臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00718號原 告 臺北市立動物園代 表 人 甲○○（園長）訴訟代理人 詹順貴律師
劉姿吟律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 蘇嘉全（主任委員）住同上訴訟代理人 丙○○
乙○○丁○○上列當事人間因野生動物保育法事件，原告不服行政院中華民國95年12月9 日院臺訴字第0950095379號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告檢附野生動物活體輸入同意文件申請書及相關資料，申經臺北市政府以民國（下同，西元除外）94年10月14日府建
3 字第09420450000 號函，轉請被告同意自中國大陸輸入保育類野生動物大貓熊2 隻，供教育展示及繁殖之用。案經被告以95年4 月3 日農授林務字第0951700476號函復原告略以: 「經該會組成專案審查小組審查結果，本案應依瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約及野生動物保育法規定辦理，依野生動物保育法引進大貓熊以學術研究、教育為目的，而大陸及國際間對於圈養生理已具研究成果，應加強轉移至野外動物生態習性及棲息地保育之研究，且為彰顯動物的生命價值，今後宜配合當前國際保育主流價值，強調在地保育，相關問題如能獲得改善，且取得保育團體支持之共識，當可依規定輸入。經檢視原告之申請文件，其目前展示及加強野生動物保育之教育計畫不夠具體，且飼養設備及醫療照護人才訓練計畫均未完成，現階段無法依野生動物保育法施行細則第26條第2 項規定，發給申請出口許可證文件」等語，否准原告所請( 下稱原處分) 。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應就原告以臺北市政府94年10月14日府建三字第0942
0450000 號函向被告申請發給供原告向中國申請出口許可證之文件，為核准發給供原告向中國申請出口許可證之文件之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權
利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」，行政訴訟法第4 條第1 項有規定。「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」，同法第5 條第2 項亦有規定。原告爰依上二法條規定向鈞院提起撤銷訴訟及課予義務訴訟。
⒉原處分有下列明顯重大之違法或不當：
⑴系爭申請案涉及瀕臨絕種之野生動物之保育，被告應將
系爭申請案提交行政院農業委員會野生動物保育諮詢委員會開會討論，被告竟未為之，已違背行政院農業委員會野生動物保育諮詢委員會設置辦法第2 條、第5 條規定，屬消極之適用法律錯誤①查野生動物保育法第5 條第1 項規定：「中央主管機
關為保育野生動物，設野生動物保育諮詢委員會」，同條第2 項則授權中央主管機關訂定設置辦法，故於84年6 月8 日公布「行政院農業委員會野生動物保育諮詢委員會設置辦法」（下稱設置辦法）。設置辦法第2 條明訂野生動物保育諮詢委員會（下稱諮詢委員會）任務包含「其他有關野生動物保育之諮詢事項」，第5 條第1 項更明訂「本委員會每半年開會一次；必要時得召開臨時會議」。
②原告擬輸入之大貓熊（學名：Ailuropoda melanoleu
ca），屬瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約（即華盛頓公約，簡稱CITES ，下稱華盛頓公約）附錄1 所列之受到滅絕威脅之物種，屬亟欲保育之物種之最，為免危及其生存，國際法或國內法對於此等物種之貿易條件及審核程序均屬嚴格，此由原處分說明第5 條第
