臺北高等行政法院判決
96年度訴字第04272號原 告 甲○○○訴訟代理人 邱六郎律師（兼送達代收人）複 代理 人 邱碩松律師被 告 新竹縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○庚○○
參 加 人 臺灣新竹地方法院代 表 人 戊○○院長）住同訴訟代理人 辛○○
己○○上列當事人間因有關河川地事務事件，原告不服內政部中華民國96年10月31日台內訴字第0960146586號（案號：0000000000）號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣被告為辦理新竹縣竹北（斗崙地區區徵收，擬具區段徵收計畫書、圖，報奉內政部民國（下同）95年1 月26日內授中辦地字第0950723563號函核准徵收，經被告95年2 月27日府地徵字第0000000000B 號函公告區段徵收，公告期間自95年3 月1 日至95年3 月31日止。原告為本件徵收範圍內之原河川公地使用戶，耕作使用範圍為竹北市○○段○○○ ○號之部分土地（下稱系爭土地）。原告於95年8 月24日向被告陳情要求比照耕地375 減租條例給予地上物及地價補償費。
被告以95年9 月4 日府地徵字第0000000000函「本筆公有土地業已奉准由新竹地方法院無償撥用在案，依平均地權條例第11條第3 項規定『公有出租耕地依法撥用時，準用前2 項之規定補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用由需地機關負擔。』台端應依前項所陳逕向新竹地方法院洽辦地價補償等相關事宜。」，原告於95年10月12日再向被告陳情，出示財政部國有財產局核發之租金收執，要求請示內政部可否視同持有耕地租約而給予補償。被告於96年1 月26日府地徵字第0960009049號函呈請內政部核示。內政部復以96年2 月5 日內授中辦地字第0960041656號函示：「河川公地收取使用費，究為租賃關係抑或許可之單方行為，前台灣省政府建設廳86年10月24日86 建 開字第0336 94 號函已有明釋，貴府92年3 月28日府建水字第0920025454號函所為『收取使用費本質就是租金』之表示，是否確依該函示辦理？宜由貴府本於權責查明釐清，如有紛爭，請循司法途徑解決」。
二、被告為評議本件有無「租賃關係」，邀集財政部國有財產局、參加人於96年3 月16日召開會議，並將被告對於本件之租賃關係所為之會議結論以96年6 月28日府地徵字第0960088569號函告知內政部，以96年7 月18日府地徵字第0960089112號函（以下稱原處分）否准原告。原告不服，提起訴願，經訴願不受理，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
(一)訴願決定及原處分均撤銷。
(二)被告徵收原告所承租系爭土地面積6,055 平方公尺耕地，應依平均地權條例第11條第1 項、耕地375 減租條例第17條第
2 項第3 款規定，給予原告補償。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
三、參加人聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)原告就系爭土地有租賃關係：
１、原告自54年起至79年止，每年分上下2 期交付租金與被告。80年起至93年7 月經財政部國有財產局台灣中區辦事處新竹分處（下稱國產局新竹分處）同意續租，並繳清80年1 月至93年7 月止之租金共計新台幣（下同）127,160 元，以及自88年5 月至93年6 月止之使用費73,958元，且於「自行收納款項統一收據」載明為竹北市○○段○○○ ○號租金，足證租賃關係存在。
２、80年後經被告指示系爭土地已登記為國有財產局所有，應向該局繳付租金，以94年3 月25日府地用字第0940028562號函告知國產局新竹分處原告就系爭土地有租賃關係存在，並請該分處協助維護承租人之權益。該分處除確認系爭租賃關係存在，並派員勘查，將系爭土地暫編為竹北市○○段第622、623 、624 地號，面積為0.6055公頃，自80年起收取原告交繳之租金直至徵收止。
３、原告與國產局新竹分處就系爭土地之租賃關係，係原告與被告租賃關係之續約。系爭土地早經原告占有使用中，因劃出河川公地而為新生地由國產局新竹分處收回管理，準用民法第425 條第1 項規定，及參最高法院41年台上字第1100號判例，租賃契約對國產局新竹分處仍繼續存在。
４、被告收受原告繳交使用系爭土地對價，雖載為「使用費」，性質上為租金：
(1)、最高法院46年度台上字第519 號判例：「因使用租賃物而
