臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00525號原 告 甲○○
乙○○共同訴訟代理人 蔡進良 律師
江榮祥 律師被 告 臺北市政府代 表 人 丙○○（市長）訴訟代理人 李建賢 律師複代理人 陳垚祥 律師上列當事人間因回饋金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國95年12月6日農訴字第0950143463號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告甲○○等二人前依水土保持法規定擬具簡易水土保持申報書，就台北市○○區○○段2 小段28-2、28-3、28-4、28-5等地號土地（下稱系爭土地），向被告所屬工務局養工處申請就地整建工程，並依水土保持法規定，於95年5 月17日委由工程技術顧問有限公司水土保持技師提出簡易水土保持申報書及其附圖，經被告機關台北市政府審查通過核定在案，並依「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」及該市「山坡地利用繳交回饋金之乘積比率」核算，需繳交山坡地開發利用回饋金新台幣（下同）1,301,688 元整（下稱系爭回饋金），原告等不服，提起訴願亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第3條、第5條、第6條及台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率規定，就系爭土地登記面積，核算原告應繳交回饋金1,301,688 元，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈本案系爭房屋係拆除合法建築物賸餘部分就地整建，並未
涉及山坡地開發整地之行為，非屬「山坡地開發利用」行為，是繳交回饋金處分於認定事實、適用法令有所違誤。
⑴按公法上的負擔亦即公法上給付義務，可分為公法上金
錢給付（公課）以及公法上實物給付兩種。其中公法上金錢給付，亦即公課，包括稅捐、規費、受益費以及特別公課等，乃是指國家或其他公法人，為獲得收入的目的，根據公法的法律規定所請求的一切金錢給付（證3）。其中，特別公課，係指國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途（司法院大法官釋字第426號解釋理由書參照）。次按特別公課的合法性乃繫於：在公課義務人方面與其課徵公課所追求的目的兩者間的特殊關係，該負擔公課的群體，必須比其他任何群體或一般納稅人，就課徵公課所追求的目的，顯然存在有更密切關係。從公課義務人與公課目的間之事物的關係，必須對於利用特別公課提供經費之任務的達成，產生特別的群體責任（證4）。復衡諸釋字第426號解釋、釋字第515 號解釋意旨，特別公課之徵收目的、對象、用途應以法律或法律明確授權之命令明定。是可知，特別公課雖非稅捐，固不受稅捐法定主義之適用，仍有「公課法定主義」之適用（證5）。
⑵次按山坡地開發利用回饋金之立法目的係藉由付費制度
，達成抑制山坡地開發速度之制約功能，同時獎勵並實施造林，以減緩經濟發展與環境保護之衝突（證6），對山坡地開發利用之申請人所課徵之公法上負擔（山坡地開發利用回饋金繳交辦法第4條本文規定參照），並限定其課徵所得之用途於充實政府所設置之造林基金以獎勵私人或團體長期造林（森林法第48條之1第1項規定參照），核屬特別公課。課徵山坡地開發利用回饋金之合法性基礎在於：以法律或法律明確授權之命令明確劃定山坡地開發利用回饋金義務人（就長期造林具有特別責任之群體）之範圍，以符合前開釋字第426號解釋、釋字第515號解釋意旨所揭「公課法定主義」之要求。
⑶復按山坡地開發利用回饋金應於核發山坡地開發利用許
可時通知繳交（森林法第48條之1第2項前段規定參照），則所謂「山坡地開發利用」之內涵必須具有確定「山坡地開發利用回饋金義務人之範圍」之機能。次按森林法第48條之1第2項後段授權中央主管機關訂定之「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」第3條規定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。」然而，水土保持法施行細則第8條早於93年8月31日經中央主管機關（農委會）修正刪除，因此，於規範上，如何認定前開回饋金繳交辦法所稱「山坡地開發」究何所指？於具體事件上，如何認定已合致法定「山坡地開發利用」行為？於法實有疑義。
⑷準上，若按刪除前水土保持法施行細則第8條第1項第5
款及上開回饋金繳交辦法第3條規定，或行為時水土保持法第12條第1項所定之山坡地開發或利用行為相核，則可知：按森林法第48條之1第1項第2款所定山坡地回饋金之課徵情形，應指山坡地開發利用者於山坡地內開發建築用地，涉及開挖整地之土地開發、經營或使用行為，而須擬具水土保持計畫者，始應繳交山坡地開發利用回饋金；而不涉及開挖整地之土地開發、經營或使用行為時，自勿庸繳交山坡地開發利用回饋金。
⑸茲查被告核處原告應繳交山坡地開發利用回饋金為1,30
