臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00598號原 告 甲○○訴訟代理人 邱六郎律師被 告 臺北市北投區公所代 表 人 乙○○（區長）訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因有關神明會事務事件，原告不服台北市政府中華民國95年12月20日府訴字第09585037300號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於民國（下同）95年7月20日向被告申報福德爺信徒名冊，經被告依內政部95年2月3日內授中民字第0950721026號函有關申請神明會信徒（會員）名冊公告應備表件及格式暨內政部93年12月7日內授中民字第0930721813號函修正之「申請神明會信徒（會員）確定應備表件說明」審查，發現原告所送資料與上開規定不合，乃以95年7月25日北市投區民字第09531718600號函請於文到30日內補正，逾期不補正，將依祭祀公業土地清理要點第7點規定駁回其申報。原告於95年8月18日補正文件，經被告審認原告所送資料仍與上開規定未合，乃以95年8月24日北市投區民字第09531969600號函復原告略以：「主旨：台端申請福德爺信徒名冊等件公告徵求異議1案，復如說明．．說明：．．二、本案經書面形式審查台端所補正表件，並未依本所95年7月25日北市投區民字第09531718600號函（諒達）說明確實補正。三、另台端所造報沿革、系統表、名冊、地籍謄本、戶籍謄本等資料經比對應釐清及補正以下事項：（一）並未檢附原始規約憑證，所附施地約束證書，無法認定成立時之組織成員及會員（信徒）資格，請提供相關原始憑證及佐證文件俾憑據以認定福德爺信徒資格。．．（二）沿革所述『昭和4年5月21日改為潘永元、陳東海、陳永居3人共同管理．．於昭和15年間（民國29年）改推陳憃山、陳絹2人為管理人．．』其中2人姓名與所附土地登記謄本及戶籍謄本不符。（三）所造信徒系統表非自設立人（出資置產者）至現在信徒全部登列，所造報系統表不合。（四）未檢附自陳大樹以下全體信徒所有之全戶謄本（台灣係於民前6年開始有戶籍設置；陳大樹所立施地約束證書為大正8年10月6日即民國8年10月6日），另未檢附陳大樹、潘永元、陳東海、陳水居等人戶籍謄本註明死亡登記記事。（五）檢附『造報福德爺系統表及其繼承慣例申明書』資料與本所95年7月25日函請補正之繼承慣例內容不符及未檢附不動產所有權狀影本2份。（六）所造福德爺名冊究為會員或信徒名冊，另名冊與系統表及戶籍謄本不符。（七）所述『信徒陳大樹個人施地登為福德爺所有．．昭和4年5月21日改為潘永元、陳東海、陳永居3人共同管理人．．』，另所列甲○○等8人，其中大部分核與出資人陳大樹姓氏不同，其繼承權屬關係為何。（八）陳惷山與甲○○為父子、陳絹與陳新德為母子、而所列周讚賢之父周鶴聲、陳福興之父陳全成、陳信智之父陳俊榮、黃得時之父黃清及林得六之父林福生是否為信徒；另陳惷山之父陳子利、陳絹之父葉光恭是否為信徒。（九）陳惷山、甲○○、周讚賢、陳正宗、陳信智皆為長男，而陳絹為次女、陳新德非長男、陳福興為次男、黃得時為三男、林得六為三男，且所列名冊中陳新德與陳正宗為父子，綜觀（八）、（九）資料，其繼承慣例仍未見明確。四、檢還所送資料全卷（如附件），請於文到30日內依前揭說明確實補正，逾期不補正者，將依內政部76年12月22日臺（76）內地字第550810號函修正之『祭祀公業土地清理要點』第7點規定，駁回申報。」嗣原告於95年9月22日以書面向被告申請延期補正，經被告以95年9月25日北市投區民字第09532292100號函請依上開95年8月24日北市投區民字第09531969600號函說明及期限補正，逾期不補正，將依祭祀公業土地清理要點第7點規定駁回其申報。其後，原告於95年10月4日提出申復，經被告審認仍未補正上開應行補正之事項，乃以原告逾期不補正為由，依祭祀公業土地清理要點第7點規定，以95年10月12日北市投區民字第09532459500號函駁回其申報。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、訴願決定及原處分（被告95年10月12日北市投區民字第09532459500號函）均撤銷。
２、命被告就原告95年7月20日（被告收文日期）申請案件另為准予公告之處分。
３、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、台灣之神明會，其成立背景係前清時代，由特定多數人所組織，以崇拜特定神明為主要目的之團體。神明會在前清時期即已存在，並得為土地之登記名義人，故非依現行法令規定，由主管機關許可後方准設立，此有內政部81年2月14日台
