臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00544號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○共 同訴訟代理人 鄭仁壽律師被 告 桃園縣桃園市公所代 表 人 卯○○市長）住同訴訟代理人 洪榮彬律師上列當事人間因申請核發證明事件，原告等不服桃園縣政府中華民國95年12月7 日府法訴字第0950288176號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告等原為居住位於桃園縣桃園市好美麗社區建築物（下稱系爭建物）之居民，於民國（下同）89年1 月
4 日經被告審查核發「921 地震受災證明書」，嗣被告以系爭建物是否符合內政部函釋全倒標準，仍有疑義，乃於89年
8 月29日以桃市民防字第89045769號公告撤銷原先核發給原告等之「921 地震受災證明書」，並於同日以桃市民防字第89045504號函通知原告等該受災證明書追溯至89年1 月4 日失效。原告等不服，提起訴願（原告子○○除外）及行政訴訟（原告子○○及戊○○除外），遞經桃園縣政府90年4 月
19 日90 府訴字第74476 號訴願決定及本院92年5 月9 日90年度訴字第4357號判決駁回。原告等（原告子○○及戊○○除外）不服，提起上訴，經最高行政法院於93年10月28日以93年度判字第1359號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理，再經本院95年5 月11日93年訴更一字第246 號判決、最高行政法院95年10月31日95年度判字第1757號判決駁回原告等之訴確定在案。原告等與訴外人吳德龍等2 人（另由本院96年度訴字第251 號審理在案）又於95年7 月12日、95年6 月30日分別向被告申請核發921 地震之全倒或半倒證明書及給付慰助金及租金補助，經被告以95年8 月10日桃市社字第0950037710號函（下稱原處分）否准所請，原告等不服，提起訴願，其中有關原告等（原告子○○除外）申請核發921 地震受災全倒證明書部分，訴願不受理外，其餘訴願均遭駁回，遂提起本件行政訴訟，主張系爭建物符合半倒之標準，並請求被告分別給付原告等房屋半倒之房屋租金及慰問金等款項。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應核發921地震受災戶（半倒）證明書與原告等。⒊被告應分別給付原告等如附表所列房屋半倒之房屋租金及慰問金等款項。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、被告921 地震賑災住屋勘察報告及原告之租金補助申請表均於88年10月間完成，並未逾越法令之適用期間。本案有關住屋全倒、半倒慰助金之發放，業於88年10月22日經村里幹事查報並送被告完成核定，此有被告921 賑災住屋勘察報告影本可稽。而租金補助部份，原告等業已於88年10月23日完成租金補助申請表之填寫並送桃園市公所審核，此亦有租金補助申請表影本可證。原告早在「921 重建暫行條例」施行屆滿（95年2 月4 日）前，完成相關手續，被告先於89年1 月
4 日審查核發「921 地震受災證明書」給原告，嗣被告以系爭建築物是否符合內政部函釋全倒、半倒標準，仍有疑義，於同年8 月29日以桃市民防字第89045769號公告撤銷原先核發給原告等之「921 地震受災證明書」，並於同日以桃市民防字第89045504號函通知原告等該受災證明書追溯至89年1月4 日失效。上開原處分既遭撤銷，被告就此部分並未為任何准駁之處分，被告依法應立即另為准駁之行政處分，然被告卻怠於執行職務，遲至原告於95年6 月30日促請被告速為准駁之處分，被告卻以適用法令已失效為由，駁回原告等之請求，其駁回顯無理由。
二、海砂屋並不列入系爭建物是否因921 地震符合全倒、半倒之因素：
㈠依台灣建築師公會桃園辦事處（88）台建築師桃鑑字第058-
8 號）函說明第3 點：「該建築物安全鑑定報告書第『鑑定結果與建議』業已陳述本標的物原混凝土抗壓強度嚴重不足，氯離子含量過高為標準值之4.5 倍以上，加上921 集集大地震後，柱構材受損，嚴重影響居住安全，本案就原建築物補強不合經濟效益，建議儘速進行社區重建計劃及可行性評估」，由上開鑑定報告可知，最終造成系爭房屋有居住安全之虞狀況者係921 地震所致，與系爭建物是否為海砂屋無涉。
㈡參照鈞院90年度訴字第4571號判決：「至被告所辯依該公會
