臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00589號原 告 中華電信股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 乙○○
張玉希 律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 蘇永欽（主任委員）訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因電信法事件，原告不服國家通訊傳播委員會中華民國95年12月8日通傳訴決字第09500191460號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）95年2 月3 日投資抵減申請書（編號：
際會投（95）字第21003 號）中記載其所購置SSP 交換機相關設備之訂購日期為94年5 月17日，未經被告許可即增建固定通信網路設備，被告以該行為當時之電信法第14條第6 項授權訂定之固定通信業務管理規則（下稱管理規則）並無明文規定須聲請許可，爰認尚無違法。惟完工日期為94年10月13日，啟用日期為94年10月14日，並經被告於95年2 月23日對原告進行行政檢查時，由原告所屬員工林茂山加以證實，該設備完成增設之時點，已係在94年9 月20日增訂管理規則第32條之1 規定之後，依該規定，原告應向被告申請通信網路技術審驗，但原告卻未依該規定辦理，經被告以95年7 月20日通傳字第09500076220 號函裁處罰鍰新臺幣（下同）30萬元，並限依通訊保障及監察法施行細則第21條第4 項之規定與法務部調查局或內政部警政署協調確定之日起2 個月內，向被告補辦相關許可及審驗事宜，以取得網路審驗合格證明（下稱系爭處分）。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：㈠原告之主張：
甲、程序方面：關於訴願管轄部分，雖被告係一獨立機關，僅是其行使職權不受其他機關及上級指揮監督，其所為之行政處分可否由其自為訴願決定體制上有待斟酌，原告認為其有違訴願法之規定，有本院96年訴字第307 號判決供參。
乙、實體方面：⒈法律不溯及既往原則，係指人民按行為時法律所創設之秩
序規範決定其舉措，因為在法治國家，不能期待人民於現在行為時遵守未來制訂之法令。原告國際分公司SSP 交換機新增機能及設備擴充工程乙案94年5 月17日開始建設，建設時管理規則並無「其通信網路另有增設或變更時，應檢具詳細網路建設計畫，向電信總局申請許可，並於完成增設或變更後，向電信總局申請通信網路技術審驗，經審驗合格後，由電信總局發給網路審驗合格證明」之規定。因此，縱使完工在增訂條款之後，依法律不溯及既往原則，毋須報請「許可」及「審驗」。被告認為建設完成時程在94年9 月20日發布管理規則第32條之1 之後，有屬「不真正溯及既往」之情形。惟司法院釋字574 號理由書（第
4 段）：「‧‧‧法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力。惟人類生活有其連續性，因此新法雖無溯及效力，而係適用於新法生效後始完全實現之構成要件事實，然對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響。此時立法者於不違反法律平等適用之原則下，固有其自由形成空間。惟如人民依該修正前法律已取得之權益及因此所生之合理信賴，因該法律修正而向將來受不利影響者，立法者即應制定過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，俾符法治國之法安定性原則及信賴保護原則。‧‧‧」前電信總局發布增訂管理規則第32條之1時，對於跨越修法期間之通信網路建設案宜訂定過渡條款，是否須補辦「許可」及「審驗」，應予公告以使業者得以遵循，惟前電信總局並無訂定過渡條款及公告對於跨越修法期間之通信網路建設案應如何處理。
⒉訴願決定理由四：「‧‧‧；另按被告於增訂管理規則第
32條之1規定前，業依行政程序法第154條第1項規定，公告前揭修正條文草案供原告及其他電信事業陳述意見，被告並於公開說明會中充分宣導修法意旨，原告應足以知悉該修法內容，再者自94年9月20日發布該規定至95年7月20日裁處原告為止，期間已長達10個月，原告應有相當之準備期間得以辦理通信網路技術審驗卻仍未完成，顯不生信賴利益保護之問題。」充分展現獨立機關之專斷與恣意，由被告為訴願管轄機關，根本無法具備自省之救濟機制，徒為自我辯護。行政機關於修法公聽程序中，人民雖可得知其修法梗概，因其尚未完成立法程序，人民尚不須受拘束。原告之通信網路增設或變更不須經由「許可」及「審驗」，係基於對是時固定通信業務管理規則之確信，原告自應受到信賴利益之保護。查增訂管理規則第32條之1 第