（81）內民字第8177848號函釋可參。神明會之會員稱會友、信徒、社友、會腳、社內人或會內人，參與之會員人數與身分並無限制，其組織目的係早期於同一區域之居民，祈求風調雨順五穀豐收，用以增進相互間之親睦關係。據此，神明會之設立，自無踐行一定之儀式，成立之後亦無任何有形之組織體，多在每年一定期日，舉行聚會即食會，藉此聯誼。信徒之會籍除非有規約之限制，否則得以自由加入與退出，亦有內政部79年5月18日台（79）內民字第803436號函釋及司法通訊雜誌社印行台灣民事習慣調查報告第628頁記載可參。
２、福德爺神明會成立之緣由，乃為居住於台北市北投區原名嚘嘮別之居民陳大樹，樂善好施，篤信福德正神，於日本統治台灣後之昭和初年，自行雕刻一尊福德正神（俗稱福德爺）在家膜拜。斯時嚘嘮別地區數10戶居民，逢年過節亦備獻禮前往上香，祈求福德爺保祐闔家安康，陳大樹則定期備席款待同地區居民，達敦親睦鄰目的，此後即演變為區域內居民之食會，陳大樹則捐獻當地嚘嘮別小段第454、458號土地兩筆（重測後改○○○區○○段○○段第390、391、413、414號4筆），移作福德爺之產業而自任管理人。陳大樹謝世後，上開食會仍然繼續，且每年定期在農歷2月2日及8月15日分別定為春、秋食會。自76年2月2日之祭拜食會，開始辦理擲筊以定每年爐主，負責年度辦理祭拜福德爺之主事，福德爺神明會於焉成為有形之團體，並開始有簡單之主事記載之文件。嗣因陳大樹謝世，昭和4年5月21日神明會信徒改推潘永元、陳東海、陳永居3人為管理人，並辦理福德爺產業之管理人變更登記。昭和15年改推陳憃山、陳娟2人為管理人。55年改推原告及陳新德2人為管理人，至今未有變動。又神明會之信徒歷經加入及退出，信徒人數及姓名為福德爺信徒系統表所載原告及其他人共計8人。
３、按祭祀公業土地清理要點第1點載明公布目的係為清理祭祀公業土地，加強其管理與使用。原告提出申請之事項，則為神明會信徒名冊等公告徵求異議，非如該要點所載專屬公業土地之管理與使用，兩者目的並不相同。原告代表信徒向被告申請信徒名冊之公告徵求異議，僅在確定神明會之信徒及其人數，更公開徵求異議，尚非申請為信徒之登記，因神明會之信徒身分並無限制，其組成亦無一定之條件及規範，被告竟命原告為多項法令外之補正，復依該要點第7點規定，駁回原告之申請，顯有誤會。
４、被告所援引祭祀公業土地清理要點第2點、第3點及第7點之規定，係有關祭祀公業土地之管理使用，而原告所申請者為神明會之財產，原告實已參酌被告所提內政部80年4月18日台內民字第915838號函釋，提出「施地約束證書」之出資證明，並依內政部93年12月7日內授中民字第0930721813號函釋，檢具申請書等，向被告提出申請，已合於申請公告徵求異議之要件：
⑴原告於95年7月18日（被告同年月20日收文）檢具資料向被
告為上開申請，經被告以95年7月25日北投區民字第09531718600號函主張原告未檢具原始規約憑證，所附施地約束證書，無法認定成立時之組織員及信徒，並命提供相關原始憑證及佐證文件，俾憑據以認定福德爺信徒資格云云。惟：
①按「人民申請確定神明會信徒（會員）名冊時，原則上應
具該神明會原始出資會員至現有會員之全部戶籍謄本，惟若有困難，得以申報名冊內所列現有全部會員之戶籍膽本即可，請於實際情況本諸職權核辦；至其申請確定之信徒名冊應與申請人所檢附之信徒（會員）系統表所列現任之信徒名單一致，復請查明。」內政部74年6月14日74台內民字第320166號函釋在案。
②依內政部63年11月6日台內民字第596639號、78年12月28
日台（78）內民字第767846號及79年2月28日台（79）內民字第780945號函釋規定，若因年代久遠無法提出規約憑證，得以足證明神明會成立時組織員，或提出證明等證件替代。據此，原告在提出本件申請時，即因年代久遠未能發現有規約書之存在，乃提出捐地施主陳大樹在日據時代大正8年10月6日所立具之「施地約束證書」，證明陳大樹施地於福德爺，並自任管理人之史實。而施地之宗旨，在拋磚引玉，號召當時台北廳芝蘭二堡嚘嘮別信奉福德爺之居民，共同捐獻集資建廟供奉福德爺，祈求嚘嘮別居民之平安五穀豐收。自此之後乃分別於農歷2月2日春季及8月15日秋季祭拜福德爺並聚合會餐，福德爺神明會於焉形成，亦有申請書所附「福德爺沿革」記載可參。
③神明會信徒之資格並無限制，性質上既為社團，可以自由
加入與退出，已如前述。原告已於申請書之附件，列舉福德爺之管理人系統表，第1任為施主陳大樹，第2任為潘永元等3人，第3任為陳惷山等2人，現任則為原告與陳新德2人。在系統表下方備註欄並載明係依神明會之舊慣，而非依現代民法有關繼承之規範。被告審核時，卻列舉內政部所印製「申請神明會信徒（會員）、確定應備表件說明」計12項，要求原告補正。原告接獲補正函，即於95年8月17日（被告同年月18日收文）檢具相關文件重新申請。
④內政部經年累月對於各類型不同時地之神明會欠缺原始憑
證，作出解釋，有該部78年12月28日台（78）內民字第767846號函說明二記載：「按民政機關受理神明會會員（信徒）名冊公告事項，僅係代為公告性質，行政機關所發之會員（信徒）名冊，亦無確定私權之法律上之效力；神明會如確因年代久遠無法提出原始規約憑證，而能檢附其他足資證明該神明會成立時組織成員或出資證明等之佐證文件，主管機關得斟酌其實際情況，逕依職權認定之，本案仍請本諸權責，逕依規定核處。」可參，且同此文意旨者，不勝枚舉。
