臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00430號原 告 甲○○訴訟代理人 王義光律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳晉源（局長）訴訟代理人 成介之律師複代理人 徐秀蘭律師上列當事人間因補助費事件，原告不服交通部中華民國95年11月28日交訴字第0950058235號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要:原告自民國（下同）63年8 月5 日起，經行政院退除役官兵輔導委員會（下簡稱退輔會）輔導就業，而任職被告之前身即台灣省被告總務處工友，並獲配住坐落臺北縣中和市○○路○○○ 巷○ 弄○ 號公有眷舍（下稱系爭眷舍）迄今，原告認其應係「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第3 條第
1 項規定之「合法現住人」，於95年8月21日，向被告申請搬遷一次補助費新台幣（以下同）150 萬元，經被告以原告非合法現住人為由，作成95年9 月5 日路用產字第0950042123號函，否准所請( 下稱原處分) ，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應認定原告為合法現住人，並作成准發給原告一次補助費壹佰伍拾萬元之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告自63年8 月5 日起，經行政院退除役官兵輔導委員會
輔導就業，而任職被告之前身即台灣省被告總務處工友，並合法獲配住於台北縣中和市○○路○○○ 巷○ 弄○ 號公有眷舍迄今，應係「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第3 條第1 項所稱之「合法現住人」。不料被告卻抹煞原告依法配住該眷舍30年之事實，以原告非合法現住人等理由，拒發一次補助費150 萬元，提起訴願，遭訴願決定機關即交通部，以本件應循民事訴訟程序以資救濟為由，駁回訴願。被告依中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第3 點地4 項規定既有「認定合法現住人」之權責，即不能謂其認定結果與人民基本權利無涉而非行政處分。又被告前揭行政命令固屬關於機關作業方式之規定，然該等規定適用之結果，既能決定人民是否具有一次補助費之公法上財產請求權，即不能謂與人民之基本權利無涉而得避難至私法，以脫免其應負擔之公法上給付義務。被告駁回原告發給一次補助費之申請，係被告居於高權之地位，審究原告所居住之公有眷舍是否符合「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」所規定之發給一次補助費之規定，而為之公法上之決定，自屬行政處分，此部分與民事上返還借用物之請求分屬不同性質之法律事件，非民事法院所能置喙，亦非民事判決既判力所及之範圍。
⒉原告為證明自己係「中央各機關學校國有眷舍房地處理要
點」第3 條第1項 所稱之「合法現住人」，業已提出：⑴63年8 月24日（63）總人字第080 號台灣省被告總務處
職工開補通知單，其上載明：原告係台灣省被告總務處僱用之工友，抵李文福缺，生效日期為63年8 月5 日，且附記「本案准輔導會（63）輔貳處字第100028應號簡便文表及（63）輔貳字10201 號函辦理」，足見原告係被告編制內正式員工無疑。
⑵系爭房地設籍戶籍謄本，其「記事欄」上載：「民63年
8 月5 日職變」，又其「全戶動態記事」欄載明：「民
陸伍、拾、貳遷入」，足證原告確係63年8 月5 日起任職於被告，並於65年10月2 日，因獲配住系爭房地而遷入，若非有被告正式配住之文件，在盛行「軍人、公務員、學生及罪犯沒有自由」的威權時代，原告如何能破門入住？又如何能令戶政機關為前揭戶籍登記？足見被告仍保有當年將原告正式配住系爭房地之文件（原告之配住證件在歷經30年間水、火、風災後，已難尋得），僅因志在無償排除原告而拒不提出，敬請 鈞院命被告提出相關文件，若被告無法提出，請逕依原告之主張判斷；若被告為求勝訴，竟製作反於真實之文件，原告一概否認其真實性。況原告果係未經配給而私自占住，難道不會找最大最舒服的房子去占，還要屈就這十坪出頭的小小空間嗎？⑶74年9 月26日為修繕房屋而繪製之「公路二村宿舍配住
現況圖」，依該圖觀之，原告明明白白配住於系爭房地。
⑷75年1 月3 日人事基本資料核對表，依該表記載，當時
原告之住址即為系爭房地，其現住房屋狀況欄載為「公有（配住）」，參酌其後配偶欄為「已婚」，足見原告係合法配住系爭房地之被告正式員工無疑（因為63年8月5 日尚無人預見將來會有台灣汽車客運股份有限公司（下簡稱台汽公司），足見原告僅係被告嗣後派駐台汽公司兼任之人員，才能配住在被告管有之系爭房地）。⑸77年12月23日函，此係台汽公司為定期零星修繕而發布
