臺北高等行政法院判決
96年度訴字第65號原 告 臺北市政府代 表 人 甲○○市長）住同訴訟代理人 廖學興 律師
林倖如 律師曾伊如 律師被 告 內政部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 癸○○
壬○○
參 加 人 丙○○
丁○○戊○○己○○庚○○辛○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國95年11月7 日台內訴字第0950115211號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告為興辦臺北都會區大眾捷運系統松山線中山站聯合開發區（捷一）工程需要，報經被告以民國（下同）94年11月9 日台內地字第0940071002號函核准徵收台北市○○區○○段○ ○段○○○○○ ○號等15筆土地及一併徵收其土地改良物，嗣經原告以94年11月14日府地四字第0942682130
0 號公告徵收，並以94年11月14日府地四字第09426821303號函通知所有權人及土地改良物所有權人，訂於94年12月23日辦理徵收補償費發放手續，公告期間自94年11月15日起至94年12月14日止。嗣參加人以其被徵收之台北市○○區○○段2 小段258 地號土地及地上建築改良物，即門牌：臺北市○○○路○○號、53號2 樓、53號3 樓，及建築改良物徵收營業損失等補償不合理等由，於公告期間內即94年12月6 日提出異議，原告乃依土地徵收條例第22條規定，分別以95年2月21日府地四字第09500363000 號函及95年3 月3 日府捷權字第09570208600 號函復查處情形。參加人不服，案經原告提請該市地價及標準地價評議委員會95年6 月14日第29次會議復議決議，仍維持原評議結果，原告乃據以95年6 月29日府地四字第09531622400 號函復參加人略以：「．．．土地部分經決議為：『本案徵收補償地價，維持原評議結果。』另建物、營業損失等徵收補償部分，經決議：『一、本案維持原徵收補償標準。』．．．」參加人不服，提起訴願，經被告訴願決定以：「原處分關於人口遷移費、經營設備遷移費、中央系統空調設備補償費部分撤銷。其餘部分之訴願駁回。」。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告及參加人丙○○、丁○○、己○○之聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢其餘參加人未於言詞辯論期日到庭，亦未提出書狀作何聲明陳述。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈程序部分：
⑴本件應無違背訴願前置主義之情事：
①按「參加人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定
，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「自然人、法人、中央及地方機關．．．有當事人能力」、「經訴願程序之行政處分，其被告為左列機關：．．．二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關」行政訴訟法第
4 條第3 項、第22條及同法第24條第2 款分別定有明文。
②次按，司法院釋字第527 號解釋：「．．．地方自治
團體之行政機關對上開主管機關所為處分行為，認為已涉及辦理自治事項所依據之自治法規因違反上位規範而生之效力問題，且該自治法規未經上級主管機關函告無效，無從依同法第30條第5 項聲請解釋，．．
．如上述處分行為有損害地方自治團體之權利或法律上利益情事，其行政機關得代表地方自治團體依法提起行政訴訟，於窮盡訴訟之審級救濟後，若仍發生法律或其他上位規範違憲疑義，而合於司法院大法官審理案件法第5 條第1 項第2 款之要件，亦非不得聲請本院解釋。」。查內政部若認為原告辦理自治事項違背憲法、法律或法規，依地方制度法第75條規定報請行政院予以撤銷，則依司法院釋字第553 號解釋，或應由台北市政府就該行政院撤銷之決定，依訴願法第
1 條第2 項、行政訴訟法第4 條提起訴願及行政訴訟請求撤銷。惟查，本件原告辦理自治事項所依據之自治法規未經行政院或被告依地方制度法第30條第4 項規定函告無效，原告依據有效之自治法規辦理之自治事項，被告亦未依地方制度法第75條第2 項規定報請行政院撤銷，準此，自無從依據司法院釋字第553 號解釋，先行提起訴願請求救濟。
③查司法院釋字第527 號解釋，亦肯認上開自治法規未
經函告無效之情形，原告得依法提起行政訴訟，必也於窮盡訴訟之審級救濟後，始得依法聲請釋憲。
④況查，本件業經訴願程序，顯與未經訴願程序情形不
同，依訴願法第77條第7 款：對已決定之訴願事件重行提起訴願應不予受理之規定，自無從再循訴願程序加以救濟之理。從而，本件並無違背訴願前置主義，訴訟要件應無欠缺。
⑤本件原告依據台北市議會通過之自治法規，辦理建築
改良物徵收補償費、農作改良物徵收補償費及土地徵收遷移費之查估及發給等，屬地方自治事項，而內政部以自治法規違背法律為由，作成訴願決定撤銷原告所為之處分，為具外部效力之處分行為，原告應得提出行政訴訟，經由司法審查解決爭議：查「台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償及違章建築處理辦法」（下稱台北市拆遷補償辦法）係經台北市議會於80年5 月8 日審議通過、台北市政府於80年9 月9 日公布，且經行政院以80年8 月31日台內28
