臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00579號原 告 甲○○被 告 臺灣銀行股份有限公司（合併前為中央信託局股份
有限公司）代 表 人 乙○○（董事長）訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因公保事件，原告不服銓敘部中華民國95年12月8日部訴決字第847號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告係由中央存款保險股份有限公司申報參加公教人員保險（下稱公保）之被保險人，以其因罹患乳癌切除右側乳房，於民國（下同）95年6月2日經由原服務機關檢送公保現金給付請領書及財團法人辜公亮基金會和信治癌中心醫院（下稱和信治癌中心醫院）同年5月23日出具之殘廢證明書，向中央信託局股份有限公司（下稱中信局）公務人員保險處（下稱公保處）申請公保殘廢給付標準表第58之1號部分殘廢給付。案經中信局以原告因乳癌於90年9月7日接受右乳（原處分誤載為左乳）全切除手術，係於91年9月4日公保殘廢給付標準表修正之前切除，依當時適用之殘廢給付標準表規定，並無是項切除之殘廢標準規定，亦不得適用修正後之第58之1號殘廢標準，乃以95年6月21日中公總現字第09516601767號函否准所請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，訴訟進行中，因中信局於96年7月1日與臺灣銀行股份有限公司合併，並以臺灣銀行股份有限公司即被告為存續公司，經被告聲明承受訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、命被告作成公教人員保險殘廢給付標準表第58之1號部分殘廢給付之處分。
３、被告應給付原告新臺幣（下同）29萬2,260元及自95年6月21日起至清償日止按年息5%計算之利息。
４、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、按子法於母法溯及生效期間進行修正時，其修正條文亦應溯及生效。蓋法規之施行日期，中央法規標準法第12條至第14條定有明文。而法規命令係行政機關基於法律授權訂定，其內容不得逾越法律授權範圍與立法精神，行政程序法第150條亦定有明文。所謂法律授權範圍，包括人、事、時、地、物等限制，此為本於憲法權力分立原則之當然解釋，且經司法院歷次解釋詳加闡述。又所謂立法精神，非僅就該授權依據之個別條文觀察，即不應拘泥於法條所用文字，應就母法本身立法目的及整體規定之關聯意義為綜合判斷（釋字第612號、第604號、第570號、第568號、第561號及第426號解釋參照）。
２、本案係涉及法規命令（即子法）之溯及效力，茲說明如下：⑴倘母法本身有溯及生效規定，在訂定子法仍採一般發布或公
布生效方式，因子法施行日期必定落後於母法，則母法溯及生效之規定將成具文，是母法有溯及生效規定時，子法亦應明定溯及生效日期，以免有違法失職情形發生，此由89年7月12日發布之公教人員保險法施行細則第64條規定：「本細則自中華民國88年5月31日施行。」及銓敘部89年1月27日（89）退一字第1851405號函發布公教人員保險殘廢給付標準表時，同時載明「追溯自中華民國00年0月00日生效」可證。從法律授權而言，因母法有溯及生效規定，其授權範圍在「時」的方面，即有特別限制，子法自不得逾越。
⑵進而言之，於母法溯及生效期間，一般子法修正條文自發布
日施行，有違母法規定之虞。蓋子法訂定之初，如前所述，須與母法同為溯及生效，如子法修正之後，無須溯及生效，則行政機關可在母法溯及生效期間，藉由子法之修正，使母法溯及生效規定形同具文，故子法於母法溯及生效期間進行修正時，其修正條文應溯及生效。
⑶按89年1月26日修正公布之公教人員保險法第13條及第26條
訂有回溯條款，而公教人員保險殘廢給付標準表係子法，亦當然回溯，且於94年1月19日再次修正公教人員保險法第26條，始將該回溯條款予以刪除，因此在94年1月19日前之公教人員保險殘廢給付標準表，均必須溯及至89年1月26日，縱有另訂施行日期，亦屬違背母法之規定。
３、公保殘廢給付標準表於91年9月2日修正部分應溯及生效：⑴按公教人員保險法89年1月26日修正公布之第26條第2項規定
