契約期間內，所需購置通訊監察設備所費不貲外，於該法實施期間內所投入之人力、物力實已遠超出內政部警政署所支付之必要費用，更遑論原告因本建置案而未受有其他利益。如此為符合法律要求而全力配合之措施，卻反使原告為建置「GSM900/180
0 行動電話監察系統」所產生巨大之成本負擔外，更需蒙原處分追繳代金之雙重損害，此一結果顯與「原住民族工作權保障法」及「政府採購法」之立法精神相去甚遠，是以原告依通訊保障及監察法規定之法定義務，與刑事警察局簽訂契約書，顯然不屬「原住民族工作權保障法」及「政府採購法」中所指「得標廠商」之構成要件，故原處分及訴願決定以原告承攬刑事警察局「GSM900/1800 行動電話監察系統」之得標廠商為由而追繳之原住民就業代金，於法自非無違。
３、系爭契約書已明白揭示本件法律依據為「依通訊保障及監察法及其施行細則之規定．．．」，原已無需別事探求，原處分即逾其權限逕予認定，顯有未當。被告非「政府採購法」之主管機關，其就本件是否為依「政府採購法」之案件，本無權逕予認定，如其有疑，自亦應向該法規之主管機關說明本件原委及爭議，並請求釋明法律疑義，原處分並未說明原委及爭議，僅依其意思及一般政府採購案函詢主管機關，即逕予認定，顯逾其權限，其認定原告本案適用「政府採購法」，顯係違法。本件契約書前言後段文字：「雙方同意以資本租賃之方式，依政府採購法及其主管機關訂定之規定訂定本契約」，已說明僅本件契約之內容及方式，依政府採購法及其主管機關訂定之規定訂定契約，要言之，僅形式上符合，尚難如原處分及訴願決定所云為「適用政府採購法」。被告為政府機關，如為行政處分，本質上即為行使公權力之行為，依行政程序法第4 條之規定，被告如為行政處分，必須證明原告有何違反法令之故意或過失行為，但原處分於其理由欄認「係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課」云云，惟本件是否為特別公課，容有斟酌之餘地，蓋其仍為侵害憲法所保障之人民財產權，自不容原處分遽以其他名目視之，即謂本件不以故意過失為要件，否則即為裁量濫用，其逕為行政處分，絕非適法。
４、通訊保障及監察法具有強制規定之性質，而行政程序法第4條明定行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。故在本件系爭問題，並非如原處分及訴願決定所指為特別法與普通法之適用問題，或原告係履行其他法律所定之義務為由，規避上揭僱用原住民或繳納代金之義務，而是依行政法一般法律原則，政府為一個政府，政府各機關間事權如何統一，應由政府整體衡量，非如原處分及訴願決定所云，在有義務衝突，而顯然有一事兩罰之違法處分時，為原處分規避其責任之托詞。此觀之原處分及訴願決定亦認知並載明原告確有此「法定義務」之存在即明，尤見原處分及訴願決定僅顧及「原住民就業問題」，而忽視原告之財產權亦同受憲法保障，自有違誤。尤有甚者，如依原處分及訴願決定所認，原告自91年7 月15日至93年8 月31日即應繳交1,343,760 元之原住民就業代金，若至97年止，原告豈非得繳交上千萬元之原住民就業代金，屆時原告自己是否能賡續經營尚有疑問，遑論照顧「原住民就業」，此豈謂事理之平？
㈣、原處分本文及其附件所指之履約期間不符，附件所引用之政府採購法第107 條在原告簽立系爭契約時尚未修正，而訴願決定亦未予詳求，均見原處分及訴願決定顯有違誤。原處分於其主旨欄內稱：受處分人自91年7 月15日至93年8 月31日履行政府採購契約之期間內．．．未足額僱用法定最低原住民人數云云，惟其處分書附件表頭載明：「附件一台灣大哥大股份有限公司（00000000）於90年11月至93年8 月為止．
．．一覽表」等語云云，其記載之內容未盡詳實，其錯誤至為明顯，足見原處分自己未善盡注意義務在先，復又視原告之陳述如無物於後，有違行政程序法第9 條之規定。而原處分於其附件第3 頁載明：「履約期間：依政府採購法施行細則第107 條第1 項後段規定．．．」、「員工總人數：依政府採購法施行細則第107 條第1 項前段規定．．．」云云，惟政府採購法施行細則第107 條係於91年11月27日始修正，系爭契約早於91年7 月15日即簽立，則原處分依尚未修正之法規，命原告繳納代金，即無法令依據，其處分違法，灼然至明。
㈤、本件原處分認其裁量空間為零，惟原處分所持理由（訴願決定亦同此旨），均為對法令之解釋，原處分及訴願決定對該等法令之見解如何，均為原處分及訴願決定之「裁量」，豈能以「裁量空間為零」，為其處分之理由？其既以前開法令解釋之裁量權為本件處分之理由，自亦不能規避應受司法之審酌。再參以本件所適用之法令，均屬侵害憲法所保障之人民財產權，如依原處分及訴願決定認定之理由，即不考量法定義務衝突、一事兩罰、不區分採購類型始須僱用原住民、不考量相關成本、人員編制及職務缺額等問題，徒以依政府採購法負有法定義務，即不論其他法律應負之法定義務，能否以此機關本位主義，即謂原處分及訴願決定為適當，顯與行政法法治國原則之精神背道而馳。況原處分未經向採購機關確認，亦未以其他方式查證相關事實，僅依上開資料作為本案追繳代金行政處分之依據，所據事實及理由是否充分明確，即有可議？至少原處分應就前開法律爭議向採購機關（即刑事警察局）確認其法令適用，故原處分及訴願決定即不無斟酌之餘地。
㈥、原住民族工作權保障法第12條違反憲法第7 條、第15條、第23條對平等權、財產權之保障及比例原則，顯有違憲之虞：
１、廠商為履行法定義務而必須參與投標之採購案件，與一般主動參與依據政府採購法招標之採購案件，其形式上雖均適用政府採購法之招標程序，惟二者於本質實具有重大差異：
⑴、「政府採購行為一向被認定係私經濟行為」，亦即國家機關
出於執行業務所需，立於私法主體之地位而為工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等採購行為，其本質上係屬私法行為，若國家機關與廠商間對於採購行為有所爭議，原則上均應循民事程序及民事法律解決，顯見政府採購法所欲規範之採購行為，應係指私法行為本質之行政輔助行為，而國家機關與廠商間所簽定之採購契約係屬私法契約，該採購契約之簽定具有下列之特質。
①、就締約自由而言：因該採購契約本質為私法契約，其係「基
於契約自由原則，任何人均有締約之自由，包括是否簽訂契約、選擇締約之對象」，故廠商有權決定是否參與該採購案件、決定是否參與特定政府機關之採購案件，及決定是否簽定採購契約；又因採購行為屬私經濟行為，廠商決定是否締約，自係考量參與採購可得之經濟利潤，故國家機關因採購行為所需支付廠商之對價，除合理之成本外，尚應包含廠商之利潤。