696 號函准予備查。雖係屬地方制度法施行前制定公布，惟因符合地方制度法第26條第4 項所規定之自治條例制定的程序，依地方制度法第87條規定繼續適用，自屬有效之自治條例。相較於委辦規則，依地方制度法第29條規定，則須經委辦機關核定後始得發布實施，然而自從地方制度法88年1 月25日公布施行以來，被告從未以委辦機關自居，要求各縣市政府將相關拆遷補償辦法交由其核定，可知相關拆遷補償辦法，並非委辦規則，甚明。
⑥次查，行政程序法第8 條前段規定：行政行為，應以
誠實信用之方法為之。被告以91年8 月5 日台內地字第0910070488號函，送達各縣市政府，明示：按土地徵收條例第31條第3 項及第34條規定，探究其立法原意，規定由主管機關訂定之查估基準，僅係授權主管機關對徵收之補償擬定合理之查估基準，而非限制查估之項目及補償費之範圍，．．．是直轄市或縣（市）政府依被告訂頒之基準並參酌當地實際狀況，自行訂定其辦理建築改良物徵收補償費、農作改良物徵收補償費及土地徵收遷移費查估之依據等規定，核屬地方自治事項，得就該事項制定自治法規規範之。然而，如今卻答辯改稱地方自治團體依內政部訂頒之查估基準，自行訂定其辦理建築改良物徵收補償費、農作改良物徵收補償費及土地徵收遷移費之查估依據，應屬委辦事項云云，容已違反「禁反言原則」及「誠信原則」，而不可採。況查，依財政收支劃分法第37條第2 項規定：中央立法如需交由下級政府執行者，其經費之負擔，除法律另有規定外，屬委辦事項者由委辦機關負擔；屬自治事項者，由該自治團體自行負擔。經查，原告對於徵收土地或土地改良物時，所涉及之相關拆遷補償費用，係由台北市自行負擔，由此可知，相關拆遷補償費之查估及發給之辦理，應屬自治事項。
⑦再者，就自治事項，雖然中央得為原則性、框架性之
立法，但地方自治團體擁有立法權，無可置疑，自得依地方需求訂定合乎比例原則及平等原則之規範，中央應僅能為適法性之監督，而不能為合目的性之監督，且本件訴願決定，涉及自治法規是否牴觸中央法規之解釋，屬於有法效性之意思表示，係處分行為，原告自得提出行政訴訟，俾利透過司法審查，以解決爭議。準此，被告一方面主張對訴願決定不服應先提起訴願，另一方面抗辯該訴願決定僅係就委辦事項為內部監督行為，不具外部效力，不得提起撤銷訴訟云云，已屬前後矛盾，且依前述理由可知，台北市拆遷補償辦法為自治法規，據而辦理拆遷補償者為自治事項，本件訴願決定，涉及自治法規是否牴觸中央法規之解釋，屬於有法效性之意思表示，係處分行為，具備撤銷訴訟起訴要件，原告自得提出行政訴訟。
⑧經查，本件被告訴願決定意旨，就人口遷移費部分，
係指摘原處分所適用之「台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償及違章建築處理辦法」第13條規定，違背法律（土地徵收條例）之強行規定，而生效力問題；就經營設備遷移費、中央系統空調設備補償費部分，則係認定雖然「台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償及違章建築處理辦法」第3 章已規定「工廠」設備始另發給搬遷補助費，但若經營設備遷移費及中央系統空調設備補償費屬法定補償事項，且確因建物徵收致須遷移，仍須排除上開辦法之適用而應依土地徵收條例發給遷移費，並均為撤銷原處分之決定。核此係被告以「訴願決定」認定系爭自治法規違反上位規範，應屬司法院釋字第
527 號解釋第三段所稱之處分行為。且因系爭自治法規未經函告無效，被告此處分行為造成原告執行自治事項發生疑義，甚致原告須支出之補償費大增，損害原告之財產權；而原告辦理地方自治，參酌實際狀況，自行訂定辦理建築改良物徵收補償費及遷移費查估規定之法律上利益，亦嚴重受侵害，從而，不論依行政訴訟法第4 條第3 項規定或司法院釋字第527 號解釋，原告應得提起本件行政訴訟。
⑨又查行政訴訟法第24條規定「經訴願程序之行政訴訟
，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。」本件原處分既遭撤銷，且被告為最後撤銷原處分之機關，自為適格之被告，併予敘明。
⑵本件被告訴願決定，已損害地方自治團體（台北市）之權利及法律上利益：
①就經營設備遷移費、中央系統空調設備補償費部分，
被告訴願決定係認定：「系爭經營設備及空調設備，原處分機關以該設備非屬上開辦法第3 章規定之『工廠』營業設備及中央系統空調設備，自無該辦法發給遷移費或補償費之適用，惟原處分機關應先予究明系爭經營設備遷移費及中央系統空調設備補償費是否屬法定應補償之事項，若是，則應斟酌上開設備是否確因建物之徵收致須遷移，有否符合土地徵收條例第34條規定發給遷移費之適用」。惟查：土地徵收條例第31條及第34條，就建築改良物之補償費，僅原則性規定應按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之；就徵收土地或土地改良物時之遷移費，僅規定有動力機具、生產原料或經營設備等必須遷移者，應發給遷移費。而被告89年間始制定之「建築改良物徵收補償費查估基準」及「土地徵收遷移費查估基準」，亦無具體明確之規定，更明示由直轄市或縣市政府自行訂定查估依據。
②從而，是否屬法定應補償之事項及是否發給遷移費，
自應依據有具體明確規定之直轄市或縣市政府訂定的查估辦法認定之，乃訴願決定未論究原告依據台北市拆遷補償辦法作成之處分，有何違背自治法規之處，反指台北市政府應回頭依據僅有原則性規定之土地徵收條例辦理，顯已損害自治團體之自主立法權。
③如前所述，台北市拆遷補償辦法為自治法規，原告據