（一）項記載可知。果爾，則原告擬自中國輸入系爭大貓熊2 隻以供教育展示及繁殖用途，故向被告申請發給供原告向中國申請出口許可證之文件乙案，顯係與野生動物保育有關係之重大事項。按原告對大貓熊是否有充分之瞭解？是否有足夠之能力進行養育與繁殖？是否有建構完善的生存環境供大貓熊居住？原告如輸入大貓熊後將進行如何之保育教育及研究工作？是否能藉此向社會大眾倡導野生動物保育之觀念？尤有甚者，大貓熊之輸入會否對原棲息地物種造成生存上之危害？又會否對台灣現有之動、植物種造成危害？以上種種，均與野生動物保育課題息息相關，自屬上開設置辦法第2 條規定之「其他有關野生動物保育之諮詢事項」，誠屬諮詢委員會之任務，被告在作成原處分前，顯應提送諮詢委員會召開會議討論之。
③惟被告於作成原處分過程中，僅依照「野生動物活體
輸出入審核要點」第2 條第3 項規定組成專案審查小組並召開專案審查會議，原告只參加過第1 次專案審查會議而已，被告即作成原處分，並未將系爭申請案送交諮詢委員會討論:
Ａ「野生動物活體輸出入審核要點」第2 條第3 項規
定之專案審查小組係「必要時得由農委會組成者」，只是「臨時性的任務型小組」，諮詢委員會卻是依設置辦法成立之「常設組織」，必須召開定期會議，必要時更得召開臨時會議，故為維程序之周延，被告除組成專案審查小組為審查外，更應將審查結果送交諮詢委員會討論，以維審查結果之正確性及適法性。被告既然認為大貓熊依華盛頓公約乃瀕臨絕種之物種，依照該公約及國內法規定應予嚴格之管制暨審查，則應循最嚴謹之程序來處理此一重大的野生動物保育議題，是其嚴謹之作法應將原告之申請案送交諮詢委員會召開會議討論，讓屬於「常設組織」之諮詢委員會有機會對「臨時組成」之專案審查小組之審查結果表示意見，如此才算善盡程序保障。然而，被告就本件申請案，並未將專案審查小組之審查結果送交諮詢委員會做再次的討論及確認，即作成原處分，其程序確有明顯重大之瑕疵。
Ｂ又，被告依野生動物活體輸出入審核要點組成之專
案審查小組，其組成實有貿易與檢疫之考量，故成員尚包括主管國際貿易業務的經濟部國際貿易局指派人員及主管防疫檢疫業務的動植物防疫檢疫局指派人員，非如諮詢委員會專門針對動物保育事項為處理，可見此專案審查小組，不但性質上屬臨時組成，其成員亦非均具備動物保育專業，此等專案審查結果之專業性實有疑慮。被告基於專業性堪慮的專案審查結果，做出否准原告申請之原處分，顯然不當。
④復查，「大貓熊是否適合輸入臺灣」乙事，幾乎是當
時每日之頭條新聞及社論議題，贊成與反對聲浪併現，行政機關、政黨、教育團體、保育團體意見更是僵持不下，既然本件申請案屬社會矚目之重大保育爭議，被告更應送交諮詢委員會召開會議討論，讓諮詢委員會得基於其歷來之諮詢經驗及專業知識，判斷大貓熊究否適合輸入臺灣以為教育與繁殖之用，如此方符諮詢委員會之設置意旨，也才能讓諮詢委員會達到其設置之最大效益。倘此等瀕臨絕種之物種之輸入事宜，尚不得送交諮詢委員會討論，又有何等更重大之事項應由諮詢委員會討論？該諮詢委員會豈不形同虛設？本件被告完全忽視諮詢委員會之存在，能送交諮詢委員會討論而不送交，即逕自做成原處分，其所為顯然違背設置辦法第2 條、第5 條規定，屬消極之適用法律錯誤，乃明顯之違法態樣，原處分應予撤銷。
⑵原處分認原告之展示及加強動物保育之教育計畫不夠具