支付之對價，即為租金，其約定之租金為何，原非所問。」、57年度台上字第2642號裁判：「所謂使用費，乃係使用租賃物而支付之代價，不因兩造所約定之名稱有異，遂謂其非租金性質。」、73年台上字第1791號裁判：「因使用租賃物而支付之對價即為租金，其約定之名稱為何，原非所問。」。
(2)、被告雖否認原告有租賃關係，但對於原告主張自54年至79
年止，均按年上下2 期給付「使用費」不否認，被告92年3月28日府建水字第0920025454號函所提及之92年1 月30日府建水字第0920011707號函，引用經濟部水利署核備函指明「收取之使用費，本質上就是租金」。93年9 月6 日府地用字第0930106186號函說明欄表示收取使用費本質上就是租金，有耕地租賃關係。94年2 月2 日府地用字第0940019345號函復原告，確認原告使用系爭土地有耕地租賃關係存在。
５、就被告檢附之下列公文，說明如下：
(1)、被告以93年8 月18日府地用字第0930103633號函，因訴外
人田榮塗、田榮富之承租地被徵收，陳情請求依耕地375減租條例規定補償事件，說明2 載明：被告於91年12月13日邀集內政部等相關單位研商，結論認有耕地租賃關係。
(2)、被告93年9 月13日府地用字第0930113786號函檢附93年9月
10日之會議紀錄，就陳福新申請租約確認案，認定88年以前由被告確認為租賃關係之延續，89年由國有財產局接管，轉請該局給予協助辦理，此案例與原告之情形相同。
(3)、被告93年10月18日府地用字第0930126030號函，再度確認
陳福新之陳情案，被告引用最高法院73年1791號判決，確認為租賃關係之延續，確認使用費之收取屬於租金性質，故認定有耕地租賃關係。
(二)被告徵收系爭土地，有補償原告之義務：
１、被告依平均地權條例第11條第1 項規定，或耕地375 減租條例第17條第2 項第3 款規定，應給予原告公告地價三分之一之補償。
(1)、按平均地權條例第11條第1 項規定：依法徵收或照價收買
之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅餘額之三分之一，補償耕地承租人。耕地375 減租條例第17條第2 項規定：依前項5 款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償。第3 款：終止契約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘款三分之一。
(2)、被告以95年2 月27日府地徵字第0000000000B 號公告，係
經被告向內政部核准辦理徵收。被告依同條例第4 條第1 項第3 款所定、因將農業區變更為建築用地（公告事項2 ），依同條例第18條及第24條規定辦理徵收。徵收公告第14項載明：「申請發給抵償地之原有土地上，如於89年1 月28日以前訂有375 租約，或設定他項權利或限制登記者，應於申請時提出下列文件：㈠89年1 月28日以前訂有375 租約者，應提出按區段徵收補償地價三分之一補償承租人之證明文件。」，第17項載明：「本府於申請人補正後15日內審查完畢，並將審查結果，以書面通知申請人，．．．。並於核定之次日起15日內發給現金補償，．．．。」。徵收公告檢附之「頭前溪河川公地（已登記）之使用人清冊」列有622 、623、624 地號（即系爭土地）使用人為原告之登記名字，系爭土地在被告辦理徵收時確由原告承耕。被告應依徵收公告、平均地權條例第11條第1 項規定，發給補償費。被告徵收系爭土地，等同於在租賃契約尚未屆期前終止契約，合於耕地
375 減租條例第17條第2 項第3 款之條件，應給予原告同一成數之補償。
２、被告自認只要認定原告就系爭土地確有租賃關係存在，應給付原告補償費。
３、台灣高速鐵路股份有限公司（下稱高鐵）於87年1 月間徵收竹北市河川農地，亦認佃農與被告間成立耕地租賃關係，按平均地權條例核發三分之一地價補償費。相同事件，被告豈可為不同之認定。
４、被告引用平均地權條例第11條第3 項規定，謂系爭土地已無償撥用於參加人，函示原告向參加人請求給予補償。惟：
(1)、被告依內政部95年1 月26日內授中地字第0950723563號函
辦理徵收。被告以95年2 月27日府地徵字第0000000000B 公告辦理徵收。公告事項載明：1 、需用土地人：新竹縣政府。2 、興辦事業之種類：開發新社區。公告事項第6項 載有：「被徵收土地之地價補償費，以95年公告土地現值加發4成補償計算」等。徵收人為被告，用途亦為被告用以開發新社區，無提及撥用於參加人之記載。本件主管機關或出租人均為被告，竟將補償義務推諉於參加人。
(2)、高鐵新竹站聯外道路用地之徵收，徵收地之需地機關雖為