2 項規定：「前項經營者取得特許執照後，其通信網路另有增設或變更時，應檢具詳細網路建設計畫，向電信總局申請許可，並於完成增設或變更後，向電信總局申請通信網路技術審驗，經審驗合格後，由電信總局發給網路審驗合格證明。」可知「許可」與「審驗」乃一整體連續不可分之程序，有先前「許可」之程序，方有後續「審驗」之程序。若無先前「許可」之程序，就無後續之「審驗」之程序。訴願決定理由五認定：「係就通常情形而言，即該項規定生效以後，經營者之通信網路始有增設或變更之情形，確應按該項所定「申請許可」及「申請通信網路技術審驗」之程序依序為之。」惟認本案並非通常情形，硬將「許可」與「審驗」程序分開，原告增設固定通信網路設備之行為係於前揭規定生效前即已開始，原告不須補行申請許可之程序；原告固定通信網路設備完成增設之時點既係在前揭規定生效之後，即應踐行申請通信網路技術審驗之義務。被告若「不真正溯及既往」適用法規，依司法院釋字574 號解釋，亦應「制定過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，俾符法治國之法安定性原則及信賴保護原則。」被告應通知原告補行「審驗」程序，逕以依電信法第63條規定核處罰鍰，程序違失甚明。
⒊通信網路建設「許可」與「審驗」，其本質上即「聲請許
可」之行為，被告行政處分即在要求原告補辦「許可及審驗」事宜，自應符合中央法規標準法第18條之規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」當然有從新從優原則之適用。依該規定原告之國際分公司SSP交換機新增機能及設備擴充工程案在法規增訂前即進行建設，自當不適用管理規則增訂後第32條之l規定，建設前依規定毋須報請「許可」，完工後亦毋須報請「審驗」。被告採行「非真正追溯」適用法規，卻無採行「過渡規定」，對原告逕行裁罰實有未當。
⒋司法院釋字525號解釋：「信賴保護原則攸關憲法上人民
權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」另參大法官許玉秀於司法院釋字第574 號部分協同意見書貳、法定原則與法安定性、信賴保護及不溯既往原則之關係：「所謂信賴保護，是信賴既得權益（有利的法律地位）會受到保護。如果尚無法律規範，則在沒有法律規範下所擁有的有利地位，新的法律不能回頭予以剝奪，如果是法律變更，則根據舊有的規範所獲得較有利的法律地位，新的法律必須予以尊重。法秩序有先於實證法的實質法秩序和實證的法秩序，沒有實證法時，仍有實質存在的利益狀態，可稱為習慣法的秩序，如有實證法，則有實證法所創造的法秩序，所謂法秩序的安定包括這兩種狀態。如果信賴保護原則有信賴利益要保護，那就是對有效法秩序的信賴，也就是既得權益（有利的法律地位）會受到保護的信賴，因為如果不能信賴法秩序的持續有效，就不會產生對法的信賴，也就不會有遵守法律的意願，那麼法秩序就會崩解。」以及大法官許宗力於同解釋字協同意見書二、關於法律修正與信賴保護的問題：「凡法律修改，即便向將來發生效力，只要對發生於舊法時代，於新法公布生效時仍未完結的連續性事實關係，產生不利影響，就會有信賴保護問題。‧‧‧本席同意，人民『依舊法已取得之權益』（既得權）因法律修正受到不利影響時，有信賴保護原則之適用。」原告既於固定通信業務管理規則第32條之1 修正前，已開始建設國際分公司SSP 交換機新增機能及設備擴充工程乙案，自應有信賴保護原則之適用，該案應適用94年9 月20日前之管理規則，無庸申請「許可」及「審驗」。
㈡被告之主張：
甲、程序方面：被告訴願管轄權之法律依據，並非訴願法第5 條第2 項規定，而係被告為貫徹司法院釋字第613 號解釋意旨及參照訴願法第4 條第8 款規定，由被告訴願審議委員會受理不服被告未經聽證程序之行政處分：
1.現行訴願法並無針對不服被告未經聽證程序之行政處分之救濟方式有所規範：
①現行訴願法第4 條第7 款規定：「不服中央各部、會、行