：「本法修正條文自中華民國88年5月31日施行。」而同法第13條第2項於該次修正為：「前項所稱全殘廢、半殘廢、部分殘廢之標準，由主管機關訂定之。」，該項規定即為公保殘廢給付標準表訂定之依據。又依同法94年1月19日修正公布第26條規定：「本法除另定施行日期者外，自公布日施行。」故從88年5月31日至94年1月20日期間，為母法即同法第26條第2項溯及生效之期間。
⑵銓敘部89年1月27日（89）退一字第1851405號函發布公保殘
廢給付標準表時，同時載明「追溯自中華民國00年0月00日生效」，符合有關法律授權範圍「時」的限制（即母法有溯及效力情形）。同理，由於母法溯及效力直至94年1月19日修正公布時始有變更，故該標準表之溯及效力至少持續至94年1月20日，即於94年1月20日以前，該表雖於91年9月2日修正發布部分標準，惟不影響該表之溯及效力。況上開銓敘部89年1月27日函載明「追溯自中華民國00年0月00日生效」，並未經廢止或變更，亦無類似現行同法施行細則第64條第2項：「本細則修正條文自發布日施行」之規定，故在標準表修正後至94年1月20日以前，無任何明文之規定（法律、法規命令）否認其既有之溯及效力。
⑶參照訴願決定所稱：「二、．．又查本部91年9月2日部退一字第0912176956號令修正發布之公保殘廢給付標準表，．．
附註12規定：『被保險人於本標準表修正前雖已發生本法第13條規定之保險事故致成殘廢，而於本標準表修正後始確定成殘者，應適用修正後之標準』．．」，因該標準表有溯及效力，於該次修正前殘廢，而於修正後確定成殘者，當然得依修正後之標準表請領保險給付，故該附註12僅係注意規定。至於修正以前確定成殘者，並非該附註12規定之範圍，仍應回歸適用該標準表之溯及效力。
４、參照88年12月9日立法院委員會審查修正公教人員保險法第13條有關殘障標準依身心障礙者保護法辦理之規定，係授權由主管機關另訂標準及第26條溯自88年5月31日施行，銓敘部莊次長碩漢面對立委詢答曾表示：「我們在修正此表時，會考慮身心障礙表中有的而殘廢標準表中所沒有的項目全部納入，此點我們會努力去做，且透過行政命令來實行（參照立法院公報第88卷第59期委員會紀錄第299頁）。」故91年9月2日修正發布公保殘廢給付標準表部分標準，如參酌勞保殘廢標準及身心障礙等級規定，於編號第28-1項增列「心臟移植者」給付半殘廢標準，其他增列給付及修正項目亦可為證。亦即，91年9月2日之修正係在落實上述次長闡述之政策，此為原告明白可見且信賴不疑之政策及立法目的，故該標準表之修正應同89年1月27日發布時一樣溯及生效，方符合立法提案意旨及政策之一貫性與延續性。
５、保費與保險給付不對等：⑴按公保之費率，公教人員保險法施行細則91年9月18日修正
第4條規定時，自原6.4%釐定為7.15%，並規定溯自90年1月1日起實施（參照該細則第4條修正前後條文）。而公保殘廢給付標準表於91年9月2日修正，增列第58-1號部分殘廢給付等項目。是從保險費及保險給付項目關係以觀，公保增列保險給付項目時，亦進行費率之調高，雖然費率調高原因不止於給付項目之增加，但須將新增保險給付項目可能產生之支出列入精算。且由於7.15%費率係溯自90年1月1日起實施，則回溯自90年1月1日可能產生之保險給付，當然為該費率所涵蓋。否則，費率即無須溯及實施以增加保險費收入，逕行調高未來費率以增加保險費收入即可。況依公教人員保險法第5條規定，保險財務如有虧損，其屬於88年5月30日以前之虧損及潛藏負債部分，由財政部審核撥補；其屬於88年5月31日以後之虧損部分，應調整費率挹注。
⑵公保之運作，有賴被保險人繳納保險費，其費率必須進行精
算，並考慮保險費收支情形，公教人員保險法第8條及其施行細則第4條定有明文，故保險費與保險給付之間具有精算上之關連，假使其關連不若一般商業保險嚴格，亦不能完全予以否認。進而言之，若非在保險費及其他收入可承擔範圍之內，不能容許任意增加保險給付事項，否則，最後將導致保險破產。反面而言，若被保險人繳納保險費，於保險事故發生時，不能獲得其應得之保險給付，則已繳納之保險費與保險給付即無所關連，該保險費即屬溢繳或承保機關溢收，其保險費自應退回，此為公平正義當然之結果，亦屬法律上對價關係之基本概念。
⑶公保殘廢給付標準表於91年9月2修正部分仍應溯及自00年0