1,688元，係以本案系爭房屋就地整建之開發利用行為該當「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比例」之開發利用行為為開發建築，故以系爭房屋所在基地面積乘以公告土地現值及乘積12％計算而來（詳見證1）。惟查本案系爭房屋申請就地整建係因臺北市政府工務局養護工程處於民國87年時辦理北投石仙路西側道路新築工程，將系爭房屋於上開工程範圍內部分拆除，故原告始於94年1月18日就系爭房屋賸餘部分依「臺北市政府拆除合法建築物賸餘部分就地整建條例」向臺北市政府工務局申請就地整建，已如前述，是本件系爭房屋就地整建案所使用之建築基地係系爭房屋原有之範圍，其整建方式及範圍並未涉及開挖整地等開發利用行為，揆諸前述，自非屬前揭法定須繳交回饋金之山坡地開發利用行為，是繳交回饋金處分認定事實、適用法律顯有違誤。
⑹況查，依臺北市土地使用分區管制規則第10條第1項規
定可知，住宅區建築物之建蔽率及容積率，在住二區內，其建蔽率不得超過40﹪，容積率不得超過120﹪（亦即每1平方公尺可興建之建物面積最多可達1.2平方公尺）。且如果該建築物所面臨的道路較寬，臨接或面前道路對側有河川，於不妨礙公共交通、衛生、安全，且創造優美景觀循都市計畫程序劃定者，則其容積率最高得酌予提高至160﹪（同規則同條第2項）。今查本案系爭4筆土地總面積約為358平方公尺（90㎡+90㎡+89㎡+89㎡；證7），且其土地使用分區類別為住二區，依上開規定，在一般建築開發之情形下，其建物之容積率至少可達120﹪，惟本案所欲就地整建之建築物其容積率卻僅有49.832﹪〔其計算式為：整建總樓地板面積即
178. 4平方公尺（證8，同見訴願卷訴願理由書證13 ）÷系爭4筆土地總面積即358平方公尺〕，亦即1平方公尺土地其興建建物之面積僅有0.498平方公尺，就一般社會通念而言，一般建築物新建工程其建築物之容積率如非達到法定最高限額者，至少亦有80﹪的容積利用率（蓋可興建之土地面積越來越少，而土地之起造人希望能發揮土地利用之最高效率，以追求最大之利潤），惟本案系爭4筆土地之利用率卻一反常情，不到50﹪之容積率，實係原告囿於原有之建築用地面積，並未再行開挖整地等開發利用行為所致，故本案就地整建行為委實非屬前開法定須繳交回饋金之山坡地開發利用行為，被告實不應命原告繳交山坡地開發回饋金。
⒉再者，被告訂定之「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之
乘積比率」違反「受委任不得再委任」原則，應屬無效之法規，再據此無效法規而作成系爭處分，即屬違法而應予撤銷：
⑴按司法院大法官釋字第524號解釋：「法律授權主管機
關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。」是為「受委任不得再委任」原則，禁止一切沒有法律直接委任依據，而從事再委任之行為，由法律委任發布之命令，自不得再委任訂定其他命令（證9）。次按森林法第48條之1第2項後段規定：「…回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」是基於「公課法定主義」，由森林法明確授權中央主管機關授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足。且基於前揭「受委任不得再委任」原則，該中央主管機關不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。查中央主管機關基於森林法第48條之1第2項後段規定之授權，而訂定山坡地開發利用回饋金繳交辦法，而前開山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條第1項及3項復規定：「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算。…第一項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」其中，前揭辦法第5條第3項再授權「（地方）主管機關」（水土保持法第2條規定參照）逕行發布相關規章，顯已違反前揭「受委任不得再委任」原則。
⑵「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」係被
告依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條第3項之「再授權」所公告之「法規」（證10），既違反前揭「受委任不得再委任」原則，且亦牴觸「公課法定主義」及法律保留原則，個案應不予援用。
⑶然而，曾有司法實務見解對此理解有誤，詳述如下：
①查 鈞院其他法庭曾著有94年度訴字第54號判決理由
三、（三）謂：「…因各地之山坡地多寡及開發利用之情形不一，故有『因地制宜』之必要；然被告按上揭辦法第5條第1項後段規定『6％至12％』之範圍計算『繳交回饋金』之乘積比率並予公告，應屬被告之『行政裁量』，並非轉委任之授權。是原告主張該辦法第5條第3項之規定違反『轉委任禁止』之原則，應屬無效乙節，亦難可採。」②惟查：
前開94年度訴字第54號判決顯然誤解「計算繳交回
饋金之乘積比率並予公告」此一行政行為之法律性質。蓋：
A.主管機關「依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積6％至12％計算」（上揭辦法第5條第1項參照），固屬於個案上選擇適用何種法律效果之「行政裁量（選擇裁量）」。