高鐵，仍以被告為需地人徵收，並比照耕地375 減租條例發補償費予承租人。原告直至79年止皆向被告完繳租金，有被告93年6 月29日府建水字第0930083515號函足證。本件推諉於參加人，非但為二套標準，更違背誠信原則。
(三)本件無必要先訴請法院確認租賃關係存在：
１、本件所爭執為被告是否有依規定給付補償費，租賃關存在僅為原因事實，就訴訟上而言自無先就原因事實必須取得判決，只須經鈞院調查認定即可。原告就系爭土地確有租賃關係，已舉公文為證，依民事訴訟法第255 條第1 項規定，推定為真正，具有證據力。
２、被告未否認原告就系爭土地有租賃關係存在，卻要求向法院提起確認租賃權存在之訴，殊無理由。被告持莊三榮等10人，訴請新竹縣政府等確認租賃關存在事件，欲否認原告就系爭土地有租賃關係之理由。惟此純出於被告之誤導所致，因原告一直交付使用費與被告至79年止，此後至起訴日止已不能證明有再繼續交付使用費與被告，或另交租金與國產局新竹分處，故被認為租賃關係已不存在，致為原告敗訴之判決。縱使有積欠租金但未達一定金額，並經催告及通知解約，則租約並非當然終止（民法第440 條第1 、2 項、土地法第
114 條、375 條例第17條第1 項等參考），一審判決顯尚有爭議。莊三榮等10人與新竹縣政府間之判決，當事人不同依法對本件無拘束力。被告持新竹地方法院96年重訴字第34號判決，所為之主張亦無理由。
(四)按憲法第7 條平等原則，立法意旨在於禁止差別待遇，相同事件均應為相同處理，如非有其他合理正當理由，不得為差別待遇。查高鐵新竹站，對外聯絡道路用地，其中大部分為原河川地，75年由河川地劃出之浮覆地，此浮覆地尚屬河川地時即由縣政府出租於農民耕作，與系爭土地相同。被告以區段徵收浮覆地既已有先例，應受先例拘束，否則即悖離禁止差別待遇原則及禁止恣意原則，更違反行政程序法第1 條及第8 條規定。
二、被告主張之理由：
(一)按稱租賃者，乃當事人立於平等地位，約定一方以物租與他方使用收益，他方支付租金而成立之私法上契約，而河川公地為公有公物，河川公地之使用乃公物之利用關係，依據54年12月22日及88年6 月30日訂定之台灣省河川管理規則（91年8 月7 日廢止）相關條文規定（71年1 月4 日修正之條文為第34條第1 項、88年6 月30日訂定之條文為第31條第1 項），河川公地之使用應向河川管理機關申請許可，河川管理機關在一定條件下亦得撤銷許可，此項許可與撤銷，性質上為河川管理機關基於公法上地位，就河川公地之使用所為之行政處分，河川公地之利用關係顯屬公法上之許可使用關係，並非管理機關與河川公地使用人立於平等地位所為之私法上租賃契約關係。至於同規則所規定之使用費，則為管理機關因許可使用河川公地向使用人徵收之規費，性質上並非私法上租賃契約之租金（最高法院88年台上字第3311號、87年台上字第1172號、86年台上1806號判決參照）。
(二)系爭土地於54年至75年間被劃為河川公地，被告依台灣省河川管理條例規定，許可人民使用河川公地，自屬公法上之許可使用關係。系爭土地至75年始劃出河川區域而不再為河川公地，依當時存在有效，且為河川管理法源依據之71年1 月
4 日71府建水字第126710號修正公布之台灣省河川管理規則第4 條第9 款規定「浮覆地指河川區域土地因河川變遷或因設施河防建造物，經公告劃出河川區域以外之土地。」，系爭土地即係浮覆地。浮覆地中如原有所有權登記而經河川改道劃歸河川公地後再經浮覆者，原所有權人得請求復權，如無所有權歸屬，依上開規則第4 條第10款稱為河川新生地，系爭土地即屬該條款之河川新生地。依當時有效71年1 月4日修正公布之台灣省河川管理規則第13條規定「浮覆地應即依法辦理復權或土地總登記；在未辦妥復權或土地總登記前，仍應依本規則之規定管理。」，被告於75年至系爭土地79年為總登記前，管理系爭浮覆地係以台灣省河川管理規則為法源依據。依台灣省政府72年11月7 日72府建水字第156748號函：「經公告劃出河川區域外之河川浮覆地，除原已依河川管理規則規定許可使用者，仍舊照原規定繼續管理至完成總登記之日止，再行改依土地法或公地管理有關規定處理外，不得再行核辦新案許可使用。」故浮覆地依法應由原管理機關依河川公地時期之方法管理，直至辦妥總登記止（最高法院86年台上字第1806號判決參照）。此即被告自75年至79年間仍將系爭土地當作河川公地，開立「河川公地使用費繳納代金聯單」供原告繳納之原因所在。75年至79年間被告既仍依河川管理規則許可原告使用系爭土地，且河川公地之管理使用關係並非私法上租賃契約關係，而是公法上之單方行政行為，被告與原告於75年至79年間自無另行成立耕地租賃關係之餘地。
(三)系爭土地於54年依台灣省河川管理規則核准許可使用，並收取使用費，79年3 月12日辦理所有權第1 次登記，被告以80年7 月15日80府建水字第13433 號函知原告註銷使用許可，使用費亦僅收至79年上期止。兩造間許可使用關係已終止，自斯時起原告即為無權占用系爭土地。原告自80年起迄系爭土地於93年8 月間國有財產局奉行政院核准撥用予參加人，供其遷建辦公廳舍止，並無出租情事。