、處、局、署之行政處分，向主管院提起訴願」該款規定係89年7 月1 日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為之修正規定。而修正當時，我國法制上，除憲法所規定之獨立機關外，並無其他實質之獨立行政機關，是以該修正根本未慮及（實際上亦無從考量）獨立通訊傳播監理行政機關。換言之，該款規定之立法原意，應僅係針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄所為之規定，而非針對獨立通訊傳播監理行政機關所為行政處分之救濟規定。故現行訴願法第4 條有關訴願管轄規定，顯然未就不服被告之行政處分之救濟方式有所規範。
②鑑於訴願法並未就獨立機關行政處分之救濟方式明文規範
，行政院法規會亦曾對此邀集法界學者專家召開諮詢會議討論，惟該次會議並未就此議題達成共識。
2.為貫徹司法院釋字第613 號解釋意旨及參照訴願法第4 條第8款 規定，由被告訴願審議委員會受理不服被告未經聽證程序之行政處分，自無違法與不當：
①中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定，獨立機關係
指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。查此行政機關組織型態，係於19世紀末到20世紀初，以美國為主所發展之行政組織，除稱為獨立機關外，亦有以獨立行政委員會稱之。究其成立之背景有二：一為國會已喪失其作為國家最高代議機關之威信；二為考量當時法院程序較繁冗，無法因應行政之多樣化，因此，獨立機關於發展初期，即含有擺脫政黨對特定事項之壓迫，強調中立性、專業性，以及迅速解決紛爭之期待。準此，獨立機關特色有三：由數名委員組成之合議制行政體。自一般行政機關獨立，行使職權。職務之行使，除有行政作用外，亦有準立法、準司法之權限。故中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定之不受其他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。觀諸司法院釋字第613 號解釋，亦明確指出立法者將被告設計為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力，可明其旨。是以，倘不服被告行政處分所提起之訴願係由行政院管轄，此將導致行政院可就被告基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而有違司法院釋字第613 號解釋所示被告所為具體個案決定不受行政院指揮與監督之解釋意旨。
②李惠宗教授於96年9 月份月旦法學雜誌發表之「NCC 委員
停職事件及其相關問題平議」專文，論及被告自設訴願審議委員會的合法性與正當性時，更明確揭示被告係屬作用法上的獨立機關，但組織法則隸屬行政院，如依訴願法第
4 條第7 款規定，對於被告的決定不服，向行政院提起訴願，行政院訴願會如可撤銷被告的決定，就會產生行政院實質介入獨立機關自主運作的結果，如此不啻由行政院對被告直接進行指揮監督，不符合中央行政機關組織基準法「自主運作」的要求。是以，被告自設訴願會於「法理」有據，只是與訴願法的文義不符。但此係中央行政機關組織基準法建制了「獨立機關」之後才發生的問題，乃屬「嗣後」「隱藏法律漏洞」，此時應限縮訴願法第4 條第7款的適用範圍。被告組織上雖等同於部、會的二級機關，但因屬獨立機關而無監督機關，故在作用法上等同於第一級的行政機關，此時應使被告類推適用訴願法第4 條第8款的規定，得自設訴願會。
③黃錦堂教授於行政院訴願審議委員會2006訴願制度研討會
發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」，從德國法之比較法觀察，其定義有廣義及狹義之分。揆諸獨立機關之狹義定義，為科層式行政組織體制內享有一定獨立性保障之行政機關，其獨立性得表現於組織、人事、經費與行為不受指令拘束等，並以「行為不受指令拘束」最具根本性，而指令係上級機關事前對下級機關所得行使之監督權，故黃錦堂教授前揭文亦明確揭示，從民主正當性角度觀之，基於專業性、不受政治力及經濟力入侵等考量，我國獨立機關具有高度獨立性，除政策宣示性事項外，上級機關之個案指令權因有害於獨立機關運作，應予排除。
④惟獨立機關既設於科層式行政組織體制內，其職權行使之