B.然而，主管機關訂定上開「類別及計算回饋金之乘積比率」（且須予以公告；上揭辦法第5條第3項參照），則屬於主管機關行使裁量權之裁量基準，核屬一般、抽象之規定（行政程序法第159條第2項第2款參照）。而系爭「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」更係被告依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條第3項之「再授權」所公告之「自治法規」（見證10），顯非個案上「行政裁量」。
⑷再者，山坡地開發利用回饋金並非地方稅，亦非地方之
財源收入，地方主管機關收取本回饋金後，應即繳入中央主管機關所設置之造林基金專戶儲存應用（山坡地開發利用回饋金繳交辦法第7條規定參照）。有何因地制宜授權地方政府公告計算回饋金之乘積比率之必要，實難索解。
⑸抑且，按憲法第80條規定：「法官須超出黨派以外，依
據法律獨立審判，不受任何干涉。」是其他法庭關於「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」合憲（法）性之判斷，並不拘束 鈞院心證之形成。
⑹據上論結：「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積
比率」應屬無效之法規，被告據此無效法規而作成系爭處分，即屬違法而應予撤銷。
⒊退步言之，縱認本事件得適用上開回饋金繳交辦法，惟查
被告核算本件系爭房屋就地整建案時應適用山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比例時，未依開發利用程度之類別，適用降低乘積比率，顯有裁量怠惰之違法：
⑴關於裁量標準之規制、適用與司法審查：
①按「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」、
「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」，行政訴訟法第4條第2項及同法第201條分別定有明文，故依裁量權所為之行政處分，有逾越權限或濫用權力情事者，行政法院自得予撤銷。此之所謂「裁量逾越」或「裁量權濫用」之違法，應包括依法應加裁量而怠於裁量之情形在內。行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，並就不同之事，為例外情形時裁量基準之決定始符合立法者授權裁量之意旨，以達具體個案之正義，若未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為處分即屬違法。
②承上法理，就各級行政法院對於引用裁量標準之行政
處分之審查態度言，有從嚴或實質審查者，即就裁量標準之內容是否違反相關法律立法目的，並參酌個案情節，對引用該當裁量標準之合法性，加以審查。例如(以下3件判決，證11)：
最高行政法院92年度判字第1079號判決：「使執行
上不致因人而異，因而訂定統一之裁罰標準，雖非法所不許，惟此裁罰標準仍應解釋為僅供決定機關作決定時之參考依據，而非認以此標準之適用即得取代個案中之裁量。」最高行政法院93年度判字第1127號判決：「行政機
關基於行使裁量權之需要得根據其行政目的之考量而訂定裁量基準，此種裁量基準可由行政機關本於職權自行決定無須立法者另行授權，然仍應遵循立法者授權裁量之意旨。故行政機關於訂定裁量基準時，除作原則性，或一般性裁量基準之決定外，仍應作例外情形時裁量基準之決定，始符合立法者授權裁量之意旨，以達具體個案之正義。」臺北高等行政法院91年度簡字第1022號判決：「經
細觀本件被告之處分內容，僅記載『主文：處新臺幣一萬元罰鍰。事實及理由：查台端於九十一年五月六日，出國未經查驗，違反入出國及移民法第四條第一項規定，依據同法第五十九條第一款規定，處分如主文』，並無隻字片語論及原告違規情節之輕重或違規所造成之結果是否嚴重，即處以上開規定最高額度之罰鍰。被告雖於原告起訴後具狀辯稱其係依內政部函頒之『違反入出國及移民法案件裁罰基準表』之規定，每件均處一萬元之罰緩等語，惟觀該『裁罰基準表』之規定：『本法第五十九條第一款，每件處一萬元罰緩；未滿十八歲者減半』，顯然對於滿十八歲以上之違規者，不分情節輕重，一律以最高額度處罰，乃違反裁量義務，及法律授權裁量之目的，而以其不作為濫用權力。」⑵查前開回饋金繳交辦法第5條第1項及第3項分別規定：
「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算。…第一項類別及計算回饋金之乘積比例，由主管機關公告之。被告依上開辦法第5條第3項之「再授權」而公告之「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，其有關「開發建築用地」此一類別之適用乘積比例，係以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之十二為計算標準（見證10）。而於本案所適用之個案事實中，被告核處原告應繳交山坡地開發利用回饋金之數額為1,301,688元，即係本案原告申請就地整建之開發利用行為該當為開發建築用地，而以系爭房屋所在基地面積乘以公告土地現值及乘積百分之十二計算而來（其計算式為：30,300×358平方公尺×12％，見被告民國96 年3月19日答辯狀理由六，第6頁）。
⑶惟查：