(四)司法院釋字第448 號解釋：「．．．我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」、行政法院（現改制為最高行政法院）47年判字第43號判例：「人民之提起行政爭訟，惟對於中央或地方官署之行政處分，始得為之。所謂行政處分，係指官署所為之單方行政行為而能發生公法上之效果者而言。是官署之行政處分，應惟基於公法關係為之，其基於私經濟之關係而為之意思表示或通知，僅能發生私法上之效果，自非行政處分。人民對之如有爭執，應依民事訴訟程序訴請裁判，不得以行政爭訟手段，提起訴願及行政訴訟。」、58年判字第270 號判例：「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」本件係被告與原告間之租賃關係疑義，事屬私權爭執，應循司法途徑訴請普通法院裁判確定租賃關係是否存在，以求解決。
三、參加人主張之理由：
(一)程序部分：
１、按行政訴訟「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加，但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本件言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條定有明文。
２、原告起訴聲明為「新竹縣政府96年7 月18日府地徵字第0960089112號函之決定，應予撤銷。」，嗣增加第2 項聲明，為訴之追加，違反前開規定，參加人就該訴訟之追加不予同意。被告未異議影響參加人權益，不應認對參加人發生效力。
(二)關於原告請求撤銷被告96年7 月18日府地徵字第0960089112號函部分：
１、「所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體個案，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分」行政法院88年度裁字第761 號裁定著有明文。
２、被告96年7 月18日府地徵字第0960089112號函之緣由似係被告首長於會見民眾時，原告向被告首長表示就前開土地有租賃關係，被告首長請內部權責單位研議，內部單位研議並召集各有關機關討論後，認原告就前開土地並無租賃關係，以該函通知原告，該函僅告知原告就該土地並無租賃關係，未發生公法上法律效果，僅係「事實通知」，並非行政處分。
３、被告其後認原告就系爭土地並無租賃關係，拒絕原告給予補償費之請求，係另一行政處分，與被告前開函文不能等同視之。
(三)原告追加第2 項訴之聲明不合法；縱認合法，亦無理由：
１、按稱租賃者，乃當事人立於平等地位，約定一方以物租與他方使用收益，他方支付租金而成立之私法上契約，而河川公地為公有公物，河川公地之使用乃公物之利用關係，依據54年12月22日及88年6 月30日訂定之臺灣省河川管理規則（該規則至91年8 月7 日廢止）相關條文規定（71年1 月4 日修正之條文為第34條第1 項、88年6 月30日訂定之條文為第31條第1 項），河川公地之使用應向河川管理機關申請許可，河川管理機關在一定條件下亦得撤銷許可，此項許可與撤銷，性質上為河川管理機關基於公法上地位，就河川公地之使用所為之行政處分，河川公地之利用關係顯屬公法上之許可使用關係，並非管理機關與河川公地使用人立於平等地位所為之私法上租賃契約關係。至於同規則所規定之使用費，則為管理機關因許可使用河川公地向使用人徵收之規費，性質上並非私法上租賃契約之租金。（最高法院88年台上字第3311號、87年台上字第1172號、86年台上1806號判決參照）。
２、系爭土地於54年至75年間均被劃為河川公地，被告依前引臺灣省河川管理條例規定，許可人民使用河川公地，依前開判決意旨，自屬公法上之許可使用關係。系爭土地至75年始劃出河川區域而不再為河川公地，依當時存在有效，且為河川管理法源依據之71年1 月4 日71府建水字第126710號修正公布之臺灣省河川管理規則第4 條第9 款規定「浮覆地指河川區域土地因河川變遷或因設施河防建造物，經公告劃出河川區域以外之土地。」，系爭土地即係浮覆地。浮覆地中如原有所有權登記而經河川改道劃歸河川公地後再經浮覆者，原所有權人得請求復權，如無所有權歸屬者，依上開規則第4條第10款稱為河川新生地，系爭土地即屬該條款所稱之河川新生地。依當時有效71年1 月4 日修正公布之臺灣省河川管理規則第13條規定「浮覆地應即依法辦理復權或土地總登記；在未辦妥復權或土地總登記前，仍應依本規則之規定管理。」