②、就契約內容之調整：私法契約所生之權利義務，除經契約當
事人同意外，契約當事人之一方不得片面調整或變更之，至於因情勢變更而有調整或變更之必要者，則屬例外。因此，私法契約本質之採購契約，其內容自係因廠商及國家機關之意思表示合致而決定，國家機關不得以其公權力主體之地位，強要廠商接受其單方決定之意思表示。
③、因此，政府採購法立法原意所規範之採購行為，其本質係屬
私經濟行為，廠商與國家機關均係立於私法地位參與該採購案，基於私法自治及契約自由原則，廠商有權以參與該投標案件之經濟利潤多寡，決定是否參與該採購案件，且國家機關更無權強要廠商接受其單方決定之意思表示。
⑵、廠商為履行法定義務而必須參與投標之採購案件，其採購行
為顯與私法行為之本質相去甚遠，其簽署之採購契約應屬行政契約。依據政府採購法第3 條及第4 條規定，凡政府機關、公立學校、公營事業，及接受機關一定金額以上補助之法人或團體，於辦理採購時，均應適用政府採購法之程序辦理採購。惟現行國家機關適用政府採購法招標程序之採購行為，並非均為私法性質之行政輔助行為，尚有如本件原告般之廠商，係為履行法規義務而被必須予投標之採購案件，該等採購行為具有下列特質：
①、廠商無權決定是否參與投標：一般之政府採購案件，廠商均
係主動參與投標，故其係基於契約自由原則下決定是否參與投標，若廠商無意參與或認參與該標案無利潤，其即可不參與投標且不會受到任何處罰。惟若屬履行法定義務而參與投標之廠商，國家機關得基於公權力主體地位，要求特定廠商參與該等採購案件，即便廠商無意參與投標，或該採購案件毫無經濟利潤可言，廠商仍需依法被動參與投標，且若未參與，將另受違反法定義務之行政罰。
②、國家機關支付廠商之採購對價並未包含合理經濟利潤：一般
廠商主動參與投標之採購案件，因廠商參與該採購案之目的仍係賺取利潤，故依政府採購法第46條規定，其決標金額之訂定「應依圖說、規範、資料，並考量成本、市場行情及政府機關決標資料」，亦即國家機關因該採購行為所需支付廠商之對價，係包含成本及合理利潤。惟如本件原告係依據為通訊保障及監察法第14條之建置義務而被動參與投標之標案，因該建置義務性質係屬對電信業者財產權之公益徵收，決標金額目的在補償電信業者因負擔建置義務產生之損失，故依據通訊保障及監察法第14條第5 項規定，決標金額應僅限於「建置通訊監察系統所生之必要費用」，而毋需亦不得考量廠商可得之利潤，亦即國家機關因該等採購行為所需支付廠商之對價，僅限於必要費用之成本而未包含合理利潤。
③、此類採購行為亦非全部適用政府採購法之規定：按參與投標
之廠商若屬主動參與者，其均應受政府採購法第101 條、第
103 條、第60條規定之拘束，然若屬原告等係因履行法定義務而被動參與投標之廠商而言，前開規定自毫無適用之餘地。以原告為例，因通訊保障及監察法第14條及其施行細則規定已課予原告等電信業者負有執行通訊監察之義務，縱電信業者因故遭列為不良廠商而刊登於政府採購公報，該電信業者仍得且必需參與該項標案，且招標機關亦必須使該被列為不良廠商之電信業者得標並簽訂合約；又若投標之電信業者未依招標機關通知期限辦理決標程序之相關事項時，招標機關並不得依據政府採購法第60條規定，視同該電信業者放棄投標，招標機關與投標廠商仍應繼續完成該決標程序，此即足認定，因履行法定義務而被動參與投標之廠商，其招標程序並非全然得適用政府採購法。
⑶、按現行採購實務上適用政府採購法程序之採購行為，除了立
法目的所明白揭示之私經濟行為外，尚包含廠商為履行法定義務而必須參與投標之採購案件。前者因本質上屬於私法性質之行政輔助行為，故廠商與國家機關均係基於契約自由之原則決定該採購契約之內容，廠商是否參與投標及對採購契約之內容，均得出於自由意志決定之，國家機關並無權利強制廠商參與投標或接受其單方之意思表示；惟廠商若係為履行法定義務而必須參與投標之採購案件，其係基於公共利益而依法參與該採購案件，且國家機關因該等採購行為所需支付廠商之對價，僅限於廠商必要費用之成本而未包含合理利潤，足徵國家機關與廠商間並非立於平等地位之關係成立採購契約，係國家機關立於公權力主體地位，依據法律強制廠商參與該採購案件，且廠商僅得向國家機關請求因履行該法定義務所花費之必要費用，並未包含合理之利潤，其所簽訂之採購契約既無締約自由，該契約內容亦受國家機關單方意思表示之拘束，其本質顯非一般私法契約，反類似國家機關透過簽訂契約之方式「強制廠商履行法定義務」，並同時利用該契約明定「國家機關補償廠商因履行法定義務所受損失」之責任，其本質上實較接近於學理上所稱之行政契約，亦即係國家機關為達成特定行政目的而與人民成立之契約關係，與私法契約本質上有重大差異。
⑷、以本件被告為例，其依電信事業而受通訊保障及監察法第14
條規定拘束，其因屬第1 類電信事業而負有「協助建置機關建置、維持通訊監察系統之義務」，故必須參與刑事警察局之「GSM9000/1800行動電話監察系統案」之投標，僅得向刑事警察局請求支付必要費用，並無任何利潤可言，足認系爭契約既非基於契約自由之前提所簽訂，且因通訊保障及監察法第14條第5 項之規定，其價金僅限於建置行動電話監察系統之必要費用，被告並不得賺取合理利潤，足認招標機關與被告簽定前開租賃契約書並支付價金之目的，係基於補償被告建置行動電話監察系統所產生之特別犧牲，故該類採購案契約之性質，自與一般由招標機關與廠商於契約自由前提下所簽署之私法採購契約明顯不同，而係內政部警政署透過簽訂本件系爭契約之方式，強制被告履行其依通訊保障及監察法所負有之「協助建置機關建置、維持通訊監察系統之義務」，並據此採購契約補償「被告因建置通訊監察系統所支出之必要費用損失」，該採購契約之本質明顯屬於為達成「通訊保障及監察法」目的之行政契約，自非一般政府採購案件之私法契約關係。
２、原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條未區分得標廠商係依其自由意願投標，抑或係為履行法定義務參與政府採購案，一律課予得標廠商僱用原住民之義務，及於得標廠商僱用不足時，課予得標廠商繳納代金之義務，明顯侵害人民之平等權而屬違憲無效。
⑴、憲法第7 條之規定揭示我國憲法上之平等原則，而司法院釋