體，惟原告於94年11月再度向被告提供之「大貓熊引進飼養管理計畫補充資料」中，即詳述大貓熊引進原告園區之保育教育功能及教育推廣解說計畫，並根據野生動物保育專家群（CBSG）1999年在四川臥龍召開之「大貓熊保育評估暨研究技術研討會」提出之二個大貓熊保育議題，確認圈養族群在大貓熊的保育未來承擔重要的角色，再據此詳擬將來大貓熊在原告園內教育推廣之四大獨特議題，並列明將來推廣之具體措施。按原告所列之教育推廣之基礎、議題及措施，顯然詳實、可行，原處分僅略謂「不夠具體」，卻未說明為何認為不具體？原告所提資料又有如何之不具體？則原處分之理由顯然粗略，其結論自不能認為正當。
⑶原處分認原告申請飼養設備及醫療照護人才訓練計畫「
未完成」，已違反野生動物保育法施行細則第26條第1項第5 款規定Ａ飼養設備部分：
①查野生動物保育法第24條第1 項及同法施行細則第26
條第1 項第5 款僅規定要檢附「申請輸入保育類動物之飼養處所資料」，根本未要求飼養處所必須「已經興建完成」，從而原處分以原告之飼養設備「尚未完成」，作為駁回原告申請發給向中國申請出口許可證文件之不利行政處分，屬積極之適用法規錯誤，原處分顯屬違法。
②又，原告提供予被告審查之「大貓熊引進飼養管理計
畫」中，即載明原告將興建貓熊館，而且對貓熊館之平面規劃、溫、濕度設定、草皮、水池、植栽等棲息環境之建置均有之，更列有貓熊館之興建時程表。事實上，原告頃聞大貓熊有機會輸入臺灣之時，即著手進行貓熊館興建工程事宜，迄至97年2 月20日止，貓熊館之工程進度，水電工程部分已達94.3％，土建工程部分已達90.47 ％。是原告於向被告申請發給供原告向中國申請出口許可證之文件時，基於貓熊館已開始興建，且被告核發後，原告尚須向中國申請出口許可證，至大貓熊正式登陸臺灣時，尚有極長的一段等待及準備時間，故原告有充分理由相信貓熊館在大貓熊正式登陸臺灣時已經興建完成，足敷使用。被告堅持大貓熊之飼養設備必須在申請時「即已完工」，一則違背野生動物保育法施行細則第26條第1 項第5款規定，二則，試問此等活體物種之輸入，果能有任何機構可以在得到主管機關同意之前即先行完成百分之百的軟、硬體準備作業？實際之進行情況當然是一方面向主管機關依法申請相關同意文件，一方面著手進行相關作業，只要能在活體輸入之前完成所有軟、硬體準備作業，即應認原告有進行飼養及繁殖工作之能力，進而准許原告之申請。倘原告於向被告提出申請時即大幅耗資將貓熊館興建完工，爾後被告不予同意（事實上本件即是如此），則原告之貓熊館難道要閒置不用？或必須被迫更改用途？如此豈不造成社會資源之浪費？由此益徵原處分認為飼養處所必須「已經興建完成」，至有違誤。退萬步言，縱原告之貓熊館在申請時尚未全部完工，原告身為全臺灣最大也最專業之動物園，園區內亦有其他飼養處所可供大貓熊居住，原告向被告為申請時絕非沒有任何可供飼養之處所。然而，被告臨時組成之專案審查小組根本沒有到原告園區內進行實地勘查，僅做單純的紙上審查作業，即以「原告飼養設備尚未完成」為由，率而為不利於原告之行政處分，被告作成原處分之程序，亦有重大瑕疵。
③人才訓練部分：
原告自80年起即陸續派員至各國動物園參訪研習，對大貓熊進行觀摩考察，90年以後更深入針對大貓熊之疾病醫療、管理、臨床醫學、實驗診斷學、動物行為醫療訓練、人工繁殖、營養學等進行具體研究。在大陸承諾贈送大貓熊後，原告的培訓動作更見積極，針對大貓熊的各種飼養繁殖面向均有特定專員負責，並有專家不時給予指導與建議，受原告延攬之大貓熊飼養管理群更全是國內、外生命科學、獸醫學、畜產學領域之翹楚！而就大貓熊實際照料部分，原告更擬定待被告許可發給相關同意文件後，在大貓熊輸入之前
1 個月，即派遣原先已密集訓練之人員前往四川臥龍與確定來臺之特定個體接觸，與四川之管理人員共同飼養並隨同學習，避免發生大貓熊來臺後不適應的情況。可知，原告所為之醫療照護人才訓練，不但針對大貓熊此一物種進行深入研究，更擬定針對「欲來臺之特定大貓熊個體」進行專門的養護照料，如此之醫療照護人才訓練，何來之不具體及未完成？被告以籠統的「不具體」、「未完成」等語，即為不利於原告之原處分，其理由更可謂「付之闕如」，益徵原處分具有重大明顯之論理上及判斷上瑕疵。