之公函。原告亦列名眷舍住戶名冊（時任企管中心工友），且為受文者之一，若被告無原告合法居住之憑據，如何能通知原告定期零星修繕事宜？足見被告保有原告依法配住之資料，被告不能僅因原告職務低微且年老力衰，即惡意排擠原告！若是被告找不到相關資料，此乃其內部檔案管理缺失之問題，無論如何，該等不利益均不能歸由原告承擔！⑹台汽公司79年2 月給付原告工作報酬之清單，依該清單
記載，支薪單位為「行政室」，與前開人事基本資料核對表記載相同，原告之員工代號為「0000000 」，每月支薪單位均自原告應發薪資中扣除「房租津貼」400 元，若原告非合法配住員工，被告豈敢任意以「房租津貼」為由，扣減原告之工作報酬？原處分雖引用行政院人事行政局86年4 月8 日86局給字第10976 號函示，主張占用宿舍者並不因房租津貼併入數額之扣回而為合法借用云云。但該函是原告退休6 年後才發布的行政機關內部函示，與因合法配住眷舍而於任職期間月月遭扣減房租津貼之原告何干？⑺88年3 月8 日（88）路行產字第8891151 號函，被告於
該函中以「台灣省交通處公路局」名義致函原告，主旨欄第一句即稱：「本局經管之省有眷舍凡『合法配住戶』自願交還」，足見在被告檔案資料中，原告係「合法配住戶」無疑。
⑻以上除系爭房地設籍戶籍謄本外，均為被告或其所屬單
位所出具之文書，均非原告所能杜撰，均視原告為合法配住戶，被告豈能視而不見，反將原告所提證據扭曲成「均為任職之資料」，欺原告年老病衰，任意剝奪原告應得之權益呢？其實原告亦願自動交還此居住30年之破舊小房子，以換取一次補助費150 萬元，另覓較舒適之養老居所。
⑼綜上所陳，原告既係65年10月2 日，因獲配住而遷入系
爭房地，並於80年間退休後仍續住至今，有居住之事實，未曾獲政府各類輔助購置住宅，所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有，自屬合法配住戶無疑。則被告若欲收回原告配住眷舍，依其自行頒布之行政命令及禁反言原則，自應給付原告一次補助費150 萬元。
⒊被告為行政機關，自應恪遵憲法、法律及行政法之一般法律原則。經查：
⑴台汽公司77年12月23日為定期零星修繕而發布之公文將
原告亦列為合法住戶之一，今觀與原告同村而列名在原告左右之孔楨、林旭等人亦同為台汽公司員工，被告認定彼等為「合法現住人」，准按「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」陸、二、（一）2 、（1 ）之方式發給一次補助費，依原告享有前開憲法第7 條揭示之「平等權」，以及被告核發其他同為台汽公司員工一次補助費之行政先例所產生之「行政之自我拘束」原則，被告自應核發原告一次補助費150 萬元。
⑵姑不論被告並未提出合理為差別待遇之理由，縱然有該
理由存在，依被告自63年至93年之種種行政行為，早已使原告信賴自己不僅為被告派往台汽公司兼任之員工，並為系爭房地之合法現住人，且原告自63年8 月5 日以來，無論係任職於被告、獲配住系爭房地之公有眷舍、領取薪資、受通知修繕及受通知得領取搬遷費等，所有原告提證之前開資料均來自被告，所有權益亦經被告授與，原告並無信賴不值得保護之情形。
⒋ 綜上，原告為中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第
3 條第1 項所稱之合法現住人，若被告欲收回系爭房地，即應比照其他被告或兼任台汽公司員工，依同要點第
7、8 條及「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」陸、
二、（一）2 、（1 ）之規定，發放原告一次補助費150萬元。
㈡被告主張之理由：
⒈程序部分：
本件補助費之請求乃源於兩造之眷舍關係，應屬私法爭議，歸普通民事法院管轄：查因任職關係獲准配住宿舍，其性質為民法上之使用借貸，是以，本件原告乃因職務宿舍關係所衍生之補助費爭議，自屬私法爭議，應由民事法院依民事訴訟程序行之。原告配住於被告管有眷舍，係屬使用借貸關係，原處分函覆說明，其內容僅依原告就住事實認定標準為單純的事實敘述或理由說明，不屬行政救濟範圍。因此，原告對之提起本件訴訟，自非法之所許。
⒉實體部分：
本件原告等確實非合法現住人及未符合請領眷舍一次補助之規定：
⑴按行政院於92年12月10日院授人住字第0920310544號函
核定之「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」及該要點之前身「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法（於92年12月8 日廢止，下稱處理辦法），均於第3條規定，凡合於：「㈠於72年5 月1 日以前依法配（借）住眷舍。㈡為現職人員、退休人員、資遣人填或其遺眷。㈢有居住之事實。㈣未曾獲政府各類輔助購置住宅。㈤非調職、轉任、辭職、解僱，解聘（函不續僱、不續聘