，足見被告於75年至系爭土地79年為總登記前，管理系爭浮覆地，係以臺灣省河川管理規則為法源依據。復依臺灣省政府72年11月7 日72府建水字第156748號函稱：「經公告劃出河川區域外之河川浮覆地，除原已依河川管理規則規定許可使用者，仍舊照原規定繼續管理至完成總登記之日止，再行改依土地法或公地管理有關規定處理外，不得再行核辦新案許可使用。」故浮覆地依法應由原管理機關依河川公地時期之方法管理，直至辦妥總登記止。（最高法院86年台上字第1806號判決參照）此即被告自75年至79年間仍將系爭土地當作河川公地，開立「河川公地使用費繳納代金聯單」供原告繳納之原因所在。75年至79年間被告既仍依河川管理規則許可原告使用系爭土地，且河川公地之管理使用關係並非私法上租賃契約關係，而是公法上之單方行政行為，被告與原告間於75年至79年間自無另行成立耕地租賃關係之餘地。
系爭土地業於79年3 月12日辦理所有權第1 次登記，被告於80年7 月15日發函表示自80年上期起註銷原告之使用許可，故被告與原告間許可使用關係已終止，自斯時起，原告即為無權占用系爭土地。原告自80年起迄系爭土地於93年8 月間國有財產局奉行政院93年8 月20日院授財產接字第00024789號函准予撥用與參加人，供參加人遷建辦公廳舍止，與國有財產局並無租用關係，此經國產局新竹分處93年10月18日台財產中新二字第0930010254號函、93年12月2 日台財產中新二字第093012530 號函迭次表示系爭土地於該分處管理期間，並無出租情事可稽。至系爭土地移撥參加人管理前，原告就系爭土地並未與國家成立耕地租賃關係。
３、原告主張被告雖曾在部分函文中認收受原告繳交之使用費，性質上係「租金」，係以在91年12月13日「本府工務局辦理高速鐵路聯外道路系統改善計畫新竹站頭前溪北岸河濱道路西段工程暨內政部土地重劃工程局辦理高鐵新竹車站特定區區徵收公共工程之原有河川公有地承租戶陳情比照375 減租條例，發放補償費疑義研商會記錄」（下稱91年12月13日縣府會議）中之結論為憑。該會議紀錄援引最高法院73年度台上字第1791號判決：「訟爭土地於62年間臺中縣政府許可種植農作物時，已非河川區域內之土地，既非河川地，又供耕作之用，自屬民法、土地法、耕地375 減租條例上所稱之耕地，臺中縣政府許可被上訴人耕作，於定期1 年屆滿後，仍許被上訴人耕作，並每年向被上訴人收取稻谷47臺斤依時價折算之現金，雖名為使用費，實係使用訟爭土地之對價，屬租金性質，核與田賦或行政規費性質不同。」為其法律意見。惟查被告於54年核准原告前手李金龍使用時，系爭土地仍為河川公地，其管理使用關係為公法上之許可關係，其後系爭土地變為浮覆地，被告依71年1 月4 日修正公布之臺灣省河川管理規則第13條繼續管理，並無變為耕地租賃之對外意思表示，此由被告管理之方式於75年前後並無改變，且被告並未與原告另行表明系爭土地業改列為非河川公地，應另行締結租約即可得知悉，亦無事證認為被告置臺灣省河川管理規則第13條於不顧，而任意與原告成立私法上之耕地租約，故本件與73年臺上字第1791號判決之情形不符，無從比附援引。
４、被告91年12月13日縣府會議另以「本案．．．開徵日期約於民國40幾年間．．．放租行為係54年定頒臺灣省河川管理規則前行為，依上開兩則代電內容視之，似應屬有效之耕地租約」云云，認有耕地375 減租條例適用。原告及前手李金龍並未提出臺灣省河川管理規則發布前與被告間有租賃關係之證明，縱有租賃證明，自54年起系爭土地即經被告依臺灣省河川管理規則為公法上的管理行為，李金龍及原告並無異議，縱原先存有租賃關係，至此亦應認為被告與原告間就系爭土地之管理使用關係，已變更為以申請許可之方式為原告使用系爭河川公地之權源，自無再成立私法上租賃關係之可能。上開縣府會議之論點即非可採。
５、上開縣府會議以被告地政科73年6 月21日函送「河川浮覆地移交清冊」於主旨提及「自73年上期起接管放租．．．」，斷定「本府與農民之間，以當時之民情與認知，雙方均無異議以『租金』視之」。惟查，該函文係被告內部移交清冊，因當時公務員未諳法令，而有放租之字眼，該所謂「放租」既未對外為意思表示（對外仍以河川公地之管理形式為之），自無從發生租賃契約合致之效力。況73年間系爭土地確為河川公地，被告本即無從與他人為私法行為，豈能僅因內部文件即推斷當時「雙方均無異議以『租金』視之，而謂被告與原告有耕地租賃關係。
６、系爭土地於80年以前既係由被告依71年1 月4 日修正之臺灣省河川管理規則為公法上之管理行為，與原告間無從成立私法上的租賃關係，國產局新竹分處自無租賃契約可資承受。該分處於系爭土地已撥交參加人使用後，未經知會參加人，而於94年間擅自配合原告之主張而受理原告以匯款所繳納自80年1 月起至93年7 月止之租金127,160 元及使用費73,958元，於法即有未合。