獨立性應如何展現，又如何本於行政一體、責任政治及權力分立原則下運作與行政體系內最高行政機關間之關係，查行政院函請司法院就「被告組織法第4 條及第16條發生釋用憲法疑義所提解釋憲法聲請書」，於該聲請書內論及「被告屬依『法律』『獨立行使職權』之行政機關」部分，敘及被告組織法第7 條第1 項規定及第2 項規定之依法獨立行使職權，其規範意涵至少有三重獨立性要求：相對於行政院之獨立，亦即被告就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督）；相對於政黨之獨立；相對於立法院之獨立。據上，被告就其法定職權事項所為之決定具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督。
⑤訴願作為行政救濟制度之一環，究其基本功能或作用，係
賦予行政機關自省機會，俾得重行檢視原處分之適當性及適法性，以維護人民權益，實現依法行政原理，藉此維持行政法秩序及行政妥當性，並減少訟源，減輕行政法院負擔，其性質仍屬行政程序。觀諸訴願法第4 條規定，我國之訴願管轄，係從行政體系內隸屬監督關係定其訴願審議機關，故以向上級機關提起訴願為原則，惟是否容有例外，依黃錦堂教授前揭文，於德國法制，排除上級機關之訴願監督，多考量減免上級機關負荷、原行政處分機關之決定具有高度專業性與複雜性、原行政處分機關經合議制完成且其決議原則上具有高度合理性與合法性，故該文亦肯認於我國法制。基於訴願管轄係對個案執行之行政處分之監督，獨立機關業務具有專業性，其相關決定亦經過合議制之周延討論，其處分之訴願管轄得維持予原機關，且獨立機關設置訴願審議委員會，應參考德國行政法院法第73條第2 項規範精神，於組織、程序及決定標準須符合憲法有關人民行政爭訟保障之要求。
⑥考量訴願係機關自省之救濟機制，被告組織法第7 條所揭
職權行使之獨立性，亦即上開行政院釋憲聲請書所揭原處分機關就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），原處分機關作成之處分均經原處分機關設置訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第
4 條第8 款及第5 條第1 項規定，要無相悖。復查原處分機關為審理訴願案件，依訴願法第52條第1 項規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學者已超過法定二分之一比例，符合訴願法第52條第2 項規定，訴願審議程序亦嚴格遵守訴願法第53條至第55條規定，充分落實黃錦堂教授前揭文對於獨立機關設置訴願審議委員會之肯定見解。另查，立法院院總第979 號委員提案第7550號（立法院第6 屆第5 會期），立法委員吳志揚等34人所提被告組織法第16條之1 修正草案，明定對被告之行政處分不服者，應直接提起行政訴訟，然其立法理由明確揭示「顧及獨立機關之屬性，不宜由行政院透過訴願程序對於獨立機關所為具體個案之決定介入指揮監督，爰明定應許直接提起行政訴訟。」足見獨立機關依其法定職權事項所為之決定，不應受最高行政機關之事後監督。又被告組織法立法當時亦有上開類似提案，惟立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟將對法院審案造成重大負擔，爰予以刪除，惟並未敘明被告所為之行政處分之訴願管轄究應由何機關管轄。
⑦因不服被告所作訴願決定提起行政訴訟事件，目前已有亞
太數位網企業有限公司違反有線廣播電視法事件（本院95年簡字第0097號判決）、八大電視股份有限公司違反衛星廣播電視法事件（本院95年度訴字第03650 號判決）、東森大禾多媒體股份有限公司違反衛星廣播電視法事件（本院96年度簡字第584 號判決）、東森大禾多媒體股份有限公司違反衛星廣播電視法事件（本院96年度簡字第585 號判決）以及東森大禾多媒體股份有限公司違反衛星廣播電視法事件（本院96 年 度訴字第00311 號判決）等5 件，經本院判決駁回原告之訴在案。按訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決，此亦有判決前例可資參照。經查上開判決，皆係以原告之訴無理由駁回原告之訴，復查判決理由亦無訴願決定管轄錯誤之指摘，足認被告之訴願決定經法院職權調查結果認定無管轄錯誤。
乙、實體方面：⒈按管理規則第32條之1第1項規定：「經營者未經電信總局
許可，不得建設固定通信網路設備之一部或全部。」同條第2 項規定：「前項經營者取得特許執照後，其通信網路另有增設或變更時，應檢具詳細網路建設計畫，向電信總局申請許可，並於完成增設或變更後，向電信總局申請通信網路技術審驗，經審驗合格後，由電信總局發給網路審驗合格證明。」違反者，依電信法第63條規定，處30萬元以上300 萬元以下罰鍰，並通知限期改正。被告於95年2月22日已成立，按國家通訊傳播委員會組織法第2 條規定，自被告成立之日起，通訊傳播相關法規包括電信法，涉及該會職掌，其職權原屬電信總局者，主管機關均變更為被告。