字第596 號解釋則進一步闡釋平等原則之內涵。蓋平等權為所有基本權之基礎，國家對人民行使公權力時，無論其為立法、行政或司法作用，不得有不合理之差別待遇。針對立法者而言，此種原則係要求立法者須對所欲加以規範之人與事務，加以理智考量，並依事務之本質（Natur der Sache ），加以「同同、異異」的決定，易言之，若立法者被認為未經過「理智的公益考量」，對於相同事務卻予以差別對待的立法時，即屬於恣意而為憲法所不許。爰此，憲法平等原則最重要內涵為相同事物應為相同處理，不同事物應為不同處理，其所要求者係保障人民在法律上地位之實質平等，故法律應依事物之本質，就事實狀況之差異而為合理之不同規範，若事物間本質並無不同，但立法卻為不同之規範者；或事務有本質的重大差異，但仍一體適用同樣之規範時，均屬與憲法上之平等原則有違。
⑵、依據立法機關關於制定政府採購法第98條之委員會紀錄，「
政府乃資源的重要分配者，特別是它的採購，動不動就有上億的金額．．．」、「．．．如果民間企業想承包政府的採購案，政府應該可以有一些要求，設定一些規範．．．」、「．．．尤其是美國有所謂affirmative action，承包採購的企業必須要合乎不歧視，且要對於少數民族、或婦女或弱勢團體有一定雇用的比例，才准其參加聯邦政府的招標．．．」，均顯示立法機關制定政府採購法第98條之立法目的及其設計，係利用民間廠商主動參與政府採購案件之經濟誘因，促使投標廠商雇用殘障人士、原住民，以達保障弱勢團體之目的，故該條文所欲規範者，係針對「為賺取合理經濟利潤」而「主動參與政府採購案件」之廠商。然依前所述，廠商為履行法定義務而與招標機關所簽訂之採購契約，其本質實屬行政契約而與一般政府採購法所規範之私法契約明顯不同，廠商非但「無決定是否參與該採購標案」之締約自由外，且招標機關依據該採購契約所應支付廠商之對價，係「屬公益徵收特別犧牲之補償金額，其金額僅限於必要費用而未包含合理利潤」，則於此情境下仍強要該等被動參與投標廠商負擔原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條之義務，除與立法目的及設計不符外，亦明顯有違憲法上之平等原則，侵害人民之平等權。
３、原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條未區分得標廠商係依其自由意願投標，抑或係為履行法定義務參與政府採購案，於得標廠商僱用不足時，一律課予得標廠商僱用原住民之義務，及於得標廠商僱用不足時，課予得標廠商繳納代金之義務，明顯侵害人民之財產權而屬違憲無效。
⑴、財產權保障之主觀範圍，司法院釋字第596 號解釋則進一步
闡釋「憲法第15條保障人民之財產權，使財產所有人得依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，以確保人民所賴以維繫個人生存及自由發展其人格之生活資源」，亦即保障財產存續及財產支配之自由。公益徵收則是憲法貫徹人民財產權的最重要制度，所謂公益徵收是一個廣義概念，其包括國家為公共利益所需，強制剝奪人民的財產權利，或暫時性的徵用人民財產。蓋公益徵收固然係國家立於公益上之要求，出於不得已之條件下而侵犯人民的財產權利，然基於憲法對於人民財產權之保障，國家於此時即應給予人民公正的補償，始符財產權保障之原始目的－防止來自國家公權力的侵害。
⑵、依前所述，廠商為履行法定義務而與招標機關所簽訂之採購
契約，其性質應屬為達成行政目的之行政契約，招標機關除可透過該契約強制廠商履行其法律義務外，其更應依據該契約規範補償廠商因履行法律義務所受之損失，故招標機關支付予廠商之價金，性質應屬廠商受有特別犧牲之徵收補償金，該金額既未包含任何經濟利潤存在，參與該投標案件之廠商自無任何僱用殘障人士或原住民之經濟誘因，此等採購案件自非政府採購法第98條所欲規範之對象。因此，若國家機關基於公權力之地位，強制廠商參與具有公益性質之投標案件，其仍有原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條之適用，則雖一方面國家機關給付廠商徵收補償金，以填補其因履行法定義務所受之特別犧牲；但另方面卻又以該廠商收取徵收補償金，故同時課予該廠商僱用原住民，及於僱用原住民人數不足時繳納代金之義務，此舉將導致使該廠商因履行法律義務所受之特別犧牲，無法得到完全之補償，甚至其所繳納之代金將遠高於所收取之補償金，自有侵害該廠商之財產權，違反憲法保障人民財產權之規定，及根本破壞公益徵收之補償制度。
４、原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條及政府採購法施行細則第108 條第2 項規定，未區分標廠商得標金額之多寡，於得標廠商僱用不足時，一律依照單一標準課予得標廠商繳納代金之義務，明顯違反比例原則而屬違憲無效。姑且不論本件採購契約之本質係屬國家機關為達成一定立法目的而簽署之行政契約，即便廠商應適用原住民族保障法第12條、政府採購法第98條及政府採購法施行細則第108 條第
2 項規定，該規定竟不問廠商得標金額之多寡，一概以差額人數乘以每月基本工資計算代金，此等規定將發生如前所舉例之荒謬情事，則該等手段明顯無法通過前開比例原則之檢驗，茲分析如後：
⑴、妥當性原則：依據前所述政府採購法第98條之立法歷程及相
關之立法提案說明，該條項雖係欲透過參與採購案件之經濟誘因，促使主動參予投標之廠商僱用原住民，以達保障弱勢民族之目的，惟卻毫無任何統計或研究可資為憑，故該課予代金之手段得否達成保障原住民族及促進原住民就業之目的，實有疑問，則該課予廠商支付代金義務之手段，顯不符合妥當性原則。
⑵、必要性原則及狹義比例性原則：又依據原住民族保障法第12
條、政府採購法第98條及政府採購法施行細則第108 條第2項規定，該規定不問廠商得標金額之多寡，一概以差額人數乘以每月基本工資計算代金，若發生前述例子中，廠商之得標金額僅有100 萬元，但其所需補繳之代金卻高達5,702,40
0 元之情形時，該等手段非但不符必要性原則外，更造成追求之公義與人民被侵害的權利間明顯失衡而違反狹義比例性原則。爰此，現行課予給付代金之手段，除無法達成原住民族工作權保障法及政府採購法所稱「基於本法促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活」之規範意旨，該手段與追求之公義間更是明顯失衡而不符比例原則，其不合前開憲法上比例原則之處，顯而易見，依法應屬無效。
二、被告主張之理由：
㈠、原處分及訴願決定之法源依據主要係原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條，至各該施行細則僅為補充細節性、技術性之事項，比如履約期間之認定、員工總人數之計算等等，其修正並不影響被告追繳就業代金之權利。職此，原告於得標履約期間內，未依法僱用足額原住民，則須繳納原住民就業代金之法定義務，係自原住民族工作權保障法於00年00月0 日生效施行時起，即負有履行之義務：