⑵被告就原告提出之申復，以95年8月24日北市投區民字第095
31969600號函命原告釐清及補正之事項，殊多偏離神明會之組織性質：
①施地約束證書乃施主陳大樹施地宗旨之宣示。施地時尚未
形成神明會之組織，自無所謂「組織成員」之存在，尤其所謂無法認定信徒之「資格」云云，更違反神明會係以崇拜特定神明為主要目的，由特定人所組織之團體之定義。
故神明會之信徒並無資格之限制，舉凡崇拜同一神明者，均得參加為信徒，殊無所謂「資格」之問題。
②被告稱所造信徒系統表非設立人（出資置產者）至現在信
徒全部登列，所造報系統表不合云云，顯與內政部74年6月14日74台內民字第320166號函釋不符。原告所檢附之「福德爺系統表及其繼承慣例申明書」已載明施主陳大樹捐地後，方開始有春秋2季之祭拜與食會，並據而逐漸演變為有組織之神明會。被告要求自陳大樹（出資置產者）至現在之信徒全部刊登，已違背神明會之信徒不限資格，及得以自由加入與退出之實情。非但如此，被告進一步要求陳大樹以下全體信徒之全戶謄本，尤有不當。
③原告已陳明陳大樹個人施地登記為福德爺所有，由陳大樹
自任管理人，昭和4年5月21日改由潘永元等3人為共同管理人，現在之信徒計有8人，推原告、陳新德為管理人。
被告稱其中大部分與出資人陳大樹姓氏不同，其繼承關係如何，應予釐清云云，嚴重誤解神明會之組織背景及屬性。蓋廣義之神明會，係指凡民眾組織之團體而以崇奉同一神明為目的者，均得謂之神明會。據此，只要以崇奉同一神明為目的，並無姓氏甚或區域之限制，均得加入為信徒，且已為信徒者，亦可隨時退出，並無信徒必須繼承取得之規定與限制。又被告要求釐清陳娟、陳新德5人非長男或長女云云，亦屬違誤。
５、根據司法通訊雜誌社所印行台灣民事習慣調查報告第4編神明會之調查報告（第605頁以下）第1章導言第1節神明會之定義及其種類之報告，神明會為宗教團體，自廣義說明，凡人民組織之團體而以崇奉神明為目的者，均得謂為神明會。據此，神明會既屬人民組織之團體，就現行法令而言，自應適用人民團體法。依該法第39條規定：「社會團體係以推廣文化、學術、醫療、衛生、宗教、慈善、體育、聯誼、社會服務或其他公益為目的，由個人或團體組成之團體。」原告為代表組成之福德爺神明會，自屬人民團體法第39條所指之人民團體，應適用人民團體法之規定。
６、按人民團體法第9條至第16條固訂有設立人民團體之要件與程序、會員之權利義務，及會員資格之取得與喪失。但因神明會在台灣之形成，早在前清時期，其成立之背景、演進及本件福德爺神明會之成立過程，已見前述，自無適用人民團體法有關人民團體設立之規定。故內政部以65年12月31日台內民字第713083號函訂定「申請神明會信徒（會員）確定應備表件說明」，供已成立之神明會，申請辦理確定信徒（會員）時之參考，上開說明書之性質屬於行政指導，不具法令規章效力。
７、按神明會著重在人的團體組織，而祭祀公業著重在財產之團體組織，兩者性質不同，神明會不一定有不動產，被告95年8月24日北市投區民字第09531969600號函要求補正事項，對於神明會之性質有所誤解，原告並未完全依其要求補正，且原告當初向被告申請公告，僅要求行政機關准予備查而已。被告以95年8月24日上開函文命原告於文到30日內說明補正，原告先於所定期間內之95年9月20日（被告於同年月22日收文）提出申請書，載明：「為確保程序不致逾期，爰特具文申復之聲明，至於申復事項及理由書，請惠予容後至95年10月4日前補呈．．」，此項申請書有如司法程序先於法定期間內聲明上訴，然後再補理由，可認定係在合法期間內之上訴。原告於95年9月22日之申請雖未檢附相關文件，亦無所謂逾期問題，原告繼於95年10月4日檢具相關文件及資料，應認為合於補正手續。故被告以原告未於所定30日期間內補正為由，駁回原告之申請，已違反公務員應依法忠心努力執行職務之本旨。
８、內政部65年12月31日台內字第713083號函訂定之申請表件，係政府為清理解決已存在形成於前清時期之神明會，其性質係民間組織宗教團體兼具財團、社團，與祭祀公業組織截然不同，當時在特殊時空背景下，無統一法律可資依據，成立方式不一致，又歷經年代久遠，文件保存不易，故自不得以中央法規、地方自治法為運作依據，僅能以內政部65年12月31日函訂定之「申請神明會信徒（會員）確定應備表件說明」以為規範，其法源係仿祭祀公業土地清理要點，及情理與判例加以拼湊而成。惟所謂習慣法、慣例，係因地而異，各族群傳統文化、各地方生產、生活、生態習慣多樣而有不同，無法以固定項目加以涵蓋，慣例乃不確定概念，以此規範即屬便民施政，屬於行政指導。