７、被告於98年4 月14日函所檢附之公文書說明訴外人田榮塗等人承租地被徵收，陳情依耕地375 減租條例補償事件，與原告使用河川地與被告並無訂定租約情形不同，不得等同視之，不得作為認定系爭土地有租賃關係之證據。
８、原告主張國有財產局接管系爭土地認有續約關係，純係誤解，原告所繳給被告之規費並非租金，不得認系爭土地視為有租賃關係。
理 由
甲、程序方面：
壹、本件係屬公法爭議：本件係因被告辦理竹北（斗崙地區區徵收，經被告95年
2 月27 日 府地徵字第0000000000B 號函公告區段徵收，公告期間自95年3 月1 日至95年3 月31日止。原告於95年8 月24日陳情主張伊為徵收範圍內之原河川公地耕地375 租約承租戶，耕作範圍為竹北市○○段○○○ ○號之部分土地，要求比照耕地375 減租條例給予地上物及地價補償費，經被告以原處分函知「無耕地租賃關係，不衍生徵收補償之爭議」，可知「無耕地租賃關係」係為「不發給徵收補償費」結論之理由，原處分顯係否准原告「發給徵收補償費」之申請，而不僅就「有無耕地租賃」之私法關係為爭執，原告不服該否准處分提起訴願，自屬公法爭議，本院非無審判權。
貳、新竹縣政府係屬適格之被告：
一、土地徵收之核准及補償機關部分：按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」，土地徵收條例第1 條第2 項、第2 條、第14條、第19條分別定有明文。可知土地之徵收核准機關，為內政部；補償機關為被徵收土地行政區劃上所屬之直轄市、縣市政府機關，本件即為被告新竹縣政府。
二、平均地權條例第11條規定：「( 第1 項）依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。」「（第2 項）前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。」「（第3項）公有出租耕地依法撥用時，準用前二項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」，可知公有出租耕地若係無償撥用，補償費用固由需地機關（本件係參加人）負責籌措，但仍係由發放補償之機關（即被告新竹縣政府）代為扣交並發放予承租人，新竹縣政府屬於徵收補償費之發放義務人，自屬適格之被告。
參、按行政訴訟「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加，但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111 條第1 項定有明文，本件原告追加第2 項訴之聲明，本院認為適當，准其追加，合先敘明。
乙、實體方面：
壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出區段徵收計畫書、內政部95年1 月26日內授中辦地字第0950723563號函（核准徵收），被告95年2 月27日府地徵字第0000000000B 號函公告、被告95年9 月4 日府地徵字第0000000000函、被告96年1 月
26 日 府地徵字第0960009049號函（請內政部核示）、內政部96 年2月5 日內授中辦地字第0960041656號函、被告96年
6 月28日府地徵字第0960088569號函、96年7 月18日府地徵字第0960089112號函（原處分）為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、原告於與被告間就系爭土地有無耕地租賃關係存在？
二、系爭土地被徵收時，原告與國有財產局間有無耕地租賃關係存在？
貳、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：依據54年12月22日訂定、71年1 月4 日修正之台灣省河川管理規則（91年8 月7 日廢止）第4 條第1 項第9 、10、13款、第13條、第34條第1 項、第2 項規定：「河川公地指河川區域內或治理計劃範圍內之公有土地」；「浮覆地指河川區域土地因河川變遷或因施設河防建造物，經公告劃出河川區域以外之土地」；「使用費指管理機關因許可使用河川公地，向使用人徵收之規費。」、「浮覆地在未辦妥復權或土地總登記前，仍應依本規則之規定辦理。」、「在河川區域種農作物者，應向該河川管理機關申請許可，該使用行為，如因河川治理工程設施、公共灌溉設施、政府公用、開發新生地，或其他管理上之必要，應撤銷許可；不予任何補償。」。
二、原告與被告間就系爭土地並無耕地租賃關係存在：
（一）系爭土地於54年至75年間為河川公地，並無耕地租賃關係存在：