月00日生效，且7.15%保險費率於91年9月18日修正後溯自90年1月1日起實施，而原告於90年9月7日確定成殘時，均在該標準表及保險費率溯及生效期間內，基於溯及效力、精算上之關連、公平及對價，被告否准原告所請，即屬違法。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「被保險人在保險有效期間，發生殘廢、養老、死亡、眷屬喪葬4項保險事故時，予以現金給付；其給付金額，以被保險人當月保險俸（薪）給為計算給付標準。」、「被保險人殘廢時，依下列規定予以殘廢給付．．。前項所稱之全殘廢、半殘廢、部分殘廢之標準，由主管機關訂定之。」、「被保險人發生本法第13條規定之保險事故致成殘廢，經醫治終止後，仍遺留無法改善之障礙，其符合主管機關訂定之殘廢標準，由中央衛生主管機關評鑑合格地區醫院以上之醫院鑑定為永久殘廢者，按其確定成殘當月之保險俸（薪）給數額，經由要保機關請領殘廢給付。前項確定成殘日期之審定，依下列規定辦理：一、手術切除器官，存活1個月以上者，以該手術日期為準。．．」89年1月26日修正施行之公教人員保險法第12條、第13條及其施行細則第47條分別定有明文。準此，如係手術切除器官，且存活1個月以上者，其確定成殘日期依規定應以手術日為準。
２、銓敘部係於91年9月2日以部退一字第0912176956號令修正發布公保殘廢給付標準表，始增列第58-1號：「一側以上乳房全切除者」予以部分殘廢給付。復依該表附註四規定：「因手術切除器官，存活1個月以上者，以該手術日期為準，並認定成殘。」又依中央法規標準法第13條規定：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3日起發生效力。」有關本案之適用規定，參照銓敘部91年10月2日部退一字第0912183802號書函規定：「．．三、茲以乳房切除係屬『手術切除器官』，均以手術日期為其確定成殘日期，而91年9月2日修正發布之殘廢給付標準表係自發布之日起算至第3日起發生效力，亦即自同年月4日生效，於其生效日以後確定成殘者始適用修正後之標準。是以，91年9月4日以後切除乳房者，始得請領本保險第58-1號部分殘廢給付。
公保被保險人如於91年9月4日本保險殘廢給付標準表修正施行前行乳房切除術者，以其業已確定成殘，應適用修正前之標準，尚不得請領部分殘廢給付。」是以，被保險人須於91年9月4日以後切除乳房確定成殘者，始得請領該表第58-1號部分殘廢給付，至於91年9月4日該表修正施行前接受乳房切除並確定成殘者，並不得請領該項殘廢給付。
３、本案依原告所附公保殘廢證明書記載，其係於90年9月7日接受右乳改良型根除術，而其乳房切除屬手術切除器官，且存活1個月以上者，確定成殘日期為90年9月7日。且因「一側以上乳房全切除者」係銓敘部於91年9月2日修正發布公保殘廢給付標準表時始新增之給付項目，是於91年9月3日以前施行乳房切除手術並確定成殘者，因當時適用之公保殘廢給付標準表未將乳房切除列入給付項目，自無法據以請領乳房切除之殘廢給付。故被告以當時法令規定並無乳房切除之殘廢給付項目而否准原告所請，並無違誤。
４、原告稱91年9月2日修正發布之公保殘廢給付標準表未溯自00年0月00日生效，牴觸母法規定云云，惟按89年1月26日修正施行之公教人員保險法第13條第2項規定，主管機關銓敘部得本於法律授權訂定及修正公保殘廢給付標準表之殘廢標準。且上開標準表雖曾於89年1月27日及91年9月2日修正，惟於89年1月27日修正時，並未增列乳房切除項目，而係於91年9月2日修正時始予增列。又依中央法規標準法規定，除非法規明文規定得溯及既往發生效力，否則僅得於法規修正公布或發布之日起第3日發生效力。本案主管機關銓敘部本於法律授權規定，將乳房切除列入公保殘廢給付標準表，並於91年9月2日修正發布，係屬基於立法政策所為之決定，是須於91年9月4日後符合該標準表第58-1號確定成殘，始得適用修正後之標準，故原告所稱係屬個人見解。
５、按公保之保險費率之調整，銓敘部係依據中信局於89年7月，以88年5月30日為基期辦理之精算結果，報請考試院會同行政院釐定保險費率為7.15%，銓敘部並於89年12月22日以89部退一字第1977657號書函囑公保處轉知各要保機關公保新費率自90年1月1日起實施，並非原告所稱於91年9月18日修正公教人員保險法施行細則，而追溯自90年1月1日起調高保險費率。且中信局於89年7月辦理精算時，乳房切除尚未列入殘廢給付項目，致精算之費率並未含該項給付，原告所稱顯有誤解，故被告所為處分及訴願決定均無違誤。
