臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00064號原 告 韓商．三湖海運株式會社（Samho Shipping co.,
Ltd）代 表 人 甲○○（代表理事）住同上訴訟代理人 張慧婷律師被 告 行政院環境保護署代 表 人 乙○○（署長）訴訟代理人 王國傑律師
葉淑珍律師上列當事人間因海洋污染防治法事件，原告不服行政院中華民國95年11月1 日院臺訴字第0950092492號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告所有SAMHO BROTHER 化學輪（下稱系爭化學輪）於民國（下同）94年10月10日凌晨，航經北緯24度58分、東經120度48分海域（約桃園縣永安漁港外海14浬），與賴比瑞亞籍
T.S HONGKONG輪（德翔香港輪）碰撞發生海難，翻覆沈沒，洩漏油污。原告未即採取防止、排除或減輕污染措施，有違反海洋污染防治法第32條第1 項規定之情形，被告乃依同法第49條規定，以94年11月11日環署水字第0940091254號處分書裁處原告罰鍰新臺幣（下同）150 萬元（下稱原處分）。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告所委託之大漢海事工程有限公司（下稱大漢公司）確
有於94年10月12日當日上午，按被告之指示及要求，派遣船隻出海至事故現場海域進行海面油污之清除，及佈建警示燈浮標之現場作業，嗣因當日惡劣海象氣候，不得不中斷除油之作業，返回港口。依中央氣象局所發佈之海上氣象預報可知，事故現場之海域當日因受東北風之影響，而呈現風力6 至7 級，陣風高達9 級，大浪，多雲時陰局部雨之惡劣海象氣候。因此，大漢公司之工作人員在下海完成警示燈浮標錨鏈之佈建後，慮及若在此種風浪本已極度不穩定，且有逐漸加壞之狀況下，即貿然就所發現之漂浮於海面之極少量柴油油花，藉攀附在船邊，以貼近海面之除油方式，使用攔油索及吸油棉清除海面油污，恐將嚴重威脅作業人員之生命安全，在兩相權衡下，大漢公司不得不中斷原欲進行及進而取消下午之海上除污作業，以維人身之安全，並非如被告所主張之原告自始即未依海污法之規定，未採行防止、排除、減輕污染之行為。被告未考量原告已依法採取之種種防止、排除、減輕污染之積極行為，顯係有意忽略，原處分並非合理合法，已違反行政程序法第9 條規定。
⒉防污報告乃大漢公司之岸上人員應被告之指示及要求，早
於94年10月12日當日中午，先行於岸上所製作，以及時於當日之現場應變中心會議中，交予被告備查、檢視，如何可及時反映出海上天氣風浪之迅速轉變？尚無從據此認定實際上之海面天氣，並無礙大漢公司進行油污清除之作業，且亦未危及工作人員之生命安全之論理者。另船筏進出港統計表與貨輪漏油相關公務機關出海工作登記簿，其內容之記載本即多有疏漏且未盡詳實，此從該等簿冊未有記載大漢公司有於當次航程中攜帶警示燈具出海，但大漢公司確有完成警示燈浮標佈置之事實，即可證明該等簿冊確多有疑漏，顯不足憑採。
⒊真正造成本件海洋污染情事之行為人實乃德翔香港輪頃以
間接之方式，違反海上航行安全避碰規則，自後追撞系爭化學輪，致其翻覆之此等非法侵害行為所造成，依海污法第3 條第10項及第11項之規定，德翔香港輪才係海污法所定，應依法負起防止及減輕污染之行為人，而非應由亦受有重大損害之原告負起全責。被告未有所審酌，卻對原告處以罰鍰，更可見原處分之違法及不合理之處。
⒋大漢公司所僱用漁船，於94年10月12日出海之時間，分別
為：「新鴻富號，上午8 ：00出海，12：50回航；三立號，上午8 ：00出海，下午2 ：10回航」換言之，被告於10月12日上午9 時，始提示、告知原告，海上經發現油污之位置，並命為清除，惟此二漁船於斯時已先行出海達1 小時，自不可能於當日上午依被告指示行事。而當日下午，工作船在得知油污情形後，備妥工具欲行出海之時，天候即已轉趨惡劣，大漢公司自不可能罔顧人命及海上航行安全，強命船舶再次出海進行撈除油污，是被告就原告於當日未依其指示，為油污處理，所為原處分，自無理由而應予撤銷。上開漁船於當日出海之工作，除設置浮標警示燈外，同時亦曾巡視及確認化學苯，及油污等外洩及污染情形。
