臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00450號原 告 強訊郵通股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 丙○○
丁○○被 告 交通部代 表 人 乙○（部長）訴訟代理人 黃文玲律師上列當事人間因有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國95年12月4日院臺訴字第0950094458號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告經人檢舉遞送安信信用卡股份有限公司（下稱安信公司）信用卡帳單（下稱系爭郵件），涉有違反郵政法情事。案經被告調查結果，認原告有以遞送具有通信性質之文件為營業情事，違反郵政法第6條第1項規定，乃依同法第40條第1款規定，於民國（下同）95年6月5日以交郵字第0950005706號處分書，處原告新台幣（下同）50萬元罰鍰，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、郵政法第6條第1項雖規定除中華郵政股份有限公司（現更名為台灣郵政股份有限公司，下稱中華郵政公司）及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。惟本件裁罰標的之信用卡帳單，非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，即非屬郵政法第6條所定由中華郵政公司獨占遞送業務之文件：
⑴依中央法規標準法第5條及第6條規定，復參照司法院釋字第
402號解釋意旨：「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件及法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨。」，為郵政普及化義務與保障人民秘密通訊自由，郵政法特賦予中華郵政公司郵政專營權，明定郵政法第6條第1項及第40條第1款規定，其裁罰處分之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」。
⑵又按郵政法第48條規定：「郵件種類、定義、處理程序、交
寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」被告乃據此訂定郵件處理規則。依該規則第4條第2項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」，惟郵政法第6條既已明定科處罰鍰之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，且將信函、明信片作例示規定，則對列示其後之通信性質文件解釋，參照司法院釋字第402號解釋意旨，仍應依循母法立法目的之合理標準為定義解釋，不可超越母法之範圍，逾越母法之授權目的，而對「通信性質」郵件定義恣意為之，藉以擴大郵政法第6條第1項構成要件之行為客體。
⑶按郵政法第6條第1項構成要件為「遞送信函、明信片或其他
具有通信性質之文件為營業」，而「信函、明信片」因用語明確，依一般經驗法則，可知係指傳達兩地消息之函件，另所謂「通信性質之文件」，查諸辭海一書，可知係指具有雙方相互傳達消息之性質的書札，兩者應無明顯之差異，均係指雙方相互傳達消息之函件。惟郵件處理規則第4條第2項抽象概括之規定，已足以包括所有可能想像之文書郵件，舉凡所有郵件，之所以可以送達至相對人，均必須有「特定人」之姓名、地址，始有可能順利投遞送達，甚且，縱依法應公告於大眾傳媒週知之資料，於公告後寄送至各相對人，亦均須以「特定人」之姓名、地址寄送，始有可能順利投遞送達，例如上市公司股東常會議事錄，於公告大眾傳媒後，仍須以各「特定股東」之姓名、地址投遞。若按被告所稱，是否為通信性質之文件，判斷重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，則其抽象概括之規定，顯已包括所有可能投遞之文書郵件。
⑷郵件處理規則第4條第2項為通信性質之定義解釋，既非依母
法立法目的之合理標準所為之定義解釋，而逾越母法之授權目的，則對何者屬於通信性質郵件之定義解釋，仍應依循郵政法第6條第1項之構成要件及其立法目的為解釋。如上述，通信性質之文件係列示在信函、明信片之後，則依據該條之立法理由及經驗法則，所謂通信性質之郵件，應指類似信函、明信片性質，雙方相互傳達消息之函件。本件裁罰標的之信用卡帳單，無非係電腦印製之某信用卡公司某月份之消費明細，係對早已發生法律效果之某次法律行為，作事後比對或證明所用之電腦印製報表，並無對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質，當然亦不產生任何新的法律效果，故上開函件不屬「信函、明信片及其他具有通信性質之文件」。
⑸參照台灣高等法院93年度上易字第1106號民事判決（該判決支持台北地方法院93年度訴字第2691號判決）記載：「．．
郵政法第6條係規範對遞送信函之專營權限，並非規範遞送電話費帳單通知單，電話費帳單透過網路以電子郵件傳遞所在多有，並不牴觸該法．．」，是本件非郵政法第6條第1項規範之客體，而無依郵政法第40條第1款規定處罰之可能。
２、郵政法第6條第1項規定顯屬違憲，不得作為裁罰依據：⑴按憲法第15條規定，工作權保障之範圍涉及到人民在國家中
各個層次的經濟活動，包括職業選擇自由權、獨立營業權及營業基本權等，且工作權係人格發展權之基礎，具有未來取向之性質，而憲法所保障之職業或工作自由毋寧為社會價值中立，只要活動不對社會共同體造成傷害，即屬職業自由所保障之範圍。按國家為達成國家目的及增進公共利益之必要時，當然得以法律限制工作權所形成之經濟活動，其形式合法性之要求為法律保留原則。本件處分或可謂郵政法第6條第1項、第40條第1款及郵件處理規則第4條第2項規定為其依法行政之依據，而符合法律保留原則之形式合法性要求，惟國家干預人民之工作自由權，除應符合形式合法性外，尚須符合實質正當性之要求。而國家干預人民工作自由權是否符合實質正當性，應求諸於國家任務，國家有維護正常交易環境之公共利益之任務，故各種私法交易，除非有以侵害他人權利，違反禁止規定或潛在對他人權益的威脅為主要內容，否則國家機關應不予干涉，而求諸於「私法自治原則」。故人民工作權有關之各種行為，愈具有外部化現象，即愈容易與他人產生法律關係，國家機關可干預之權限亦愈深，例如醫療行為與國民之健康關係密切，故國家應作較嚴格之管制。司法院釋字第404號解釋文提及：「憲法第15條規定人民之工作權應予保障，故人民得自由選擇工作及職業，以維持生計。惟人民之工作與公共福祉有密切關係，為增進公共利益之必要，對於人民從事工作之方法及應具備之資格或其他要件，得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條規定自明。
」即為此理。
⑵換言之，國家機關之各種干預權之行使，除符合形式合法性