而辦理拆遷補償者為自治事項，非內政部所主張之委辦事項，從而被告以該委辦事項本屬上級監督機關之權限範圍故無損害台北市政府之法律上利益云云，應不可採。
④申言之，系爭訴願決定不認可台北市拆遷補償辦法具
有自治法規之效力，甚至認定違背法律而無效，將導致原告須支出之補償費大增，不但損害自治團體之自主立法權，亦損害自治團體之自主財產權。
⑤承上，系爭內政部訴願決定，已損害地方自治團體（
台北市）之權利及法律上利益，原告適格並有權提出本件撤銷訴訟，應無疑義。
⒉實體部分⑴人口遷移費部分：
①按司法院釋字第542 號解釋：「．．．行政機關訂定
之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。系爭作業實施計畫中關於安遷救濟金之發放，係屬授與人民利益之給付行政，並以補助集水區內居民遷村所需費用為目的，既在排除村民之繼續居住，自應以有居住事實為前提，其認定之依據，設籍僅係其一而已，上開計畫竟以設籍與否作為認定是否居住於該水源區之唯一標準，雖不能謂有違平等原則，但未顧及其他居住事實之證明方法，有欠周延。相關領取安遷救濟金之規定應依本解釋意旨儘速檢討改進。」②次按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」
、「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」行政程序法第4 、10條定有明文。又民法第148 條所規定之誠實信用原則，乃公法與私法所共通之基本原理，在具體之公法關係間，雙方也應適用誠實信用原則（改制前行政法院52年判字第345 號判例參見），同理，基於法治國家原則所導出的權利濫用之禁止，在公法上亦有其適用。
③又台北市制定自治法規，即台北市舉辦公共工程對合
法建築及農作改良物拆遷補償及違章建築處理辦法第13條規定為：「因建築物全部拆除於限期內自行搬遷者，依其於拆遷公告二個月前在該址設有戶籍並有居住事實之現住人口，發給人口搬遷補助費。．．．」④查「徵收土地或土地改良物時，有下列情形之一者，
應發給遷移費：一、．．．。二、徵收公告6 個月前設有戶籍之人口必須遷移者。但因結婚或出生而設籍者，不受6 個月期限之限制。．．．前項遷移費查估基準，由中央主管機關定之。」土地徵收條例第34條第1 項第2 款、第2 項固有明文。惟有關直轄市或縣（市）政府自行訂定其辦理建築改良物徵收補償費及土地徵收遷移費查估之依據等規定，既屬地方自治事項，則是否「有居住事實」及「人口必須遷移」之認定方法，自應因地制宜，尊重地方自治法規依當地情況所規定之查估基準。且查，台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償及違章建築處理辦法第13條規定：「因建築物全部拆除於限期內自行搬遷者，依其於拆遷公告二個月前在該址設有戶籍並有居住事實之現住人口，發給人口搬遷補助費。」，以拆遷公告為基準，不僅符合公平原則，兼顧「有居住事實」及「人口必須遷移」二要件之認定，且與拆遷實務執行狀況吻合，為執行上所必須之技術上細節上之規定，亦可避免民眾明知限期拆遷事實後，卻一窩蜂辦理遷入戶籍、增戶、分戶等，圖領遷移費之情事發生，而與發給遷移費係為排除人民繼續居住之立法目的相違背。
⑤再依本件所涉事實來看，原告為興辦捷運松山線中山
站聯合開發區（捷一）工程，必須辦理都市計畫變更程序，並於完成都市計畫變更後，以94年2 月24日府捷權字第09405432000 號拆遷公告，告知相關業主及住戶預為拆遷準備，並於94年3 月22日個別通知限期拆遷事宜，再經與地主協議價購，未成者，始申請徵收，經被告於94年11月9 日核准徵收，原告才以94年11月14日府地四字第09426821300 號公告徵收，從而，自相關業主及住戶知悉限期拆遷事實到公告徵收，早已逾6 個月。又原告以94年3 月22日府捷權字第09405435900 號函，通知相關業主及住戶，限期於95年
2 月28日前拆遷完畢，包括參加人丙○○在內。惟參加人丙○○收受上開限期拆遷通知，明知限期拆遷事，為多領人口遷移費，竟於94年3 月25日～4 月6 日間，將其本人戶籍遷入，以及出具同意書，同意其弟己○○、辛○○、庚○○等人戶籍遷入，計4 人分4戶遷入（註：4 人1 戶人口遷移費為20萬元；4 人4戶人口遷移費則為48萬元）。另系爭參加人丙○○等
4 人遷入之房屋，一直為營業使用，有營利事業登記證二份可稽，並因辦理徵收而依規定發給營業補助費在案，卻在限期拆遷通知後二周不到的時間內，遷入
4 人4 戶，此搶遷行為顯違常情，若因此領取遷移費亦不符合平等原則。準此，本件所涉事實，若依台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償及違章建築處理辦法第13條規定之以拆遷公告為認定基準，顯然兼顧「有居住事實」及「人口必須遷移」二要件，所為不予補償人口遷移費之處分，不僅符合立法目的，亦可維護誠信原則及權利濫用禁止原則，與土地徵收條例第34條第1 項第2 款規定應無牴觸，自屬有效而應予適用。
⑥綜上，台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物
拆遷補償及違章建築處理辦法第13條規定，為台北市為辦理自治事項所制定之自治法規，符合立法目的，與土地徵收條例第34條第1 項第2款 規定應無牴觸，自屬有效而應予適用。乃本件訴願決定指摘上開自治法規違背法律，不應適用，並撤銷原處分，嚴重損害原告權益，請求司法審查，撤銷此訴願決定。
⑦查土地徵收條例第34條第1 項第2 款規定及台北市拆