鑑定內容，明顯可見系爭建物皆有鋼筋鏽蝕及建築時混凝土強度嚴重不足情形，故其受損究否因921 震災引起，抑或震災前本身房屋結構不良所致，更有疑義及聽聞房屋為海砂屋與地震無關一節；經查，內政部有關全倒認定之依據，並未以全倒之原因為何，作為可否認定全倒之限制條件，而僅以是否『裂痕深重或傾斜過甚，非經拆除或重建不能居住』為其要件，是被告所辯，即非可採。」因此，判定全倒或半倒時，與建物於地震前之結構是否不良無關。
三、系爭建物已符合內政部88年9 月30日台（88）內社字第8885
465 號函文所示半倒之標準。退萬步言，縱使系爭建物不符合全倒之標準，依前揭內政部函文所示：「住屋修建費用為重建費用50% 以上者」，亦符合半倒之標準，而如前所述，系爭建物之重建費用已遠超過50% ，亦符合半倒之標準，然被告原處分卻故意對系爭建物是否符合此「住屋修建費用為重建費用50% 以上者」之要件略而不談，僅以系爭建物確無「裂痕深重」或「住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過3 分之1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損」等情事，即認定系爭建物不符半倒之要件，足見原處分之不當。
乙、被告主張之理由：
一、原告起訴主張撤銷原否准核發921 地震半倒證明書、補助金及租金補助等之本件原處分、訴願決定，並同時請求作成特定內容行政處分，而原告所執法律上依據為政府為因應88年
9 月21日發生於南投之大地震所制定之「921 震災重建暫行條例」。惟921 震災重建暫行條例業已於95年2 月4 日施行屆滿，且行政院921 震災災後重見推動委員會亦於95年2 月
4 日解編，該會頒定的急難救助作業要點，亦自同日停止適用，此有內政部95年2 月16日內授中社字第0950700183號函、行政院921 震災社區重建更新基金清理小組網頁、行政院
921 震災災後重建推動委員會95年2 月3 日重建綜字第0950000670號函可參。而行政訴訟之提起以有權利保護必要為限，觀諸司法院釋字第546 號解釋所闡述：「提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。惟所謂被侵害之權利或利益，經審議或審判結果，無從補救或無法回復者，並不包括依國家制度設計，性質上屬於重複發生之權利或法律上利益，人民因參與或分享，得反覆行使之情形」之意旨，原告等之申請案並非是重複發生的權利或法律上利益，縱使原告等獲勝訴判決，亦已無法源依據，無法滿足原告所請，故原告等本件請求殊無保護之必要，應屬無疑。
二、按中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」另改制前行政法院72年判字第1651號判例亦謂：「中央法規標準法第18條所稱：『處理程序』，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理。」是以，一旦人民據以申請之案件，已無法律依據時，行政機關予以否准，於法並無違誤。據上，原告提等出本件申請，乃是95年6 、7 月間，距該921 震災重建暫行條例施行屆滿已逾3 個月餘，依上開所引判例之反面解釋，本件並非主管機關受理人民聲請許可案件，於處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，乃是處理程序中即已無法源依據，故亦無實體從舊原則之適用。
三、系爭建物屬「海砂屋」，於921 大地震前，早有拆除重建之議。原告等均係坐落桃園縣桃園市○○里○○○街167 之2號等165 戶之「好美麗社區」住戶，但非88年9 月21日之「
921 大地震受災戶」。蓋該社區早已因起造時，不肖建商摻雜使用海砂，因海砂氯離子侵蝕，導致樑、柱、樓版鋼筋嚴重腐朽，混凝土呈塊狀剝落。社區居民即原告等人鑑於此海砂氯離子長期腐朽情形，將日益惡化，未來只有拆除一途，乃於88年2 月間成立「好美麗社區改建委員會」，以爭取要求桃園縣政府未來在原地改建時，給予容積等優惠措施，此有調查局桃園縣調查站於89年8 月21日以89園肅字第890910號函呈報臺灣桃園地方法院檢察署之調查報告可稽。而該社區所在之信光里里長曾進發更在88年3 月16日以桃市信光里進發甲字第03 01 號函向桃園縣政府陳情要求縣政府能成立專案「放寬其改建樓高限制」，同年5 月5 日又發函縣政府請求協助維護該社區之居住安全及搬遷安置。亦即好美麗社區早在88年9 月21日南投集集大地震前，即因住屋屬海砂屋，而有房屋之樑、柱、樓版鋼筋嚴重腐朽及混凝土呈塊狀剝落之狀況，雖無立即崩塌之危險，但基於居住安全之考量，未來只有拆除重建一途，因此成立改建委員會積極向縣政府爭取於將來拆除重建時能「放寬樓高限制」及「依舊法時期之容積率」。若因此地震良機而可向政府請領補助金，與其他因地震受損之災民相較，實顯失公平正義。再者，此種補助金之發放本屬國家照顧人民的社會給付之一種展現，依司法院釋字第485 號解釋意旨﹕「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配。」，若凡地震發生前已存有諸如結構不良或其他問題之社區，能以此機會請領補助，不但與該號解釋意旨相違，亦且使國家資源不當耗費。