９、行政機關受理案件（神明會申報）因不屬於自治行政範疇，亦非國家委任行政事項，屬於便民服務性質，尚無行政程序法第174條之1規定之適用。而為便於神明會土地清理，擬於地籍清理條例草案訂定神明會申報清理之規定，俟完成立法程序後，即有法源之依據，在未完成立法前，係依內政部相關函釋辦理。又地籍清理條例已於96年3月2日完成立法，並經總統於同年月21日公布，但尚未施行。依該條例第3章神明會名義登記土地之清理第19條規定：「神明會土地，應由神明會管理人或三分之一以上會員或信徒推舉之代表1人，於申報期間內檢附下列文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申報：一、申報書。二、神明會沿革及原始規約。無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替。三、現會員或信徒名冊，會員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本。四、土地登記謄本及土地清冊。五、其他有關文件。」，可知無須造報繼承慣例說明等。
、神明會本質與祭祀公業性質迥異，主管機關對神明會組織之本質須有深切瞭解。有關申請神明會確定信徒（會員）名冊時，應檢附戶籍謄本之部分，因神明會與祭祀公業為不同信仰、不同性質之組織，比照祭祀公業土地清理要點辦理，有違社會正義，既無實質意義，又虛有其名，實際上亦無法辦理，更無此必要。參照內政部79年4月13日台（79）內民字第790384號函釋規定，民政機關受理神明會會員權證明或派下權證明核發事項，僅作形式上審查並代為公告。又內政部92年4月15日內授中民字第0920003199號函謂行政機關受理神明會案件，因不屬自治行政之範疇，亦非國家委任行政事項，僅能作形式審查代為公告徵求異議，如遇有人異議，應循司法訴訟解決。故本件已逾越形式審查作業，且專屬核辦神明會之法令即將實施，原援引之規定往後即不應適用。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「祭祀公業土地之申報，由管理人檢具左列文件，向該土地所在地之直轄市或縣（市）政府民政機關（單位）為之．．（一）申報書。（二）沿革。（三）派下全員系統表及現員名冊。（四）土地清冊。（五）派下全員戶籍謄本。（六）土地所有權狀影印本或土地登記簿影印本。（七）原始規約，但無原始規約者，免附。祭祀公業如無管理人或管理人死亡、行方不明或拒不提出申報者，得由派下員過半數推舉派下員1人，加附推舉書為之。」、「申報時應檢具之派下全員戶籍謄本，係指自戶籍登記開始實施後至申報時全體派下員之戶籍籍本。」、「民政機關（單位）受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以審查。其有不符者，應通知申報人於30日內補正，逾期不補正者，駁回其申報。」祭祀公業土地清理要點第2點、第3點及第7點分別定有明文。
２、次按「主旨：檢送研商祭祀公業條例草案及宗教土地相關問題會議紀錄，請查照。．．第4案案由：神明會受理之程序，公告後有人異議如何處理？決議：神明會公告、異議、申復、訴訟類推適用台灣省祭祀公業土地清理辦法、祭祀公業土地清理要點之規定辦理。」、「神明會財產處理應依照地方慣例辦理，如無慣例時，應依照民法第828條之規定。」、「神明會財產如為公同共有關係，其會員死亡後會份權之行使，可按其規約之規定，如無規約或規約未規定者，依習慣由長子或其繼承人推定之代表1人行使。」內政部93年11月10日內授中民字第0930721778號、52年3月14日台內民字第108135號及63年7月18日台內民字第592742號函釋在案。
再按「．．民政機關（單位）受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以審查，此項審查，係指形式上之審查，所謂形式上審查，係指就祭祀公業土地清理要點第2點之管理人或其派下所推舉之代表身分證明與申請公告應檢附文件是否具齊，程式是否相符而言。民政機關對於申報內容明知不實與錯誤之文件資料，應通知申報人於30日內補正，逾期不補正者，駁回其申請。」、「．．按目前申請確定神明會信徒名冊應備表件，除依內政部63年11月6日台內民字第596639號函規定外，若確因年代久遠，無法提出原始規約憑證，而能檢附其他足資證明該神明會成立時組織成員，或出資證明等佐證文件，主管機關得斟酌其實際情況，逕依職權認定。」、「本部65年12月31日台內民字第713083號函有關申請神明會信徒（會員）確定應備表件四原始規約憑證部分，請修正為『原始規約憑證（如有設立當時組織成員名冊或出資證明文件者免附）』．．。說明：．．二、本部65年12月31日台內民字第713083號函規定，申請神明會信徒（會員）確定應備表件名稱為（一）申請書（二）推舉書（三）沿革（四）原始規約憑證（五）會員（信徒）系統表（六）會員（信徒）繼承慣例（七）會員（信徒）名冊（八）不動產清冊（九）不動產所有權狀影本（十）會員（信徒）全部戶籍謄本（十一）會員權拋棄名冊（十二）其他有關證明文件。有關（四）『原始規約憑證』部分，修正如主旨。」內政部79年8月4日台79內民字第825239號、80年4月18日台內民字第915838號及93年12月7日內授中民字第0930721813號復著有函釋。