外，亦應禁得起實質正當性之檢證。但國家如何限制人民之營業自由，既能合乎公益，又契合憲法第23條規定比例原則過度禁止之要求？就此，德國聯邦憲法法庭於西元1958年「藥房判決」案所形成的「三階段理論」即值我國參酌。所謂三階段，係指「職業執行自由之限制」、「職業選擇之主觀許可要件」及「職業選擇之客觀許可要件」3個要件，越屬於前階段之營業權事項，人民權利越小化，相對的，國家干預之權限越大。當立法者僅規定第1階段「職業執行自由之限制」時，例如營業方式、營業時間等，因係僅規定純粹之執行規則，不涉及職業選擇自由，立法者係最自由；而當立法者規定第2階段「職業選擇之主觀許可要件」時，例如個人之知識能力、無一定犯罪之前科紀錄等，此係指自然人或法人在選擇進入職業市場所應具備，而由職業申請人所可能完成之屬人要件，此種主觀之許可要件僅有為保護「重要的社會共同利益」始可合理化；當立法者規定第3階段「職業選擇之客觀許可要件」時，例如為遂行公共政策而限制人民在大陸投資（參照臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條規定）、為防止惡性競爭而限制市場家數（參照廣播電視法第8條、有線電視法第27條規定）及國家規定獨占之事業（參照郵政法第6條第1項規定）等，因所謂「職業選擇之客觀許可要件」係指該要件非行為人主觀能力所能遂行，且個人對該要件之成就完全沒有影響力。以此種要件作為限制進入職業市場之條件，嚴重違反基本人權之意義，一般而言，僅有為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重之危險時，方能合法化對職業選擇自由之侵害，故愈屬於職業選擇客觀要件之事項，國家愈不必干預，否則即會發生過度干預而違反比例原則之問題，此有李惠宗教授所著憲法要義第234-240頁可參。
⑶觀諸郵政法第6條第1項規定，即屬於規定國家得以獨占事業
之「職業選擇客觀許可要件」，參照上開「三階段理論」，此種嚴重違反基本人權，限制不特定人民進入職業市場之條件，必須僅為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重之危險時，方能合法化對職業選擇自由之侵害。該條之立法理由可分為保障人民秘密通訊自由與確保郵政普及化義務兩部分，茲說明如下：
①保障人民秘密通訊自由：
Ａ、在制訂該條規定初始，因係處於戒嚴時期之時空背景，為防禦當時特殊時代背景，部分信函可能涉及國家機密之重大公共法益，係屬可證明顯然非常嚴重的危險，或可因此限制不特定人民進入職業市場之條件，合法化對職業選擇自由之侵害。但時至今日，科技網路、電信傳播發達，不論電子郵件、行動通訊皆蓬勃自由發展，應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益。至於人民秘密通訊之保障，人民本可自由選擇秘密通訊之方式。
倘若人民認為中華郵政公司與某一民營郵政公司比較，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較無妨害其秘密通訊之虞，自可選擇中華郵政公司遞送；反之，人民若認為某一民營郵政公司，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較中華郵政公司無妨害其秘密通訊之虞，亦可選擇該民營郵政公司為遞送。此本係資本市場，公司商譽影響市場競爭之自然趨勢，郵政法第6條第1項給予中華郵政公司郵政專營權，限制一般人民從事遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重之危險。
Ｂ、被告稱在保障人民秘密通訊自由方面，郵政法等相關條文建構秘密通訊自由之基礎，然如開放民營，則人民與業者間僅有契約關係，基於締約自由原則，業者可以選擇有利可圖之客戶，拒絕部分郵件之接受與遞送云云。
惟所謂「選擇有利可圖之客戶，拒絕部分郵件之接受與遞送」，係被告片面臆測之詞，未見舉出事例。事實上，在現代經濟發達之商業社會，一切以「服務」為導向，在「以客為尊」之理念下，客戶係不分大小、利益，只要客戶就全力以赴，絕無拒絕部分郵件之接受與遞送之情狀。
Ｃ、再者，任職於中華郵政公司之郵務士，專業倫理不必然優於民間業者受僱之郵差。近日媒體報導之弊案，有台灣郵政公司雲林台西郵局經理監守自盜2,915萬元事件、汐止郵局業務佐A客戶卡費被起訴事件、台北市東區某支局數名郵務士涉嫌攔截、竄改寄給國有財產局掛號郵件之土地投標單事件等不一而足。從而，被告以郵政法相關條文對於中華郵政公司及其服務人員設有義務規定，推論其為使用者建構秘密通訊自由之基礎云云，顯與實際不符。事實上，是否能為大眾確保通訊之秘密及自由，在於郵務從業人員之專業倫理訓練與管理能否落實。企業原理云「有競爭才有進步」，中華郵政公司國營事業獨占部分業務，無人與之競爭，致其自我老化與僵化之問題早為識者所詬病。
②確保郵政普及化義務：
Ａ、被告歷次答辯均提及郵政專營權之目的係為郵政普及化之政策要求（從事照顧偏遠地區之民眾用郵）；中華郵政公司依法既負有普及化服務義務，擁有通信性質文件之專營權，適足以保障普遍、公平、合理之郵遞服務；中華郵政公司依法既負有郵政普及化服務義務，並同時授予郵政專營權，此係權利義務對稱性等語。依其意旨，則郵政專營權之立法目的之一，顯係為中華郵政公司負有之普及化服務義務所給予之特有保障，令其得以從專營權所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本。然為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，顯然並非為了防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重之危險。
Ｂ、退萬步言，縱認彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，係為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重之危險，惟依憲法第23條比例原則之規範，所採取之限制手段仍應有目的正當性（適當性）、手段必要性（必要性）及限制妥當性（狹義比例原則）之考量。今為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，所採取之手段亦應係已無其他替代方案之侵害最小手段，始符合憲法第23條規定之比例原則。
而為彌補其照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，應選擇「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大的侵害手段為之。
Ｃ、又依經濟部商業司編印「2004年流通業產業調查報告」一書，中華郵政公司提供之92年郵政統計要覽所載，被告所謂之「具通信性質文件」占郵件總件數之99.46%、占郵件總資費收入之86.53%；而其所謂之「高資費小包、包裹」僅佔郵件總件數之0.54%、占郵件總資費之13.47%，從而專營之文件件數幾近100%，則何來「部分郵件專營」？準此，郵政法第6條第1項關於「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」之規定，顯屬違憲，不得作為裁罰依據，故本件訴願決定及原處分均屬違誤。