四、原告前次請求發給全倒證明及全倒慰助金及租金補助案，已敗訴確定。查921 集集大地震發生後，在桃園縣地區幾無災情，亦無任何房屋倒塌或傾斜，而好美麗社區居民在里長，以及民意代表協助下，竟欲利用此一時機，以921 大地震受災為藉口，要求比照震災戶之全倒標準，請求給付房屋全倒慰助金及租金補助，因此信光里長曾進發即積極運作讓好美麗社區住戶於89年1 月4 日取得「房屋全倒」之「921 地震受災證明書」。嗣因被告發現好美麗社區住屋並不符合房屋全倒之要件，而於89年8 月29日桃市民防字第89045769號公告撤銷原先核發給原告等之「921 地震受災證明書」，並於同日以桃市民防字第89045504號函通知原告等該受災證明書追溯至89年1 月4 日失效。原告等不服提起訴願，經遭駁回，嗣提起行政訴訟，經鈞院以90年度訴字第4357號判決原告之訴駁回，上訴最高行政法院後由該院以93年度判字第1359號判決發回更審，鈞院又以93年訴更一字第246 號判決原告之訴駁回，經原告不服再上訴最高行政法院，由最高行政法院以95年判字第1757號判決駁回上訴確定。
五、在921 大地震後，系爭建物並未達「半倒」之程度：依內政部88年9 月30日台（88）內社字第8885465 號函有關「92 1大地震受災區住屋全倒、半倒之認定標準」為：「．．．按受災住屋全倒、半倒之認定標準如下：㈠所稱「住屋」，以臥室、客廳、飯廳及連棟之廚廁、浴室為限。㈡住屋全倒：⒈受災戶住屋裂痕深重或傾斜過甚，非經拆除或重建不能居住者。⒉受災戶住屋因遭砂石掩埋或積砂泥，致不能修復者。㈢住屋半倒：⒈受災戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過3 分之1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損，非經修建不能居住；或住屋修建費用為重費用之50% 以上者。⒉受災戶住屋因遭砂石掩埋或積砂泥，其面積及深度達簷高2 分之1 上者。㈣受災戶住屋之受災情形，依前述標準認定如有爭議，應同工務（建設）單位共同會勘認定。」因此，欲獲得被告給予「921 地震受災證明書」，其住屋須符合上開認定標準。系爭建物不符上揭全倒標準，業經最高行政法院判決原告敗訴確定，固無庸再論，有疑義者，乃系爭建物是否可符合半倒之標準，說明如下：
㈠桃園縣政府於88年10月間委託台灣省建築師公會桃園縣辦事
處，對好美麗社區進行鑑定，嗣於88年11月19日完成房屋改建鑑定報告書，鑑定報告內容略謂：「．．．鑑定分析：⒈本鑑定標的物經現場勘察，發現混凝土塊掉落，柱頭有嚴重之縱向裂縫，經敲除混凝土保護層後，觀察鋼筋鏽蝕嚴重甚至主筋已有斷裂情形，初步研判應為混凝土氯離子含量過高（海砂）所致。．．．⒊標的物現有混凝土強度經國立中央大學試驗結果平均強度為每平方公分89.14 公斤，小於建築技術規則第352 條中規定之未達85% 之每平方公分強度17
8.51公斤。．．．鑑定結果與建議：⒈由國立中央大學試驗之結果研判，本標的物混凝土抗強度嚴重不足，加上92 1大地震後，柱構材受損，目前雖無立即危險，但主筋受損之情形已嚴重影響居住安全。⒉混凝土之氯離子含量高達2.78
5 kg/ 立方米，為標準之4.5 倍以上，嚴重影響標的物之使用年限。⒊本標的物經上述研判其居住安全堪慮，補強之經濟性相當差．．．。」等語，足證好美麗社區之住屋並無倒塌、裂痕或傾斜等情事，純係因使用海砂，致影響使用年限，雖可以修補方式強固建物之結構（按若已全倒當無補強之可能性），但經濟性太差，所以鑑定報告建議拆除重建，綜觀鑑定報告全文，均未提及是否因921 大地震致住屋全倒或半倒之情事。
㈡系爭建物柱頭嚴重裂縫、主筋斷裂，係「混凝土氯離子含量