３、有關本案處理情形，說明如下：⑴有關神明會申請公告徵求異議，目前並無明確之法令規範，
惟神明會如欲處分其名下所有之不動產，仍須透過對外公告及徵求異議程序，並由被告核發信徒（會員）名冊及財產清冊，以使地政機關得確定神明會名下不動產之公同共有人為何，其處理程序與祭祀公業相類似，參照內政部93年11月10日內授中民字第0930721778號函釋意旨，神明會公告、異議、申復、訴訟類推適用台灣省祭祀公業土地清理辦法（台灣省）、祭祀公業土地清理要點（直轄市）之規定辦理，因此本件自應類推適用祭祀公業土地清理要點第3點至第8點之程序辦理。而相關應備表件資料則應依內政部65年12月31日台內民字第713083號函修正之「申請神明會信徒（會員）確定應備表件說明」提出，其中有關應備表件四之原始規約憑證部分，則應依內政部93年12月7日內授中民字第0930721813號函釋修正辦理。另祭祀公業土地清理要點第2點第7目後段規定：「祭祀公業如無管理人或管理人死亡、行方不明或拒不提出申報者，得由派下員過半數推舉派下員1人，加附推舉書為之。」，因不在內政部65年12月31日上開函之應備表件範圍，故仍應予以類推適用。
⑵原告於95年7月20日向被告申報福德會員（信徒）名冊，經
被告依內政部95年2月3日內授中民字第0950721026號函有關申請神明會信徒（或會員）名冊公告應備表件及格式暨內政部93年12月7日內授中民字第0930721813號函修正之「申請神明會信徒（會員）確定應備表件說明」審查，發現原告所送資料與上開規定不合，乃以95年7月25日北市投區民字第09531718600號函請原告於文到30日內依說明補正，逾期不補正，將依祭祀公業土地清理要點第7點規定駁回其申報。⑶原告於95年8月18日補正文件，經被告依規定書面形式審查
後，仍與上開規定不合，以95年8月24日北市投區民字第09531969600號函復原告略以：「主旨：台端申請福德爺信徒名冊等件公告徵求異議1案，復如說明．．說明：．．二、本案經書面形式審查台端所補正表件，並未依本所95年7月25日北市投區民字第09531718600號函（諒達）說明確實補正。三、另台端所造報沿革、系統表、名冊、地籍謄本、戶籍謄本等資料經比對應釐清及補正以下事項：（一）並未檢附原始規約憑證，所附施地約束證書，無法認定成立時之組織成員及會員（信徒）資格，請提供相關原始憑證及佐證文件俾憑據以認定福德爺信徒資格。．．（二）沿革所述『昭和4年5月21日改為潘永元、陳東海、陳永居3人共同管理．．
於昭和15年間（民國29年）改推陳憃山、陳絹2人為管理人．．』。其中2人姓名與所附土地登記謄本及戶籍謄本不符。（三）所造信徒系統表非自設立人（出資置產者）至現在信徒全部登列，所造報系統表不合。（四）未檢附自陳大樹以下全體信徒所有之全戶謄本（台灣係於民前6年開始有戶籍設置；陳大樹所立施地約束證書為大正8年10月6日即民國8年10月6日），另未檢附陳大樹、潘永元、陳東海、陳水居等人戶籍謄本註明死亡登記記事。（五）檢附『造報福德爺系統表及其繼承慣例申明書』資料與本所95年7月25日函請補正之繼承慣例內容不符及未檢附不動產所有權狀影本2份。（六）所造福德爺名冊究為會員或信徒名冊，另名冊與系統表及戶籍謄本不符。（七）所述『信徒陳大樹個人施地登為福德爺所有．．昭和4年5月21日改為潘永元、陳東海、陳永居3人共同管理人．．』，另所列甲○○等8人，其中大部分核與出資人陳大樹姓氏不同，其繼承權屬關係為何。（八）陳惷山與甲○○為父子、陳絹與陳新德為母子、而所列周讚賢之父周鶴聲、陳福興之父陳全成、陳信智之父陳俊榮、黃得時之父黃清及林得六之父林福生是否為信徒；另陳惷山之父陳子利、陳絹之父葉光恭是否為信徒。（九）陳惷山、甲○○、周讚賢、陳正宗、陳信智皆為長男，而陳絹為次女、陳新德非長男、陳福興為次男、黃得時為三男、林得六為三男，且所列名冊中陳新德與陳正宗為父子，綜觀（八）、
（九）資料，其繼承慣例仍未見明確。四、檢還所送資料全卷（如附件），請於文到30日內依前揭說明確實補正，逾期不補正者，將依內政部76年12月22日台（76）內地字第550810號函修正之『祭祀公業土地清理要點』第7點規定，駁回申報。」等語。
⑷嗣原告於95年9月22日以書面申請延期補正，經被告以95年9
月25日北市投區民字第09532292100號函請依上開95年8月24日北市投區民字第09531969600號函說明及期限補正，同時再次敘明逾期不補正，將依祭祀公業土地清理要點第7點規定駁回其申報。惟原告於95年10月4日提出申復時，已逾被告函請補正時限，且所檢附資料，仍未補正上開應行補正之事項，被告乃以原告逾期不補正為由，依祭祀公業土地清理要點第7點規定駁回其申報，並無違誤。有關原告所援引內政部74年6月14日74台內民字第320166號函釋，業經內政部以91年12月3日台內中民字第0910079725號函釋修正在案。
至於原告稱神明會著重在人的團體組織云云，惟若適用人民團體法，原告應依人民團體法之規定向社政主管機關提出申請。