㈡被告主張之理由：
⒈原告所有系爭化學輪於94年10月10日凌晨，航經北緯24度
58分、東經120 度48分海域（約桃園縣永安漁港外海14浬）遭受他船碰撞發生海難，翻覆沈沒。被告旋於94年10月10日上午11時30分及11日上午10時許，召開桃園外海化學輪船難事件中央災害應變中心第1 次及第2 次會議，決議各單位分工事宜。另於94年10月11日下午5 時，召開桃園外海化學輪船難事件現場應變中心第1 次工作會議，關於污染處理部分，決議: 「原告應負責污染物之清除處理、於事故現場佈置海上航行安全緊告標示及監測污染物等作業，並儘速備妥污染預防措施及緊急應變資源，針對已洩漏之油污，應於安全許可範圍立即處理；倘發現洩漏現象而未採取應變作為，造成海域污染，將依海洋污染防治法相關規定，處30萬元至150 萬元罰鍰，為利於原告處理油污，北區毒災應變諮詢中心應主動巡查事故現場，並告知原告污染位置及範圍。」是被告已於處分作成前，依行政程序法第102 條規定，充分給予原告陳述意見之機會，並告知相關違反法令之結果。嗣北區毒災應變諮詢中心於94年10月12日上午9 時提示資料，顯示海域污染區域長度為
2 浬，寬度約2 百公尺，惟原告未即採取防止、排除或減輕污染措施，被告以原告違反海洋污染防治法第32條第1項規定，依同法第49條規定，處以罰鍰150萬元， 並無不妥。
⒉大漢公司94年10月16日防油污染報告並未說明當日被通知
海上油污之處理狀況，亦未檢附相關作業資料。另依北部地區巡防局第二海岸巡防總隊新竹安檢所94年10月12日船筏進出港紀錄及韓籍貨輪漏油相關公務機關出海工作登記簿記載，三立號漁船於當日上午8 時出港，14時10分返港，新鴻富號漁船於當日上午8 時6 分出海，12時50分返港，三立號漁船搭載人員除船長外，均為外務人員，出海目的為查看貨輪情形，並無攜帶清除油污之器材載具。原告主張94年10月12日下午事故現場海象惡劣，無法出海一節，縱令屬實，惟當日上午海面風浪既轉好而得出海查看貨輪情形，則於同日上午9 時受通知發現油污時，立即派人出海執行除污措施，應無窒礙難行之處，竟未掌握時間增派船隻出海進行除污作業，尚難認定已積極處理油污事宜。
⒊原告於94年10月12日上午9時受油污通知時， 縱其已先派
遣之船隻無法進行除油，亦應立即另外派遣船隻及除油專業人員前往事故地點進行除油。又原告於94年10月12日早上9時受通知後， 乃有充分之時間進行除油工作，且事實上天候亦無限制。再者，原告於94年10月12日上午9 時受油污通知後，不僅於94年10月12日未清除油污，且於94年10月13日、94年10月14日亦未派員及攜帶工具出海前往事故地點清除油污。事實上，原告乃遲至94年10月15日始派員及攜帶工具出海清除油污。因油污對環境之影響甚巨，故於第一時間發現時，即應立即為清除回收處理，以防範油污擴散後，擴大對我國海域生態及生活環境的影響以及加劇清除回收工作之困難。惟原告每日皆派員出席工作會議，明知有油污溢漏之事實，不僅遲遲不進行清除工作，且一再拖延，實屬不該，故原處分實無任何不當及違法。⒋依據海洋污染防治法第32條第1 項明定船舶發生海難或因
其他意外事件，致污染海域或有污染之虞時，船長及船舶所有人應即採取措施以防止、排除或減輕污染。原告主張應由侵權行為人負海域污染責任云云，並無依據。況交通部就海難事件完成海事責任鑑定，認雙方船舶均有疏失，各自需負擔部分責任，業經交通部臺中港務局94年11月21日中港航字第0940011969號海事評議書影本可稽。本案被告係依據海洋污染防治法要求原告辦理該法所規定之事項，並無涉德翔香港輪，原告可依臺中港務局之海事評議結果逕向德翔香港輪提出民事求償。
⒌末查，本件事故發生迄今將近兩年，原告尚未完成本件沉
船之所有除油除貨工作，致本件事故之我國海域環境遭破壞，附近漁民無法安心生活工作。原處分於法並無違誤，請駁回原告之訴。
理 由