過高（海砂）所致」。其次，原告等雖依據上開鑑定報告內容，主張系爭建物經鑑定結果認定：房屋柱頭有嚴重裂縫，主筋斷裂情事，其情形比內政部所公布判定921 大地震房屋全倒標準之裂縫深重，非經拆除或重建不能居住之情形，更為嚴重，自屬房屋全倒乙節。惟細審前揭鑑定報告書之內容鑑定分析：⒈本鑑定標的物經現場勘察，發現混凝土塊掉落，柱頭有嚴重之縱向裂縫，經敲除混凝土保護層後，觀察鋼筋鏽蝕嚴重甚至主筋已有斷裂情形，初步研判應為混凝土氯離子含量過高（海砂）所致。」等語，堪認系爭建物固有柱頭嚴重裂縫及主筋斷裂等情，但依該鑑定報告之研判，係因使用海砂所致，與921 大地震無涉，否則該鑑定報告作成於921 大地震之後，系爭建物上開情況果係受大地震搖撼所致，鑑定報告內容焉有不提及與921 大地震之關係，而仍載稱：「初步研判應為混凝土氯離子含量過高（海砂）所致」等語之理。
㈢系爭建物雖有柱頭嚴重裂縫及主筋斷裂，但目前無立即危險
。依照前揭鑑定報告書中之鑑定結果與建議所載，足證好美麗社區之住屋並無倒塌、裂痕或傾斜等情事，純因使用海砂致影響使用年限，雖可以修補方式強固建物之結構，但經濟性太差，所以鑑定報告雖建議拆除重建，惟當時確無立即之危險存在。
㈣系爭建物之情況不符合921 大地震住屋半倒之認定標準：由
於系爭社區並未遭土石或泥砂掩埋，亦無傾斜等情形，故其判斷標準依據，惟有依「住屋裂痕深重，非經拆除或重建不能居住者（全倒）」或「戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過3 分之1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損，非經修建不能居住（半倒）」等2 項進行研判。況系爭建物之不良屋況，僅有：混凝土塊掉落，柱頭有嚴重之縱向裂縫，經敲除混凝土保護層後，觀察鋼筋鏽蝕嚴重，甚至主筋已有斷裂情形等節，業如前述，但確無「裂痕深重」或「戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過3 分之1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損』等情事。是系爭建物顯然連半倒之「戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過3 分之1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損」等情，並不符合。特別在上開鑑定報告中已明示：「本標的物混凝土抗強度嚴重不足，加上921大地震後，柱構材受損，目前雖無立即危險，但主筋受損之情形已嚴重影響居住安全」、「混凝土之氯離子含量高達2.785kg/立方米，為標準之4.5 倍以上，嚴重影響標的物之使用年限」及「本標的物經上述研判其居住安全堪慮，補強之經濟性相當差．．．」等語，亦即系爭房屋目前「無立即倒塌之危險」，但因「混凝土抗強度嚴重不足，且混凝土氯離子含量過高，嚴重影響使用年限」，故雖可繼續居住及補強，但「補強之經濟性相當差」，顯與前揭內政部函示所揭全倒：「致不能修復」或半倒：「非經修建不能居住」之條件不符。
六、原告等主張前揭鑑定報告建議系爭建物應拆除重建，即其修補費用為100%，已超過50% ，應已符合上揭認定住屋半倒之「住屋修建費用為重建費用之50% 以上者」之要件乙節，洵屬混淆視聽之詞，亳不足採。蓋如前述，系爭建物乃因「混凝土抗強度嚴重不足，且混凝土氯離子含量過高，嚴重影響使用年限，雖可繼續居住及補強，但補強之經濟性相當差」，並非因921 大地震造成本件住屋須修補且「修建費用為重建費用之50% 以上」，兩者原因並不相同。否則，如不探究住屋是否因921 大地震而造成損害，只需在921 大地震後住屋有需拆除重建之情形者，即可要求政府補助，不啻鼓勵任何結構不佳、居住安全堪慮、宜拆除重建之舊住屋，均可趁此921 大地震發生之機會，主張需拆除重建較宜，而要求政府補助全倒或半倒之慰助金及租金補助，此顯非政府針對92
1 大地震頒訂急難救助作業要點之目的。
七、原告等仍居住系爭建物達5 個月，且至921 大地震後1 年餘才拆除，何能謂屬半倒。依被告向台灣自來水公司調閱好美麗社區全體住戶之自來水用水繳費單據所示，好美麗社區住戶使用自來水均至89年2 月間止，可證如若該社區住屋已全倒或半倒，原告等怎可能繼續居住及使用水電至89年2 月間，若非桃園縣政府工務局於89年2 月25日公告好美麗社區為危樓並限令拆除，及自89年2 月25日起陸續封閉建物，恐怕原告還會繼續住得更久。況系爭建物係至89年10月19日始拆除完畢，更徵系爭建物在921 地震之1 年又1 個月後，仍無倒塌之情形。至於，桃園縣政府拆除系爭建物，乃依建築法第81條及第82條規定拆除，與是否屬921 大地震之全倒房屋無涉，不得據此率斷系爭建物符合全倒或半倒之標準。