４、原告稱其於沿革已說明福德爺之緣起乃信徒陳大樹個人施地登為福德爺所有，當時並無訂立作業明細規定，只有施地約束證書，無所謂「組織成員」之存在及無所謂會員（信徒）「資格」之問題云云。惟：
⑴神明會係以崇拜特定神明為主要目的，由特定多數人所組織
之「團體」，原告申報福德爺會員（信徒）名冊時，無檢附原始規約憑證之事實，為原告自認而不予爭執。而根據原告上開主張復可得知，福德爺成立時似僅有陳大樹1人，加以原告並未檢附其他資料佐證福德爺成立時是否尚有其他會員（信徒）等情，自難僅憑上開事實即認定其成立時之會員（信徒）並得知其會員（信徒）資格取得之要件，難認福德爺成立時已具備宗教團體之事實。
⑵神明會財產處理應依照地方慣例辦理，如無慣例時，應依民
法第828條公同共有規定辦理，業經內政部52年3月14日台內民字第108135號函釋在案。本件福德爺名下不動產之處理並無地方慣例可供依憑，故其會員（信徒）對福德爺名下不動產應屬公同共有關係，原有會員（信徒）如發生死亡情事，自可由其後裔繼承，亦有內政部63年7月18日台內民字第592742號函釋可參。原告申請時沿革已說明福德爺之緣起乃信徒陳大樹個人施地登為福德爺所有，惟所列會員（信徒）名冊為原告及其他共計8人，其中大部分與出資人陳大樹姓氏不同，又無從依所附系統表確認有繼承關係，且基於福德爺會員（信徒）之確定，核與福德爺名下不動產之公同共有人範圍之認定密切相關，自有再予釐清之必要，故被告要求原告釐清，亦無不合。
５、原告稱被告要求自陳大樹（出資置產者）至現在之信徒全部刊登，已違背神明會之信徒不限資格，及得以自由加入與退出之實情，以及要求陳大樹以下全體信徒之全戶謄本，尤有不當云云。然原告所造信徒系統表非自設立人（出資置產者）至現在信徒全部登列之部分，與內政部93年12月7日內授中民字第0930721813號函修正之「申請神明會信徒（會員）確定應備表件說明」不合，且原告未檢附自陳大樹以下全體信徒所有之全戶謄本，亦與祭祀公業土地清理要點第3點規定不合（台灣係於民國前6年開始有戶籍設置，陳大樹所立施地約束證書為大正8年10月6日即民國8年10月6日），被告實難據憑辦理。
６、原告復稱福德爺以同一信仰善男信女自願參與食會而自然形成，無設特定對象，因此無信徒必須繼承取得之規定與限制云云。惟由訴願決定所稱：「按神明會會員有值年、充當爐主、繳納會費、出資、選舉神明會職員、議決會產之處分及重要管理行為、參與祭祀、受領胙肉、每屆決算期分配利益、解散時分配財產之義務權利，倘本件真如原告所稱同一信仰之善男信女均得任意參加福德爺食會，信徒入退會自如，並無繼承問題，會員資格亦無限制等情，則原告申請時所據以造報之信徒系統表，亦將與原告上開所述大相逕庭，被告對此申請如仍據以受理，將使得行政機關為受理神明會申報、審查、公告及核發神明會會員（信徒）名冊所訂定之處理程序失其意義。」等語，可資參酌。
理 由
一、按「．．祭祀公業如無管理人或管理人死亡、行方不明或拒不提出申報者，得由派下員過半數推舉派下員1人，加附推舉書為之。」、「申報時應檢具之派下全員戶籍謄本，係指自戶籍登記開始實施後至申報時全體派下員之戶籍謄本。」、「民政機關（單位）受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以審查。其有不符者，應通知申報人於30日內補正，逾期不補正者，駁回其申報。」祭祀公業土地清理要點第2點、第3點及第7點分別定有明文。
二、次按，內政部52年3月14日台內民字第108135號函釋：「神明會財產處理應依照地方慣例辦理，如無慣例時，應依照民法第828條之規定」可認為神明會財產係屬公同共有性質，該部63年7月18日台內民字第592742號函釋：「神明會財產，如為公同共有關係，其會員死亡後會份權之行使，可按規約之規定，如無規約或規約未規定者，依習慣由長子或其繼承人推定之代表1人行使。」亦同斯旨。準此，在目前法無明定神明會申請公告徵求異議之相關程序之前，神明會如欲處分其名下所有不動產，仍須透過對外公告及徵求異議程序，由民政機關（單位）核發信徒（會員）名冊及財產清冊，俾使地政機關得以確定神明會名下不動產之公同共有人為何。核其性質及處理程序與祭祀公業相類似，故內政部93年11月10日內授中民字第0930721778號函釋：「神明會公告、異議、申復、訴訟類推適用臺灣省祭祀公業土地清理辦法（台灣省適用）、祭祀公業土地清理要點（直轄市適用）之規定辦理。」準此，本件自應類推適用祭祀公業土地清理要點之相關規定及函釋辦理。