④綜上所述，原告在向被告申請發給向中國申請出口許
可證文件的同時，即著手進行貓熊館之興建及相關飼養訓練與人才培育，更列有詳細的貓熊館建造、人員訓練、動物引進之時程表以監控進度，顯示原告準備已然充分，僅待被告同意發給相關文件以向中國申請出口許可證後，即可迎接大貓熊的到來。被告以「相關飼養設備及人才訓練在作成處分時是否『完成』」作為核駁之標準，其採為標準之「時點」顯然失當，原處分確有違誤，應予撤銷。
⑷原處分認為應強調在地保育部分，與當前國際保育主
流價值不符，益徵原處分理由違誤①按「在地保育」即「域內保育」之概念雖曾為國際
保育界所提倡，但已是2 、30年前之保育主題，目前國際間乃強調「域外保育」不可或缺之重要地位，相關適例如下：
Ａ西元1992年里約生物多樣性公約即明白揭櫫，「域內」與「域外」保育整合之重要性。
Ｂ西元1993年9 月，世界保育聯盟（The World Co
nservation Union，IUCN）及世界動物園組織（International Union of Directors of Zoological Gardens，IUDZG ）共同發表世界動物園保育策略（The World Zoo Conservation Strateg
y ），即以專章強調「域外保育」（Ex Situ ）之重要性，其表示：域外保育不只是保育方式之額外選擇，更是透過群落生境之互補保育方式。
域外保育可透過下列方式達到其目的：(1)對於有瀕臨絕種危險之物種之域外繁殖可預防其立即面臨絕種危機、(2) 對於有瀕臨絕種危險之物種之域外繁殖可作為控管圈養數量及野生數量之保育策略，可確保物種在自然環境之生存、(3)域外繁殖可達到公共聯繫、教育及研究之功能，對於野外同種物種之生存有助益。從而，世界動物保育策略強烈號召全世界的動物園、其組成份子及所有相關單位，盡其可能的支持瀕臨絕種物種之域外保育，並肯認極度瀕臨絕種之物種之域外保育對其域內保育誠屬不可或缺者（The World
Zoo Conservation Strategy calls on the ent
ire global zoo network, all its constituent, an all other relevant parties , to supp
ort ex situ conservation of endangered species as strongly as possible. Ex situ programmes in support of in situ conservation
are indispensable for the continue dexiste
nce of an ever increasing number of critically endangered species.）。
Ｃ被告編印之「1999生物多樣性研討會論文集」，
其中「對全球生物多樣性的評估供決策者使用的概要」一文，亦強調：「保育措施需要採取原地與移地兩種方法…移地保育主要包括科學實驗植物園、水族館、植物園、種子庫、無性繁殖收集、微生物培養收集、實地基因庫、森林苗圃、繁殖單位、組織與細胞培養、動物園及博物館…在重新恢復生物多樣性方面，重新引進物種、恢復及修復生境將會發揮日益重要的作用。這些工作都需要採取原地與移地兩種作法」）。
②又查，原告目前園內已有100 多種保育類動物，在
照護保育動物方面誠有長足之經驗，對本次申請大貓熊來臺亦早已積極著手進行規劃相關措施（詳如前述），益證原告的確有能力做好大貓熊域外保育之工作。原處分認「當前國際保育主流價值強調在地保育」，與西元1993年9 月之世界動物園保育策略顯有違背，更與被告自己於88年3 月編印之「1999生物多樣性研討會論文集」強調的「需要採取原地與移地兩種作法」明顯矛盾，原處分在保育價值部分已然引據失當，則原處分有重大明顯之瑕疵，足堪認定。
