臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00566號原 告 甲○○被 告 台北市政府教育局代 表 人 吳清基（局長）住同上訴訟代理人 乙○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服台北市政府中華民國95年12月7 日府訴字第09585009000 號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告原為台北市立北安國民中學（下稱北安國中）教師，前經被告以民國（下同）93年4 月9 日北市教人字第09332327900 號函核定於93年8 月1 日退休，支領月退休金，並附發教退月字第18313 號學校教職員月退休金證書，載明公保養老給付優惠存款金額為新台幣（下同）1,462,560 元。原告乃於93年7 月16日與台灣銀行股份有限公司民生分公司訂立1,462,500 元優惠儲蓄存款契約（自93年8 月1 日起計息），契約期間2 年。於95年8 月1 日契約期滿，原告乃以同一金額續約。嗣被告依95年2 月16日修正生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保給付優存要點）第3 點之1 規定，以95年9 月22日北市教人字第09535615700 號函（下稱原處分）重新核定，原告得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為1,265,067 元，並溯自契約期滿日即95年8 月1 日計存。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
(一)訴願決定及原處分均撤銷，被告應為優惠存款期滿續存時最高金額為1,462,500元之處分。
(二)被告應給付原告每月減少優存利息2,963 元至清償日為止（變動前存款本金1,462,500 元，可領利息21,938元，變動後存款本金1,265,067 元，可領利息18,975元，減損存款本金197,433 元，可領利息2,963 元）。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
叄、兩造之爭點及陳述：
一、兩造之爭點：
(一) 被告核定原告應依上開要點規定得續存優惠存款金額1,265,067元辦理續存，是否合法？
(二) 原告得否依修正前之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」，請求被告給付利息差額？
二、原告主張之理由：
(一)關於權利之重要事項，應有法律或法律授權之命令為依據，始符合依法行政原則：
１、關於人民權利事項，依憲法第23條之法律保留原則，行政行為必須取得法律或有法律授權之命令為依據，此觀行政程序法第4 條：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」
２、原處分限制及侵害原告之財產權益，並牽涉國家對退休教師之生活照顧義務。自宏觀角度而言，牽涉國家對退休教師照顧義務之原則性問題，自個別教師而言，優惠存款給付已然為退休金之一部，為憲法及法律保障之財產權，相對人有信賴利益。然原處分竟在無法律或法律授權命令，逕以行政命令修改方式，參酌法律上不存在之概念（即所得替代率）片面更易對原告應為之給付。在本件另以法律或有法律授權之命令訂定以前，仍應維持原狀。
(二)原告與政府間存在公法契約，優惠存款屬於契約約定一部，政府無權未經原告同意片面修改契約約款：
１、契約因雙方意思表示一致而成立，契約成立之後，締約當事人除有預先聲明不受拘束或保留片面修改權限者外，均受該契約權利義務拘束。公法上權利義務苟無依其性質或法規規定不得締約者外，均得以契約方式約定具體權利義務內容，此觀行政程序法第135 條自明。
２、原告為退休教師，教師與國家間之法律關係，與公務員、軍人等身分顯不相同。原告係與政府締結契約，由各級政府聘用而發生，關於權利義務，除締約當時已有保留片面修改權限外，不得任意縮減對教師應為之給付。優惠存款辦法，教師對國家既存之給付義務已有信賴，並認定為契約內容之一部，無由一方片面毀約，縱令國家確有公益上目的認有調整契約內容之必要時，亦應遵守行政程序法第145 條至147 條之規定，應補償原告之損失始得為之。
(三)關於公保給付優存要點第3 點之1 之修正：
１、違反行政程序法第8 條誠信及信賴保護原則：原告因信賴教師法及公保給付優存要點，而擔任教職，應受保護，行政院亦應受拘束，有「不利益變更禁止原則」之適用。惟行政院卻准予教育部上揭公保給付優存要點第3 點之
l 修正草案，屬不利益之變更。
２、違反「不溯及既往原則」：「不溯及既往」乃民主憲政國家所應遵守之原則，亦即法令經修正或新訂時，祇適用對法令修正或新訂以後發生之事實，不得追溯至修正或新訂以前發生之事實。尤其不利於行為人時，更不得溯及既往。本件之修正確屬不利於原告，卻予一體適用，自有違上揭原則。
３、違背憲法第15條保障人民之財產權：按憲法第15條「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」，按司法院釋字第187 號解釋「公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法規定所賦予之權利，應受保障」，及司法院釋字第312 號解釋「公務人員之公法上財產請求權，遭受損害時，得依訴願及行政訴訟程序請求權利。公務人員退休，依據法令規定請領福利互助會，乃為公法上財產請求權之行使，如有爭執，自應依此意旨辦理」。本件「退休金優存利息所得」亦為退休金之一部，行政院片面變更，有違憲法第15條保障人民財產權之規定。
４、違反中央法規標準法第5 條及第6 條規定：
⑴、按「左項事項應以法律定之：．．．關於人民之權利、義務
者。」「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」分別為中央法規標準法第5 條、第6 條所規定。
⑵、本件係在公保養老給付優惠存款利率18% 不變動前提下，對
於支（兼）領月退休金之退休教育人員之退休所得替代率超過一定百分比者，予以限制其得辦理上揭優惠存款之金額，致原告受有每月約3,000 元之損害。惟教育部卻僅以「教育人員退休所得合理化方案」及公保給付優存要點第3 點之1修正草案，報請行政院核准後實施，並非以法律定之，自違反上揭之規定。
(四)上揭方案所提「退休所得替代率」之「分母值」計算基準，未將「2 個月考績獎金」列入，顯有錯誤：