三、查內政部79年8月4日台79內民字第825239號函釋：「．．民政機關（單位）受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以審查，此項審查，係指形式上之審查，所謂形式上審查，係指就祭祀公業土地清理要點第2點之管理人或其派下所推舉之代表身分證明與申請公告應檢附文件是否具齊，程式是否相符而言。民政機關對於申報內容明知不實與錯誤之文件資料，應通知申報人於30日內補正，逾期不補正者，駁回其申請。」80年4月18日台內民字第915838號函釋：「．．目前申請確定神明會信徒名冊應備表件，除依內政部63年11月6日台內民字第596639號函規定外，若確因年代久遠，無法提出原始規約憑證，而能檢附其他足資證明該神明會成立時組織成員，或出資證明等佐證文件，主管機關得斟酌其實際情況，逕依職權認定。」93年12月7日內授中民字第0930721813號函釋：「主旨：本部65年12月31日台內民字第713083號函有關申請神明會信徒（會員）確定應備表件（四）原始規約憑證部分，請修正為『原始規約憑證（如有設立當時組織成員名冊或出資證明文件者免附）』．．。說明．．二、本部65年12月31日台內民字第713083號函規定，申請神明會信徒（會員）確定應備表件名稱為：（一）申請書（二）推舉書（三）沿革（四）原始規約憑證（五）會員（信徒）系統表（六）會員（信徒）繼承慣例（七）會員（信徒）名冊（八）不動產清冊（九）不動產所有權狀影本（十）會員（信徒）全部戶籍謄本（十一）會員權拋棄名冊（十二）其他有關證明文件。有關（四）『原始規約憑證部分』修正如主旨。」。
四、本件原告於95年7月20日向被告申報福德爺信徒名冊，經被告依內政部95年2月3日內授中民字第0950721026號函有關申請神明會信徒（會員）名冊公告應備表件及格式暨內政部93年12月7日內授中民字第0930721813號函修正之「申請神明會信徒（會員）確定應備表件說明」審查，發現原告所送資料與上開規定不合，乃以95年7月25日北市投區民字第09531718600號函請於文到30日內補正，逾期不補正，將依祭祀公業土地清理要點第7點規定駁回其申報。原告於95年8月18日補正文件，經被告審認原告所送資料仍與上開規定未合，乃以95年8月24日北市投區民字第09531969600號函復原告略以：「主旨：台端申請福德爺信徒名冊等件公告徵求異議1案，復如說明．．說明：．．二、本案經書面形式審查台端所補正表件，並未依本所95年7月25日北市投區民字第09531718600號函（諒達）說明確實補正。三、另台端所造報沿革、系統表、名冊、地籍謄本、戶籍謄本等資料經比對應釐清及補正以下事項：（一）並未檢附原始規約憑證，所附施地約束證書，無法認定成立時之組織成員及會員（信徒）資格，請提供相關原始憑證及佐證文件俾憑據以認定福德爺信徒資格。．．（二）沿革所述『昭和4年5月21日改為潘永元、陳東海、陳永居3人共同管理．．於昭和15年間（民國29年）改推陳憃山、陳絹2人為管理人．．』其中2人姓名與所附土地登記謄本及戶籍謄本不符。（三）所造信徒系統表非自設立人（出資置產者）至現在信徒全部登列，所造報系統表不合。（四）未檢附自陳大樹以下全體信徒所有之全戶謄本（台灣係於民前6年開始有戶籍設置；陳大樹所立施地約束證書為大正8年10月6日即民國8年10月6日），另未檢附陳大樹、潘永元、陳東海、陳水居等人戶籍謄本註明死亡登記記事。（五）檢附『造報福德爺系統表及其繼承慣例申明書』資料與本所95年7月25日函請補正之繼承慣例內容不符及未檢附不動產所有權狀影本2份。（六）所造福德爺名冊究為會員或信徒名冊，另名冊與系統表及戶籍謄本不符。（七）所述『信徒陳大樹個人施地登為福德爺所有．．昭和4年5月21日改為潘永元、陳東海、陳永居3人共同管理人．．』，另所列甲○○等8人，其中大部分核與出資人陳大樹姓氏不同，其繼承權屬關係為何。（八）陳惷山與甲○○為父子、陳絹與陳新德為母子、而所列周讚賢之父周鶴聲、陳福興之父陳全成、陳信智之父陳俊榮、黃得時之父黃清及林得六之父林福生是否為信徒；另陳惷山之父陳子利、陳絹之父葉光恭是否為信徒。（九）陳惷山、甲○○、周讚賢、陳正宗、陳信智皆為長男，而陳絹為次女、陳新德非長男、陳福興為次男、黃得時為三男、林得六為三男，且所列名冊中陳新德與陳正宗為父子，綜觀（八）、（九）資料，其繼承慣例仍未見明確。四、檢還所送資料全卷（如附件），請於文到30日內依前揭說明確實補正，逾期不補正者，將依內政部76年12月22日臺（76）內地字第550810號函修正之『祭祀公業土地清理要點』第7點規定，駁回申報。」嗣原告於95年9月22日以書面向被告申請延期補正，經被告以95年9月25日北市投區民字第09532292100號函請依上開95年8月24日北市投區民字第09531969600號函說明及期限補正，逾期不補正，將依祭祀公業土地清理要點第7點規定駁回其申報。其後，原告於95年10月4日提出申復，經被告審認仍未補正上開應行補正之事項，乃以原告逾期不補正為由，依祭祀公業土地清理要點第7點規定，以95年10月12日北市投區民字第09532459500號函駁回其申報。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：