遷補償辦法第13條規定為：「因建築物全部拆除於限期內自行搬遷者，依其於拆遷公告2 個月前在該址設有戶籍並有居住事實之現住人口，發給人口搬遷補助費。．．．」兩者均屬人口遷移費，雖然基準不完全相同，但後者並無違背前者。申言之，前者發給遷移費之要件為「徵收公告6 個月前設有戶籍之人口」及「該人口必須遷移者」，後者雖為「拆遷公告2 個月前在該址設有戶籍之人口」及「該人口有居住事實」，只是執行上所必須之技術上細節上之規定，避免民眾明知限期拆遷事實後，卻一窩蜂辦理遷入戶籍、增戶、分戶等，圖領遷移費之情事發生，而與發給人口遷移費係為排除人民繼續居住之立法目的相違背。乃被告答辯謂台北市拆遷補償辦法第13條規定係延長土地徵收條例第34條第1 項第2 款規定之設籍期間，為增加法律所無之限制云云，誤認為發給人口遷移費要件僅有設籍期間一項，以及徵收公告一定會是在拆遷公告4 個月後，實有誤會。
⑧事實上，單純以設籍期間作為發給人口遷移費之證明
方法，業經司法院釋字第542 號解釋指出未顧及其他居住事實之證明方法，有欠周延，自不可採，併予敘明。
⑨再者，台北市拆遷補償辦法第13條規定之人口搬遷補
助費即為土地徵收條例第34條第1 項第2 款規定之人口遷移費，依前後文義即明，並無違背法律明確性，況因台北市拆遷補償辦法制定時間早在土地徵收條例施行之前，並經反覆施行多年，亦無誤為土地徵收條例第34條第1 項第2 款規定之人口遷移費以外之補助費之可能。
⑵經營設備遷移費、中央系統空調設備補償費部分：
①承前所述，被告以91年8 月5 日台內地字第09100704
88號函明示：有關直轄市或縣（市）政府自行訂定其辦理建築改良物徵收補償費及土地徵收遷移費查估之依據等規定，核屬地方自治事項，得就該事項制定自治法規規範之。而依台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償及違章建築處理辦法第二章，「合法建築物之拆遷補償及違章建築之處理」第7 條規定：「估定合法建築物補償價額及違章建築處理費用，應由用地機關會同有關機關派員查明左列事項：⒈合法建築物：（一）建築物門牌號碼。（二）建築物所有權人之姓名及住址。（三）建築物構造、面積、用途（營業或住家、自用或出租）。（四）建築年月。（五）附屬設施。．．．」；第10條規定：「建築物之認定，以拆遷公告日前一年該址設有門牌者為限，其勘估計算方式如左：⒈合法建築物重建價格：
（一）房屋以拆除面積乘重建單價計算重建價格。（二）室外附屬雜項工作物按其構造計算其重建價格。．．．（七）中央系統之空調設備、冷凍設備、昇降機及高壓受電一次側之電壓在一一．四千伏特以上之自設變電設備等核實計算。．．．」；第12條：「凡於限期內自行拆除者，發給合法建築物重建價格及違章建築處理費百分之60之拆遷獎勵金，逾期自行拆除者減半發給，逾期未拆由本府代為拆除者不予發給。本府代為拆除時，有關建築材料及室內物品，所有人應自行搬離。否則如有毀損滅失，不另予賠償。」；第14條規定：「建築物作營業使用，在拆遷公告2 個月前，領有工廠登記證或營業執照或持有繳納營業稅據正式營業者，得就實際拆除部分之營業面積計算，發給營業補助費，其補助額如附表三。前項營業面積不包括廁所、浴室、廚房及住宅。」，另第三章「工廠生產設備及營業設備之補償（助）」；第24條訂有：「固定附屬機械設備搬遷，以五噸重卡車計算車次，連同起卸工資發給補助費，其計算標準如附表七。．．．。」。查「建築改良物」依土地徵收條例第31條規定，為法律規定應依重建價格估定補償費之項目，至於「中央系統空調設備」，土地徵收條例中並無規定，核屬台北市制訂之自治法規，就建築改良物之重建價格，包括建築改良物之附屬設施如何估定之技術性細節性規定，從而，原告依行政慣例，以本件所涉空調設備無冰水主機，非屬中央系統空調設備，未另發給中央系統空調設備補償費，自無任何違誤。且本件已確實於估定系爭1 、2 樓建築改良物之重建價格時，將所謂之空調設備納入考量，一併估定系爭1、2 樓建築改良物之重建價格，而按「上級」裝修每平方公尺15,830元計算，發給建築改良物補償費，併予敘明。
②次查，土地徵收條例第34條固規定，動力機具、生產
原料或經營設備等必須遷移者，應發給遷移費，惟何謂經營設備？並無定義，遑論查估項目及補償費範圍。從而，台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償及違章建築處理辦法，係就「工廠」之固定附屬機械設備，於第三章第24條另訂遷移費補助之規定，至於建築物作營業使用但非屬工廠者，則適用第二章之規定，亦即除營業補助費外，就拆遷事宜以發給獎勵金方式補償，申言之，若於限期內自行拆除者，發給合法建築物重建價格及違章建築物處理費百分之60之拆遷獎勵金，逾期拆除者減半發給，核此等規定僅屬細節性、技術性之規範，且係考量地方財政所作之措施，不但符合平等原則，亦與土地徵收條例第34條規定經營設備等必須遷移者應發給遷移費之立法目的相合，自無牴觸而應予適用。
③再就本件所涉事實來看，依台北市舉辦公共工程對合
法建築及農作改良物拆遷補償及違章建築處理辦法規定，本件空調設備無冰水主機，經認定非屬中央空調設備，故不另發給補償金；又本件為經營鐵板燒及網咖，均非工廠，故不另發給設備遷移費，但已依規定發給拆遷獎勵金，共計2,955,993 元，核已就本件相關設備等必須遷移者，為相當之補償。況且，依被告頒定之土地徵收遷移費查估基準，相關傢俱遷移費用，尚且係包含在人口遷移費，未另訂補償，而本件相關設備，與一般傢俱遷移並無不同，乃被告訴願決定謂上開辦法雖僅就「工廠」之固定附屬機械設備於第三章第24條訂有遷移費補助之規定，但只要認定有經營設備因建物之徵收致須遷移，不論是否屬「工廠」之固定附屬機械設備，仍應依土地徵收條例第34條規定辦理經營設備遷移費補償云云，顯然指摘上開辦法相關規定違背法律而應排除適用，影響台北市舉辦公共工程對合法建築拆遷補償之辦理，並致補償費大增，嚴重損害原告權益，自應予撤銷。