１、按政府採購法於87年制定當時，即透過立法方式賦予其責任以作為保障弱勢團體之政策工具，是於該法第98條規定得標廠商需僱用原住民及身心障礙者比例達2%；然為避免僱用偏頗之流弊，原住民族工作權保障法公布施行時於第12條進而規範僱用比例達1%與未達僱用義務者需向原住民綜合發展基金之就業基金繳納代金二者。職是，廠商依法僱用原住民之義務係源自政府採購法第98條，僅因其規範未盡明確，於原住民族工作權保障法制定時進一步規定該義務之條件，是原住民族工作權保障法第12條係在補充政府採購法第98條之規範。按補充關係之法律適用上，需優先適用補充條文對於補充事項之規範，其餘即回歸原規範，此亦符合補充關係旨在修復法律致規範完全之狀態。故於適用原住民族工作權保障法第12條與政府採購法第98條二者，優先適用原住民族工作權保障法關於補充項目「進用原住民比例之標準」及「代金之收取機關」之規定，餘悉則回歸政府採購法之相關規定。
２、原住民族工作權保障法第12條業就政府採購法第98條中比例進用採合計方式之缺失，作成補充限制，惟為臻明確，工程會以90年11月13日（90）工程企字第90044255號令公告揭示政府採購法第98條代金繳納之方式須依身心障礙者保護法第31條及原住民族工作權保障法第12條規定，各均不得低於總人數1%，嗣後並於91年11月27日配合修正政府採購法施行細則第107 條第2 項僱用身心障礙者及原住民「各應達1%」之規定，以達法規範關於得標廠商履約期間內僱用比例之一致。亦顯見原告於履約期間內須僱用1%原住民，否則即應繳納代金之義務，係自90年11月時即發生。承前，法律一經公布施行，除有例外或排除之規定外，受規範之對象即應遵行，是於政府採購法於87年制定當時，已賦予得標廠商僱用弱勢團體義務，然始至原住民族工作權保障法90年10月31日公布施行後，依政府採購法得標之廠商即應遵行第12條之規範而負有法定僱用1%原住民之義務。至若91年7 月23日制定原住民族工作權保障法施行細則與91年11月27日修正政府採購法施行細則第107 條二者，僅在補充法律之細節性、技術性等事項，是非如原告所言需至91年11月27日修正政府採購法施行細則後始得追繳代金，原告以此置辯，顯對法位階之概念有所誤會。
㈡、原住民族工作權保障法第4 、5 條係規範各級政府機關、公立學校及公營事業機構平時應比例進用原住民，是組織法上人員編制限制問題；而同法第12條係在規範依政府採購法得標之廠商應僱用一定比例之原住民，是為特定之法律行為。觀其立法意旨雖皆為增進原住民就業機會，然二者規範之主體、適用期間不同，執行方式亦不衝突。職此，無論係公家機關亦或一般廠商，若依政府採購法得標者，即應適用原住民族工作權保障法第12條與政府採購法第98條規範，皆屬被告追繳代金之列。觀行政院訴願審議委員會作成撤銷公家機關處分之院臺訴字第0960091489、0000000000、0000000000、0000000000號等訴願決定，以其平時即依原住民族工作權保障法第4 條負有僱用義務，若履約期間未足額僱用將產生雙重繳納代金情形；又公家機關因受員額編制之限制，是否得於履約期間以員工總人數作為計算基準而僱足原住民，有待研明等語而撤銷處分。然因訴願會屬被告之上級機關，其考量上開因素而對個案作出不同於被告之決定，自當予以尊重。職是，訴願會作成撤銷處分之決定，係考量公家機關（構）平時即負有進用義務，並受限於員額編制，非以「員工總人數作為應僱用原住民人數之計算基準可能造成追繳代金金額超過採購案金額」為由而撤銷處分。是此，對於非屬公家機關（構）之得標廠商，縱有追繳代金金額超過採購案金額之情，然因被告作成追繳代金處分屬羈束處分，並無恣意裁量之權，故訴願會皆作成訴願駁回之決定。況憲法上平等原則並非漫無限制，於不法時非得主張之。是經主管機關認定違法而遭受處分者，並不得就自己之違法主張平等原則，而謂主管機關執法有差別待遇、選擇性執法。故此，公家機關是否於得標後需另負有原住民族工作權保障法第12條之義務，與原告依法負有法定義務顯然無涉，原告既屬依政府採購法得標之廠商，即應負有僱用原住民之義務。
㈢、為落實憲法促進原住民族與身心障礙者就業及經濟生活之保障，鑑於政府採購為政府重大歲出，而思藉由採購方式賦予得標廠商僱用之責，故政府採購法於87年制定當時，即透過立法方式賦予其責任以作為保障弱勢團體之政策工具，故政府採購法之制定除建立公平、公開之採購程序外，更賦予該法透過此等公平公開之採購程序改善原住民及身心障礙者經濟狀況之社會福利功能。是此，若係依採購程序辦理，並有採購上之對價關係者，立法時即賦予該等廠商需比例進用弱勢團體之義務，至若係以何種採購程序辦理（如限制性招標、選擇性招標或公開招標等）、標案性質為何等，本在所不問。得標廠商之認定係由招標機關依政府採購法規定辦理，並將其決標資料登錄於工程會政府採購資訊公告系統；且被告前已再為函詢招標機關有關標案之履約情事，亦經回覆在案說明係依政府採購法辦理無誤。故此，原告既為依政府採購法得標之廠商，即負有依採購程序之相關義務，與原告是否適用政府採購法其他程序無涉。原告主張主動參與政府標案與因履行法定義務而被動參與者有間，故非全然適用政府採購法規定云云，顯有混淆程序與義務之虞。基於政府採購之公平、公開程序，原告於參與投標時，即可由招標機關之投標須知、相關法令及契約內容等得知相關規定，故廠商應就相關成本、人員編制及職務缺額予以考量、編派，以達促進原住民就業之目的。
㈣、被告追繳代金之作業分為兩階段，分別為90年11月至93年8月及93年9 月至95年9 月，原處分附件表頭所載之履約期間為90年11月至93年8 月，此僅為被告內部系統粗分之追繳階段；而原處分本文記載履約期間為91年7 月15日至93年8 月31日，係自原告第1 件標案之簽約日算至最後1 件標案之履約完成日，乃其實際得標履約之期間，兩者並無衝突。所謂義務衝突，乃係指對於同一行為主體，在同一時間點上，有數個彼此不相容之義務存在，行為人無法同時履行全部的義務，只能選擇其中一個義務加以履行，對於其他義務之履行除了放棄之外沒有第2 個可能性，是以，產生義務衝突之要件，必須：⒈同時有不相容的數個義務存在、⒉履行一方的義務除侵害他方義務外別無他法。原告就通訊保障及監察法所負之義務為「協助執行通訊監察之義務」，而就原住民族工作權保障法第12條暨政府採購法第98條所負之義務為「進用1%比例原住民」，原告於協助執行通訊監察之同時，並非不可進用一定比例原住民，協助執行通訊監察並不會妨礙進用原住民義務之履行，故此2 個義務並非不相容，乃可同時履行，原告執義務衝突等語置辯，實屬謬誤，要無可取。一事不二罰，又稱一事不再理，係指就同一違法行為，不得於同性質之處罰中，受到二以上之追訴處罰，民事訴訟法第25