按稱租賃者，乃當事人立於平等地位，約定一方以物租與他方使用收益，他方支付租金而成立之私法上契約，而河川公地為公有公物，河川公地之使用乃公物之利用關係，依據54年12月22日及88年6 月30日訂定之台灣省河川管理規則（91年8 月7 日廢止）相關條文規定（71年1 月4 日修正之條文為第34條第1 項、88年6 月30日訂定之條文為第31條第1 項），河川公地之使用應向河川管理機關申請許可，河川管理機關在一定條件下亦得撤銷許可，此項許可與撤銷，性質上為河川管理機關基於公法上地位，就河川公地之使用所為之行政處分，河川公地之利用關係顯屬公法上之許可使用關係，並非管理機關與河川公地使用人立於平等地位所為之私法上租賃契約關係。至於同規則所規定之使用費，則為管理機關因許可使用河川公地向使用人徵收之規費，性質上並非私法上租賃契約之租金（最高法院88年台上字第3311號、87年台上字第1172號、86年台上1806號判決參照），系爭土地於54年至75年間為河川公地，被告依台灣省河川管理規則規定，許可人民使用河川公地，自屬公法上之許可使用關係。
（二）系爭土地於75年成為浮覆地，至土地總登記（79年3 月12日）前，仍由原管理機關依河川公地時期之方法管理，並無耕地租約存在：
１、系爭土地至75年劃出河川區域而不再為河川公地，依當時河川管理法源依據之71年1 月4 日71府建水字第126710號修正公布之台灣省河川管理規則第4 條第9 款規定：「浮覆地指河川區域土地因河川變遷或因設施河防建造物，經公告劃出河川區域以外之土地。」，又浮覆地中如原有所有權登記而經河川改道劃歸河川公地後再經浮覆者，原所有權人得請求復權，如無所有權歸屬，依上開規則第4 條第10款稱為河川新生地，系爭土地即屬浮覆地中之河川新生地。
２、依當時有效71年1 月4 日修正公布之台灣省河川管理規則第13條規定「浮覆地應即依法辦理復權或土地總登記；在未辦妥復權或土地總登記前，仍應依本規則之規定管理。」，可知浮覆地於土地總登記前，其管理方法及使用性質與河川公地相同，並非私法上租賃契約關係，而是公法上之單方行政行為（最高法院86年台上字第1806號判決參照），台灣省政府72年11月7 日72府建水字第156748號函稱：「經公告劃出河川區域外之河川浮覆地，除原已依河川管理規則規定許可使用者，仍舊照原規定繼續管理至完成總登記之日止，再行改依土地法或公地管理有關規定處理外，不得再行核辦新案許可使用。」，與河川管理規則立法意旨相符，行政機關予以適用，自無違誤。
３、查系爭土地於54年依台灣省河川管理規則核准許可使用，並收取使用費，至75年劃出河川區域為浮覆地後，79年3 月12日辦理所有權第1 次土地總登記前，其使用性質依台灣省河川管理規則，均係公法上之單方行政行為，而非私法上租賃契約關係，被告就系爭土地所收取75年至79年之使用費，自屬公法上之使用規費，而非私法上租賃契約之租金，於土地總登記後，被告已於80年7月15日以80府建水字第13433 號函知原告註銷使用許可，原告與被告自75年起至79年間，自無任何375 耕地租賃關係存在。
４、故被告91年12月13日縣府會議以「本案．．．開徵日期約於民國40幾年間．．．放租行為係54年定頒臺灣省河川管理規則前行為，依上開兩則代電內容視之，似應屬有效之耕地租約」、被告地政科73年6 月21日函送「河川浮覆地移交清冊」於主旨提及「自73年上期起接管放租．．．本府與農民之間，以當時之民情與認知，雙方均無異議以『租金』視之」、被告92年3 月28日府建水字第0920025454號函交通部高速鐵路工程局稱：「系爭土地已於75年劃出河川區域外，且收取使用費本質就是租金，即有耕地租賃關係」、被告94年2 月2 日府用地字第0940019345號函國產局新竹分處及原告稱：「系爭土地已於75年劃出河川區域外，且收取使用費本質就是租金，即有耕地租賃關係」、被告94年3 月25日府用地字第0940028562號函國產局新竹分處及原告稱：「上開土地劃出河川區域外，非屬河川公地，且收取使用費本質就是租金，即有耕地租賃關係在案」云云，其法律意見均屬錯誤，即不得引為有利原告之依據，亦難謂被告違反行政自我拘束之原則。
５、原告雖引最高法院73年度臺上字第1791判決稱：「訟爭土地於62年間臺中縣政府許可種植農作物時，已非河川區域內之土地，既非河川地，又供耕作之用，自屬民法、土地法、耕地375 減租條例上所稱之耕地，臺中縣政府許可被上訴人耕作，於定期一年屆滿後，仍許被上訴人耕作，並每年向被上訴人收取稻谷47臺斤依時價折算之現金，雖名為使用費，實係使用訟爭土地之對價，屬租金性質，核與田賦或行政規費性質不同。」，然系爭土地於原告前手李金龍使用之初（54年）為河川公地，其後變為浮覆地（75年），被告係依河川管理規則繼續管理，並無變為耕地租賃之意思，自與前揭判決之情形不同，不得比附援引。
６、原告另主張依以下各例，亦可認定本案375 耕地租約確存在於原告與被告之間，且國產局新竹分處已收受80年