④綜上，所謂中央系統之空調設備部分，應非獨立之法
定應補償事項，且原告已於估定建築改良物之重建價格時，納入考量，一併估定之，毋庸再另為補償處分。至於，遷移費部分，台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償及違章建築處理辦法規定，就非工廠者，包括建築物作營業使用時，發給拆遷獎勵金及營業補助費，對「工廠」之固定附屬機械設備，則另訂有遷移費補助，核此僅屬細節性、技術性之規範，並與法律規範目的相合，是以本件原處分適用上開辦法，認定經營鐵板燒及網咖，均非工廠，故發給拆遷獎勵金及營業補助費但不發給經營設備遷移費，並無漏未審酌或有任何可議之處，然本件訴願決定卻認定上開辦法不應適用，並撤銷原處分，自有違誤。
⑤查不僅土地徵收條例第34條第1 項第3 款未針對「經
營設備」有所定義；內政部制定之土地徵收遷移費查估基準對「經營設備」亦無明確之定義。甚至該土地徵收遷移費查估基準第6 點第2 項明定「人口遷移費，包括傢俱遷移費用」，而「傢俱」之定義為何？與「經營設備」如何區別？「傢俱」難道一定不是「經營設備」？為何傢俱就毋庸另給遷移費？內政部均無說明。事實上，一般而言工廠以外之經營設備，無須技術工人拆卸安裝，惟為免爭議，故台北市拆遷補償辦法規定，就「工廠」之固定附屬機械設備，於第三章第24條另訂遷移費補助之規定，至於建築物作營業使用但非屬工廠者，則適用第二章之規定，亦即除人口遷移費（第13點）、營業補助費（第14點）外，就拆遷事宜以發給獎勵金方式補償（第12點），核此等規定僅屬細節性、技術性之規範，亦與土地徵收條例第34條規定經營設備等必須遷移者應發給遷移費之立法目的相符合，自無牴觸法律而應予適用。易言之，台北市拆遷補償辦法於訂定時即已就應另給予遷移費之「經營設備」之範圍有所規定，適用時即逕依規定辦理，並無處分不備理由之情事。
⑥次查，不僅土地徵收條例第31條第1 項未針對建築改
良物之「附屬設施」有所說明；被當制定之土地徵收遷移費查估基準第3 點對「附屬設施」亦無明確之定義。至於「中央系統空調設備」，核屬台北市拆遷補償辦法，就建築改良物之重建價格，包括建築改良物之「附屬設施」，如何估定之技術性細節性規定。又稱附屬設施，應具備固定性、繼續性，且已喪失動產之獨立性，從而一般冷氣機自非屬「附屬設施」性質之「中央系統空調設備」，而「中央系統空調設備」之定義，依原告工務局於89年5 月31日北市工三字第8921015700號會議結論所定為「指設有冰水主機送至多樓層大面積建築之空調設施」，蓋以設有冰水主機之空調設備，須以固定設置之風管，始能將冷空氣送至各個樓層或大面積範圍，不易遷移，具固定性及繼續性，自應屬於建築改良物之「附屬設施」，而應據以估定重建價格，且此定義經原告反覆施行，使一般人得到確信，自符合行政慣例，而無違誤。
㈡被告主張之理由：
⒈程序部分：
⑴原告並非本案之利害關係人，要無提起本件訴訟之適格：
①按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害
其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟；訴願人以外之利害關係人，認為第1 項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4 條第1 項及第3 項分別定有明文。然依該條文排序解釋，得不經訴願程序逕行提起撤銷訴訟之利害關係人，必亦係因受中央或地方機關之「違法行政處分」，經訴願決定維持，認為損害其權利或法律上利益之人。準此，該利害關係人自不包括原處分機關，蓋原處分機關如認其行政處分違法，即得自行撤銷，殊無另訴請行政法院撤銷其「違法行政處分」之理。
②本件原告係原處分機關，不服被告撤銷其徵收補償處
分之訴願決定，乃向鈞院訴請撤銷被告之訴願決定。惟查，依行政訴訟法第4 條規定，得提起撤銷訴訟者，須為依法提起訴願而不服其決定之人，或訴願人以外之利害關係人。所謂利害關係人，係指訴願人、原處分機關及訴願機關以外之第三人而言，此迭經鈞院94年訴字309 號、臺中高等行政法院90年訴字第706號及最高行政法院96年判字第1384號判決所肯認。況我國並無如德國承認對己訴訟（對己訴訟存在於同一個系統的行政機關）之存在，所以是否得使不服訴願決定之原處分機關針對訴願決定提起撤銷訴訟疑義，目前仍有待修正行政訴訟法第4 條第3 項解決，惟於修法前，仍無法源依據得支持原告得立於本件利害關係人身分提起撤銷訴訟。
③從而，本件原告既為原處分機關，則非行政訴訟法第
4 條第1 項所稱得提起撤銷訴訟之人。又原告為原處分機關，人民不服原處分提起訴願，經訴願機關即被告為訴願決定後，依據訴願法第95條規定，原處分機關即應受訴願決定意旨之拘束；且訴願之決定確定後，原行政處分機關對於確定之訴願決定亦不得提起再審。本件原告核非屬行政訴訟法第4 條第3 項規定之利害關係人，其主張係本件訴願決定之利害關係人，進而提起本件撤銷訴訟，即有當事人適格之欠缺，殆無疑義。
⑵土地徵收地上物查估事項係屬委辦事項，並非自治事項：
①按土地徵收條例第31條第3 項及第34條規定「．．．