3 條及刑事訴訟法第302 條第1 款、第303 條第2 款、第4款均設有明文。職此，一事不再理原則於訴訟程序中方得適用，行政機關於行政程序中，並不受一事不再理原則之拘束。再者，原告所指依通訊保障及監察法必須協助通訊監察與依原住民族工作權保障法暨政府採購法之進用原住民，實為二事，蓋進用1%比例原住民係原住民族工作權保障法暨政府採購法明定因原告依政府採購法得標所衍生之法定義務，協助通訊監察則係原告乃電信事業之特殊性經「通訊保障及監察法」明定之義務，2 個義務並非源於同一基礎事實，自無「一事不再理」或「一事不二罰」原則之適用。
㈤、再原住民族工作權保障法及政府採購法針對依政府採購法投、得標且達一定規模者，應足額僱用原住民或繳納代金，其並未以廠商所得標案之性質或有無獲利作為追繳與否之判斷基準，該法規亦無裁量規定，原處分屬羈束處分甚明，故被告並無不向受處分人追繳代金之裁量餘地，亦不受比例原則之拘束。原告主張依政府採購法得標之廠商亦應適用原住民族工作權保障法第24條第1 項之規定，於該法施行3 年後始須開始繳納代金云云。惟揆諸該法第24條之文義，此3 年緩衝期係針對政府機關、公立學校及公營事業機構依該法第4條及第5 條規定於平時即應比例進用原住民而給予緩衝期間，並未包含該法第12條得標廠商於履約期間內所僱用之原住民人數不得少於國內員工總人數1%之規定在內。且該法第12條僅規定依政府採購法第98條得標之廠商，於得標履約期間內，應足額僱用原住民，僱用不足者，應繳納代金，並未將採購之範圍侷限於得提供原住民就業者，又基於原處分乃羈束處分之性質，故被告實無權不予追繳代金。
㈥、按憲法增修條文第10條第12項規定、司法院釋字第593 號解釋文，又立法機關為確保人民財產權，並兼顧他人自由與公共利益之維護，得在符合憲法第23條比例原則之範圍內，制定法律或明確授權行政機關訂定法規命令。促進原住民族工作權屬於公共利益；而繳納代金雖使部分人民生財產權喪失之後果，惟法條已限縮至標得政府採購案之一定規模廠商於履約期間內須足額僱用原住民，其干涉法益之影響程度已屬最小，經權衡促進原住民就業與部分人民財產權喪失二者，當以促進原住民族就業為優先。故廠商依法標得政府採購案時，即應於履約期間內僱用法定比例之原住民，已係斟酌憲法第23條之情事而以法律限制他人之工作權與財產權。再者，審查原住民就業代金於立法之初，即希冀透過政府採購方式給予弱勢團體更多就業機會，特課與達一定規模得標廠商僱用原住民之公法上義務；另手段係以代金繳納取代未足額僱用原住民之法律效果，且立法設計上以最低基本工資作為代金之計算基準，並規定國內員工總人數逾100 人之廠商方具此等義務，已屬侵害最小；又原處分之目的係以扶助原住民就業，手段係課與僱用原住民或繳納代金之義務，手段有助於目的之達成。準此，僱用原住民義務之規範實質上合乎比例原則之3 內涵，要無違反之虞。是立法時已斟酌考量採取手段所造成之侵害與所欲達成之立法目的未失均衡。原告主張得標廠商繳納代金義務違反比例原則，實係因原告長期未能足額僱用原住民致生之結果，而非立法時漏未考量。故原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條於立法時已斟酌憲法第23條之規定，要無違憲之虞。
理 由
甲、程序方面：本件行政訴訟起訴後，被告原代表人由夷將‧拔路兒變更為章仁香，茲據繼任者於97年6 月26日具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
一、本件原告標得如附表所示之刑事警察局「台灣大哥大GSM180
0 行動電話監察系統建置」等6 件採購案，履約期間僱用員工總數逾100 人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，經被告以94年3 月17日原民衛字第09400018801 號函向原告追繳原住民就業代金計1,447,77
6 元，嗣並以94年10月7 日原民衛字第09400301731 號函將追繳之代金變更為1,352,736 元。原告不服，提起訴願，經行政院撤銷原處分，並責由被告於2 個月內另為適法之處分。案經被告向採購機關確認，重行審查，以96年3 月26日原民衛字第0960014653號處分書追繳原告原住民就業代金1,343,760 元。原告仍不服，再提訴願遭駁回等事實，有原告政府採購履約期間內雇用原住民人數未達法定標準及應繳納代金一覽表、行政院95年4 月10日院臺訴字第0950084881號決定書、被告96年3 月26日原民衛字第0960014653號處分書、行政院96年10月29日院臺訴字第0960092845號決定書、臺北市政府警察局通信隊以95年5 月17日北市警通行字第09530171800 號函檢送之確認表、決標公告、投標廠商聲明書、臺北市士林區公所以95年5 月16日北市士秘字第09531225000號函檢送確認表、刑事警察局95年5 月25日刑後字第0950069671號函檢送確認表、行動電話監察系統租賃契約書、投標廠商聲明書、國防醫學院三軍總醫院95年月26日集選字第0950008543號函檢送之確認表、臺北市士林區公所以96年3 月
6 日北市士秘字第09630600300 號函檢送決標資料調查表、臺北市大安區公所95年5 月19日北市安字第09531141800 號函、6 月5 日北市安民字第09531279600 號函檢送之決標定期彙送、中華電信股份有限公司數據通信分公司95年8 月23日數管二字第0950000202號函等件影本附卷可稽（見原處分卷第1-2 、8-10、23-26 頁；訴願卷第98-116、123-131 、
135 頁），洵堪認定。
二、原告循序提起本件行政訴訟，主張：政府採購法施行細則第