３、按「書面行政處分應記載事項中之『事實』，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地。」最高行政法院93年度判字第1624號判決可資參照。本件原處分書僅泛稱違法日期時間「94年11、12月」、違法地點「台北地區」、違法事實為「貴公司有以遞送安信信用卡股份有限公司寄交蔡君、余君及楊君之信用卡帳單為營業情事」云云，認定原告違反郵政法第6條第1項規定，而依同法第40條第1項規定加以處罰。然觀諸原處分書之記載，並未依行政程序法第96條第1項第2款規定，明確載明原告具體之違規事實為何。亦即，原處分書並未載明原告於具體之何一時間、在具體之何一地點、有遞送何一文件之行為，及基於如何之具體事實，足認原告有以遞送文件為營業之情事等一切與適用法令有關之事項，使其處分達於可得確定之程度，俾與其他行政處分為區別之情節，則原處分書既未依法詳載被告認定原告違規之事實，故原處分有違上開行政程序法之規定。
４、行政機關於作成行政處分前，應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，惟其調查對當事人有利及不利事項均應予以注意，以符合行政法上職權調查原則及合法性原則，此觀行政程序法第36條規定及其立法理由自明。原告於95年5月3日以95強函字第030號函回覆被告95年4月25日交郵字第0950004233號函即謂：「．．今貴部僅以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序，對於其如何取得該等文件（無論係半途攔截或進入私人處所查扣）、如何確認該等文件之真實性、如何確認該等文件係交由本公司投遞、如何確認本公司確有投遞該等文件之行為．．等均未著墨。」等語，而被告95年5月12日交郵字第0950032429號函就原告之質疑僅稱：「本案舉發之證物（信用卡帳單）郵件係經收件人同意提供作為舉發證物．．」云云，惟被告係如何取得檢舉人之同意、有無據實製作檢舉紀錄（行政程序法第38條參照）、有無通知檢舉人到場詢問（行政程序法第39條參照）、甚至被告有無唆使檢舉人交寄文件以陷害原告？均無可考。是被告據以作成原處分之調查證據程序是否合法而無瑕疵，尚有可疑，自難認被告基此調查所作成之原處分符合合法性原則。
５、本件處分具重複處分之違法，茲說明如下：⑴按行政法學上，向有所謂一事不二罰之原則，亦即在於保護
人民就同一行為不受2次以上之處罰，有免受雙重危險之自由的理念，此為憲法保障人民基本權利之核心價值所在。司法院釋字第503號解釋明白揭櫫納稅義務人之行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。而行政法上所謂「一事」或「行為」，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎，此觀諸最高行政法院93年度判字第1309號判決意旨自明。被告處罰原告，係以原告違反郵政法第40條規定為其依據。惟該當郵政法第40條第1款規定之行為，係指被處分人有「違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者」，始足當之，基此，該款係處罰行為人之「營業行為」，而非單一之「投遞行為」。且行為人之「營業行為」，乃指經營有償之遞送行為，其概念較單一之1次有償遞送行為廣義。被告既未說明以原處分書「違法事實」欄所載之事實，何以原告有所謂之「營業行為」，又未說明何以原告有所謂「通知其停止而未停止」之情形，則被告稱其得就本件原告之違規事實「按次連續處罰」云云，尚待斟酌。
⑵按郵政法第40條規定所謂「未停止者，得按次連續處罰」，
則次一行政處分標的，應在前一處分時點之後，方能確認受處分標的（投遞行為）是否「未停止」。且所謂「按次連續處罰」，須為受有第1次罰鍰處罰及經命令停止違規行為後，仍不停止，始該當按次連續處罰之要件。系爭郵件之投遞行為依原處分書所載發生於00年11、12月，然先前之處分書（即被告95年5月15日交郵字第0950004982號處分書）之處分時點依其所載為94年11月。準此，本件被告處罰原告之違規營業行為，係原告於94年11、12月間遞送系爭郵件，惟對於原告曾於94年11月間遞送郵件，違反郵政法第6條第1項規定之營業行為，被告業以95年5月15日交郵字第0950004982號處分書處原告罰鍰50萬元。故被告對原告於94年11、12月間違規營業行為之本件處分，已為被告95年5月15日交郵字第0950004982號處分書處罰94年11月間違規營業行為之效力所涵蓋。故被告對於先前處分效力所及之本件違規事件，再為本件處分，即有重複處分之違法。
⑶鈞院94年度訴字第2227號、95年度訴字第215號及95年度訴
字第797號判決亦認原處分於前次處分書尚未送達前有違規營業行為，而加以按次連續處罰，顯有可議，茲摘錄如下：①參照鈞院94年度訴字第2227號判決：「於本件之情形，被
告以93年4月28日交郵字第0930004436號函檢附93年4月28日郵字第0001號處分書，依郵政法第40條第1項規定對原告處10萬元罰鍰，並命即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，依該處分書所載違法日期時間記載『92年6月至92年10月』，惟該處分書作成日期為93年4月28日，原告亦係於該處分書作成日期後始收受該處分書之送達，此為兩造所不爭，則本件原處分猶認定原告於93年4月28日郵字第0001號處分書尚未送達前有違規營業行為（如：92年11月至93年4月之違規營業行為）而加以按次連續處罰，自有可議。」②參照鈞院95年度訴字第215號判決：「故本件被告以94年8
月4日交郵字第0940008651號處分書對原告於94年5月間違規營業行為（被告依第三人於94年5月4日、5月16日之協助調查同意書之紙所檢具之明信片及帳單認定原告有違章行為，同意書附本院卷）（被告對原告之歷次處分及各該處分所指違法營業之時段如附表）之處分，已為被告94年7月28日交郵字第0940008298號處分書處罰94年3至5月間之違規營業行為）之效力所涵蓋。被告對於之前處分效力所及之本件違規事件，再為本件之處分，依據前揭規定及說明，即有重複處分之違法，應予撤銷。」。
③參照鈞院95年度訴字第797號判決：「經查，被告以原告
『違法時間：93年10月至11月。違法事實：有以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業情事。』違反郵政法第6條第1項規定，以94年7月13日交郵字第0940007714號函檢附94年7月13日交郵字第09400077141號取締違反郵政法事件處分書，依同法第40條第1款（被告誤載為第1項）處原告罰鍰50萬元，並命原告停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為；該處分書於94年7月15日送達原告，有94年7月13日交郵字第0940007714號函檢附94年7月13日交郵字第09400077141號取締違反郵政法事件處分書及送達證書附卷可稽。故本件被告以原處分對於原告94年6月至同年7月遞送系爭郵件為營業情事，予以處罰50萬元並命停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，原處分顯已為被告94年7月13日交郵字第0940007714號函檢附94年7月13日交郵字第09400077141號取締違反郵政法事件處分書之效力所涵蓋，被告對於之前處分效力所及之本件違規事件，再為本件之處分（罰），依據前揭規定及說明，即有重複處分（罰）之違法，自有可議。」。