八、綜上，原告等購買不肖建商使用海砂屋建築之房屋，致影響其使用年限及居住安全，即令拆除重建，亦可能因建築法規新修訂後，對其「樓高」及「建築容積率」均較拆除重建前之規定不利，致權利受損，固值憐恤。然此係不肖建商造成，無由責令被告率以人民納稅錢，予以救助，否則即屬浪費公帑，對其他守法納稅的人民不公平。而有關系爭建物並不符合921 大地震救助之全倒或半倒標準，不能因系爭建物最終遭縣政府拆除之結果，即遽斷應符合半倒標準。據此，系爭建物既不符合半倒標準，原告等本件請求即無理由。
理 由
一、按憲法增修條文第2 條第3 項規定，總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置。又對於人民受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟，憲法第155 條亦定有明文。此項扶助與救濟，性質上係國家對受非常災害之人民，授與之緊急救濟，關於救助之對象、條件及範圍，國家機關於符合平等原則之範圍內，得斟酌國家財力、資源之有效運用及其他實際狀況，採取合理必要之手段，為妥適之規定。台灣地區於中華民國88年9 月21日發生罕見之強烈地震，人民遭遇緊急之危難，對於災區及災民，為實施緊急之災害救助、災民安置及災後重建，總統乃於同年月25日依上開憲法規定之意旨，發布緊急命令。行政院為執行該緊急命令，繼而特訂「中華民國88年9 月25日緊急命令執行要點」。該緊急命令第1 點及執行要點第3 點第1 項第4 款規定目的之一，在對受災戶提供緊急之慰助。內政部為其執行機關之一，基於職權，依據行政院88年9 月30日台88內字第36179 號函，發布88年9 月30日台（88）內社字第8885465 號函示「依據行政院88年9 月30日台88內字第36179 號函辦理。按受災戶住屋全倒、半倒之認定標準如下：㈠所稱『住屋』，以臥室、客廳、飯廳及連棟之廚廁、浴室為限。㈡住屋全倒：⒈受災戶住屋裂痕深重或傾斜過甚，非經拆除或重建不能居住者。⒉受災戶住屋因遭砂石掩埋或積砂泥，致不能修復者。㈢住屋半倒：⒈受災戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過3 分之1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損，非經修建不能居住；或住屋修建費用為重建費用之50% 以上者。⒉受災戶住屋因遭砂石掩埋或積砂泥，其面積及深度達簷高2 分之1 上者。㈣受災戶住屋之受災情形，依前述標準認定如有爭議，應同工務（建設）單位共同會勘認定。住屋全倒、半倒慰問金之發放：㈠受災戶住屋全倒、半倒者，其救助及慰問金之發放對象，以災前戶籍登記為準，且實際居住於受災屋之現住戶，由戶長或現住人具領，未居住於受災毀損住屋者，不予發給。㈡各村里幹事應於88年10月5 日前完成查報送鄉（鎮、市、區）公所核定辦理發收。受災戶租金補助之發放：㈠災前實際居住之自有房屋經鄉（鎮、市、區）公所評定為全倒或半倒者，且未接受臨時屋、國宅或軍營安置者，發給房屋所有權人戶內實際居住人口租金補助每人每月新臺幣3 千元．．．㈡上開租金補助，受災戶應於88年10月31日前填妥申請表，檢附房屋所有權狀影本（或其他證明文件影本）、戶籍資料影本．．．經由村、里長或幹事認定後，送鄉（鎮、市、區）公所確實審核發給。目前由建築師或各類專業技師所進行之住屋檢測工作係作為建築物安全鑑定之用，非為住屋全倒、半倒慰助金核發之依據。．．．」另行政院921 震災災後重建推動委員會88年10月25日（88）建委安字第0470號函示「有關住屋之全倒、半倒認定結果，係作為發放慰助金之依據，其判定應依內政部88年9 月30日台（88）內社字第8885465 號函之規定辦理，其最後判定證明之發放，由鄉（鎮、市、區）首長核定」。
二、原告等與其他訴外人共24人及吳德龍等2 人，原為居住位於桃園縣桃園市好美麗社區建築物之居民，於89年1 月4 日經被告審查核發「921 地震受災證明書（全倒）」，嗣被告以系爭建物是否符合內政部函釋全倒標準，仍有疑義，乃於89年8 月29日以桃市民防字第89045769號公告撤銷原先核發給原告等之「921 地震受災證明書」，並於同日以桃市民防字00000000號函通知原告等該受災證明書溯至89年1 月4 日失效。原告等與其他訴外人不服，提起訴願（原告子○○除外及行政訴訟（原告子○○及戊○○除外），迭經桃園縣政府90年4 月19日90府訴字第74476 號訴願決定及本院92年5 月