１、按教師法第19條「教師之待遇分本薪（年功薪）、加給及獎金3 種」。查現職學校教師之學年度終了成績考核並無考列「甲等」（公立高級中學以下學校教師成績考核辦法第4 條第l 項第1 款）比例之限制，且一般學校教師幾乎考列「甲等」，具大學畢業學歷之教師，經24年服務年資以上而達年功俸，且具申請月退休俸之資格者，須服務滿25年，且達50歲以上，故年紀已滿50歲，其服務皆應已達25年以上等資格之教師，其每年可領2 個月考績獎金，上揭2 個月之考績獎金應列入「現職教育人員薪津所得」。
２、教育部報請核准之「教育人員退休所得合理化方案」肆「退休所得替代率計算內涵、上限百分比計算方式．．．㈡現職教育人員薪津所得（分母值）」，即「本薪（年功薪）、學術研究費、主管職務加給及1/12年終工作獎金之合計數」，而未將2個月考績獎金列入，顯有違誤。
(五)84年之前的舊制退撫屬恩給制，在任滿15年之後，每多任職
1 年，月退休金可增1 個基數（本薪的1%）；84年後的新制公保養老給付金額已無優惠存款，新制為儲金制，任職者按每月繳交退撫基金。原告亦曾每月繳交3,000 多元，每多任職1 年，月退金增2 個基數（本薪的4%）。雖原告月退所得比同職等現職人員月退所得少，但原處分以退撫新制給與過多，片面減少原核定之公保優惠存款金額，從而減少優存之利息。若認退撫新制給與過多，應修改退撫新制，並償還原已繳之退撫基金（約40萬元）及政府應繳交之配合款，共約
100 多萬元。已退休數年之原告，因上揭修正案致利息損失，按情、理，應給予月退所得減少之退休人員重新選擇是否繼續任職之機會，顯示原處分之配套措施全無。
(六)旨在「照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員」乃不可改變之事實，正因早期之原告在現職所得偏低，才得以有優惠存款，此與退撫新制無關。政府僱用教師從事教育工作，原告退休時已完成被告交付之工作，亦依規定退休，選擇按月領取雇主積欠的退休所得，因此，雇主有義務按當初雙方合意契約，歸還積欠的退休所得。
(七)教育部於94年11月21日以台人㈢字第0940160234號函提出「教育人員退休所得合理化方案」及公保給付優存要點第3 點之1 條文修正草案，報請行政院於95年1 月20日以院授人給字第0950060538號函准予修正。教育部依該方案係於「95年
2 月16日」實施，適用對象為「方案實施前已退休教育人員」。被告指示原告原領公保養老給付於臺灣銀行民生分行辦理之優惠存款於期滿得辦理續存之金額為1,265,067 元，並由該分行逕按核算之金額，溯自期滿日（95年8 月1 日）計存。惟原告係屬方案實施前已退休教育人員，退休時並無上揭「退休所得替代率上限百分比」之限制，致原告優存總額、每月優存利息減少。
三、被告主張之理由：
(一)被告所屬學校教育人員退休金得辦理優惠存款（含公保養老給付），係依據教育部所訂公保給付優存要點。該要點教育部於95年1 月27日以台人㈢字第0000000000B 號令修正增訂發布，配合行政院推動退休人員所得合理化方案，調整得辦理公保養老給付優惠存款最高金額。
(二)查原處分係依中央頒訂之行政規則核算公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額並通知原告，係本於職權、依法執行，並無變更內容，乃為核算之裁量空問。
理 由
壹、按公保優存要點第1 點規定：「公立學校退休教職員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」第2 點規定：
「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依學校教職員退休條例辦理退休。㈡退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國85年2 月1 日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」第3 點規定：
「依本要點辦理優惠存款之公務人員保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。」第3 點之1規定：「（第1 項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比；…（第2 項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。…（第7 項）本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2 款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。…（第8 項）前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；……但原儲存之金額較低者，以原儲存之金額為限。」
貳、本件原告係北安國中教師，於93年8 月1 日退休，支領月退休金，與台灣銀行股份有限公司民生分公司訂立1,462,500元優惠儲蓄存款契約（自93年8 月1 日起計息），契約期間
2 年。於95年8 月1 日契約期滿，原告乃以同一金額續約。嗣被告依前揭公保給付優存要點第3 點之1 規定，重新核定，原告得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為1,265,06
7 元，並溯自契約期滿日即95年8 月1 日計存之事實，為兩造所不爭，並有被告就原告申請自願退休案所為93年4 月9日北市教人字第09332327900 號函及前開95年9 月22日北市教人字第09535615700 號函附原處分卷可稽，堪信為真實。
叄、原告起訴主張優惠存款給付為退休金之一部，為憲法及法律
保障之財產權，原處分在無法律或法律授權命令下，逕以行政命令修改，違反法律保留原則。又優惠存款屬於公法契約，被告無權未經原告同意片面修改契約約款。且公保給付優存要點第3 點之1 之修正，違反誠信、信賴保護原則、不溯及既往原則，且違背憲法第15條（人民財產權之保障）及中央法規標準法第5 條及第6 條規定，該方案所提「退休所得替代率」之「分母值」計算基準，未將「2 個月考績獎金」列入，顯有錯誤等語。
肆、本院之判斷：