⒉原告於94年5月17日購置之SSP交換機相關設備，於完成增
設時，未依管理規則第32條之1 規定向被告申請通信網路技術審驗，被告於95年3 月30日以通傳字第09505017660號函請原告於文到10日內提出陳述書，原告於95年4 月13日以信網二字第0950000294號函提出陳述書，經被告95年
6 月20日第78次委員會議確認原告違反管理規則第32條之
1 規定。⒊按最高行政法院90年第671號判決：「法律不溯既往原則
，乃基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義在於對已經終結的事實，原則上不得嗣後制定或適用新法，以改變其原有之法律評價或法律效果。至於繼續的事實關係或法律關係進行之中，終結之前，依原有法律所作法律評價或所定法律效果尚未發生，而相關法律修改時，則各該繼續的事實或法律關係一旦終結，原則上即應適用修正生效的新法，除法律有明文規定者外，不得適用已失效的舊法，此種情形，並非對於過去已經終結的事實，適用終結後始生效之新法（真正溯及），而是在繼續的事實或法律關係進行中，以將來法律效果之規定，連結部分屬於過去的構成要件事實（不真正溯及），既非法律溯及適用，於法治國家法安定性及信賴保護之要求，原則上並無牴觸。惟立法者如認為關係人有值得保護的信賴利益（包括對某項尚未發生但較有利的法律效果之期待），固得針對新法之效力，制定不同程度之限制條款，以資過渡，惟如修法所欲達到的公益目的，較關係人的信賴利益更值得保護時，縱未制定過渡法規，以特別保障關係人之期待利益，於法亦無不合。」原告所稱本案違反法律不溯既往原則乙節，實屬前揭「不真正溯及既往」之情形。蓋裁處書上事實部分已載明「雖未經本會許可即建設固定通信網路設備，以該行為在當時法無明文規定，爰尚未違法。惟查其預定安裝之履約期限為94年10月13日，另查統一發票上所記載之日期為
94 年12 月16日，該設備完成增設之時點已係在前揭固定通信業務管理規則第32條之1 規定施行之後」，換言之，從訂購設備、預定安裝至安裝完成啟用，係一繼續進行之事實，原處分並未依據94年9 月20日發布之管理規則第32條之1 規定溯及非難94年5 月17日未經許可而訂購固定通信網路設備之行為，而係就前揭規定修正生效後，原告未依新修正之規定向被告申請通信網路技術審驗之行為予以裁處，參酌最高行政法院90年第671 號判決之意旨，原處分作成之依據並未違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則；另按被告於增訂管理規則第32條之1 規定前，業依行政程序法第154 條第1 項規定，公告前揭修正條文草案供原告及其他電信事業陳述意見，被告並於公開說明會中充分宣導修法意旨，原告應足以知悉該修法內容，再者自94年9 月20日發布該規定至95年7 月20日裁處原告為止，期間已長達10個月，原告應有相當之準備期間得以辦理通信網路技術審驗卻仍未完成。按人民本有遵守法規之義務，而不得以不知法規或信賴保護，正當化自己之違法行為，且縱於上開法規修正施行初期，原告得主張基於對舊法之信賴，短期內未即提出審驗之申請，惟上開法規既已增訂施行長達10個月，原告仍不依法規規定申請審驗，縱有信賴，其信賴亦已不值得保護。
⒋原告於94年7 月15日以信網二字第0940000730號函陳報包
括本件SSP 交換機在內之相關建設計畫書，經前監理機關電信總局於94年7 月25日以電信公字第0940014895號函復原告，因所提報之交換機建設計畫尚未依通訊保障及監察法施行細則第21條第4 項規定與法務部調查局或內政部警政署協調確定，爰檢還相關資料，請原告送前述兩機關，俟協調確定後再向被告申請許可，惟原告始終未經被告許可及技術審驗即開放營運所擴增之設備。準此，原告於管理規則第32條之1 規定增訂施行之前，即已知悉並辦理通信網路增設時之建設計畫書變更申請許可，遑論該等規定頒布實施之後，原告應遵循法定之「許可」與「審驗」義務，原告實無理由以被告於新法發布後未制定過渡條款，以排除新法生效後之適用，或採取其他合理補救措施為由，合理化其未經審驗即行使用系爭電信網路。
⒌原告主張管理規則第32條之1第2項規定之「許可」與「審