①關於「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率
」所列之裁量標準，依前開最高行政法院判旨，仍應解釋為僅供被告作決定時之參考依據，而非認以此標準之適用即得取代個案中之裁量。至於個案裁量尚非絕對自由，仍應遵守法的界限（即所謂「合義務性裁量」），是被告於行使裁量權而為核算山坡地開發利用回饋金時，仍應依山坡地開發之不同利用程度，個案適用乘積比例以核算應繳交之回饋金數額，始為適法。
②被告訂定「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積
比率」規定開發建築者一律適用最高比率，並不合理：
按雲林縣公告之乘積比率，就開發建築用地者，以核定水土保持計畫時之開發面積與當期公告現值乘積9％為計算標準（見訴願卷證23：雲林縣「山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」）。次按農委會94年4月6日農授林務字第0941606382號函之「說明二」亦表明：被告應檢討「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」規定開發建築者一律適用最高比率是否適當（見證15）。是以，被告訂定「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」規定「開發建築者」不區分其開發利用程度，其乘積比率一律為最高比率（12％），並不合理。
③承上，參酌山坡地開發利用回饋金之立法目的係藉由
付費制度，達成抑制山坡地開發速度之制約功能（見證6），而本件系爭房屋就地整建案所使用之建築基地係系爭房屋原有之範圍，其整建方式及範圍並未涉及開挖整地等開發利用行為，是被告逕以本案原告申請就地整建之開發利用行為該當為開發建築而適用最高比例之乘積，顯見被告未區分開發建築（山坡地之開發利用）程度而適用不同之乘積比率，故被告裁量權之行使，顯出於恣意而屬裁量怠惰，是所為處分即屬違法而應予撤銷。易言之，被告之處分並無隻字片語論及原告開發程度之輕重，即適用上開規定回饋金最高之最高乘積比率。被告顯然對於「開發建築用地」者，不分情節輕重，一律適用最高乘積比率，當然違反裁量義務，及法律授權裁量之目的，而以其不作為濫用權力。
⑷綜上，被告就本件為裁量時須斟酌：本件系爭房屋是在
已被開發利用之山坡地上就地整建，且整建方式及範圍也未逾越原來既有之開發利用之程度，更遠低於一般人民對住二區土地之使用強度。此外，被告尚須考量以下因素，而降低適用相當之乘積比率為6％：
①系爭房屋就地整建案係肇因於：舊建物配合被告之公共工程而拆除。
②原告並未於系爭房屋就地整建案中有所得利。
③原告於系爭房屋就地整建案中，服膺被告須另擬具水
土保持計畫之要求；然而，在前開過程中，被告從未告知日後須繳交回饋金，原告因此喪失考慮此一因素以決定是否或如何使用系爭土地之機會，被告如此作為實有違誠實信用原則（行政程序法第8條規定參照）。
⒋再退萬步言，縱認被告得以最高乘積比率核算回饋金，其以「系爭土地總面積」核算，顯屬重大明顯之錯誤：
⑴按主管機關核算山坡地開發利用回饋金，其算式應為：
核准開挖整地面積×公告土地現值×乘積比率；且應以「核准開挖整地面積」為計算基礎，無開挖整地之土地面積當然不得計入。山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條第1項、農委會92年12月8日農林字第0920168933 號函（見被證1）、同會93年4月14日農授林務字第0931606727號函（見被證2）、同會94年4月6日農授林務字第0941606382號函（見證15）參照。⑵查被告核處原告應繳交山坡地開發利用回饋金
1,301,688元之處分，其核算之計算式為：30,300×358㎡×12％（見被告民國96年3月19日答辯狀理由六，第6頁）；其中，作為計算基礎之「土地面積358平方公尺」係系爭4筆土地面積之總和（90㎡+ 90㎡+89㎡+89㎡，見證1，原處分附件之回饋金計算表），實非被告所核准開挖整地面積（見被證3）。是以，被告核處原告應繳交之回饋金，已將未開挖整地之土地面積一併計入，其核算結果顯然有所錯誤，而陷原告於溢繳過鉅回饋金之不利益處境，是原處分當然應予撤銷。
⒌綜上，原繳交回饋金處分容有違法，請判決撤銷，如訴之聲明，以維權益。
㈡被告主張之理由：
⒈按森林法第48條之規定：「為獎勵私人或團體長期造林，
政府應設置造林基金；其基金來源如下︰1.．．．．．．。2. 山坡地開發利用者繳交之回饋金。．．．．．．第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」。另按「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。」、「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積6%至12%計算。無公告土地現值時，以毗鄰之公告土地現值計算。第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」及「水土保持計畫經主管機關核定後，應核算本回饋金數額，並應通知繳交義務人於1個月內至指定地點，繳交本回饋金。」，分別為山坡地開發利用回饋金繳交辦法第3條、第5條及第6條所明定。