107 條於91年11月27日修正始有僱用原住民人數之百分比，修正前則無此規定；而本件系爭契約係於91年7 月15日訂立，斯時有關課徵原住民就業代金之法制尚未完備，其認定之標準並無明確準據，原告尚無得依循之準則，且本件招標案件，並非完全適用政府採購法之相關規定，被告遽為處分及使原告受有不可測之損害，有違行政程序法第5 條及第8 條行政行為應明確原則及信賴保護原則，顯有重大瑕疵及違法。另原告係依通訊保障及監察法第14條第2 項之規定，並依刑事警察局之命令而配合簽訂系爭契約，故該工程係法定義務，與政府採購法由一般廠商依自由意願向政府相關單位投標而承攬工程，並受有利益之情形顯屬不同，故原告非原住民族工作權保障法及政府採購法中所指「得標廠商」，且原告如未依通訊保障及監察法第14條第2 項之規定辦理時，更將遭上級主管機關即國家通訊傳播委員會處以罰鍰，甚或撤銷特許執照（通訊保障及監察法第31條規定參照），故為符合通訊保障及監察法所訂之法定義務，原告除必須依刑事警察局之需求建置「GSM900/1800 行動電話監察系統」外，亦須協助執行通訊監察之任務，詎原告為符合法律要求而全力配合之措施，卻反於建置前開行動電話監察系統之巨大成本負擔外，更蒙受原處分追繳代金之雙重損害，原處分未慮及本件有法定義務衝突及一事不兩罰之情形，自有違法；復由設例得標廠商得標金額為100 萬元且履約期間為1 年，倘其於國內員工總人數為3,000 人且未僱用原住民，則該廠商依規即須補繳代金5,702,400 元，顯不合行政法上比例原則。
再依原住民族工作權保障法第24條第1 項規定，各級政府機關既未依法僱用原住民，尚應自該法施行3 年後始開始繳納代金，依政府採購法得標之廠商亦應一體適用，否則有違公平正義及行政程序法第6 條之平等原則；而被告作成行政處分，依行政程序法第4 條規定，必須證明原告有何違反法令之故意或過失行為，被告就本件不以故意過失為要件，逕為行政處分，為裁量濫用，亦違反行政程序法第10條之規範意旨，況原住民族工作權保障法第12條有違反憲法第7 條、第15條、第23條對平等權、財產權之保障及比例原則，有違憲之虞。而原處分及訴願決定要求原告「每月」繳納代金，亦無依據云云。
三、本院之判斷：
㈠、按「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」、「政府機關、公立學校、公營事業（以下簡稱機關）辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」、「得標廠商其於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」、「（第1 項）本法第九十八條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第十二條第一項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。（第2 項）依本法第九十八條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」、「（第1 項）得標廠商僱用身心障礙者及原住民之人數不足前條第二項規定者，應於每月十日前依僱用人數不足之情形，分別向所在地之直轄市或縣（市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶及原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。（第2 項）前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足一月者，每日以每月基本工資除以三十計。」政府採購法第2 條、第3 條、第8 條、第98條及同法施行細則第107 條、第108 條分別定有明文；明定得標廠商達一定規模者，應於履約期間僱用一定比例之殘障人士或原住民，如有僱用不足者，得標廠商應繳納代金，以保障障殘障人士及原住民之工作權。而為配合此政府採購法之規定，90年10 月31 日公布（同年00月0日生效）之原住民族工作權保障法第12條第1 項、第3 項乃規定：「（第1 項）依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。．．．（第3 項）得標廠商進用原住民人數未達第一項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」是由此規定，亦可明確得知，依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%，否則即有向原住民族綜合發展基金繳納代金之義務。
㈡、如前所述，原告標得如附表所示之政府採購案計6 件；其中「台灣大哥大GSM1800 行動電話監察系統案」係刑事警察局關於「設備租賃服務」之採購，並依政府採購法第22條第1項第2 款辦理之限制性招標，有工程會96年3 月5 日工程企字第09600084200 號函、決標公告及「行動電話監察系統租賃契約書」等件在卷可稽（見訴願卷第120 、121 頁；本院卷第38-43 頁），並經契約雙方於租賃契約書前言明載「…乙方（即原告）就甲方（即刑事警察局）所提需求擬定之建置計畫，經協商確定後開始建置；於建置完成後，請求甲方支付必要之費用。…雙方同意以資本租賃之方式，依政府採購法及主管機關訂定之規定訂定本契約…」等語，而招標機關刑事警察局亦依「政府採購公告及公報發行辦法」第14條第1 項第4 款規定，定期彙送工程會決標資料並登錄於工程會政府採購資訊公告系統（租賃契約書、各機關（構）及學校辦理政府採購決標資料確認表、投標廠商聲明書附訴願卷第109-116 頁參照），是原告就刑事警察局依政府採購法招標之設備租賃服務採購案，參與投標並標得該案，為政府採購法所稱之「得標廠商」，洵堪認定。又原告於附表所示之履約期間即91年7 月15日至93年8 月31日國內僱用員工總人數已逾100 人，復經被告就勞工保險局95年9 月18日保承新字第09560414050 號函檢送之檔案查核綦詳，製有應繳納代金一覽表在卷可參（見訴願卷第138 頁及本院卷第29、30頁），而為原告所不爭。從而，被告於向採購機關確認後，以原告標得上述政府採購案6 件，而未於前開履約期間內僱足原住民人數，違規事證明確，乃追繳原告應繳納之原住民就業代金1,343,760 元，揆諸前開規定，自無不合；而原處分於主旨欄載明：「受處分人自91年7 月15日起至93年8 月31日為止…」期間，核與附件1 之一覽表所實際核算代金期間亦屬相符；政府採購法施行細則第108 條於91年11月27日修正前，且已規定：得標廠商僱用原住民之人數不足政府採購法第98條規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，向所在地之直轄市或縣( 市) 勞工主管機關設立之身心障礙就業基金專戶及原住民中央主管機關設立之原住民族綜合發展基金專戶，繳納上月之代金。是原告主張其標得之「台灣大哥大GSM1800 行動電話監察系統建置案」並非適用政府採購法之採購案，有關政府採購法第98條之適用應限縮於工程定作、財物定製及勞務提供之得標廠商；被告處分本文及其附件所指之履約期間不符，且未向採購機關確認；伊要求原告應「每月」繳納代金亦乏依據云云，乃有曲解，均無可採。