驗」係一整體連續之程序，若無先前「許可」之程序，即無後續「審驗」之程序乙節，係就通常情形而言，即該項規定生效以後，經營者之通信網路始有增設或變更之情形，確應按該項所定「申請許可」及「申請通信網路技術審驗」之程序依序為之，惟本案並非通常情形，原告增設固定通信網路設備之行為係於前揭規定生效前即已開始，故被告並未以原告未經許可即增設通信網路設備係屬違法，亦未要求原告補行申請許可之程序。惟原告固無須辦理申請許可，非謂得據以免除申請審驗之義務。
⒍原告主張本案應適用中央法規標準法第18條所定之「從新
從優原則」乙節，按該條規定適用之前提係「各機關受理人民聲請許可案件適用法規」，始有選擇適用新法或舊法之問題。原告自始即未向被告申請許可及通信網路技術審驗，自無所謂「從新從優原則」之適用。
⒎原告為綜合網路業務經營者，管理規則於94年9月20日發
布增訂第32條之1規定，如前所述，此非原告所無法預見及知悉，仍未向被告申請通信網路技術審驗，所為縱非故意，亦難謂無過失，自應就其違規行為負法律上責任，行政罰法第7條第1項規定可明。
理 由
一、按「訴願之管轄如左：…七. 不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八. 不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」、「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」為訴願法第4 條第7 、8 款及第5 條第1 、2 項所明定。從而，不服行政機關所為之處分而訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4 條及第5 條第1 項規定，決定受理訴願之機關。
二、本件被告主張其設置訴願審議委員會受理人民不服其所為之行政處分之訴願，並無管轄錯誤之情形，無非以：⑴被告係中央行政機關組織基準法第3 條第2 款所定義之獨立機關，依司法院釋字第613 解釋意旨，係依據法律獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督。⑵訴願法就獨立機關所為行政處分之訴願管轄固無規定，惟考量訴願係機關自省之救濟機制，及原處分機關之獨立性、專業性，參照訴願法第4 條第8 款及第
5 條第1 項規定，被告得為訴願管轄機關。⑶被告依訴願法第52條第1 項規定設訴願審議委員會，外聘之專家、學者超過訴願委員總人數2 分之1 以上，由其參與審議被告所為之處分，應可符合訴願法第52條第2 項之規定及超然、客觀之原則等為據。惟查：
㈠、依國家通訊傳播委員會組織法第1條規定，被告係立法院為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，而立法成立之機關。至其職掌依同法第3條規定則有：「
1.通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。2.通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。3.通訊傳播系統及設備之審驗。4.通訊傳播工程技術規範之訂定。5.通訊傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規範。6.通訊傳播資源之管理。7.通訊傳播競爭秩序之維護。
8.資通安全之技術規範及管制。9.通訊傳播事業間重大爭議及消費者保護事宜之處理。10. 通訊傳播境外事務及國際交流合作之處理。11. 通訊傳播事業相關基金之管理。12. 通訊傳播業務之監督、調查及裁決。13. 違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。14. 其他通訊傳播事項之監理。」等行政事項，故其屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第2條明定：「本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關。」，故該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關。被告主張其係依據法律獨立行使職權，為中央行政機關組織基準法第3條第2款所定義之獨立機關，卻又主張其非行政院所屬機關，顯然自相矛盾。