理 由
一、系爭95年6月21日中公總現字第09516601767號函之處分原由中信局作成，訴訟進行中，因該局與被告合併，該局於合併後消滅，而以被告為存續公司【行政院金融監督管理委員會95年12月22日金管銀（二）字第09500534260號函參照】，而其代表人為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按89年1月26日修正公布之公教人員保險法第12條規定：「被保險人在保險有效期間，發生殘廢、養老、死亡、眷屬喪葬4項保險事故時，予以現金給付；其給付金額，以被保險人當月保險俸（薪）給為計算給付標準。」第13條規定：「（第1項）被保險人殘廢時，依下列規定予以殘廢給付．．。（第2項）前項所稱之全殘廢、半殘廢、部分殘廢之標準，由主管機關訂定之。」同法施行細則第47條規定：「（第1項）被保險人發生本法第13條規定之保險事故致成殘廢，經醫治終止後，仍遺留無法改善之障礙，其符合主管機關訂定之殘廢標準，由中央衛生主管機關評鑑合格地區醫院以上之醫院鑑定為永久殘廢者，按其確定成殘當月之保險俸（薪）給數額，經由要保機關請領殘廢給付（第2項）前項確定成殘日期之審定，依下列規定辦理：一、手術切除器官，存活1個月以上者，以該手術日期為準。．．」次按，銓敘部91年9月2日部退一字第0912176956號令修正發布之公保殘廢給付標準表，於第58-1號增列：「一側以上乳房全切除者」予以部分殘廢給付，該表附註4規定：「因手術切除器官，存活1個月以上者，以該手術日期為準，並認定成殘。」附註12規定：「被保險人於本標準表修正前雖已發生本法第13條規定之保險事故致成殘廢，而於本標準表修正後始確定成殘者，應適用修正後之標準。」。
三、本件原告係由中央存款保險股份有限公司申報參加公保之被保險人，以其因罹患乳癌切除右側乳房，於95年6月2日經由原服務機關檢送公保現金給付請領書及和信治癌中心醫院同年5月23日出具之殘廢證明書，向中信局公保處申請公保殘廢給付標準表第58之1號部分殘廢給付。案經中信局以原告因乳癌於90年9月7日接受右乳（原處分誤載為左乳）全切除手術，係於91年9月4日公保殘廢給付標準表修正之前切除，依當時適用之殘廢給付標準表規定，並無是項切除之殘廢標準規定，亦不得適用修正後之第58之1號殘廢標準，乃以95年6月21日中公總現字第09516601767號函否准所請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：
１、公務人員保險自47年建制以來，除全民健康保險於84年3月1日實施以前辦理之生育、疾病、傷害等醫療給付業務，向來均有殘廢、養老、死亡、眷屬喪葬4項現金給付項目。其中殘廢標準之認定，不若養老、死亡及眷屬喪葬給付容易，銓敘部爰於48年12月5日，依當時之公務人員保險法第15條規定之授權，訂定發布公務人員保險殘廢給付標準表，並於62年、65年、66年、82年及87年多次修正。嗣88年5月29日公務人員保險法與私立學校教職員保險條例合併修正為公教人員保險法（88年5月31日施行），該法第13條第2項原規定：「重度殘障以上、中度殘障、輕度殘障之標準依身心障礙者保護法規定。」，亦即以身心障礙等級作為認定公保殘障等級之依據；其後，89年1月26日修正公布之同法第13條及第26條，將殘廢給付之標準修正為授權由主管機關訂定，並溯自88年5月31日施行。據此，銓敘部爰經報奉考試院同意後，於89年1月27日以89退一字第1851405號函將「公務人員保險殘廢給付標準表」名稱修正為「公教人員保險殘廢給付標準表」，並溯自00年0月00日生效適用，其內容則未加以更動，符合89年1月26日修正公布之公教人員保險法第13條及第26條規定。然因實務作業上發現上開公教人員保險殘廢給付標準表部分規定有不合理之處，為使公保能提供合理、妥適之殘廢給付，以維護被保險人權益，並符公平正義，銓敘部爰加以檢討研修，並於91年9月2日以部退一字第0912176956號令再次修正發布公保殘廢給付標準表，增列多項殘廢給付標準，就原公保殘廢給付標準表未規定之事項為新增之規定，非就母法或該標準表為解釋性之說明，應無溯及既往之效力；而為避免被保險人於標準表修正前後發生殘廢事故，究應適用何種標準之疑義，乃於公保殘廢給付標準表附註12規定：「被保險人於本標準表修正前雖已發生本法第13條規定之保險事故致成殘廢，而於本標準表修正後始確定成殘者，應適用修正後之標準。」