６、按行政程序法第6條規定，被告一再對原告開單處罰，惟其對於統一企業集團旗下之「黑貓宅急便」長期為旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，從未作成處分書予以處罰，顯違平等原則，而有差別待遇之違法。是以，郵政法第6條第1項規定有違憲之虞，被告對於該條解釋有不當擴張之情，且就被告處分之程序以觀，亦與法律之規定不符。至於被告未能就原告有違反郵政法第6條第1項規定之故意或過失盡其舉證責任，詳參訴願決定前之歷次陳述及書狀。
７、被告稱世界上大部分主要國家，仍維持郵政專營權制度云云，惟郵政專營權之改革應係世界潮流，茲分述如下：
⑴美國國會眾議院在西元2004年5月20日通過「美國郵政法修
改草案」，雖仍保持「重量低於12.5盎司信函」為公共企業之壟斷業務，惟亦同時承認，美國屬地廣大，郵政專營有其不得不為之歷史因素，因此郵政擁有高於其他主要國家的壟斷權利；日本首相小泉純一郎於西元2005年解散國會改選，以郵政民有化、民營化訴諸日本人民獲得勝選而改組內閣，已可見日本政府對於郵政之改革甚殷；法國郵政投入鉅資增強企業能力；俄羅斯施行「郵政通信法」；荷蘭開放郵政業務；英國皇家郵政自西元2006年1月1日起喪失其長達350年收送信件獨占權；奧地利郵政尋求投資伙伴；德國郵政提出重組及併購計畫；歐盟試圖廢除澳大利亞郵政壟斷，均足證明郵政專營權的改革潮流已勢不可擋。
⑵我國為順應郵政專營權的改革潮流及經濟市場之自由競爭，
亦有「郵政法第6條及第40條條文修正草案」之提出並已一讀通過，且於95年5月19日立法院第6屆第3會期第14次會議，提案逕付二讀，其後雖照程序委員會之意見：「擬請院會將本案交交通委員會審查」致未能逕付二讀，惟隨即遭媒體及學者評擊：「交通部卻持續保護中華郵政公司，讓民間通訊、金融業者付出高額的郵寄成本。日本小泉首相的郵政民營化獲得廣大支持之際，台灣方面的封閉作法顯得特別諷刺。」觀諸被告於95年8月23日委託學者專家進行「郵政專營權及普及服務制度之研究」，可知連被告亦知郵政專營權之改革已刻不容緩。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、被告接獲檢舉違反郵政法事件，發現原告（服務標章為上大郵通）有遞送系爭郵件為營業情事，違反郵政法第6條第1項規定事實至為明確，被告依行政程序法第102條及第104條規定，以95年4月25日交郵字第0950004233號函請原告於文到7日內陳述意見，原告於95年5月3日、95年5月29日陳述，案經被告審查均不足採，以95年5月12日交郵字第0950032429號及95年6月16日交郵字第0950036118號函就其所陳事項逐一答覆，而以95年6月5日交郵字第0950005706號處分書，裁處原告50萬元罰鍰，並通知其立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，嗣經訴願決定維持在案。
２、系爭郵件屬於郵政法第6條第1項規定具有通信性質之文件：⑴按「為健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，
增進公共利益，特制定本法；本法未規定者，依其他法律之規定。」、「本法主管機關為交通部。」、「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」、「有下列情形之一者，處新台幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。二、違反第6條第2項規定，遞送與貨物有關通知以外之郵件者。」郵政法第1條、第2條、第6條第1項及第40條分別定有明文，上開規定係用以規範郵件遞送業務。
⑵按「郵政法第6條第1項所稱信函、明信片或其他文件具有通
信性質乃例示規定，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀態（訊息）向特定之人發表，而藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者而言。又上開表示行為，有欲成立法律行為者（此即法律行為構成要件中所稱之意思表示），有非欲成立法律行為者。而非欲成立法律行為之表示行為中，可細分為知的表示、情的表示與意思通知；再非欲成立法律行為之表示行為有時亦因法律之規定逕生一定之法律效果，例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等之表示。惟無論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係寄件人向特定人所為之個別性訊息，即屬具有通信性質之文件；而有別於向不特定之多數人傳達之通知、公告等，係屬普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞。（二）查上述原告所遞送之文件種類及內容，可分為下列7類：1、信用卡消費對帳單．．，具有通信性質，係屬郵件，洵堪認定。原告主張其所遞送之上開文件僅電腦印製之報表，並非對特定人傳達意思觀念或消息，非郵政法第6條第1項規範之客體云云，乃曲解法律，要無可採．．」鈞院94年訴字第3283號判決闡述甚詳。
⑶按郵政法第6條第1項規定，係將信函、明信片與其他具有通
信性質之文件並列為中華郵政公司郵件專營權範圍，並不以「一對一私人文書」為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私。而所謂「信函」，依郵件處理規則第4條第1項規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。」之文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政公司專營權範圍。
⑷有關大量印刷之商業文書，諸如各類通知單、帳單或對帳單
、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思之通信功能，其不問是否大量印製或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6條第1項規定之郵件，此有鈞院94年度訴字第1422號、94年度訴字第1615號、94年度訴字第3208號、94年度訴字第3283號、94年度訴字第3284號、94年度訴字第2227號、95年度訴字第216號、95年度訴字第215號、95年度訴字第797號、95年度訴字第2135號、95年度訴字第2508號、95年度訴字第2903號、95年度訴字第3175號及95年度訴字第3483號判決亦採同一見解，故原告所遞送之系爭郵件，係就特定對象傳達「依期限內繳交信用卡費用」之意思，自屬郵政法第6條第1項規定具有通信性質之文件。
３、按郵件處理規則第4條第2項就「通信性質」所為之定義，與母法郵政法第6條第1項相符且未逾越母法之授權：
⑴參照司法院釋字第593號解釋：「國家基於一定之公益目的
，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」。
⑵依郵政法第48條授權訂定之郵件處理規則第4條第2項規定：