一、本件原告起訴時，被告之代表人為張國龍，嗣於訴訟程序進行中，變更為乙○○，並由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告起訴主張: 德翔香港輪違反海上航行安全避碰規則，自後追撞系爭化學輪，致系爭化學輪翻覆，造成本件海洋污染事件，依海污法第3 條第10項及第11項規定，德翔香港輪為應負防止及減輕污染者，並非原告。原告委託大漢公司，於94年10月12日當日上午，派遣新鴻富號及三立號漁船，至事故現場海域進行海面油污之清除，及佈建警示燈浮標之現場作業，巡視及確認化學苯，及油污等外洩及污染情形。嗣因當日惡劣海象氣候，不得不中斷除油之作業，返回港口，並非未採行防止、排除、減輕污染之行為。被告未考量即作成原處分，有意忽略，已違反行政程序法第9 條規定。原處分顯有違誤，訴願決定遞以維持，亦有違誤，爰依行政訴訟法第4 條第1 項提起本件訴訟，求為判決如聲明所示之判決云云。
三、被告則以: 原告係系爭化學輪之所有人，依海洋污染防治法第32條第1項規定， 應即採取措施以防止、排除或減輕污染。況本件海難事件經交通部鑑定結果，認雙方船舶均有疏失，各自需負擔部分責任。本件海難事件發生後，被告立即召開會議，決議略以: 「各單位分工事宜及原告應負責污染物之清除處理、於事故現場佈置海上航行安全緊告標示及監測污染物等作業，並儘速備妥污染預防措施及緊急應變資源，針對已洩漏之油污，應於安全許可範圍立即處理。」嗣北區毒災應變諮詢中心於94年10月12日上午9 時提示資料，顯示海域污染區域長度為2 浬，寬度約2 百公尺，惟原告未即採取防止、排除或減輕污染措施，被告以原告違反海洋污染防治法第32條第1 項規定，依同法第49條規定，處以罰鍰150萬元，並無不當，是原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
四、按海洋污染防治法第32條第1項規定 「船舶發生海難或因其他意外事件，致污染海域或有污染之虞時，船長及船舶所有人應即採取措施以防止、排除或減輕污染，並即通知當地航政主管機關、港口管理機關及地方主管機關。」第49條規定，未依第32條規定採取防止、排除或減輕污染措施或未依主管機關命令採取措施者，處30萬元以上150萬元以下罰鍰，並得限期令其改善；屆期未改善者，得按日連續處罰；情節重大者，得令其停工。次按海洋污染防治法施行細則第13條規定「公私場所、船長或船舶所有人依本法第16條第1 項、第19條第1 項、第24條第1 項或第32條第1 項規定所採取之措施，其內容如下：一、提供發生海洋污染之相關設施或船體之詳細構造圖、設備、管線及裝載貨物、油量分布圖等。
二、派遣熟悉發生污染設施之操作維護人員或船舶艙面、輪機人員、加油人員處理應變，並參與各機關成立之緊急應變小組。三、污染應變人員編組、設備之協調、調派。四、污染物或油之圍堵、清除、回收、處置措施。五、其他經主管機關或目的事業主管機關規定應採取之措施。」
五、首開事實欄所述之事實，有交通部臺中港務局94年11月21日中港航字第0940011969號海事評議書、桃園外海化學輪船難事件中央災害應變中心第1 次及第2 次會議紀錄、桃園外海化學輪船難事件現場應變中心第1 次至第4 次工作會議紀錄、北部地區巡防局第二海岸巡防總隊新竹安檢所94年10月12日船筏進出港紀錄、韓籍貨輪漏油相關公務機關出海工作處理登記簿及SAMHO BROTHER 兄弟輪新竹南寮漁港外海翻覆防油污染報告等件，在原處分卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於: 依海洋污染防治法第32條第1 項規定，究係原告或係德翔香港輪，應負防止及減輕污染之義務? 若係原告，則原告有無採取防止、排除或減輕污染措施? 茲分述如下:
㈠、按船舶發生海難或因其他意外事件，致污染海域或有污染之虞時，船長及船舶所有人應即採取措施以防止、排除或減輕污染，海洋污染防治法第32條第1 項有明文規定。是船舶發生海難或因其他意外事件，致污染海域或有污染之虞時，負有採取措施以防止、排除或減輕污染者，為船長及船舶所有人。本件海難事故經交通部臺中港務局鑑定結果，認係「賴比瑞亞籍T.S HONGKONG輪當值二副EREGIL,ALEJO疏於瞭望，不但未察覺碰撞危機，而且完全沒有採行任何避碰措施直接追撞SAMHO BROTHER 輪，導致發生重大船難事件，應有重大過失 ; SAMHO BROTHER輪當值二副金晶植因太過於自信T.SHONGKONG輪會依國際海上避碰規則規定轉向避讓其所操駕之SAMHO BROTHER 輪，致錯失主動避碰之時機，且未鳴放汽笛警示，亦有疏失。賴比瑞亞籍T.S HONGKONG輪應負較重之過失責任，建議該輪應負百分之85過失程度比例責任；SAMHOBROTHER 輪應負百分之15過失程度比例責任」有交通部臺中港務局94年11月21日中港航字第0940011969號海事評議書乙件在卷可按（見本院卷第34-36 頁），足見，原告所有系爭化學輪及賴比瑞亞籍T.S HONGKONG輪就本件海難事故，均有過失責任，原告係船舶所有人，於本件海難發生，致污染海域或有污染之虞時，自負有採取措施以防止、排除或減輕污染之義務，要堪認定。故原告主張應由侵權行為人德翔香港輪負海域污染責任云云，尚非可採。
㈡、本件海難事故發生後，被告曾於94年10月10日上午11時30分及10月11日上午10時許，召開桃園外海化學輪船難事件中央災害應變中心第1 次及第2 次會議，決議各單位分工事宜。
另於94年10月11日下午5 時許，在海巡署第十二海巡隊會議室，召開桃園外海化學輪船難事件現場應變中心第1 次工作會議，經原告派代表JIN, SUK HUN全程與會，就污染處理部分作成決議略以: 「原告應負責污染物之清除處理、於事故現場佈置海上航行安全緊告標示及監測污染物等作業，並儘速備妥污染預防措施及緊急應變資源，針對已洩漏之油污，應於安全許可範圍立即處理；倘發現洩漏現象而未採取應變作為，造成海域污染，將依海洋污染防治法相關規定，處30萬元至150 萬元罰鍰，為利於原告處理油污，北區毒災應變諮詢中心應主動巡查事故現場，並告知原告污染位置及範圍。」等情，有會議紀錄及簽到簿各乙件，附卷可稽（見本院卷第86-87 頁），原告亦自承: 「原告確實承諾要除油」等語（見本院卷第97頁）是原告就其負有採取措施以防止、排除或減輕污染之義務、範圍內容及違反之結果，已有充分知悉。
㈢、北區毒災應變諮詢中心於94年10月12日上午9時提示資料，顯示海域污染區域長度為2浬，寬度約2百公尺，有桃園外海化學輪船難事件現場應變中心工作項目追蹤表乙件可參（見本院卷第89頁），則原告依前揭會議結論，應儘速備妥污染預防措施及緊急應變資源，針對已洩漏之油污，於安全許可範圍立即處理。原告與大漢公司訂定除油合約，約定大漢公司應立即草擬除油計劃，就緊急防油污染設備清表部分，應提供: 「大型漁船2 艘、吸油棉（條）、除油劑400 公尺、噴灑器2 組、攔油索、通訊設備2 組、潛水設備4 組、工業用防毒面具8 組」等，有合約書及防油污染計劃各乙件在卷足憑（見本院卷第30-31 及72-73 頁）。而大漢公司於94年10月12日，派遣三立號及新鴻富號二艘漁船出海，進出港時間分別為：「三立號漁船於94年10月12日上午8 時出港，14時10分返港，新鴻富號漁船於當日上午8 時6 分出海，12時50分返港」工作事項：「⒈查看貨輪油污外洩情形⒉裝置警示浮燈1 組⒊入港後檢查攜行器材載具均無攜回」，攜行器材載具：「浮燈共1 具、錙鍊共1 具、銅索共1 具、錨共1具」等情，三立號漁船搭載人員除船長外，均為外務人員，有北部地區巡防局第二海岸巡防總隊新竹安檢所94年10月12日船筏進出港紀錄及韓籍貨輪漏油相關公務機關出海工作處理登記簿等件在卷可徵（見本院卷第32-33 頁及88頁）。可見，漁船並未攜帶前揭緊急防油污染設備清表記載之任何清除油污器材載具，且僅查看貨輪油污外洩情形，並未實施清除油污之工作。