．．．建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」「前項遷移費查估基準，由中央主管機關定之。」又，「直轄市或縣（市）政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理土地徵收遷移費查估之依據。」「直轄市或縣（市）政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理建物徵收補償費查估之依據。」分別為土地徵收遷移費查估基準第2 點及建築改良物徵收補償費查估基準第7 點所明定。
②揆諸上開規定，足徵土地徵收地上物查估，係屬中央
（即被告）立法（土地、建築改良物查估基準）並交由地方（即原告）執行（原告依據被告訂頒之查估基準訂定臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償及違章建築處理辦法）之事項，惟被告疏失以91年8 月5 日台內地字第0910070488號函將其釋示為自治事項，此部分自應由被告與原告及其他地方機關研商解決方式，並非如原告謂因禁反言原則將錯就錯而認其為自治事項以為解決。況，苟如原告所言土地徵收地上物查估係屬自治事項，則似無理由否定其上位概念之土地徵收亦為自治事項，此將不僅與憲法第108 條規定有悖，亦將陷人民財產於危險狀態，要與中央地方分權制度相違。
⒉實體部分：
⑴人口遷移費部分：
①按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，
適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「土地權利關係人對於第18條第1 項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」「徵收土地或土地改良物時，有下列情形之一者，應發給遷移費：一、．．．。二、徵收公告6 個月前設有戶籍之人口必須遷移者。但因結婚或出生而設籍者，不受6 個月期限之限制。．．．前項遷移費查估基準，由中央主管機關定之。」。分別為土地徵收條例第1 條第2 項、第
3 項、第22條第1 項、第2 項、第34條第1 項第2 款、第2 項所明定。
②按本案爭點人口遷移費部分，查原告係以依被告所定
查估基準自行訂定之「台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償及違章建築處理辦法」第13條為否准參加人丙○○等人口遷移費發給之依據。惟查，上開辦法性質核屬委辦規則，依據土地徵收條例第1 條第3 項及地方制度法第30條，其尚不得與具法律位階之土地徵收條例規定牴觸。是以，土地徵收條例第34條第1 項第2 款：「徵收土地或土地改良物時，有下列情形之一者，應發給遷移費：一、．．．。
二、徵收公告6 個月前設有戶籍之人口必須遷移者。」此一法律位階之規定，自無使原告以委辦規則位階之台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償及違章建築處理辦法予以限制或變更之餘地。則原告率以台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償及違章建築處理辦法第13條為據，延長土地徵收條例第34條第1 項第2 款所定人民設籍期間，係增加法律所無之限制而嚴重損及人民之權益。
③再按，原告所據台北市舉辦公共工程對合法建築及農
作改良物拆遷補償及違章建築處理辦法第13條係規定「因建築物全部拆除於限期內自行搬遷者，依其於拆遷公告2 個月前在該址設有戶籍並有居住事實之現住人口，發給人口搬遷補助費。．．．」核其文義係針對因建築物全部拆除於限期內自行搬遷之現住人，倘其設籍於拆遷公告2 個月前並有居住事實者，即發給所謂「人口搬遷補助費」。則該條所謂「人口搬遷補助費」是否係土地徵收條例第34條第1 項第2 款所定之「人口遷移費」？抑或係於土地徵收條例第34條第
1 項第2 款應發給之人口遷移費外所另給予之補助費？此均未見原告予以敘明。則，原告逕以該辦法為否准之依據即有違法律明確性原則，應無疑義。是以，關於人口遷移費部分，仍應依照土地徵收條例第34條第1 項第2 款所定設籍期間辦理，方屬適法允當。
⑵經營設備遷移費及中央系統空調設備補償費部分：
①按「建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物
之重建價格估定之。．．．建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」「徵收土地或土地改良物時，有下列情形之一者，應發給遷移費：一、．．．。三、動力機具、生產原料或經營設備等必須遷移者。．．．前項遷移費查估基準，由中央主管機關定之。」分別為土地徵收條例第31條第1 項、第3 項；第34條第1 項第3 款、第2 項所明定。又「直轄市或縣（市）政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理土地徵收遷移費查估之依據。」「土地改良物所有權人依本條例第5 條第1 項第1款 及第34條第1 項第4 款規定遷移土地改良物者，應依下列規定給予遷移費：
（一）建築改良物，依該建築改良物徵收補償費之百分之80發給遷移費。」被告89年12月30日內政部台（八九）內地字第8971252 號函發布之土地徵收遷移費查估基準第2 點及第3 點第1 項第1 款可資參酌。
②查有關系爭經營設備遷移費部分，土地徵收條例第34