⑸末按，原處分表示保育團體對輸入大貓熊乙案均不支
持。然查，其所指之保育團體在臺灣可分成「動物權保護團體」、「環境保護團體」及「保育團體」，其間之屬性及理念迥異，有少數特定團體反對乃屬民主社會正常之事，然大貓熊既屬國際野生動物保育旗艦物種，其個體移動與域外保育計畫自應符合國際大貓熊保育專家群之願景，惜被告審查完全未徵詢該專家群之意見，且據BBC 中文網報導，聯合報95年1 月16日之民調顯示有五成臺灣民眾希望政府開放大貓熊來臺，原處分作成後，更有26位議員在婦幼節連署支持原告提出申覆以造福兒童，並肯定原告在保育野生動物之努力成果，是可見原處分結論實與民意相左，其未從科學層面審查，至不足以維持。
⑹被告就本案大貓熊之處理，與其他同為華盛頓公約附
錄1 之物種之處理，有所不同，顯然違反平等原則及行政先例①依被告96年7 月26日提呈之行政訴訟陳報狀記載，
被告自93年至今核准發給向輸出國申請出口許可證之案件共計兩件，其一是原告於94年間向被告申請自波蘭輸入亞洲水獺，其二是國立屏東科技大學96年向被告申請自香港輸入長臂猿。被告就上二申請案，均「未」依野生動物活體輸出入審核要點第2條第3 項規定組成專案審查小組，本案輸入大貓熊申請案為被告第一件依上開審核要點組成專案審查小組進行審查並予以否准之案例。然本案之大貓熊，與前二行政先例之亞洲水獺、長臂猿既同屬華盛頓公約附錄一之物種，被告何以對本案為與前二行政先例不同之審查模式？②復參被告96年7 月26日提呈之行政訴訟陳報狀附件
內容，被告就原告先前之亞洲水獺輸入案及國立屏東科技大學之長臂猿輸入案，均「無」依野生動物保育法施行細則第26條第1 項第5 款規定，命原告或國立屏東科技大學檢附「申請輸入保育類動物之飼養處所」之資料，然被告就上二案件均為核准之行政處分，益徵原處分以「2 家申請飼養設備及醫療照護人才訓練計畫均未完成」為由，駁回原告之申請，顯然違背平等原則，亦與相關行政先例有所不符。
⒊綜上論述，足見原處分之違法不當，原告謹依行政訴訟法
第4 條第1 項規定及第5 條第2 項規定向鈞院提出課予義務訴訟，請求判決如訴之聲明，以維權益，至為感禱。
㈡被告主張之理由：
⒈本案行政裁量係以審查小組審查結論為基礎
⑴查野生動物保育法第24條第1 項有關規定「野生動物之
活體及保育類野生動物之產製品，非經中央主管機關之同意，不得輸入或輸出。」此種許可，係指申請者依據法令請求行政機關作出許可之行為，質言之，許可是在特定情況下，解除基於法令的一般性禁止，使其能夠合法地從事特定行為之行為，此與營業許可、建築許可、輸入許可等行政作為並無軒輊。
⑵本案審查小組審查經過
①第1 次審查會議於94年10月14日向被告提出大貓熊輸
入申請案，被告組成專案審查小組，於94年11月16日召開第1 次專案審查會議，會中先由原告代表甲○○園長陳述意見，隨後接受委員廣泛提問，包括下列重點：是否符合國際保育策略？臺灣有無引進大貓熊之急迫性？飼養處所與臥龍本地之比較？動物福祉如何關照？動物園人力是否足以負荷？教育、展示、繁殖如何兼顧相容？動物園募集之保育基金如何落實本土保育？大貓熊近10年因圈養及繁殖而死亡之資料？最後獲致「由主辦單位林務局針對本案再從法規面、保育面、實務面擬定議題後另擇期討論」之結論。
②莊福文化教育基金會附設動物園於94年11月23日提出
申請大貓熊輸入案，被告遂與原告之申請案併案審查。於94年12月21日舉行第2 次審查會議，會中先由該動物園代表吳令辰協理陳述意見，隨後接受委員廣泛提問。審查小組廣泛交換意見後，咸認本案目前有兩個動物園提出申請，且引進大貓熊已為國人所關注之議題，應充分收集各界之意見，委員才能作深入分析。最後決議由審查小組邀請相關團體、設有動物系所之大學等，幕僚作業由林務局負責，就「我國有無飼養大貓熊之環境，以及輸入大貓熊是否具有必要性」舉行座談會，聽取各界聲音後，再進行討論。