１、原告於95年7月20日向被告申報福德爺信徒名冊（原處分卷證物2），經被告審認所送資料與上開規定不合，乃以95年7月25日北市投區民字第09531718600號函（原處分卷證物3、證物10）請原告於文到30日內補正，逾期不補正，將依祭祀公業土地清理要點第7點規定駁回其申報。雖原告於95年8月18日補送資料（原處分卷證物4），然經被告審查結果，仍認所送資料與上開規定未合，復於95年8月24日以北市投區民字第09531969600號函（原處分卷證物5、證物10）請原告於文到30日內補正，逾期不補正，將依祭祀公業土地清理要點第7點規定駁回其申報。嗣原告於95年9月22日以書面向被告申請延期補正（原處分卷證物6），經被告以95年9月25日北市投區民字第09532292100號函（原處分卷證物7、證物10）請其依上開95年8月24日北市投區民字第09531969600號函說明及期限補正，逾期不補正，將依祭祀公業土地清理要點第7點規定駁回其申報。其後，原告於95年10月4日提出申復（原處分卷證物8），經被告審認仍未補正上開應行補正之事項，乃以原告逾期不補正為由，依祭祀公業土地清理要點第7點規定，以系爭95年10月12日北市投區民字第09532459500號函之處分，駁回其申報，徵諸上開規定、函釋及說明，核無不洽。
２、原告主張其於沿革已說明福德爺之緣起，乃信徒陳大樹個人施地登記為福德爺所有，當時並無訂立相關細節規定，只有施地約束證書，因此，並無被告所稱無法認定成立時之組織成員及會員（信徒）資格問題云云。經查，神明會係以祭祀特定神明為目的，由多數人組織而成之「團體」，原告申報福德爺會員（信徒）名冊時，並無檢附原始規約憑證之事實，為原告自認而不爭執，依原告上開主張可知，福德爺成立時似僅有陳大樹1人，加以原告並未檢附其他資料佐證福德爺成立時是否尚有其他會員（信徒）等情，自難遽認其成立時之會員（信徒）並得知其會員（信徒）資格取得的要件，難謂福德爺成立時已具備宗教「團體」之事實。
３、神明會財產處理應依照地方慣例辦理，如無慣例時，應依照民法第828條公同共有之規定辦理，此業經內政部52年3月14日台內民字第108135號函釋在案。本件福德爺名下不動產之處理並無地方慣例可供依憑，故其會員（信徒）對福德爺名下不動產應屬公同共有關係，原有會員（信徒）如發生死亡情事，自可由其後裔繼承，此參諸內政部63年7月18日台內民字第592742號函釋：「神明會財產，如為公同共有關係，其會員死亡後會份權之行使，可按規約之規定，如無規約或規約未規定者，依習慣由長子或其繼承人推定之代表1人行使。」自明。經查，原告申請時所檢附之沿革已說明福德爺之緣起，乃信徒陳大樹個人施地登記為福德爺所有，且表明「昭和4年5月21日改為潘永元、陳東海、陳永居3人共同管理．．於昭和15年間（民國29年）陳憃山、陳絹承接潘永元、陳東海、陳永居管理人職務．．」等語，惟陳「永」居、陳「憃」山之姓名分別與卷附土地登記謄本「陳『水』居」及戶籍謄本「陳『惷』山」之形式記載未合，且原告申請時所據以造報之信徒系統表，所列信徒為原告、陳信智、陳福興、黃得時、陳新德、周讚賢、陳正宗、林得六共計8人，其中大部分與出資人陳大樹姓氏不同，又無從依所附系統表確認有繼承關係，基於福德爺會員（信徒）之確定，與福德爺名下不動產之公同共有人範圍之認定密切相關，自有再予釐清之必要，從而，被告要求原告補正此一不一致部分，自屬有據。另原告所造信徒系統表非自設立人（出資置產者）至現在信徒全部登列，與內政部93年12月7日內授中民字第0930721813號函修正之「申請神明會信徒（會員）確定應備表件說明」不符，且原告未檢附自陳大樹以下全體信徒全部戶籍謄本，亦與祭祀公業土地清理要點第3點規定不合（按台灣係於民國前6年開始有戶籍設置，陳大樹所立施地約束證書為大正8年10月6日即民國8年10月6日，當時已有戶籍之設置），是被告自難據以憑辦。
４、又原告主張福德爺信徒來自近鄰，凡同一信仰之善男信女均得任意參加食會，並無繼承問題，對象亦無限制，應無被告所述造報系統表有不合之情事等語。按神明會會員有值年、充當爐主、繳納會費、出資、選舉神明會職員、議決會產之處分及重要管理行為、參與祭祀、受領胙肉、每屆決算期分配利益、解散時分配財產之義務及權利，倘本件真如原告所稱同一信仰之善男信女均得任意參加福德爺食會，信徒自由入退會，無繼承問題，會員資格亦無限制等情屬實，則原告申請時所據以造報之信徒系統表，所列信徒原告、林得六等共計8人，已與原告上開主張相左，被告對此申請如仍據以受理，將使行政機關為受理神明會申報、審查、公告及核發神明會會員（信徒）名冊所訂定之處理程序失其意義。
五、綜上所述，本件被告以95年10月12日北市投區民字第09532459500號函駁回原告之申報，徵諸上開規定及說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞訴請撤銷，並請求判命被告就原告95年7月20日（被告收文日期）申請案件另為准予公告之處分，均為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 7 月 5 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 楊莉莉法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 7 月 5 日
書記官 方偉皓