條及同法施行細則固未針對經營設備等予以定義，惟經營設備遷移費係屬土地徵收條例第34條規定之法定應補償事項，則於原告為辦理土地徵收，依據被告所定土地徵收遷移費查估基準所訂定之台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償及違章建築處理辦法內，自應針對經營設備之認定要件加以明確規範，並對被徵收人之財產設備究否符合經營設備？是否因建物之徵收致須遷移？詳以認定，如其該當上揭要件，即應核實發予遷移費。惟查，原告非僅未於上開辦法明定經營設備之認定要件，竟率以參加人丙○○之財產設備未符該辦法第3 章規定之「工廠」營業設備，而否准其經營設備遷移費之發給，則有處分不備理由之嫌。被告予以撤銷其原處分，並令限期查明事實及應適用法規後再為適法處理，應無可議。
③次查有關系爭中央系統空調設備補償費部分。土地徵
收條例固未明定中央系統空調設備其得否為法定補償，惟其得否該當同條例第31條第1 項之建築改良物之「附屬設施」，當屬原告得以台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償及違章建築處理辦法逕為認定之範疇。惟查，原告起訴狀內所載伊係根據「行政慣例」，以本件所涉空調設備無冰水主機，即非該當台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償及違章建築處理辦法第10條第1 項第1 款第
7 目之中央系統之空調設備，而否准其補償費之發給。經查，行政慣例之適用，其除應先有行政先例之存在外，其應合法並經由反覆相同之處理進而使人民形成法之確信，方得援引。惟詳原告所為處分及其起訴卷內，並未針對其以行政慣例認定系爭空調設備非台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償及違章建築處理辦法第10條第1 項第1 款第7 目所定之中央系統之空調設備予以佐證及論述，足徵原告係濫以「依行政慣例．．．」云云為由，巧飾其裁量粗糙之實，所稱顯不可採，被告所為訴願決定核無違誤，應予維持。
⒊綜前論陳，原告之各項主張，顯無理由，請鈞院判決如答辯聲明。
㈢參加人丙○○、丁○○、己○○主張之理由：
⒈關於人口遷移費部分：
⑴原告係以94年11月9 日台內地第0000000000號函所核准
命令，為執行名義辦理徵收程序；原告同時另明文規定須於93年12月24日前設有戶籍者才發給人口遷移費。如此徵收命令與設籍日期規定，相距近11個月。
⑵由於系爭地址處高商業精華地區參加人等為謀生容易而
長期居住此處，基於個人之理由應於何時設籍業屬人權範疇。並參加人等依法設籍於系爭現址，且長期間確有居住之事實；有該址90年間電費單據影本為證。
⒉關於經營設備遷移費：
本案1 樓由參加人丁○○經營鐵板燒，2 樓由參加人戊○○經營網咖，然原告均未依法給經營設備遷移費實屬明確；否則原告應提供關於經營人領據以釐清。
⒊關於中央空調設備遷移費：
按原告訴稱：「．．．且本件已確實於估定系爭1 、2 樓建築改良物之重建價格時，將所謂之空調設備納入考量，一併估定系爭1 、2 樓建築改良物之重建價格，而按「上級」裝修每平方公尺15,830元計算，發給建築改良物補償費，併予敘明。」，並非實在，理由如下：
⑴本案1 、2 、3 樓全棟配置有所謂空調設備，原告既於
訴狀改口敘明，已確實於估定1 、2 樓部分，為何又獨漏3 樓部分未予納入考量估定補償。
⑵原告於辦理本徵收過程中確未曾就本開空調設備納入查
估遷移費，此有原告96年6 月6 日北市捷權字第09431420800號函可證。
⒋綜上所述，原告違反土地徵收條例第1 條及第34條第1 項第3款規定，事實明確，為此請求駁回原告之訴。
㈣其餘參加人主張之理由：未提出任何主張。
理 由
一、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟；訴願人以外之利害關係人，認為第1 項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1 項及第3 項分別定有明文。準此，在以訴願決定作為撤銷訴訟之對象時，應由主張訴願決定侵害其法律上利益之利害關係人為原告。惟此利害關係人是否包括訴願相對機關？按訴願程序乃行政程序之一種，係行政體系內部自省之救濟程序，並非獨立於行政體系外之司法程序，是以，學者雖認訴願決定為一種行政處分，惟亦不能否認係具有爭訟裁決性之處分，有別於通常行政處分。依訴願法第95條前段規定：「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力」，及同法第96條規定：「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關」以觀，在訴願決定撤銷原處分時，不待其確定，為原處分之機關原則上即應受其拘束（即訴願法第96條），與構成要件效力必需待訴願決定確定時始會發生（即訴願法第95條），顯有不同。此為訴願法於87年10月28日修正前所無之規定，其意旨應在於強化訴願決定之效力。再按行政訴訟法對於原處分機關之地位，依本法第24條第1 款「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：
一、駁回訴願時之原處分機關。…」之規定，係被定位為被告機關。是故，不論現行訴願法或行政訴訟法之體制，訴願相對機關縱認訴願決定違法時，亦不允許其對於訴願機關提起撤銷之訴。
二、本件事實如前述事實概要欄所示，有原處分卷可憑。原告起訴請求撤銷訴願決定，以台北市拆遷補償辦法係經台北市議會於80年5 月8 日審議通過、台北市政府於80年9 月9 日公布，且經行政院以80年8 月31日台內28696 號函准予備查，雖係地方制度法施行前制定公布，惟因符合地方制度法第26條第4 項所規定之自治條例制定的程序，依地方制度法第87條規定繼續適用，自屬有效之自治條例。所規範之事項又係原告辦理建築改良物徵收補償費、農作改良物徵收補償費及土地徵收遷移費之查估及發給等，屬地方自治事項。被告以自治法規違背法律為由，作成訴願決定撤銷原告所為之處分，為具外部效力之處分行為，且致原告須支付之補償費大增，不但損害自治團體之自主立法權，亦損害自治團體之自主財產權，參照司法院釋字第527 號、553 號解釋意旨，原告得本於利害關係人之地位，對被告就其所為之本件訴願決定提起撤銷之訴云云。