） 、撤職或免職人員。㈥有續住之資格。㈦所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有」等7 款情形，即係眷舍之「合法現住人」。是以，所謂之合法現住人，係針對原機關編制下之退休人員而言。
⑵查原告乃係任職於台灣汽車客運股份有限公司，故原告
並非被告編制內之人員自非合法現住人而請求一次補助費。就此，被告亦曾提出遷讓房屋及不當得利之民事訴訟，並經民事法院認定原告並無占有系爭房屋之權利而判決原告敗訴。因此，原告確實非合法現住人，應無疑義。
⒊綜上，原告等訴請撤銷原行政處分並請求被告應作成核准並發給一次補助費之行政處分，並無理由，應予駁回。
理 由
一、按「辦理騰空標售之眷舍合法現住人，自行政院核定之日起六個月內自行遷出者，由住福會按核定騰空標售時之貸款標準給予一次補助費，不再給予輔購住宅及搬遷補助費、房租補助費及其他優惠，並不得再申請借住宿舍。」為92年12月
8 日廢止之中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法第7 條第
1 項所明定；另92年12月10日公布之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第7 條第1 項則規定：「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於九十二年十二月三十一日以前，依第四點、第五點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起三個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。由各機關學校造具審查合格具領清冊（格式如附件二）送執行機關請領。」而同條則於95年8 月28日修正為：「眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區，於九十二年十二月三十一日以前，依第四點、第五點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人自行政院核定之日起三個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。」可知，不論是依廢止前之中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法或嗣後公布及修正之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點，均有關於辦理騰空標售之眷舍合法現住人，因於一定期間內自行遷出者，得請領一次補助費之規定。而中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法或嗣後公布之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點，均是行政院為推行輔助中央公教人員購置住宅政策，有效處理中央各機關學校國有眷舍房地所訂定之行政命令；其中關於上述針對眷舍合法現住人於一定期間遷出者所為一次補助費之發給，更是為利該等房地騰空標售事項之進行，對合乎條件者所為具獎勵性質之給與；且依上述辦法或要點規定，此等一次補助費係在中央公務人員購置住宅貸款基金項下列支；可知，此一次補助費之發給，並非本於任職獲准配住房屋之使用借貸關係而生，乃行政機關基於上述法規規定，居於高權地位所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬公法上決定，而其所為否准發給之決定，性質上則為行政處分，故因此而生之爭議自屬行政法院權限之事件。
二、經查，本件原告係依中央各機關學校國有眷舍房地處理要點，請求一次補助費，被告以原告所提資料均為任職之資料，尚無法證明入住空置眷舍係經被告依法配住，非屬合法現住人為由，而否准核給一次補助費等情，有原處分在卷可稽，並為兩造所不爭，故而，原告本件所為一次補助費核發之申請，並非基於其與被告間宿舍配住之使用借貸法律關係，而是依據上述中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法所為甚明。則依上開所述，被告因此所為否准之決定，性質上係屬行政處分，因此而生之爭議亦屬行政法院權限之事件；故訴願決定以其屬私法上之使用借貸關係，非屬公法爭議事件，應向普通法院訴請裁判為由，從程序上予以駁回，於法即有違誤，應將訴願決定予以撤銷，由應受理訴願機關交通部另為適法之處理。又本案既尚待受理訴願機關加以審查，則原告請求判決撤銷原處分及被告應認定原告為合法現住人，並作成准發給原告一次補助費壹佰伍拾萬元之行政處分，已回復至訴願程序，原告此部分之請求，本院爰不另為裁判，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 11 月 15 日
第一庭審判長 法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 11 月 15 日
書記官 劉道文