9 日90年度訴字第4357號判決駁回。原告等（原告子○○及戊○○除外）與其他訴外人不服，提起上訴，經最高行政法院於93年10月28日以93年度判字第1359號判決將原判決廢棄，發回本院審理，復經本院93年訴更一字第246 號判決駁回，原告等（原告子○○及戊○○除外）再提起上訴，經最高行政法院95年10月31日95年度判字第1757號判決駁回而告確定。嗣原告等於95年6 月30日（被告於95年7 月3 日收文）再向被告申請核發921 地震受災（全倒或半倒）證明書及給付房屋全倒或半倒慰助金及租金補助，嗣經被告以95年8 月10日桃市社字第0950037710號否准所請，原告等不服，提起訴願，其中有關原告等（原告子○○除外）申請核發921 地震受災全倒證明書部分，訴願不受理外，其餘訴願均遭駁回，遂提起本件行政訴訟。請求被告應核發921 地震受災戶（半倒）證明書與原告等及請求被告應分別給付原告等如附表所列房屋半倒之房屋租金及慰問金等款項。
三、查本件原告等於95年6 月30日所具申請書之申請事項有如下等項：㈠請求被告應核發921 受災證明書（全倒）與申請人（即原告等）及給付申請人慰問金及租金等款項㈡縱使被告事後認定好美麗社區不符全倒之規定，亦應就該社區是否符合半倒之標準給予核定，如符合即應依法核發半倒證明書、慰問金及租金等給申請人。對此項申請，被告以95年8 月10日桃市社字第0950037710號函否准原告等及其他訴外人所請，原告等提起訴願，其中關於原告等（原告子○○除外）申請核發921 地震受災全倒證明書部分，訴願不受理外，其餘訴願均遭駁回，遂提起本件行政訴訟。而於本院審理中，原告等表明僅就有關被告核發921 地震受災半倒證明書及如附表所示房屋半倒之慰問金及租金等款項為請求，故本院應僅就原告等上揭請求範圍予以審理，又本件原告所提起者，依其聲明所示，係行政訴訟法第5 條第2 項所規定之課予義務訴訟性質。
四、按行政訴訟法第5 條第2 項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法之損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」易言之，欲提起課予訴訟必以「依法申請」為其前提要件。次按中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」；另改制前行政法院72年判字第1651號判例亦謂：「中央法規標準法第18條所稱：『處理程序』，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理」職是，一旦人民據以申請之案件，已無法律依據時，行政機關即無據予以核准之餘地，要無疑義。
五、查原告據以為本件請求所執法律依據為政府為因應88年9 月21日發生於南投之大地震所制定之「921 震災重建暫行條例」。惟921 震災重建暫行條例業已於95年2 月4 日施行屆滿，且行政院921 震災災後重建推動委員會亦於95年2 月4日解編，該會頒定的急難救助作業要點，亦自同日停止適用，此有內政部95年2 月16日內授中社字第0950700183號函、行政院921 震災社區重建更新基金清理小組網頁、行政院921震災災後重建推動委員會95年2 月3 日重建綜字第0950000670號函附本院卷可參。從而，依緊急命令由內政部所發布之88年9 月30日台（88）內社字第8885465 號函因921 震災重建暫行條例及震災災後重建推動委員會之解編，亦失其適用效力至明。依此，原依據內政部88年9 月30日台（88）內社字第8885465 號函示之得據以核發之921 受災證明書（包括全倒及半倒）及房屋全倒或半倒之慰問金及租金等款項，已無核發之法源依據。次查，本件原告等於95年6 月30日始向被告提出本件申請，距該921 震災重建暫行條例施行屆滿已逾4 個月餘，且本件並非主管機關受理人民聲請許可案件，於處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，乃是處理程序中即已無法源依據，故亦無實體從舊原則之適用。揆諸前揭說明，被告已無認定房屋半倒之法令依據可資適用，故被告否准原告等本件申請，核無不合。
六、再查，就事實而言，依上揭內政部88年9 月30日台（88）內社字第8885465 號函說明可知，必原告之房屋經被告認定屬
921 地震全倒或半倒之受災戶後，始有慰助金及租金補助之發放。經查，原告等據以申請受災證明之88年10月25日桃園市信光里進發字第1006號函，係以原告等所有房屋全倒為內容，而被告原先於89年1 月4 日核發，嗣後撤銷之「921 地受災證明書（全倒）」亦係以全倒為標的，有上該函件及公告附卷可稽，依此可知，被告並未依上揭函示，對原告等所有房屋做出半倒之認定，亦未因此而做出應核發半倒房屋之慰助金及租金補助之行政處分（本院93年訴更一字第246 號判決業已就此認定在案），從而，本件原告等於95年6 月30日所提出之本件關於之921 受災證明書（半倒）及房屋半倒之慰問金及租金等款項，係屬一新的申請案應屬明確，則原告等既於921 震災重建暫行條例施行屆滿後始為本件申請，即屬於法不合。