1 月至93年7 月止之租金共計127,160 元，以及自88年
5 月至93年6 月止之使用費73,958元，並於「自行收納款項統一收據」載明為竹北市○○段○○○ ○號「租金」，參照最高法院41年台上字第1100號判例，原告與被告間自有租賃契，原告與國產局新竹分處就系爭土地之租賃關係，係原告與被告租賃關係之續約云云：
Ⅰ、就訴外人田榮塗、田榮富之承租地被徵收陳情依耕地
375 減租條例規定補償一案，被告93年8 月18日府地用字第0930103633號函說明2 載明：被告於91年12月13日邀集內政部等相關單位研商，結論認有耕地租賃關係。
Ⅱ、就陳福新申請租約確認一案，被告93年9 月13日府地用字第0930113786號函檢附93年9 月10日之會議紀錄，認定88年以前由被告確認為租賃關係之延續，89年由國有財產局接管，轉請該局給予協助辦理，此案例與原告之情形相同。
Ⅲ、被告93年10月18日府地用字第0930126030號函，再度確認陳福新之陳情案，被告引用最高法院73年1791號判決，確認為租賃關係之延續，確認使用費之收取屬於租金性質，故認定有耕地租賃關係。
Ⅳ、被告96年1 月26日府地徵字第0960009049號函李喻瑱稱「本案爭議土地面積0.6055公頃，於75年劃出河川區域外後，收取使用費至79年，依本府92年3 月28日府建水字第020025454 號函表示，收取使用費本質就是租金，即有耕地租賃關係」
Ⅴ、國產局新竹分處94年7 月4 日台財產中新二字第0940007342號函參加人稱：「‧‧另查李吳君原河川公地耕作範圍‧‧使用面積0.6055公頃。，茲本案國有土地業由貴院奉准無償撥用在案，爰請依前項規定辦理地價補償相關事。」及同分處94年8 月11日台財產中新二字第0940008722號函參加人稱：「本案國有土地，既經該府（被告）前函審認『‧‧收取使用費本質就是租金，即有耕地租賃關係』，並經本分處派員勘查結果，地上物用途確仍為耕作使用，且使用範圍與該府原收取河川使用費位置相符，基此即有耕地375減租條例之適用‧‧。故本案土地雖於奉准貴院無償撥用時，本分處尚未查明確有耕地租賃關係，惟嗣確經新竹縣政府審認有耕地租約之延續，且迄無得終止租約或租約無效之情事，依前述規定，仍應認定耕地租賃確屬存續，並鑒於本案土地已完成撥用及管理機關變更登記程序，本分處已無從辦理李吳君之換約續租事宜，爰仍請貴院依平均地權條例規定辦理本案國有土地之地價補償。」。
７、惟查：
Ⅰ、被告前揭函示固認定「收取使用費本質就是租金，即有耕地租賃關係」，但其法律意見係屬錯誤，即不得引為有利原告之依據，原告與被告間並無任何
375 耕地租約之存在，已如前述。且被告於高鐵87年1 月間徵收竹北市河川農地時，固曾認定佃農於被徵收土地上有耕地租賃關係，並發給補償費，但其中訴外人田榮塗、田榮富係因分別於93年12月24日與國有財產局訂立國有耕地租賃契約，有契約書在卷可憑，故徵收時，其二人就被徵收土地上自有
375 耕地租約之存在。至若有未另訂書面375 耕地租約，被告逕認有耕地租賃存在而予補償者，其法律見解亦屬錯誤，本件自難比附援引。
２、國產局新竹分處前揭函文固認定原告與被告就系爭土地存有375 耕地租約，且國產局新竹分處所收受之「租金」，是前開375 耕地租約之「延續」，然原告與被告間既無任何375 耕地租約存在，原告與國產局新竹分處間並無另訂新的375 耕地租約之真意，則原告主張「據以請求補償費之375 耕地租賃契約，係伊與被告間耕地租約之延續」云云，即無足採。
三、系爭土地於徵收時，原告與國有財產局之間亦無耕地租賃關係存在：
縱認原告與國產局新竹分處間，於80年間另有成立新的375耕地租約之真意，但依民國91年5 月15日修正之耕地三七五減租條例第6 條第1 項規定：「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。」，則原告與國產局新竹分處間所另成立之375 耕地租約，至91年5 月15日後，亦因未以書面續約而未生效力，系爭土地於被徵收（95年2 月27日）之時，亦難謂原告於其上有何375 耕地租賃關係存在。
四、從而，系爭土地被徵收時，原告於其上並無耕地租約之存在，原處分否准其補償費之請求，並無違誤，原告徒執前詞，訴請撤銷及給付補償費，為無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 21 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊莉莉
法 官 林惠瑜法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 5 月 21 日
書記官 簡信滇