三、惟本件程序標的係基於行政救濟制度而生之訴願決定，其性質非一般行政處分可比已如前述，雖訴願決定結果可能不利於訴願相對機關，惟於法制上仍不容訴願相對機關對訴願機關訴訟。再由本件原告經辦事務之本質以論，按地方制度法第2 條第2 款及第3 款分別規定：「自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。」、「委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」；另依中華民國憲法第108 條第14款規定：「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：……公用徵收。
…」；土地徵收條例第31條第3 項規定：「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」、第34條第1 項、第2 項規定：「徵收土地或土地改良物時，有下列情形之一，應發給遷移費：…」、「前項遷移費查估基準，由中央主管機關定之。」、第36-1條規定：「被徵收土地或土地改良物，其補償費之核計、核發對象、領取補償費應備文件等事項之辦法，由中央主管機關定之」。準據上開憲法明文暨土地徵收條例之規定，可知土地徵收事務，乃屬中央立法並執行或交由地方自治團體執行之事項，是關於本件爭議之應發給參加人等之補償費、遷移費等，應屬委辦事項，而非自治事項。在委辦事項之領域，地方自治團體受國家之委任而承擔起國家任務，與國家之間處於「內部法律關係」，而與憲法對地方自治之制度性保障無涉。就此而言，國家對於地方自治團體辦理委辦事項，如同上級機關監督下級機關一般，得進行合目的性之監督及合法性之監督。是此際國家對於地方自治團體所為之監督措施，並不發生外部法律效果，故其性質並非行政處分。是以，姑不論本件程序標的為行政救濟程序之結果，縱其係行政程序中上級機關對於下級機關辦理委辦事項認有牴觸憲法、法律之違誤，而予以撤銷時（參地方制度法第75條第3 項），亦不得訴之於行政法院。
四、又司法院釋字第553 號解釋固指出：「本件行政院撤銷台北市政府延期辦理里長選舉之決定，涉及中央法規適用在地方自治事項時具體個案之事實認定、法律解釋，屬於有法效性之意思表示，係行政處分，台北市政府有所不服，乃屬與中央監督機關間公法上之爭議，惟既屬行政處分是否違法之審理問題，為確保地方自治團體之自治功能，該爭議之解決，自應循行政爭訟程序處理。台北市如認行政院之撤銷處分侵害其公法人之自治權或其他公法上之利益，自得由該地方自治團體，依訴願法第1 條第2 項、行政訴訟法第4 條提起救濟請求撤銷，並由訴願受理機關及行政法院就上開監督機關所為處分之適法性問題為終局之判斷。」，亦即肯認地方自治團體得依行政訴訟法第4 條之規定針對法律監督措施向行政法院提起撤銷訴訟。惟應予注意者，上開司法院解釋指明地方自治團體得對上級機關提起撤銷之訴者，乃針對下級機關對於地方自治團體辦理自治事項所為之監督處分，而不及於委辦事項。另釋字第527 號解釋，固亦指明「有監督地方自治團體權限之各級主管機關，依地方制度法第75條對地方自治團體行政機關（即直轄市、縣、市政府或鄉、鎮、市公所) 辦理該條第2 項、第4 項及第6 項之自治事項，認有違背憲法、法律或其他上位規範尚有疑義，未依各該項規定予以撤銷、變更、廢止或停止其執行者，得依同條第8 項規定聲請本院解釋。地方自治團體之行政機關對上開主管機關所為處分行為，認為已涉及辦理自治事項所依據之自治法規因違反上位規範而生之效力問題，且該自治法規未經上級主管機關函告無效，無從依同法第30條第5 項聲請解釋，自治團體之行政機關亦得依同法第75條第8 項逕向本院聲請解釋。
其因處分行為而構成司法院大法官審理案件法第5 條第1 項第1 款之疑義或爭議時，則另得直接聲請解釋憲法。如上述處分行為有損害地方自治團體之權利或法律上利益情事，其行政機關得代表地方自治團體依法提起行政訴訟，於窮盡訴訟之審級救濟後，若仍發生法律或其他上位規範違憲疑義，而合於司法院大法官審理案件法第5 條第1 項第2 款之要件，亦非不得聲請本院解釋」，亦係針對地方制度法第75條第
2 項、第4 項、第6 項之關於地方自治事項所為，而不及於同條第1 項、第3 項、第5 項之委辦事項。是以，原告以本件係關於其自治事項準據之自治法規有無違反法律所生之爭議，得依司法院釋字第527 號、553 號解釋意旨，提起撤銷訴訟云云，並無可採。
五、綜上，本件原告為訴願程序之相對機關，非屬行政訴訟法第
4 條第3 項規定之利害關係人，其自居利害關係人之地位，訴請撤銷訴願決定，乃無理由，應予駁回。至其餘原告關於系爭訴願決定違法之實體主張，及兩造其餘攻防方法，即毋庸予以審究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 6 月 5 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 陳 國 成
法 官 陳 忠 行法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 6 月 5 日
書記官 陳 又 慈