⒉再按行政院農業委員會92年12月8日農林字第0920168933
號函說明：「二、山坡地開發利用回饋金繳交辦法以第5條規定以核定水土保持計畫之開發面積計算，其中之開發面積係指開挖整地面積，不包括無開挖整地之法定空地。
三、以簡易水土保持申報書核定者，須繳交山坡地開發利用回饋金（被證1）；且按93年4月14日農授林務字第0931606727號函說明：「二、…準此，開發面積之計算，為經核定水土保持計畫範圍內，各項水土保持設施、工程、建築、土地開發經營或使用行為等之開發整地面積之總和，不包括無開挖整地之法定空地。三、另所稱於山坡地從事造林作業．．．若經認定需提送簡易水土保持申報書，則涉及開挖整地等工程，已具開發行為而非為單純造林作業；是以山坡地得為開發之．．．農業設施．．．或其他開挖整地，其規範未符水土保持法施行細則第4條規定，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫者，須繳交山坡地開發利用回饋金。」（被證2）等內容可知，山坡地開發利用者祇要一提出山坡地「開挖整地」之「水土保持計畫」或以「簡易水土保持申報書」代替且經核定，皆須繳交山坡地開發利用之「回饋金」。
⒊本件原告甲○○等二人就坐落台北市○○區○○段2小段
第28-2、28-3、28-4、28-5地號等四筆土地（下稱系爭土地），向被告所屬工務局養工處申請就地整建，並依水土保持法規定，於95年5月17日委由智全工程技術顧問有限公司陳智誠水土保持技師提出簡易水土保持申報書及其附圖（被證3），送請審查辦理，經被告於95.6.14核定在案，亦有被告95.6.15府建四字第09570375300號函（被證4）可稽；甚且，觀之簡易水土保持申報書所附平面配置圖所示，除原擋土牆之修復外，尚包括有懸臂式擋土牆、集水井、排水溝、填方區、挖方區、滯洪沉砂池等開挖整地工程設施，足證原告主張就地整建，並未涉及山坡地開發整地行為云云，顯不足取。
⒋甚且，就系爭土地開發一案，是否仍需繳交山坡地開發利
用回饋金疑義？被告於處分前亦於95.2.16以府建三字第0957025670號函請行政院農業委員會釋示，俾供辦理（被證5）；嗣經行政院農業委員會95.2.24農授林務字第0950109088號函覆：「如屬依水土保持法規定，須擬具水土保持計劃之土地開發、經營、使用行為，且無山坡地開發利用回饋金繳交辦法免繳或視同已繳交之情況下，陳君等人仍須負繳交山坡地開發利用回饋金之義務」（被證6），益證本件被告核處原告繳交回饋金之處分，依法有據，原告主張非屬「山坡地開發利用行為」，系爭處分認定事實，適用法令有所違誤云云，顯無理由。
⒌至原告另主張：山坡地開發利用回饋金繳交辦法第3條規
定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。」然而，水土保持法施行細則第8條早於93年8月31日經中央主管機關修正刪除，則如何認定前開回饋金繳交辦法所稱「山坡地開發」究何所指？於具體事件上，如何認定已合致法定「山坡地開發利用」行為？於法實有疑義云云。惟查：
⑴回饋金繳交辦法係行政機關基於法律授權所訂定之法規
命令，有關「山坡地開發利用」之回饋金繳交義務人「計算方式」、「繳交時間」、「期限」與「程序」及「其他應遵行事項」等辦法，由農委會擬訂，並報請行政院核定，係基於法律授權發布之命令，乃屬「特定授權」，上開授權之目的、範圍及內容，符合「具體明確」之條件，且該辦法並未逾越法律授權之範圍與立法精神。依回饋金繳交辦法第5條第3項規定：「第1項類別及計算回饋金之乘積比率由『主管機關』公告之」，而森林法第2條規定：「本法所稱主管機關；在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」被告自屬該法所謂主管機關，被告因而依該辦法第5條第1項規定依繳交義務人開發利用程度之各種類別，及各種類別開發利用所核定水土保持計劃時之開發面積與其當期公告土地現值之乘積，並於92年8月8日府建三字第09214929601號公告「山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，自屬依法有據。
⑵水土保持法施行細則第8條雖於93年8月31日由農委會發
布刪除；惟依其93年8月31日農授水保字第0931842787號函附「水土保持法施行細則部分條文修正總說明」之「二現行條文．．．第8條．．．，已分別移列至本法．．．第12條第1項．．．爰予刪除」，且其「對照表」之說明欄「一本條刪除。二本法第12條第1項已明定應擬具水土保持計畫送核之種類，現行條文第1項即無須規範，故而第2項規定亦失其附麗，均予刪除。」，可知水土保持法施行細則第8條之各款行為雖經刪除，惟因上揭刪除條文已移至「水土保持法第12 條第1項」，以符合法律保留原則，水土保持法第12條第1項自屬刪除前水土保持法施行細則第8條之「修正後法規」，則依「中央法規標準法」第17條「法規對某一事項規定適用或準用其他法規之規定者，其他法規修正後，適用或準用『修正後之法規』」規定，回饋金繳交辦法第3條所指「水土保持法施行細則第8條」，即係指「水土保持法」第12條第1項，因此回饋金繳交辦法第3條規定之效力及適用，尚不因水土保持法施行細則第8條第1項規定應擬具水土保持計畫之種類等內容移列至水土保持法第12條第1項規定而受影響，故仍應適用「水土保持法」第12條第1項各款之規定；是原告主張水土保持法施行細則第8條刪除後，何謂「山坡地開發利用行為」而須繳交回饋金，顯係誤解法律規定，亦不足採。