「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」，其訂定之說明更指出：「所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之『通信性質』，而傳達方式又須為實體遞送，如透過數位訊號以網際網路傳輸者，是為電信通訊範疇，亦非本規則規範之『通信性質』文件；至其傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實者始足當之。」故郵件處理規則第4條第2項規定所稱通信性質，係指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，符合上開解釋對於法規命令所要求之「合目的性選擇」及「合理之關聯性」之意旨，並無逾越母法授權範圍與立法精神。又郵政法係經立法院審議通過，經總統公布施行，郵政法第48條既已明文將郵件種類、定義及其他相關事項授權由主管機關擬訂，報請行政院核定，被告依此規定訂定之郵件處理規則，自屬合法有效，並符法律授權明確性原則。
４、原告於知悉其行為違法亦受行政處分後，仍一再續為此違法行為，核其所為具違法性及故意性：
⑴參照司法院釋字第275號解釋：「人民違反法律上之義務應
受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」之意旨，對於違反行政法上義務之處罰，固以行為人主觀上有故意或過失為限，但違反禁止規定或作為義務者，依過失推定原則，應由行為人舉證證明自己無過失，始得免責。
⑵郵政法及郵件處理規則均經依法公告，而任何人均有知悉法
律之義務，原告不得諉為不知，且兩造間已有多起訴訟，原告絕對知道其行為與郵政法及郵件處理規則規定不符，可知原告對於違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意。縱無，亦有對於構成違法事實，預見其發生而其發生並不違反其本意之間接故意。原告之相關人員，對於違反郵政法及郵件處理規則，既有直接故意或間接故意，是否有過失，已非重要，故原告主張應由被告舉證其有過失云云，於法尚待斟酌。又郵政法第6條第1項明文規定除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，而上開規定經立法院三讀通過及總統公布施行，原告從事相關行業對此禁止規定，豈能諉為不知！⑶被告係於92年4月30日首次發現原告之違法行為，即發函籲
請原告確實遵守郵政法相關規定在案。另自93年4月28日至94年9月9日止，原告經被告依郵政法第40條連續處罰計有17次，足證其對於上開違法之事實確有直接故意，進而一再續行其違法之行為（截至95年5月2日止被告依郵政法之規定已開具38張行政處分書予原告，原告並已繳交合計1千多萬元罰鍰），完全藐視被告依法作成之行政處分。
⑷原告類此違法事件行政訴訟，分別經鈞院94年度訴字第1422
號、94年度訴字第1615號、94年度訴字第3208號、94年度訴字第3284號、94年度訴字第3283號、95年度訴字第1256號、95年度訴字第113號、95年度訴字第216號、95年度訴字第414號、95年度訴字第112號、95年度訴字第161號、94年度訴字第3753號、95年度訴字第217號、95年度訴字第162號、95年度訴字第1533號、95年度訴字第2135號、95年度訴字第2508號、95年度訴字第2903號、95年度訴字第3175號及95年度訴字第3483號判決原告之訴駁回在案，顯見原告早已知悉其遞送之行為係屬違法，核其所為具違法性及故意性應無疑義。
５、郵政法第6條第1項郵政專營權之規定合憲：⑴憲法第107條第5款規定郵政事項由中央立法並執行之，同法
第12條亦規定人民有秘密通訊之自由，故通信自由為憲法所明訂之人民基本權利，國家必須提供人民基本之通信設施，基此，郵政法第1條規定郵政提供普遍、公平、合理之普及化郵政服務；第3條規定郵政為國營；第6條規定信函、明信片或其他具有通信性質文件為郵政專營。又憲法第23條規定，為增進公共利益所必要者，得以法律限制之，因此，為提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，爰於郵政法第6條明定信函、明信片或其他具有通信性質之文件，由中華郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，其他高資費之小包、包裹、快遞等不具通信性質之文件，則已完全開放業界競爭、自由經營，依法賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務之義務，以保障偏遠不經濟地區之用郵，與憲法第23條規定比例原則之要求相符，且無違憲法第15條有關工作權之保障。
⑵在保障人民秘密通訊自由方面，郵政法規定郵件、郵政資產
、郵政款項及郵政公用物，非依法律，不得作為檢查、徵收或扣押之標的；中華郵政公司或其服務人員，不得開拆他人之郵件；中華郵政公司或其服務人員因職務知悉他人秘密者，有保守秘密之義務，其服務人員離職者，亦同；中華郵政公司非依法規，不得拒絕郵件之接受及遞送；無故開拆或隱匿他人之郵件或以其他方法窺視其內容者，處拘役或9萬元以下罰金，此有郵政法第8條、第10條、第11條、第19條、第38條等相關條文可參，且建構秘密通訊自由之基礎，如開放民營，則人民與業者間，僅有契約關係，基於締約自由原則，業者可選擇有利可圖之客戶，拒絕部分郵件之接受與遞送，無法保證人民之通信權利。此外，若發生財務危機，信件即無人遞送，故世界上大部分主要國家，包括美國、日本、印度、中國大陸、香港、韓國、澳大利亞、新加坡、馬來西亞等，仍維持郵政專營權制度。
⑶按立法機關將信函、明信片及其他具有通信性質之文件遞送
業務，於郵政法第6條規定僅中華郵政公司及受其委託者得遞送，除確保達成郵政普及化義務外，亦為保障人民秘密通訊自由。立法者應已衡量民營業者與國營之中華郵政公司對於人民秘密通訊之侵害可能性，及對於可能受侵害之人民保障程度，始對於一般民營業者加以限制。中華郵政公司雖非公務機關，但仍屬受政府監督之國營事業，其員工仍具刑法上公務員身分，違法時除須受行政處分外，並受較嚴厲之刑事處分，且人民權利若受侵害，因屬國營事業，當不致使受害人民無從求償，故對人民有較充分之保障。是以，郵政法第6條規定中華郵政公司之專營權，同時兼具事前之防範及事後救濟之保障，難謂該條規定非基於人民秘密通訊自由之保障而訂定。
⑷再者，為使郵政服務普及化，政府所採取之政策大致包括賦
予專營權，以交叉補貼方式為之，如郵政服務；業界共同設立普及服務基金，均攤偏遠地區之服務虧損，如電信服務；政府編列預算補助偏遠地區之虧損，如客運服務；政府成立專責機構督辦。而郵政服務係利潤低、成本高、勞力密集產業，競爭者尚無法提供與中華郵政公司相同之服務指標與均一之產品價格，為確保通信郵件遞送之迅速與安全需要，政策上爰賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，並賦予該公司擁有部分郵件專營權（即信函、明信片或其他具有通信性質文件），其他高資費之小包、包裹、快遞及不具有通信性質之文件及印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等，則已完全開放民營遞送業者依法經營。若全面開放郵政市場，參照大眾運輸事業及電信事業等，勢必由政府編列預算補貼或業界共同成立「普及服務基金」等方式，以保障偏遠不經濟地區之用郵，以達郵政普及服務之目標，惟現階段考量各因素後，依法賦予中華郵政公司擁有部分郵政專營權。⑸就比例原則審查密度上，對職業自由客觀限制之相對公益程