七、退步言之，本件原告等之系爭建物是否可符合半倒之標準，若依拆除前鑑定結果以觀，可分析如下：
㈠依鑑定結果，未認定系爭建物係因921 大地震導致住屋半倒
：桃園縣政府於88年10月間委託台灣省建築師公會桃園縣辦事處，對好美麗社區進行鑑定，嗣該房屋完成改建鑑定報告書，鑑定報告內容略謂：「．．．鑑定分析：⒈本鑑定標的物經現場勘察，發現混凝土塊掉落，柱頭有嚴重之縱向裂縫，經敲除混凝土保護層後，觀察鋼筋鏽蝕嚴重甚至主筋已有斷裂情形，初步研判應為混凝土氯離子含量過高（海砂）所致。⒉由標的物現場取樣送國立中央大學試驗結果中發現證實混凝土之氯離子含量為每立方公尺2.785 公斤，遠超過
CN S3090 A2042中央標準所訂之允許氯離子含量每立方公尺
0. 6公斤。⒊標的物現有混凝土強度經國立中央大學試驗結果平均強度為每平方公分89.14 公斤，小於建築技術規則第
35 2條中規定之未達85% 之每平方公分強度178.51公斤。⒋本標的物現場勘驗及記錄混凝土受損情形，大部分為混凝土塊掉落，部分柱底出現剪斷裂縫，主要受損應屬鋼筋銹蝕嚴重影響居住安全。鑑定結果與建議：⒈由國立中央大學試驗之結果研判，本標的物混凝土抗強度嚴重不足，加上921大地震後，柱構材受損，目前雖無立即危險，但主筋受損之情形已嚴重影響居住安全。⒉混凝土之氯離子含量高達每立方公尺2.785 公斤，為標準之4.5 倍以上，嚴重影響標的物之使用年限。⒊本標的物經上述研判其居住安全堪慮，補強之經濟性相當差，建議本社區管理委員會儘速整合住戶進行社區重建計畫及可行性評估，以維護本社區之安全及權益。」等語，有該房屋改建鑑定報告書1 份附卷可參，由上揭鑑定內容可知，系爭建物並無倒塌、裂痕或傾斜等情事，且並未有遭土石或泥砂掩埋，其不良屋況，僅有混凝土塊掉落，柱頭有嚴重之縱向裂縫，經敲除混凝土保護層後，觀察鋼筋鏽蝕嚴重，甚至主筋已有斷裂情形等節，但確無「住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過3 分之1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損」等情事，亦即系爭建物在鑑定當時無立即倒塌之危險，但因混凝土抗強度嚴重不足，且混凝土氯離子含量過高，嚴重影響使用年限，雖可繼續居住及補強，以修補方式強固建物之結構，但補強之經濟性相當差，所以鑑定報告建議拆除重建。綜觀鑑定報告全文，均未提及是否因921 大地震致住屋全倒或半倒之情事，顯與內政部全倒致不能修復或半倒非經修建不能居住條件不符。且有關系爭建物不符合全倒之爭執，業經上揭最高行政法院判決結果認定在案，亦如上述。
㈡系爭房屋之情況不符合921 大地震住屋半倒之認定標準：抑
有進者，依內政部上開有關『921 大地震受災區住屋全倒、半倒之認定標準』中，住屋半倒之認定標準㈢住屋半倒之情形包括：1.受災戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過3 分之1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損，非經修建不能居住；或住屋修建費用為重建費用之50%以上者。2.受災戶住屋因遭砂石掩埋或積砂泥，其面積及深度達簷高2 分之1 上者。」由於系爭社區『並未遭土石或泥砂掩埋』，亦『無傾斜』等情形，故其判斷標準依據，惟有依『住屋裂痕深重，非經拆除或重建不能居住者（全倒）』或『戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過3 分之1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損，非經修建不能居住（半倒）』等2 項進行研判。查依上揭鑑定報告可知，系爭建物之不良屋況，僅有：混凝土塊掉落，柱頭有嚴重之縱向裂縫，經敲除混凝土保護層後，觀察鋼筋鏽蝕嚴重，甚至主筋已有斷裂情形等節，業如前述，但確無『裂痕深重』或『戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過3 分之1；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損』等情事。是本件系爭建物顯然與半倒之『戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過3 分之1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損』等情，並不符合。況上揭鑑定報告中已明示：『本標的物混凝土抗強度嚴重不足，加上92