㈣、原告雖主張94年10月12日，事故現場僅有極少量柴油油花漂浮於水面，並未發現因重油洩漏所生油污情形，而浮油僅能噴灑化油劑處理，惟噴灑化油劑可能造成海洋二度污染，大漢公司不敢冒然使用，使用攔油索及吸油棉清除油污，必須由工作人員搭乘吃水較淺之小船（如動力漁筏）以貼近海面方式進行，94年10月12日下午事故現場海象惡劣，工作人員不得不中斷除污作業，返回港口，無法再派船出海云云。惟查，現場海域污染區域長度為2 浬，寬度約2 百公尺，已如前述，污染面積甚為廣大，豈是僅有極少量柴油油花漂浮？而漁船並未攜帶任何清除油污之器材載具出海，如何由工作人員搭乘吃水較淺之小船（如動力漁筏）使用攔油索及吸油棉等清除油污之器材，以貼近海面方式進行清除？原告僅查看貨輪油污外洩情形，並未實施清除油污之工作，則其未曾開始除油作業，如何有中斷除油作業可言？又本院依職權函詢交通部中央氣象局查明94年10月12日新竹─鹿港沿海、近海漁業氣象，覆稱: 「本局於新竹、鹿港間之海面上無直接觀測氣象資料，爰查復近岸之梧棲氣象站資料供參。依據該站94年10月12日測得最大瞬間風速為每秒19.9公尺，相當風力8 級；而當日之近海漁業預報為平均風力6 至7 級，最大陣風9 級」等語，有該局96年6 月15日中象參字第0960006820號函可按（見本院卷第50頁），故94年10月12日新竹─鹿港沿海、近海最大瞬間風速為每秒19.9公尺，相當風力8 級，尚未達當日之近海漁業預報最大陣風9 級，原告執海上氣象預報，主張陣風高達9 級，大浪，海象氣候惡劣云云，即非可採。本院另函詢行政院農業委員會漁業署中央氣象局發布海上強風特報後，船隻可否出海作業乙節，覆稱：「所詢事項涉及漁船部分，目前係依災害防救法第31條『災害應變中心指揮官，於災害應變之必要範圍內，得限制或禁止車輛、船舶或航空器之通行。』規定辦理；至非屬漁船之商船、客船等船舶部分，請洽詢航政主管機關瞭解」等語，有該署96年6 月23日漁二字第0961216602號函可參（見本院卷第48頁），而94年10月12日當日並無依災害防救法第31條規定，限制或禁止船舶通行之情事，為兩造所不爭（見本院言詞辯論筆錄），參以原告製作之防油污染報告載明: 「10月12日海面風浪轉好，本公司租用工作船筏三立號及新鴻富號，到達翻覆船體位置，佈放太陽能警示浮燈標乙座... 」等情（見本院卷第92頁），是94年10月12日當日海象尚屬良好，可以出海作業，堪以認定。縱令原告主張94年10月12日下午海象轉壞為可採，惟當日上午海面風浪轉好而得出海查看貨輪漏苯情形，則於同日上午9 時原告經通知發現油污時，可立即增派船隻出海執行除污措施，原告未能掌握時機增派船隻出海進行除污作業，尚難認定原告已積極處理油污事宜。是原告此部分之主張，委無可採。
㈤、原告另主張被告於10月12日上午9時許， 始提示原告海上油污位置，三立號及新鴻富號二艘漁船早於94年10月12日上午
8 時出港，自不可能依被告指示清除油污云云。惟三立號及新鴻富號漁船並未攜帶任何清除油污之器材載具出海，如何能從事清除油污之工作? 已如前述，原告此部分主張，已有可議之處。況原告可利用通訊設備告知三立號及新鴻富號漁船海上油污位置，又無不能通知之情事。參以，新鴻富號漁船於94年10月15日下午12時30分至17時許，出港巡視系爭化學輪沈沒位置南側200 公尺至800 公尺處，發現微量浮油，經使用吸油條施行吸除完畢，因風浪轉大又經陸巡隊以電話通知，偵測有苯外漏，工作區域恐有危險，大漢公司通知工作人員及漁船返港等情，有防油污染報告在卷可按（見本院卷第20頁），益認漁船出海後，可藉通訊設備連絡，並無困難，原告尚難以此作為免責之依據。
㈥、從而，依海洋污染防治法第32條第1項規定， 原告負有防止及減輕污染之義務，原告並無採取防止、排除或減輕污染措施，均堪認定。因油污對環境之影響甚巨，故於第一時間發現時，即應立即為清除回收處理，以防範油污擴散後，擴大對我國海域生態及生活環境的影響以及加劇清除回收工作之困難。被告審酌本件海難事故發生後，迄原處分作成時，原告並無採取防止、排除或減輕污染措施，處以最重罰鍰150萬元，於法無違。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。被告以原告違反海洋污染防治法第32條第1項規定， 依同法第49條規定，處以罰鍰150萬元， 核無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 23 日
第一庭審判長 法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 8 月 23 日
書記官 劉道文