度，學者間對此本有不同之認定標準，有認僅須合乎公益目的，有認須為重大明顯公益，惟不論採中度或高度之審查標準，於本案中所欲保護之公益除偏遠地區人民之用郵自由外，通訊自由亦為憲法12條規定所保障，國家除不宜加以侵害外，尚須積極幫助人民實現該基本權，應足認屬重大明顯公益，而限制之手段亦僅限制部分郵件之投遞，屬最小侵害手段，自可通過審查密度之檢驗。又在通訊自由與職業自由兩基本權相衝突時，何者應為退讓，應為立法者之職權所在，而立法者已於郵政法第6條中規定就部分郵件為限制，既立法者已為明確之立法選擇，則其他機關基於權力分立原則，自應予以尊重。故郵政法第6條第1項郵政專營權之規定既考量秘密通訊自由之實現並以合乎比例原則之手段限制人民之職業自由，自屬合憲。
６、本件處分已達可得確定之程度，且得與其他行政處分相區別：
⑴按行政程序法第96條第1項第2款規定，並參照最高行政法院
95年判字第336號判決：「『行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。』為90年1月1日施行之行政程序法第111條所明定。就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，1至6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。所謂『重大明顯』，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其瑕疵非重大，或非明顯（尚須實質審查才能知悉者），即難指該行政處分為無效。」。⑵系爭郵件係經收件人同意提供作為證物，經被告認定屬郵政
法第6條郵政專營權範圍，且郵件上均貼有原告服務標章，故認原告違反郵政法第6條規定事證明確，被告乃依行政程序法第102條及第104條規定，以95年4月25日交郵字第0950004233號函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，通知原告於文到7日內陳述意見，系爭郵件影本上有違法時間、地點有收件人地址、繳款截止日及信封上貼有上大郵通之標章等資料可稽，除涉及個人資料保護之姓名及地址經被告予以塗黑處理外，並無不完整之處，且系爭郵件為原告所遞送，其遞送之時間及地點理應為原告內部管理並可掌控之事務，被告檢送原告之證物資料已甚完整。
⑶原告未指明被告違反行政程序法第111條何款規定，亦未論
證被告之處分有何重大明顯之瑕疵，即泛稱本件處分既未依法詳載被告認定原告違規之事實，則該處分違反行政程序法規定云云。
７、本件被告之調查證據程序合法而無瑕疵：⑴依94年12月28日公布之政府資訊公開法第18條規定：「政府
資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。．．六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。．．」，本件檢舉內容因涉及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，被告依法並無公開之義務。
⑵被告依舉發之證物上有原告之服務標章，且原告從未否認系
爭郵件非其所投遞，而被告為本件處分前業依行政程序法第102條及第104條規定，以95年4月25日交郵字第0950004233號函檢具系爭郵件影本通知原告陳述意見，觀諸該函說明第2點第2款事實欄記載，已指明被告係經檢舉而啟調查程序，繼為系爭郵件之取得，並業就原告所涉違法之郵件具體指明。又行政程序法第38條及第39條均屬裁量規定，倘未製作書面紀錄或未通知其陳述意見，而事實已臻明確時，當不影響行政處分之效力。故被告無公開調查證據程序之義務，且業已通知原告陳述意見，調查證據程序自屬合法且無瑕疵。
８、郵政法第40條第1項規定乃指具有營業性質之投遞行為，原告一而再、再而三違反郵政法，被告自得按郵政法第40條第1款規定對其連續處罰：
⑴按郵政法第40條規定所稱之「得按次連續處罰」，乃指經被
告依該條前段處分後之每1次違法行為，均得連續處罰。是行為人如經被告依該條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每1次違法行為均屬每1「次」獨立之違法行為，自可按次連續處罰；亦即原告自受第1次處分後，被告命其停止而不停止，其後每次違法行為，均得連續處罰。而經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件為業之人，每次遞送行為均係其營業行為，各次行為均單獨違反郵政法第6條第1項之規定，而得獨立成為處罰客體。
⑵按「．．所稱『次』，係指違法行為而言；而『按次』係指
經被告依公平交易法第41條前段處分後之每1次違法行為，是事業如經被告依前揭第41條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止或改正之行為，於前開處分後之每1次違法行為均屬每1『次』獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰。」行政法院（現改制為最高行政法院）86年判字第1477號判決可參，亦有鈞院95年度訴字第113號、95年度訴字第216號、95年度訴字第414號、95年度訴字第112號、95年度訴字第161號、94年度訴字第3753號、95年度訴字第162號、95年度訴字第217號、95年度訴字第1533號、95年度訴字第2135號、95年度訴字第2508號、95年度訴字第2903號、95年度訴字第3175號及95年度訴字第3483號判決，就「按次連續處罰」同此見解。
⑶至於原告援引鈞院94年度訴字第2227號、95年度訴字第215
號及95年度訴字第797號判決意旨，主張本件處分所載之投遞行為為94年11、12月，而前1份處分書（即被告95年5月15日交郵字第0950004982號處分書）之處分時點依其所載亦為94年11月，本件有重複處分之違法情事云云，惟上開處分書違法事實皆為不同處分標的，且違法遞送時點亦不同，至原告所援引之上開判決僅係個案判決，並非判例，且依其判決數量可知係鈞院少數見解，復因該等判決有違背法令之事由，已經被告提起上訴，並非該案之最後決定，不能拘束鈞院依法所為之判斷。
⑷本件原告第1次接獲被告所為處分係在93年4月間，該處分業
已命原告停止其違法投遞郵件行為，此為原告所不爭，原告亦自承係以投遞郵件為營業，則其每次之遞送郵件行為，即係其營業行為之一部分，被告處罰其投遞郵件之營業行為，於法殊屬無違。縱被告另案處分書記載之違法年月或與本件處分書記載之違法年月有部分重疊，惟觀之該等處分書所載之違法事實，可知二者處罰之投遞行為並不相同，本件原告遭處分之郵件投遞行為，係在被告93年4月間對原告裁處罰鍰並命其立即停止違法投遞行為之後，以郵政法所稱之「按次連續處罰」，係處罰其每次之「投遞行為」，而本件處分之投遞行為，即與被告其他處分書所處罰之遞送行為不同，故本件所處罰之遞送郵件行為，前未曾受處罰，則被告此次再予處罰，自無違一事不二罰之原則。
⑸原告於94年11、12月間因有多次遞送具有通信性質文件為營
業之情事，違反郵政法第6條第1項規定，經被告調查屬實後，計有3件，乃依郵政法第40條第1款規定予以處罰，茲將原告於94年11、12月違法事實、採納時間及地點詳述如下：