⒍山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條第3項規定應屬被告
之「行政裁量」，並非轉委任之授權，原告主張該項規定違反「轉委任禁止」之原則，尚非可採：按森林法第2條規定：「本法所稱主管機關；在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。
」，是被告自屬該法所謂主管機關；另依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條第3項規定：「第1項類別及計算回饋金之乘積比率由主管機關公告之」；從而，被告依該辦法第5條第1項規定依繳交義務人開發利用程度之各種類別，及各種類別開發利用所核定水土保持計劃時之開發面積與其當期公告土地現值之乘積，並於92年8月8日府建三字第09214929601號公告「山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，自屬依法有據。茲因各地之山坡地多寡及開發利用之情形不一，故有「因地制宜」之必要；然被告按上揭辦法第5條第1項後段規定「6%至12%」之範圍計算「繳交回饋金」之乘積比率並予公告，應屬被告之「行政裁量」，並非轉委任之授權。是原告主張該辦法第5條第3項之規定違反「轉委任禁止」之原則，應屬無效乙節，亦難可採。（鈞院94年訴字第54號判決理由參照）⒎被告並無裁量怠情之違法情事，原告主張亦非可採：按森
林法設回饋金之繳交，其目的在於藉付費制度，達成抑制山坡地開發速度之制約功能，同時獎勵並實施長期造林，以減緩經濟發展與環境保護之衝突。山坡地開發利用者繳交之回饋金，為造林基金之來源，此係國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，性質上屬於「特別公課」。又國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則（司法院釋字第593號解釋參照）。經查，森林法第48之1條第2項規定「…第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央機關擬訂報請行政院核定之」，顯已就回饋金繳交之辦法具體授權中央主管機關行政院農業委員會訂定之，行政院農業委員會依上開授權訂定「回饋金繳交辦法」，其中第5條規定「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算。…第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之」，被告斟酌山坡地開發利用之程度，如屬「開發建築者」，因為影響環境較為重大，乃於公告「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」時，明定應繳納回饋金乘積比率為百分之12，符合法律規定之意旨，被告依其所公告之「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，以原處分通知原告繳納回饋金1,301,6858元，尚無裁量怠惰之違法情事，原告上述主張，不足採信。（鈞院95年度訴字第1248號判決理由參照）⒏本件係屬全基地開發，被告依規定核算回饋金，並無違誤：
⑴依行政院農業委員會按93年4月14日農授林務字第
0931606727號函說明：「二、…準此，開發面積之計算，為經核定水土保持計畫範圍內，各項水土保持設施、工程、建築、土地開發經營或使用行為等之開發整地面積之總和。」⑵再據本案係屬建築用地舊地新建案件，其水土保持處理
項目計有懸臂式擋土牆、填方等，其餘則為建築使用面積，按之前函說明，本案屬全基地開發，復為被告機關95年11月6日府建三字第09535536900號函所認定，故被告機關依首揭規定核算回饋金，要無違誤。
⒐綜上，被告依「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」、「台
北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」之規定核算原告應繳交回饋金1,301,688元（30,300×358m2×12%=1,301,688元）之處分洵無違誤，訴願決定予以維持，亦屬正確，原告猶執陳詞，訴請撤銷原處分及訴願決定云云，均無理由，應予駁回。為此，狀請鈞院鑒核，賜判決如答辯聲明，是禱。
理 由
一、按森林法第48條之1 第1 項及第2 項規定：「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：．
．．山坡地開發利用者繳交之回饋金。前項．．．第2 款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8 條第1 項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。」、「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積6%至12% 計算。無公告土地現值時，以毗鄰之公告土地現值計算。第1 項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」及「水土保持計畫經主管機關核定後，應核算本回饋金數額，並應通知繳交義務人於1 個月內至指定地點，繳交本回饋金。」分別為山坡地開發利用回饋金繳交辦法（行政院農業委員會89年11月30日（89）農林字第890156162 號令訂定發布）第3條、第5條及第6條所明定。
