臺北高等行政法院判決
96年度訴字第04286號原 告 甲○○被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 戊○○
丙○○丁○○上列當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國96年11月1日台內訴字第0960154945號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告為坐落臺北縣永和市○○路144、146號各3至4樓建築物（下稱系爭建物）之使用人，系爭建物領有被告所屬建設局核發之64使字第1312號使用執照，原核准用途為「住宅」，惟原告未經核准變更使用，擅自使用建築物為資訊休閒服務場所，案經被告所屬聯合查報小組於民國（下同）96年5月23日查獲。被告認原告之行為已違反建築法第73條第2項規定，乃依同法第91條第1項第1款規定，以96年8月6日北府工使字第0960476965號函檢附同文號處分書，處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並請原告於96年9月15日前補辦手續或恢復原核准使用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、原告對被告另以違反商業登記法裁處部分，雖未提起訴願及行政訴訟，惟參照司法院釋字第503號解釋：「．．除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。是違反作為義務之行為，同時構成漏稅行為之一部或係漏稅行為之方法而處罰種類相同者，如從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰，始符憲法保障人民權利之意旨。」之意旨，被告復依建築法裁罰，有違一事不二罰原則。
２、系爭建物位於商業區，經營商業本為法之所許，參照被告於90年7月13日核准訴外人黃種進經營「慶聯資訊店」之營利事業登記證，其營業項目為：「（一）資訊軟體批發業。（二）資訊軟體服務業。（三）事務性機器設備批發業。（四）電子材料批發業。（五）電腦設備安裝業。（六）國際貿易業。（七）通信工程業。（八）玩具、娛樂用品零售業。
（九）資料處理服務業。（十）食品、飲料零售業。（十一）電子資訊供應服務業。（十二）一般廣告服務業。」，是在系爭建物核准營業範圍包括「資訊軟體服務業、資料處理服務業、電子資訊供應服務業」，原告於上開場所進行測試操作，應無違法。原告信賴被告核發上開營利事業登記證之公信力，在位於商業區之系爭建物營業，被告遽爾變更立場，逕稱僅能作住宅使用，對原告裁處罰鍰，違反信賴利益保護原則。
３、原告營業應受法律保護，嗣後法令變更，不應溯及既往。「慶聯資訊店」於90年7月13日取得營業執照，並無未經登記即行開業之情事，經濟部雖以90年12月28日（90）經商字第09002284800號公告增修資訊休閒業（原為資訊休閒服務業）代碼，嗣以92年6月30日經商字第09202136860號公告增修代碼J701070之定義為供不特定人從事遊戲娛樂之營利事業，惟此等事後變更不得溯及既往，不得限制先前取得營業執照者之營業權利。又原告營業內容為電腦資訊軟體服務業，不應列為電腦資訊休閒業，本件爭議在於原告申請營業項目是否應予核准，即原告嗣後營業內容是否與商業登記法所規定之登記營業項目相符，與系爭建物已取得之建照內容無關，且原告非該建物所有權人，被告依建築法所為裁罰，顯不適當。
４、系爭建物位於商業區，依目前臺北市資訊休閒業管理自治條例之設立標準，在商業區營業面積300平方公尺以內，無須變更建物核准用途，目前正朝修改為500平方公尺以內，故建物原用途為住宅，且位於商業區面積在300-500平方公尺內，均無須辦理用途變更，得登記經營資訊休閒服務業，被告應比照辦理，且應訂定管理自治條例，始有管理裁罰依據，故其目前無法源依據，所為裁罰顯屬違誤。被告曾行文高中（職）、國中要求於91年9月全面辦理縣立國民中學開放電腦教室設置校園網咖，提供師生及社區多元資訊服務，強調必要時給予相關資訊協助，原告營業有助於資訊普及，不宜打壓。參照聯合報96年7月31日報載，經濟部決定輔導全臺約6萬家違章工廠就地合法，被告對合法經營數年，又位於商業區合法建物內之原告，不宜以行政命令裁處罰鍰，妨礙原告生計。原告經營「慶聯資訊店」每半年通過消防檢查，每年通過公安檢查，歷時7年均能依法營業，被告應比照違章建築處理原則，僅能要求95年後新設電腦資訊服務業，其對原有既存電腦資訊服務業裁處，嚴重違反信賴利益保護原則。
５、資訊休閒服務業之營業場所應改為與資訊軟體服務業相同，而資訊軟體服務業之場所類別應由原D1改為G2或G3：⑴資訊休閒服務業者於辦理營業登記時，須檢附建物所有權狀
，而建物能取得所有權狀，表示先前其構造、強度、設備符合建築法規定。資訊服務業之營業性質與貿易公司、餐飲、圖書館、辦公室、律師事務所、代書事務所及零售、日常服務之場所相同，係靜態場所之綜合體，應屬建築法第73條規定之G2或G3使用類別較為適當，是上開行業可經營之場所，資訊軟體服務業即可經營，且電腦資訊軟體服務業之行業為服務業，並非休閒業，目前編列之資訊休閒業應改為資訊軟體服務業，始為適當。