①有關被告95年5月15日交郵字第0950004982號處分書所載
之違法事實、採納時間及地點，分別為安信公司寄送楊君之信用卡帳單，違法時間為94年11月8日，違法地點為台北市中山區；安信公司寄送吳君之信用卡帳單，違法時間為94年11月14日，違法地點為台北縣新莊市；安信公司寄送陳君之信用卡帳單，違法時間為94年11月25日，違法地點為台北縣新店市；亞太固網寬頻股份有限公司寄送楊君之電信費服務費用收據，違法時間為94年11月16日，違法地點為台北縣三重市。
②有關被告95年6月5日交郵字第0950005706號處分書所載之
違法事實、採納時間及地點為安信公司寄送蔡君之信用卡帳單，違法時間為94年11月29日，違法地點為台北縣三重市；安信公司寄送余君之信用卡帳單，違法時間為94年12月12日，違法地點為台北市中山區；安信公司寄送楊君之信用卡帳單，違法時間為94年12月8日，違法地點為台北市中山區。
③有關被告95年6月9日交郵字第0950005916號處分書所載之
違法事實、採納時間及地點為安信公司寄送羅君之信用卡帳單，違法時間為94年12月24日，違法地點為台北縣永和市；安信公司寄送徐君之信用卡帳單，違法時間為94年12月15日，違法地點為台東縣台東市；安信公司寄送蔡君之信用卡帳單，違法時間為94年12月24日，違法地點為台北縣三重市；安信公司寄送杜君之信用卡帳單，違法時間為94年12月29日，違法地點為台北市大安區。
④原告既於94年11月、12月間分別在不同時間、地點多次遞
送具有通信性質之文件為營業，違反郵政法第6條第1項之規定，並經被告調查後舉發計有3件違法處分，故被告係依郵政法第40條規定按次連續處罰，並無重複處罰之疑義。
９、平等原則不得主張不法之平等：⑴按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，為行政程
序法第6條所明定。然行政機關若偶因審核作業之疏失，致使人民因個案違法之瑕疵狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，他人自不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張『不法之平等』，乃屬當然。」最高行政法院93年度判字第1020號判決可資參照。
⑵被告於92年7月24日訂定「交通部執行違反郵政專營權取締
作業要點」及「交通部辦理郵政監理業務實施行政檢查作業要點」時，已將「保證書、各類證書、執照及戶籍身分證件」排除於郵政專營權之範圍，而護照如同國際身分證，是以，被告現階段認定護照非屬郵政專營權範圍。據此，縱有民營遞送業者（如黑貓宅急便）遞送簽證或護照等情事，亦與郵政法無違。
⑶又為配合郵政改制，訂定郵件處理規則時，已將有價證券或
其他代表銀錢價值效力之郵件等予以排除，是現今已非屬郵政專營權範圍。此外，被告對於違反郵政專營權之處理作業有一致標準，依法通案處理，非就個案為之。當接獲檢舉或依職權發現涉嫌違反郵政法事件，並經查證違法遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業情事，均依法處理，原告所稱顯有誤解。況依最高行政法院上開判決意旨，原告自不得主張「不法之平等」，進而要求撤銷本件處分。
理 由
一、按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。運送機關或運送業者，除附送與貨物有關之通知外，不得為前項郵件之遞送。」、「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」、「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」為郵政法第6條、第40條第1款及第48條所規定。次按「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」亦為被告依郵政法第48條規定之授權，以91年12月30日交郵發字第091B000166號令訂定發布「郵件處理規則」第4條所規定。
二、本件原告經人檢舉遞送安信公司信用卡帳單，涉有違反郵政法情事。案經被告調查結果，認原告有以遞送具有通信性質之文件為營業情事，違反郵政法第6條第1項規定，乃依同法第40條第1款規定，於95年6月5日以交郵字第0950005706號處分書，處原告50萬元罰鍰，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：
１、本件原告曾於92年4月間因遞送富邦人壽保險股份有限公司保險費繳納證明書情事，經被告以92年4月30日交郵字第0920033318號函檢附郵政法及郵件處理規則各1份，籲請原告確實遵守郵政法第6條及第40條之相關規定。嗣原告仍多次遞送信函等具有通信性質之文件為營業，經被告多次處分有案。其後，原告復於94年11、12月間，為安信公司遞送信用卡帳單，有安信公司之信用卡帳單及信封（貼有原告服務標章）影本各3份附原處分卷（第9-17頁）可稽，自堪信為真實。
２、郵政法第6條第1項所稱「信函、明信片」，僅屬例示，凡具有「通信性質」之文件，均屬該條規範範圍。而所謂「通信性質」，只要是寄件者將心理狀態（訊息），藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式向特定之人傳遞者，均屬之。而此等表示行為，有些是法律行為中之意思表示，有些是非法律行為之意思通知、知的表示、情的表示。例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等，該表示行為，因法律規定逕生一定之法律效果，其並非向「不特定之多數人」傳達之通知、公告，而係寄件人向特定人所為之「個別性訊息」，即屬具有通信性質之文件。郵件處理規則第4條規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」，係依據郵政法第48條之授權訂定報經行政院核定後施行，其內容與前揭立法意旨相符，且其就「通信性質」之定義，合於一般法律解釋原則，具有合理性，自無逾越母法授權範圍與立法精神（參見司法院釋字第611號解釋），行政機關予以適用，自無不法。原告主張該規則逾越母法授權云云，尚非可採。
３、郵政法第6條第1項並未違憲，可得作為裁罰依據：⑴按法官依據法律獨立審判（憲法第80條參照），法律在未經
有權機關宣告違憲失效前，仍屬有效之法律，各機關及人民有遵守之義務，本院亦應據以裁判。而郵政法第6條第1項之規定，既仍屬有效之法律，不論未來立法趨勢如何，於該法未經廢止前，原處分據以裁罰，並無不法。
⑵查人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持
生計，固為憲法第15條所明定，惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制（憲法第23條參照）。而郵政為國家給付行政之一環，負有提供全體人民迅速、公平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生之所需之義務。是國家基於對人民生存照顧之義務，達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，從而，郵政法之制定，核與憲法第23條、第107條第5款、第144條之規定並無不合。