又「開發利用程度類別為開發建築者，其計算回饋金之乘積比率為12%」被告92年8月8日府建三字第09214929601號公告之臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率另定有明文。
二、查原告等二人前依水土保持法規定擬具簡易水土保持申報書，就系爭土地向被告所屬工務局養工處申請就地整建工程，並依水土保持法規定，於95年5 月17日委由水土保持技師提出簡易水土保持申報書及其附圖，經被告審查核定在案，並依「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」及該市「山坡地利用繳交回饋金之乘積比率」核算，需繳交系爭回饋金，原告等不服，提起訴願亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟之事實，有保持申報書95年5 月17日簡易水土及附圖、復興鄉土地登記簿謄本、被告所屬建設局96年6 月21日北市建四字第09632196900 號函竣工會勘紀錄、系爭處分及訴願書等，各附原處分卷足稽。兩造主張之事實、理由及陳述，有如上述整理，雙方主要爭執在：被告機關依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第3 條、第5 條、第6 條及台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率規定，就系爭土地登記面積，核算原告應繳交回饋金1,301,688 元，是否適法？
三、經查：㈠原告訴稱系爭房屋就地整建案，係因臺北市政府工務局養護
工程處於87年時辦理北投石仙路西側道路新築工程，將系爭房屋於上開工程範圍內部分拆除，原告於94年1 月18日就系爭房屋賸餘部分，依「臺北市政府拆除合法建築物賸餘部分就地整建條例」向臺北市政府工務局申請就地整建，系爭房屋就地整建案所使用之建築基地係系爭房屋原有之範圍，其整建方式及範圍並未涉及開挖整地等開發利用行為並未涉及山坡地開發整地之行為等語。惟查，審諸本件原告於95年5月17日所提簡易水土保持申報書（下稱系爭申報書，見被證3）所附平面配置圖所示，除原擋土牆之修復外，尚包括有懸臂式擋土牆、集水井、排水溝、填方區、挖方區、滯洪沉砂池等工程設施，涉及土地之開挖，其工程規模甚大，顯非所謂經拆除部分建物，僅就被拆除後之建物予以整建之就地整建可資比擬。而系爭土地確為山坡地復為兩造所不爭執，復經被告於系爭處分前，以95.2.16府建三字第0957025670號公文，向行政院農業委員會（下稱農委會）函詢，系爭土地開發一案是否仍需繳交山坡地開發利用回饋金之疑義（見被證5），經農委會以95.2.24農授林務字第0950109088號函覆：「．．．陳君等人仍須負繳交山坡地開發利用回饋金之義務」（見被證6），是本件系爭土地為山坡地，並無疑義，洵堪認定。
㈡再者，就原告上開系爭申報書第5欄位所載「開挖整地面積
217.7平方公尺」，「挖方與填方之加計總和236立方公尺」，業已分別陳明系爭土地屬「開挖整地」，並有挖方與填方數量之總計問題，足見本件原告係在系爭山坡地開挖整地，因此才向被告提出系爭申報書，亦可認定。其因本件爭執始主張係就地整建，並未涉及山坡地開發整地行為云云，顯屬避責之詞，難謂可取。從而被告乃依上揭規定核算其應繳交回饋金，於法自屬有據，原告主張本件僅為就地整建行為，實非前開法定須繳交回饋金之山坡地開發利用行為，被告實不應命原告繳交山坡地開發回饋金，容有誤解法令情形，無足憑採。
㈢原告復稱，被告訂定之「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金
之乘積比率」係被告依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條第3項之「再授權」所公告之「法規」，違反「受委任不得再委任」原則，且亦牴觸「公課法定主義」及法律保留原則，個案應不予援用等語。然查：
⒈按行政院農委會於89年11月30日以（89）農林字第
8901561620號令訂定發布山坡地開發利用回饋金繳交辦法第1條明定「本辦法依森林法第48條之1第2項規定訂定之。」，而森林法第48條之1第2項則規定略以：「前項第1款．．．；第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」可知，山坡地開發利用回饋金繳交辦法係行政機關（農委會）基於法律（森林法第48條之1第
2項）授權所訂定之法規命令；故有關「山坡地開發利用」之回饋金繳交義務人「計算方式」、「繳交時間」、「期限」與「程序」及「其他應遵行事項」等辦法，由農委會擬訂，並報請行政院核定，乃係基於法律授權所發布之命令，核屬「特定授權」，揆諸上開授權之目的、範圍及內容，並無未符授權必須「具體明確」之條件，被告自得予以適用，並無違反法律保留原則及公課法定主義。
⒉次按森林法第2 條規定：「本法所稱主管機關；在中央為