㈢、另原告主張其係依通訊保障及監察法第14條第2 項之規定及刑事警察局之命令而配合簽訂系爭契約，故該工程係法定義務，原告非原住民族工作權保障法及政府採購法中所指「得標廠商」云云。惟行為時通訊保障及監察法第14條第2 項、第3 項明定「…（第2 項）電信事業及郵政機關（構）有協助執行通訊監察之義務，其通訊系統應具有配合執行監察之功能。（第3 項）協助執行通訊監察之電信事業、郵政機關（構）於執行後，得請求執行機關支付必要之費用。其費額由交通部會同內政部、國防部及法務部定之。」揭示電信事業有協助執行通訊監察之義務，且其通訊系統應具有配合執行監察之功能，據此原告依法本應自行建置配合執行監察功能之通訊系統設備，執行機關（刑事警察局）無為原告建置配合執行監察功能之通訊系統設備之義務，僅於執行通訊監察後負支付必要費用之責。經查，本件刑事警察局於系爭採購案採購者為「設備租賃服務」，已如前述，是系爭採購案所涉者乃執行機關（刑事警察局）執行通訊監察必要費用之支付（行為時通訊保障及監察法第14條第3 項參照），核與原告所稱依通訊保障及監察法及其施行細則規定之法定義務（即行為時通訊保障及監察法第14條第2 項所稱電信事業者之通訊系統應具配合執行監察之功能，協助執行通訊監察等）分屬二事。而系爭租賃契約書前言雖有：「…為辦理建置『GS M900/1800行動電話監察系統案』…雙方同意依通訊保障及監察法及其施行細則之規定，乙方（即原告）就甲方（即刑事警察局）所提需求擬定之建置計畫，經雙方協商確定後開始建置；於建置完成後，請求甲方支付必要之費用。」之記載，惟綜觀其下「為解決甲方所編列之相關預算與通訊保障及監察法之規定間適用問題，經陳奉行政院90年4 月2日以台九十忠授一字第03073 號函核定，雙方同意以資本租賃之方式，依政府採購法及其主管機關訂定之規定訂定本契約…」等語及系爭採購案為設備租賃服務之採購，足徵系爭採購案乃執行機關就日後執行通訊監察所為設備租賃服務之採購，且原告係本於自由意願與刑事警察局達成合意以資本租賃之方式，依政府採購法訂定採購契約，以採購設備租賃服務方式支付執行必要之費用。縱該採購案未能存立，原告依前開通訊保障及監察法第14條第2 項規定及其施行細則之規定，仍應依通訊監察執行機關（法務部調查局或內政部警政署）所提需求擬定軟硬體設備建置計畫後辦理建置，是原告主張伊簽訂系爭契約，係履行法定義務及依刑事警察局命令而配合，與一般廠商依自由意願投標承攬工程之情形不同，故伊非屬原住民族工作權保障法及政府採購法所指之「得標廠商」云云，應屬誤會。另原告依政府採購法標得系爭設備租賃服務採購案，就刑事警察局租用其提供之設備收取租金，與其依通訊保障及監察法所負協助執行通訊監察及通訊系統應具有配合執行監察之功能之義務分屬二事，已如前述，是其謂伊建置前開行動電話監察系統負擔巨大成本，與本件系爭採購案追繳代金，屬法定義務衝突，有一事不兩罰之情形云云，亦無可取。
㈣、又政府採購法於87年5 月27日公布施行時，該法第98條規定雖採原住民族及身心障礙者合計達2%之進用方式，為避免政府採購法採合計方式造成僱用偏頗之流弊，原住民族工作權保障法（原名：原住民工作保障法）於90年10月31日公布施行時，乃於同法第12條第1 項明定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。」以確實保障原住民於政府採購案件中達到1%比例進用之就業機會，此參諸該法條立法理由係「…針對政府採購法第98條而來的，因為該條中雖規定僱用殘障人士及原住民的人數不得低於2%，但這些名額經常被身心障礙者佔用，實際僱用原住民的人數並不多」（見立法院公報第89卷第46期委員會紀錄第122 頁）及原住民工作保障法草案總說明：「…配合政府採購法，保障原住民就業機會…一般依政府採購法得標之廠商，應於履約期間僱用一定比例之原住民…」（見立法院公報第90卷第26期院會紀錄第217 頁），是原住民族工作權保障法第12條旨在就政府採購法第98條進用原住民比例之標準及代金之收取機關為明確規定，原住民族工作權保障法公布施行後，政府採購案得標廠商依政府採購法第98條規定於履約期間僱用原住民之僱用比例，自受該法規範，從而，本件原告既係依政府採購法標得系爭採購案之得標廠商，其簽約日（即91年7月15日）又在原住民族工作權保障法公布施行之後，自負有依政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條第1 項規定進用一定比例原住民之公法上義務。至現行政府採購法施行細則第107 條規定，雖係於91年11月27日始行修正公布，然觀諸其修正理由：「現行條文第1 項對於殘障人士及原住民之認定，第22條第5 項已予增訂，爰刪除之。二、配合原住民族工作權保障法第12條之規定，於第2 項增訂各1%及分別計算之規定。」可知該修正，純係配合母法及原住民族工作權保障法規範之整體性；對於依政府採購法得標之廠商，其於國內員工總人數逾百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%，如有僱用不足者，得標廠商應繳納代金之規定，政府採購法及原住民族工作權保障法自91年2 月6 日之後並未為任何修正；而修正後之上開細則亦不過把其母法有關僱用人數不得低於總人數2%之規定，明確規定為1%，此1%人數之規定，非但由母法及原住民保障法之規定之對照，即可推知，業於前述，且未逾母法所規定之2%範疇，係屬有利於受規範廠商之修正，是原告主張本件採購契約訂立時，政府採購法施行細則第107 條尚未修訂規範僱用原住民人數百分比，原處分徵繳代金使原告受有不可測之損害，有違行政程序法第5 條及第8 條行政行為應明確原則及信賴保護原則，顯有重大瑕疵及違法云云，即無可採。