⑶又郵政法立法之旨，在健全郵政發展，提供普遍、公平、合
理之郵政服務，增進公共利益，業經郵政法第1條揭示明確。而郵政法所稱之郵件，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第4條第3款參照），前揭郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件，多生法律效果，影響人民權益甚深，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6條第1項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」之規定，確為增進公共利益所必要。況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，從而原告選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪，該規定既無悖於比例原則，尚在立法權自由形成之範圍內，難認與憲法有所牴觸。
４、本件審酌原告所遞送之信用卡帳單，屬寄件人安信公司針對收件者所為特定且具個別性訊息之意思表示，顯具有個別性訊息之通信性質，不問是否為大量印刷或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6條第1項規定之郵件。原告主張該帳單僅電腦印製之報表，並非對特定人傳達意思觀念或消息，非郵政法第6條第1項規範之客體云云，不足採信。
５、原告遞送安信公司寄交蔡君、余君及楊君之信用卡帳單，係在台北市收件（安信公司地址為台北市○○區○○路），並自台北市遞送至台北市、縣（蔡君地址為台北縣三重市、余君地址為台北市中山區、楊君地址為台北市中山區），則該遞送郵件之違法營業行為地點在台北，因此原處分書記載之違法行為地點為台北地區，並無不合。另安信公司寄交蔡君、余君、楊君之信件信封分別套印有941129、941212、941208，堪認原告係於94年11、12月間投遞信件，則原處分書記載違法日期時間為94年11、12月，實屬合理且明確。又原處分書已記載原告違法事實為「貴公司有以遞送安信信用卡股份有限公司寄交蔡君、余君及楊君之信用卡帳單等為營業情事」，從而原告主張原處分書未詳載違法之事實、時間及行為地點云云，委無足採。
６、系爭郵件信封上均貼有原告服務標章「上大郵通」，且被告接獲檢舉，發現原告有遞送系爭郵件違章行為時，曾依行政程序法第102條及第104條規定，以95年4月25日交郵字第0950004233號函（原處分卷第7-18頁）記載相關事實、法規依據，並檢附郵政法及郵件處理規則、檢舉證物影本9紙，通知原告於文到7日內提出陳述書，被告已充分告知原告其違法原因事實。嗣原告以95年5月3日95強函字第030號函陳述意見，經被告以95年5月12日交郵字第0950032429號函復原告有案（起訴狀附原證3及原證4），則被告對原告有利及不利事項已予以注意調查。至原告主張被告如何取得檢舉人之同意、有無依行政程序法第38條及第39條規定製作檢舉紀錄、有無通知檢舉人到場詢問等節，因行政程序法第38條及第39條係規定行政機關於「必要時」得據實製作書面紀錄及以書面通知相關人之陳述意見，並非「應」據實製作書面紀錄及以書面通知相關人之陳述意見，則被告就此部分有裁量權決定如何調查事實及證據。此外原告主張被告有無唆使檢舉人交寄文件以陷害原告之情事乙節，原告自承「均無可考」「原處分之調查證據程序是否合法而無瑕疵可指，尚有可疑」，則屬原告個人臆測之詞，並不可採。
７、原告曾於92年4月間因遞送與本件系爭郵件性質雷同之富邦人壽保險股份有限公司保險費繳納證明書，經被告於92年4月30日檢附郵政法及郵件處理規則函請原告確實遵守郵政法第6條及第40條相關規定一節，已如前述，則原告應已知悉郵政法第6條第1項、第40條及郵件處理規則第4條第2項等規定；另截至本件行為時之94年11、12月止，被告依郵政法之規定已開具多張行政處分書予原告，此為兩造不爭之事實，原告對投遞系爭郵件之後果知之甚詳，其應注意能注意而不注意，猶於94年11、12月間，為安信公司遞送系爭郵件，縱非故意，亦難謂毫無過失，原告空言伊係合法認知，就本件行為無故意或過失可言云云，所訴亦不足採。
８、至原告援引本院94年度訴字第2227號、95年度訴字第215號及95年度訴字第797號判決意旨，主張本件有重複處分之違法乙節。查上開判決僅係個案判決，並非判例，不能拘束本件依法所為之判斷。且郵政法第40條規定所稱「次」，係指違法行為而言；而「按次」係指經被告依郵政法第40條前段處分後之每1次違法行為；是如經被告依郵政法第40條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每1次違法行為，均屬每1次獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰（行政法院86年判字第1477號判決意旨參照）。
準此，自被告第1次處分原告後，命其停止而不停止，其後原告每1次違法行為，被告均得按次連續處罰。按經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件為業之人，每次遞送行為均係其營業行為，而各次遞送行為均單獨違反郵政法第6條第1項之規定，而得獨立成為處罰客體，則被告對原告所為第1次行政處分（93年4月29日送達），已命原告立即停止其違法遞送之行為，是自該日之後，原告每次遞送行為，並非違法「狀態」之繼續，而係第1次命其停止後不停止之再1次違法行為，已符合郵政法第40條後段按次連續處罰之要件，尚非重複處分。經查，本件原處分所處罰原告之違法遞送郵件行為，為安信公司寄送蔡君、余君及楊君之信用卡帳單，核與其他處分書之違法事實、違法時間及違法地點，均不相同（見原處分卷之不可閱覽卷），從而原告主張本件處分有重複處分之違法乙節，並無理由。
９、又原告稱被告從未處罰統一企業集團旗下之「黑貓宅急便」為旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，本件處分有違反平等原則之違法云云。惟所謂平等原則，係指合法之平等，並不包括違法之平等，原告無從以被告未對同業同一行為作相同處罰，主張解免其依法所應負之責任，所訴核無可採。
、原告所稱郵政法第6條修正案，目前並未經立法院三讀通過及總統令修正公布，自無適用餘地，則被告依行為時郵政法及郵件處理規則相關規定據以處分，洵非無據。
、至台灣高等法院93年度上易字第1106號民事判決，係訴外人劉文祥以和信電訊公司違反其行動電話業務服務契約第39條約定之個案民事認定，並非針對「郵政專營權範圍」所為之判決，本院不受該判決內容之拘束，自無從以之推翻本院上開認定。
三、綜上所述，本件原告確有違反郵政法第6條第1項規定情事，被告依同法第40條第1款規定，處原告50萬元罰鍰，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 9 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 楊莉莉法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 8 月 9 日
書記官 方偉皓