1 大地震後，柱構材受損，目前雖無立即危險，但主筋受損之情形已嚴重影響居住安全』、『混凝土之氯離子含量高達．．．，嚴重影響標的物之使用年限』及『本標的物經上述研判其居住安全堪慮，補強之經濟性相當差‧‧‧』等語，亦即系爭房屋目前『無立即倒塌之危險』，但因『混凝土抗強度嚴重不足，且混凝土氯離子含量過高，嚴重影響使用年限』，故雖可繼續居住及補強，但『補強之經濟性相當差』，顯與內政部半倒『非經修建不能居住』條件亦屬不符。
㈢再查鑑定報告固建議系爭建物應拆除重建，但不得據此遽斷
系爭建物屬『半倒』：原告主張鑑定報告建議系爭建物應拆除重建，即其修補費用為100%，已超過50% ，應已符合上揭認定住屋半倒之『住屋修建費用為重建費用之50% 以上者』之要件云云；但依鑑定報告，本件系爭建物乃因混凝土抗強度嚴重不足，且混凝土氯離子含量過高，嚴重影響使用年限，雖可繼續居住及補強，但補強之經濟性相當差，從而，系爭建物須拆除重建，且其修建費用為重建費用之50% 以上，惟與921 地震是否有因果關係，依上開鑑定報告尚無從得此結論。
㈣復依被告向台灣自來水公司調閱好美麗社區全體住戶之自來
水用水繳費單據所示，好美麗社區住戶使用自來水均至89年
2 月間止之事實，可證系爭建物自88年921 地震後仍使用自來水均至89年2 月間止，該居住期間達5 個月，苟若該社區住屋已屬半倒，原告等何能繼續居住及使用水電。況系爭建物係至89年10月19日始拆除完畢，距離大地震後1 年餘才拆除完畢，益徵系爭建物在921 地震之1 年又1 個月後，仍無倒塌之情形。至桃園縣政府拆除系爭建物，乃依建築法第81條及第82條規定拆除，與是否屬921 大地震半倒房屋無涉，尚無因此遽認系爭建物符合半倒標準之餘地。
㈤再查，系爭建物所在之信光里里長曾進發於88年3 月16日以
桃市信光里進發甲字第0301號函致桃園縣政府，略以其里轄「好美麗社區」其於起造時建商摻雜海砂，致使社區內住戶房屋嚴重龜裂，隨時有生命之危險，請桃園縣政府能成立專案「放寬其改建樓高限制」予以協助房屋改建，以求避免災害之發生等情，有上揭函件附卷可參，益證系爭建物在921地震之前即係海砂屋，當時該建物已有嚴重龜裂甚明。
㈥綜上，原告等之系爭建物先天不良，係不肖建商造成，至於
是否因921 大地震而加劇，造成內政部前揭函所釋示之半倒標準，依當時鑑定報告，殊難認定。且系爭建物最終雖有遭縣政府拆除之結果，亦難遽斷應符合半倒標準。況原告亦未能提出確切證據足以證明依拆除前系爭建物即符合半倒之標準，其請求即屬無據。復參以如上所述，系爭建物使用水電至89年2 月間，足證系爭建物尚未達「非經修建不能居住」要件。另臺灣桃園地方法院檢察署檢察官於89年8 月4 日至系爭建物現場履勘，該等房屋仍無崩塌、傾斜過甚或裂痕深重等情形，對照「好美麗社區」之房屋於地震後之屋況與前開房屋半倒標準，「好美麗社區」之房屋實際上亦未達到受災戶住屋屋頂連同椽木塌毀面積超過3 分之1 ；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損之程度（「好美麗社區」之房屋牆壁、天花板雖有混凝土剝落之情形，並無龜裂毀損之情形，且亦非因前開房屋半倒標準所指之因「災」所造成），故依「好美麗社區」地震後之屋況，應連前揭內政部函文所列之房屋半倒程度亦未達到等情，此有臺灣桃園地方法院90年訴字第834 號刑事判決可稽。是以，本案系爭建物顯不符內政部頒訂921 大地震住屋半倒之認定標準。
八、綜上所述，本件原告等起訴論旨均不可採，被告在921 震災重建暫行條例業已於95年2 月4 日施行屆滿，行政院921 震災災後重建推動委員會亦於95年2 月4 日解編，該會頒定的急難救助作業要點，亦自同日停止適用之後，否准原告等95年6 月30日所提出之本件申請，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞及一己主觀見解，聲請撤銷，併請求判命被告應核發921 地震受災戶（半倒）證明書及給付原告等如附表所列房屋半倒之房屋租金及慰問金等款項，均為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 9 月 20 日
第四庭審判長法 官 陳國成
法 官 陳忠行法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 9 月 20 日
書記官 楊子鋒