⑵目前依被告所屬建管處規定，經營資訊休閒服務業，不論營
業地點在1樓或2樓以上，其1樓出口寬度須達2公尺以上，試問該服務業營業場所在樓上，而至1樓出口時，是否須有如1樓之出口寬度，而現今電梯或樓梯寬度出口超過2公尺者，寥寥無幾，尤以舊商業區公寓2樓以上建物，若1樓出口寬度未達2公尺，即無法申請登記公司行號營業項目為「J701070資訊休閒業」，故此項規定嚴重阻礙資訊休閒服務業經營執照之取得，限制舊商業區之發展。本件「慶聯資訊店」於90年已取得營業執照，當時並無出口須為2公尺之法令限制，不宜於該資訊店購置大量電腦、網路器材及聘僱員工營業6年後，增設上開規定，扼殺原告營業權。
⑶資訊休閒服務業之營業場所既已規定須坐落於特定商業區內
，對在該商業區1樓或2樓以上建物之使用類別即不應加以限制，應比照公司登記之要求。而資訊休閒業應改為資訊軟體服務業，其營業場所應為建築法第73條執行要點規定之G2或G3類，故商業區內建物核准用途為住宅者，亦可供登記為資訊軟體服務業營業，以免扼殺電腦資訊軟體服務業之生存空間。
⑷目前建築法對於資訊軟體服務業之營業場所限制過於嚴苛，
該服務業投入資金甚大，且轉業困難，不宜輕率予以停業，尤對於稍有違規業者應給予合理改善申請執照之期間，例如木柵貓空纜車經營須合理時間逐步改善，電腦資訊軟體服務業亦然。若對已申請一般公司登記而尚未取得網咖執照者，率命停止營業或按月連續處罰，顯不公平合理，而制度上若須予處罰，可規定1年或半年處罰1次，並以營業登記項目不符為裁罰基準，一方面給予業者合理改善申請執照時間，另一方面免除嚴苛之處罰現象，故政府對該等不合理及違背網咖業者需求之法令應迅速修改。電腦資訊軟體服務業對國民知識提高及正常休閒聯誼有重大貢獻，並對資訊業發展有助益，世界各國均鼓勵設置發展，應以健康正面態度管理。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。．．」、「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。」建築法第73條第2項及第91條第1項第1款分別定有明文。
２、原告使用之系爭建物領有被告所屬建設局核發之64使字第1312號使用執照，原核准用途為「住宅」，惟經被告所屬聯合查報小組於96年5月23日現場檢查，並經目的事業主管機關認定其未經申請許可，擅自變更用途為資訊休閒業。是系爭建物原核准主要用途為「住宅」，屬H類2組，然原告未經申請許可，擅自變更使用為資訊休閒服務場所，係屬D類1組，故被告以原告違反建築法73條第2項，依同法第91條第1項第1款規定，以96年8月6日北府工使字第0960476965號處分書，處原告6萬元罰鍰，並請於96年9月15日前補辦手續或恢復原核准使用。
３、系爭建物雖領有被告於96年4月13日核發之北縣商聯甲字第00000000-0號營利事業登記證，惟該登記證已載明：「現場僅供辦公室使用」，顯與資訊休閒服務業不符，且被告所屬聯合查報小組於96年5月23日當場查獲現場設有電腦87台供不特定人上網擷取遊戲把玩，收取每小時25元、8小時100元等費用，並經目的事業主管機關認定現場為經營資訊休閒業，且現場人員對上開違規事實均坦承不諱，並於被告所屬聯合查報小組稽查違規商業活動現場紀錄表簽名捺印在案，其違規事實明確。系爭建物之使用分區雖位於商業區，其使用方式仍應遵守使用執照所揭示之各層用途，唯有符合使用執照各層用途之同使用類組使用，始符合建築法第73條第2項規定，原告稱其營業場所坐落於商業區，經營商業即為法所許云云，顯有誤解。
４、此外，原告開設慶聯資訊社經營登記範圍外之資訊休閒業務，另經被告以違反商業登記法規定據以處分，依行政罰法第24條第1項規定，原告一行為違反建築法及商業登記法之義務規定，因建築法之罰鍰較商業登記法之罰鍰規定為高，故以建築法罰鍰規定裁處，至商業登記法部分，僅命原告立即停止經營登記範圍外之業務，併予敘明。
理 由
一、按「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。．．．」、「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。」分別為建築法第73條第2項前段、第91條第1項第1款所明定。次按，建築法之中央主管機關內政部，依據建築法第73條第4項規定，於93年9月14日以台內營字第0930086367號令訂定發布建築物使用類組及變更使用辦法，將建築物之使用類別及組別予以分類及定義，並自發布日施行，上開辦法係內政部依建築法之授權，並就執行建築法有關之細節性、技術性之事項加以規定，核未逾越母法授權之目的範圍及內容，自得予以適用。
二、本件原告為系爭建物之使用人，系爭建物領有被告所屬建設局核發之64使字第1312號使用執照，原核准用途為「住宅」，惟原告未經核准變更使用，擅自使用建築物為資訊休閒服務場所，案經被告所屬聯合查報小組於96年5月23日查獲。