㈡、被告主張其為獨立機關，依法獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督，固有所本。然獨立機關之存在於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案於法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定；但並非因此即謂其得自外於行政體系，觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案見解外之業務亦不得監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對被告之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。因此，所謂獨立機關依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言（參照司法院釋字613號解釋意旨）。
㈢、我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、立法、司法、考試、監察5院，各司其責並為各該職掌之最高機關，此外並無核准設立等同5院機關之其他機關之餘地。參諸國家通訊傳播委員會組織法第4條規定，被告所屬委員係由行政院院長提名經立法院同意後任命之；主任及副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命之；另依中央行政機關組織基準法第6 條第1 項規定意旨，以「委員會」名義稱呼之機關，其組織編制地位等同部會等二級機關，且被告之人事及預算等事項亦由行政院統籌為之，從而，足堪認定被告位階等同中央部會二級機關。又除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1 項，賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由被告管轄外，法律未就被告之業務監督另為規定，亦未就被告所為行政處分另設救濟管道。被告亦自承其組織法立法當時，有立法委員提案明定對被告之行政處分不服者直接提起行政訴訟，惟立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟將對法院審案造成重大負擔，而予以刪除等情。被告之組織法立法當時既曾討論是否對被告之行政處分不服者直接提起行政訴訟，後認為不宜如此規定而予以刪除，即應回歸適用訴願法之規定。因之，被告行政處分之救濟並無法律另有規定，其既等同中央部會二級機關，即應依訴願法第4 條第7 款規定定其訴願管轄，而應由為行政院其訴願管轄機關（本院96年度訴字第307 號判決意旨參照）。被告主張其位階等同訴願法第4 條第8 款規定之中央各院，故得就所為之行政處分之救濟自為訴願決定等云，核無足採。至被告所舉其他學者之見解僅係學理上之探討，所舉本院95年度簡字第97號、96年度簡字第584 號、第58
5 號、95年度訴字第3650號、96年度訴字第311 號等判決係屬個案，對於本院並無拘束力，併予敍明。
四、次按「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條第1至3項所明定，此乃為保障訴願程序公正性之本旨。本件原告不服被告95年7 月20日通傳字第09500076220號之裁處書（即原處分）而向被告提起訴願，被告依上開規定應先為重新自我審查，其既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，竟未依上開規定為之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第58條規定之本旨，故原訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應由本院加以撤銷，由被告檢卷送法定管轄訴願機關（即行政院）重行為適法之審議。而原處分於訴願決定撤銷後，既尚待法定受理訴願機關重行審議，則兩造其餘實體爭執是否有理由、原處分應否撤銷，本院目前即無從逕行判決，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 10 月 25 日
第四庭審判長法 官 陳 國 成
法 官 李 玉 卿法 官 陳 忠 行上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 10 月 25 日
書記官 陳 又 慈