一、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2 日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院64年2 月3 日以台64財字第989 號令訂定發布本件公保優存要點6 點後開辦，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據，由上述優惠存款制度之形成及沿革可知，公保養老給付辦理優惠存款，乃屬一項政策性之補助措施，且僅適用於特定族群，該優惠存款之孳息，係屬政府之福利性措施，其存款金額減少雖使將來發生之孳息減少，惟依公教人員保險法規定應給予之公保養老給付金額及依學校教職員退休條例及其施行細則規定應核發之退休金金額並不會因而減少，被告就部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給付辦理優惠存款之額度，並未減少原告等之公保養老給付金額及退休金金額，該優惠存款之孳息，自非屬退休金之一部。且依大法官釋字第443 號解釋意旨，有關福利部分受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，即無以法律或法律授權之命令為依據之必要，主管機關於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。又上開優惠存款制度實施多年，公教人員之待遇已逐年向上調整，84年7 月1 日退撫新制實施後，退休金基數之計算內涵提高為本（年功）俸1 倍，公教人員退休所得大幅提昇，部分具有退撫新、舊年資之人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，且國內金融市場利率亦向下調降，致政府負擔之優惠存款差額利息相對提高，形成各級政府沈重財政負擔，故教育部考慮上開社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，乃依權限修正增訂前揭公保優存要點第3 之1 規定，明定支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比，每月退休所得，依該點第1 項計算之，超過退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比，以符合正當性與公平性，其就「退休所得替代率」之「分母值」計算基準，未將「2 個月考績獎金」列入，係合理性之考量，自未違反憲法第15條人民財產權之保障及誠信、公平、法律保留原則，亦無違反中央法規標準法第5 條（應以法律規定之事項) 及第6 條（禁止以命令規定之事項) 規定之可言。
二、次按，教育人員以其所具85年2 月1 日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。
三、復按，「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止」（行政程序法第119 條、第120 條及第
126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」（大法官釋字第525 號解釋參照）。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。而信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件。原告雖主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3 點之1 修正後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云。惟按大法官釋字第280 號解釋揭櫫「…優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止，」準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額；且大法官釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」可知，社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），亦以「（維持）基本生活相當（所需）為限」；又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或一年簽定優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。
四、又按，行政契約當事人之一方為人民者，其締約後，因締約機關所屬公法人之其他機關於契約關係外行使公權力，致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失者，相對人得向締約機關請求補償其損失，固為行政程序法第
145 條第1 項所明定。惟依本規定請求締約機關補償損失，以締約後，因締約機關所屬公法人之其他機關於契約關係外行使公權力，致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失為要件。依「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點修正實施之相關作業流程」第2 點，公保優存要點修正生效前已退休人員部分之規定，須由各該主管教育行政機關篩選出系爭要點所實施對象之教育人員，依法計算其得辦理優惠存款之金額，並副知最後服務機關學校、已退休人員及臺灣銀行分公司，臺灣銀行與已退休教職員於優惠存款契約期滿換約續約時，始以該核定金額計算利息；並無所謂致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失之情事，是本件亦無依行政程序法第145 條至第
147 條之規定應補償原告之損失之可言。
五、從而，被告重新核定原告得辦理優惠存款之金額為1,265,06
7 元，並無不法，訴願決定予以維持，亦稱正確，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、又被告固係優惠存款差額利息之支給機關，然優惠存款之利息，非屬退休金之一部，已如前述，被告前揭支給義務係台灣銀行給付優惠存款利息後，由被告以預算補貼台灣銀行，而非由被告將優惠存款之預算直接給付予退休人員。易言之，退休人員若未與台灣銀行訂立優惠儲蓄存款契約，縱使被告為優惠存款差額利息之支給機關，亦無從將應負擔之利息直接給付予退休人員。原告尚不得主張「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3 點之1 、「教育人員退休所得合理化方案」係屬違法，逕依修正前之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」，作為請求權基礎，單獨向被告請求給付利息差額。何況被告並未與原告訂立優惠儲蓄存款契約，原告請求被告應給付原告每月減少優存利息2,963 元至清償日為止，為無理由，應予駁回。
伍、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 11 月 28 日
第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 11 月 28 日
書記官 簡信滇