被告認原告之行為已違反建築法第73條第2項規定，乃依同法第91條第1項第1款規定，以96年8月6日北府工使字第0960476965號函檢附同文號處分書，處原告6萬元罰鍰，並請原告於96年9月15日前補辦手續或恢復原核准使用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：
１、本件被告係以原告之行為違反建築法第73條第2項規定，而依同法第91條第1項第1款規定加以處分，從而，被告之處分是否合法，端視原告是否有未經核准而擅自變更使用建築物而定。
２、系爭建物領有被告所屬建設局核發之64使字第1312號使用執照，原核准用途為「住宅」，96年5月23日經被告所屬聯合查報小組赴現場稽查時查獲現址擺設電腦87台，供不特定人上網擷取遊戲把玩，經營資訊休閒業等情，為原告所不爭執（見本院卷第52-53頁及第59頁筆錄所載），並有使用執照存根、被告所屬聯合查報小組稽查違規商業活動現場紀錄表、現場照片8張、台北縣建築物公共安全之構造及設備檢查紀錄表等附本院卷可稽，堪信為實。經查，系爭建物被查獲時，領有被告所屬建設局核發之64使字第1312號使用執照，原核准用途為「住宅」，依內政部93年9月14日台內營字第0930086367號令訂頒之「建築物使用類組及變更使用辦法」第2條建築物之使用類別、組別及其定義表之規定，屬H類，即「住宿類」中之H類2組，其類別定義為「供特定人住宿之場所」，組別定義為「供特定人長期住宿之場所」，而原告實際經營之資訊休閒業，提供電腦供人上網擷取遊戲把玩，即顯非上開「供特定人住宿之場所」類別中之「供特定人長期住宿之場所」組別所能涵蓋，依其實際使用情形，屬上述分類表中D類，即「休閒、文教」類之D類1組，其類別定義為「供運動、休閒、參觀、閱覽、教學之場所」，組別定義為「供低密度使用人口運動休閒之場所」，亦即，D類1組其使用強度及危險指標之要求，均高於系爭建物經核准使用之H類2組範圍。是以本件原告於96年5月23日被查獲時，確有未經變更建築物使用執照所許可使用之範圍，即擅自為違規使用建築物之情形，違反建築法第73條第2項規定甚明，則被告依建築法第91條第1項第1款予以處罰，洵無不合。
３、按「一行為不二罰」乃現代民主法治國家之基本原則，此係避免因法律規定之錯綜複雜，致人民之同一行為，遭受數個不同法律之處罰，而承受過度不利之後果。查建築法第91條第1項第1款及商業登記法第33條第1項規定，係以未經核准變更使用或經營其登記範圍以外之業務行為為處罰條件。亦即單純不申辦之不作為尚未該當於構成要件，而須俟其有變更使用之作為時，始得加以處罰。行為人並未改變建築物結構，僅有一未經許可擅將系爭建物變更營業而使用之行為（如僅擺放電子遊戲機），而同時符合建築法第91條第1項第1款及商業登記法第33條第1項之處罰規定，應擇一從重處斷（最高行政法院94年6月份庭長法官聯席會議決議參照）；次查，行政罰法第24條第1項、第2項分別規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」、「前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」；查建築法第91條第1項第1款規定之法定罰鍰額度，為6萬元以上30萬元以下，而商業登記法第33條第1項規定之法定罰鍰額度，為1萬元以上3萬元以下，應依建築法第91條第1項第1款規定裁處原告罰鍰，併依同法條為限期改善或補辦手續之處罰。是本件被告依建築法第91條第1項第1款規定，處原告法定最低額6萬元罰鍰，並請原告於96年9月15日前補辦手續或恢復原核准使用，即無不合【另被告因原告此違章事實，以原告經營登記範圍外之資訊休閒業業務，違反商業登記法第8條第3項規定，而依同法第33條第1項規定，以96年7月13日北府建商字第0960466088號函，命令原告立即停止經營登記範圍外之業務部分，因未經原告提起行政救濟，是該行政處分是否合法，不在本件訴訟審究範圍】。
４、原告另稱系爭建物位於商業區，衡情商業區應准經營商業，是其於系爭建物經營商業即為法之所許乙節。按商業區是否得經營商業（資訊休閒業），乃都市計畫法之規範範疇，而原告之營業是否與其營業登記事項相符，則屬商業登記法之問題，均與本件原告未經申請領得變更使用執照，擅自違規經營使用執照核准用途（住宅）外之資訊休閒業使用，違反建築法第73條第2項規定無涉，原告既已違反建築法第73條第2項規定，則被告依同法第91條第1項第1款規定予以處罰，於法自無不合，要無原告所指其有何信賴利益值得保護之情事可言。
三、綜上所述，本件被告以原告違反建築法第73條第2項規定，經衡酌其違規情節，依建築法第91條第1項第1款規定，處以法定最低額6萬元罰鍰，並限於96年9月15日前補辦手續或恢復原核准使用，揆諸首揭規定，於法有據，訴願決定，予以維持，亦屬妥適。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 8 月 21 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 姜素娥
法 官 楊莉莉法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 8 月 21 日
書記官 蘇婉婷