行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」被告為直轄市政府，自屬該法所謂之主管機關；另依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5 條第
3 項規定：「第1 項類別及計算回饋金之乘積比率由主管機關公告之。」據此，被告依該辦法第5 條第1 項規定，依繳交義務人開發利用程度之各種類別，及各種類別開發利用所核定水土保持計劃時之開發面積與其當期公告土地現值之乘積，並於92年8 月8 日以府建三字第09214929601 號公告「山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，自屬有據。另因各地之山坡地多寡及開發利用之程度不一，採「因地制宜」措施，考量對當地環境之影響，以定其適當比率，自有必要，並未違反上揭辦法按義務人開發山坡地之具體情節繳交回饋金之意旨。且上開辦法第5 條第3 項縱未規定類別與乘積比率由主管機關公告之，主管機關於執行該辦法，徵繳回饋金時，仍須自訂裁量基準，故上開條項之規定，不生再委任之問題。
㈣原告另訴稱，水土保持法施行細則第8條雖於93年8月31日由
農委會發布刪除，是有關「山坡地開發利用」之適用即有疑義等語。惟查，依農委會93年8月31日農授水保字第0931842787號函所附「水土保持法施行細則部分條文修正總說明」之「．．．現行條文．．．第8條．．．，已分別移列至本法．．．第12條第1項．．．爰予刪除」，且其「對照表」之說明欄「本條刪除。本法第12條第1項已明定應擬具水土保持計畫送核之種類，現行條文第1項即無須規範，故而第2項規定亦失其附麗，均予刪除。」從而可知，水土保持法施行細則第8條雖經刪除，惟該條規定之各款行為類型，業已移至母法「水土保持法第12條第1項」，並無「山坡地開發」各款行為實質刪除問題，上揭回饋金繳交辦法第3條所指「水土保持法施行細則第8條」之意旨，即係指修正「水土保持法」第12條第1項，因此回饋金繳交辦法第3條規定之效力及適用，尚不因水土保持法施行細則第8條第1項規定併入母法，而生法令適用之疑義，是原告主張水土保持法施行細則第8條刪除後，發生謂「山坡地開發利用行為」繳交回饋金適用之疑義，容有誤解法令情形，並不足採。
㈤末查，被告機關核處原告應繳交山坡地開發利用回饋金為
1,301,688元，係以系爭土地面積全部（358平方公尺，90＋90＋89＋89＝358，見原證7，系爭土地土地登記簿謄本面積記載）乘以公告土地現值及乘積12﹪計算而來（計算式：
30,300元×358㎡×12％＝1,301,688元），並為被告所承認。然，按主管機關核算山坡地開發利用回饋金，有關土地開發面積之計算基礎係採「開挖整地面積」，不包括無開挖整地之法定空地，除經山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條第1項明文規定為「開發面積」外，復經被告引用農委會92年12 月8日農林字第0920168933號函（見被證1）、93年4月14日農授林務字第0931606727號函（見被證2 ）說明其計算「開發面積」之範圍，即採用上開農委會之方式計算系爭回饋金答辯在卷（見蓋有本院收文日期戳章96年3 月1 日之被告答辯狀第2 頁及言詞辯論筆錄第4 頁）。惟查：
⒈蓋有被告95年6月14日核定之系爭申報書，其開發整地面
積明載為「217.7平方公尺」，有被告所提被證3，原告不爭執之系爭申報書影本一份附卷足稽。可知被告計算系爭回饋金並未按所核定之開挖整地面積核算原告應繳納之系爭回饋金，卻按系爭土地全部面積計算系爭回饋金，其未依所據之規定計算系爭回饋金，至為顯然，自有錯誤。
⒉被告固稱原告係以系爭土地之全部開發整地，故據以計算
系爭回饋金等語。惟因被告前開所核定之書面文件面積與被告法庭所陳之口頭面積不符，則系爭土地實際開發之面積到底為何，即有待舉證陳明。對此，被告並無法提出系爭土地全部開挖之勘驗現場紀錄證明，而被告所屬建設局
96 年6月21日北市建四字第09632196900 號函竣工會勘紀錄，係採抽驗方式查驗系爭土地工程竣工情形，並未全面檢驗，亦無法證明系爭土地確實經原告全部開挖整地，復有該會勘紀錄附卷足佐（附言詞辯論筆錄之後），從而被告指稱原告就系爭土地全部開發整地即屬無足證明，無法採信。原告訴稱被告未按核定面積計算，卻按全部面積計算系爭回饋金，計算有所誤等語，即非無據。
四、綜上，原告系爭土地開發整地面積，在其系爭申報書上係載為「217.7 平方公尺」，復經被告核定在案，故而在無其他明確之證據足以證明原告實際開挖整地超過「217.7 平方公尺」之下，系爭處分計算原告系爭回饋金自應以「217.7 平方公尺」為計算基礎，惟被告卻以系爭土地面積全部「358平方公尺」為計算基礎，自有違誤，訴願決定未糾正此瑕疵，仍予維持，自有未合，均應予以撤銷，發回原處分機關另為適法之處分。本件事證已明，原告請求勘驗現場，核無必要，附此敘明。
五、本件判決基礎已經明確，兩造其餘主張或陳述，與判決結果無影響，不再一一論述。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 11 月 15 日
第六庭審判長法 官 林 文 舟
法 官 許 瑞 助法 官 陳 鴻 斌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 11 月 19 日
書記官 陳 清 容