㈤、復按原住民族工作權保障法第24條第1 項前段規定：「本法施行三年後，各級政府機關、公立學校及公營事業機構僱用原住民之人數，未達第四條及第五條所定比例者，應每月繳納代金。」同法施行細則第12條規定：「各級政府機關、公立學校及公營事業機構僱用、進用原住民之人數未達本法第四條及第五條所定比例者，應依本法第二十四條第一項規定，自九十三年十一月二日起，於每月十日前向中央主管機關設立之原住民就業基金專戶繳納當月之代金。」準此，各級政府機關、公立學校及公營事業機構未達原住民族工作權保障法第4 、5 條所定比例者，自93年11月2 日起始須按月繳納未足額僱用之代金；惟廠商依政府採購法得標者，自原住民族工作權保障法於90年11月2 日施行生效後，即應依同法第12條第1 項之規定，於履約期間內負有僱用原住民之義務，如未達法定比例者，即應按月繳納代金。原告雖主張原住民族工作權保障法第24條第1 項所設之三年緩衝期，未一體適用於依政府採購法得標之廠商，顯有違反憲法第7 條之平等原則云云。惟按此三年緩衝期所以僅賦予政府機關、公立學校及公營事業機構，乃因渠等依原住民族工作權保障法第
4 條及第5 條規定於平時即應照比例進用原住民，其所負的義務程度遠較得標廠商於履約期間內始須照比例僱用原住民者為高。又公部門於進用人員時，因受限於員額編制及任用資格問題，故於原住民族工作權保障法第4 、5 條課予各級政府機關、公立學校及公營事業機構平時僱用原住民之義務，本應排除具公務員身分者。且該法第4 條及第5 條所規定五類人員之進用，亦須受到各該職缺之管理辦法或聘用條例之規範，非如原告所言單純係公部門立於私人地位從事私法僱用契約行為。是觀原住民族工作權保障法第4 、5 條及第12條之規範目的雖均為促進原住民族就業，然因規範之主體不同，適用期間密度、執行方式亦有差異。故按不同性質之事物為不同之處理，立法者對此為合理之差別待遇，未予得標廠商三年緩衝期，尚難謂違反平等原則。
㈥、再按「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」、「人民之生存、工作權及財產權，應予保障。」憲法第7 條、第12條固著有規定；然同法第23條及憲法增修條文第10條第12項亦明定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」、「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」是在憲政體制中，國家追求之價值及任務多端，在多元之價值、任務併存下，本有賴立法者基於比例原則，妥為立法協調。而上述政府採購法第98條、原住民族工作權保障法第12條第1 項、第3 項等規定，即係基於上開憲法增修條文所規定之基本國策，為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活（原住民族工作權保障法第1 條之立法目的參照），經立法院分別於87年5 月27日及90年10月31日所制訂。依據上開條文，員工總人數逾100 人以上之得標廠商，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%，以創造廠商雇用原住民之動機及誘因；並於違反名額規劃時，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金（亦即就短少之名額，繳納一定金額之「差額補助費」），而另設「原住民族綜合發展基金」管理運用，以供實現立法所欲實現之輔導原住民就業之政策目標，乃係具有「專款專用」之特別公課。而「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」並經司法院釋字第
593 號解釋在案。核此項有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民並於違反時繳納代金之規定，既係為促進原住民就業考量，權衡促進原住民就業與部分人民財產權喪失二者，當以促進原住民族就業為優先之立法裁量範疇，法條且已限縮至標得政府採購案之一定規模廠商於履約期間內須足額僱用原住民，其對得標廠商法益之影響程度已屬最小，採取之方法且有助於目的之達成，乃有其法定正當理由，自無違憲法所保障之人民財產權及平等、比例等原則。原告主張：原住民族工作權保障法第12條有違反憲法第7 條、第15條、第23條對平等權、財產權之保障及比例原則，有違憲之虞，應聲請司法院大法官解釋云云，亦無可取。至廠商參與投標政府採購案時，本會就其本身是否具有符合相關法令之能力，及於違反法令或執行上力有未逮時所應承擔之費用支出，予以綜合考量，自行評估其風險損益，是原告所提繳交之原住民就業代金逾採購案金額之假設，當無存在之可能，併此敘明。
㈦、末按，有關得標廠商違反法律上應僱用原住民之義務者，依原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條等規定，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，已如前述。而本件已開徵代金部分之費率類別，既由主管機關依預算法之規定，設置單位預算「原住民族綜合發展基金」加以列明，編入中央政府年度總預算，經立法院審議通過後實施，且主管機關徵收後，妥為管理運用（參原住民族工作權保障法第12條第3 項、第23條第1 項第2 款），符合立法所欲實現之輔導原住民就業政策目標，參酌司法院釋字第
426 號解釋意旨，即與憲法尚無違背。又特別公課之性質究與行政罰有別，無涉可責性或歸責性，故僅需得標廠商符合法律所規定之構成要件，即負有繳納代金之義務，不問是否具違章行為之故意過失。因此，原告稱被告未依行政程序法第4 條規定證明原告有何違反法令之故意或過失行為，逕為行政處分，為裁量濫用，違反行政程序法第10條之規範意旨云云，仍無足取。
四、綜上所述，原告之主張均無可採。被告以原告於履約期間僱用員工總數逾100 人，進用原住民人數卻未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃以96年3 月26日原民衛字第0960014653號處分書追繳原告原住民就業代金1,343,760元，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 7 月 24 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 闕銘富法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 7 月 24 日
書記官 黃明和