；至修正施行前業已確定成殘者，基於不溯既往原則及維持法安定性，仍應依原殘廢給付標準辦理，符合中央法規標準法第13條：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3日起發生效力」之規定。準此，以乳房切除成殘確定之日申請殘廢給付者，必須於91年9月4日以後切除乳房，始得請領公保第58-1號部分殘廢給付；至於公保被保險人於91年9月4日公保殘廢給付標準表修正施行前，施行乳房切除術並確定成殘者，則不得請領第58-1號部分殘廢給付。
２、按行政法係以不溯及既往為原則，而以溯及既往為例外，該原則是源自法治國家內涵之信賴保護思想，故行政法規不溯及既往原則不僅是適用法規，且是立法原則。準此，除立法機關於制定法律之際，因衡量公益之維護與利益之保護之結果，明定行政法規得例外地溯及既往（如中央法規標準法第18條）外，其他國家機關於適用行政法規時，應遵守該原則，不得任意擴張例外規定之解釋，而使行政法規之效力溯及於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律生活之安定，否則將違反行政法規不溯及既往原則，進而牴觸法治國家思想，此業經司法院釋字第54號解釋在案。經查，本件依原告檢送和信治癌中心醫院95年5月23日出具之殘廢證明書所載，原告係於90年9月7日接受右乳改良型根除術；其乳房切除因屬手術切除器官，且存活1個月以上者，確定成殘日期為「90年9月7日」；惟「一側以上乳房全切除者」係91年9月2日修正發布殘廢給付標準表時始新增之殘廢給付項目，而91年9月3日以前施行乳房切除手術並確定成殘者，因當時適用之公保殘廢給付標準表並未將乳房切除列入給付項目，依法不合請領殘廢給付，從而，本件被告以95年6月21日中公總現字第09516601767號函否准核給原告殘廢給付，於法洵無違誤。
３、如前所述，公保主管機關銓敘部本於法律授權，並衡酌公保財務及社會變遷等因素，於91年9月2日修正發布公保殘廢給付標準表，而於第58-1號增列：「一側以上乳房全切除者」予以部分殘廢給付，此乃基於立法政策所為之決定。原告稱
7.15%費率係溯至90年1月1日起實施，由保險費及保險給付項目之精算上關連，被告仍應給付原告一側乳房切除之殘廢給付云云。查公保保險費率之調整，銓敘部係依據中信局於89年7月，以88年5月30日為基期辦理之精算結果，報請考試院會同行政院釐定保險費率為7.15%，銓敘部並於89年12月22日以89部退一字第1977657號書函囑中信局公保處轉知各要保機關，公保新費率自90年1月1日起實施，並非原告所稱於91年9月18日修正公教人員保險法施行細則，而追溯自90年1月1日起調高保險費率（被證9之銓敘部89年12月22日89部退一字第1977657號書函、銓敘部所編製「釐定公教人員保險第1次保險費率事宜之說明」參照）。且中信局於89年7月辦理精算時，乳房切除尚未列入殘廢給付項目，致精算之費率並未包含該項殘廢給付，是原告上述主張，顯屬誤會，並不可採。
四、綜上所述，本件中信局以原告因乳癌於90年9月7日接受右乳全切除手術，係於91年9月4日公保殘廢給付標準表修正之前切除，依當時適用之殘廢給付標準表規定，並無是項切除之殘廢標準規定，亦不得適用修正後之第58之1號殘廢標準，而以95年6月21日中公總現字第09516601767號函否准所請，徵諸上開規定及說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求判命被告作成公教人員保險殘廢給付標準表第58之1號部分殘廢給付之處分，及給付原告29萬2,260元及自95年6月21日起至清償日止按年息5%計算之利息，均為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 9 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 楊莉莉法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 8 月 9 日
書記官 方偉皓