③動物園申請輸入大貓熊案專家、保育團體諮詢會議於
95年2 月17日舉行，由審查委員李玲玲教授主持，計有學校代表2 人、保育團體9 個參加，會中各代表就引進大貓熊是否符合國際保育思潮及相關議題提出意見，多數團體從保育觀點堅決反對輸入大貓熊。台灣溼地保護聯盟劉清榮保育秘書認為應從合法性及合理性來探討，合法性是取得華盛頓公約的證明書；從合理性來看，從生態及教育的觀點，臺灣不需要引進大貓熊。從環境教育的觀點，要注意大貓熊的生命價值，而非轉換為物質交換的價值，這是錯誤的想法。動物社會研究會朱增宏理事長指出，要注重大貓熊的棲地復育，全球現在越來越多的保育經費花在圈養而非野外的大貓熊個體上，大貓熊成為明星動物後，觀賞者就會只注重大貓熊本身而忽略了棲地保育。移地保育不等於圈養，所以不能進行展示。有關原告擬提出之大貓熊研究，大陸已進行許多研究，不需要重複；另有韓國養不起而歸還大陸，以及美國動物園因飼養成本過高亦考慮歸還的情形；圈養環境來看，臺灣的人工環境不會比大陸臥龍的環境好。從動物福祉來看，動物園大貓熊有刻板行為，因此主張不應輸入。人本教育基金會馮喬蘭執行長主張應以棲地復育為主，而非移地保育；如果讓動物園引進大貓熊，小孩子會認為不需尊重生命，想看就可以把動物關到籠子裡，其實，不需到動物園亦可透過其他管道享受動物之美。高雄市教師會生態教育中心李根政主任指出，孩子喜歡大貓熊不過是把大貓熊當成活的玩具，圈養大貓熊會降低孩子對生命的敏感度，大貓熊的自然行為也會降低，申請者應仔細評估商業價值是否大於保育教育價值；又認為珍貴稀有生物的展示是錯誤的邏輯，如果談復育應在不受干擾的環境去復育。台灣促進和平文教基金會簡錫堦執行長認為要從專業去評量，支持棲地保育。輔仁大學陳擎霞教授認為，中國贈送大貓熊案是否有附帶條件？大貓熊養殖是長期的工作，每年飼養經費龐大，原告未來是否負擔得起，是否有長期規劃？未來臺灣學者對大貓熊的研究是否有規劃？是否有特色？台灣蠻野心足生態協會指出，臺灣還沒有飼養大貓熊的技術，應該幫助保育野外大貓熊的計畫，而非圈養大貓熊；另動物園文件指出，降到1000隻動物以下才需要圈養，現在數量已達到1500多隻，無須圈養。
④第3 次審查會議於95年3 月31日舉行，委員包括教育
部、經濟部國際貿易局、本會動植物防疫檢疫局、特有生物研究保育中心、及林務局等5 個機關代表，另
8 位學者專家共13位委員組成，出席計有12人，1 位學者提出書面意見，會議由召集人丙○○副局長主持，經過3 小時討論，小組委員一致同意下，獲得下列結論：
Ａ有關大貓熊輸入案必須依瀕臨絕種野生動植物國際
貿易公約（即華盛頓公約、簡稱CITES ）及國內規定（野生動物保育法）辦理。依據CITES 公約第2條基本原則所定，此等物種標本之貿易，必須特予嚴格管制，以免危及其生存，其貿易僅在特殊情形下，始准為之；第3 條第3 項第b 款規定，輸入許可證之核發，須經輸入國之科學機構查明活體之接受者具有適當設備以安置及看管該活體。第8 條規定，各會員國應採取適當措施執行該公約之規定；第14條規定該公約的規定不影響各會員國採取「各附錄所列物種標本之交易、佔有或運輸之條件或此等行為之全部禁止等嚴厲國內措施。」依據我國野生動物保育法施行細則第26條第1 項之規定，申請者必須提出申請輸入保育類野生動物之飼養處所。
Ｂ大貓熊案專案審查小組於94年11月16日及94年12月
21日舉行二次專案審查會議，並於95年2 月17日諮詢國內保育團體及專家會議，多數反對輸入大貓熊。審查小組認為，依野生動物保育法引進大貓熊以學術研究、教育為目的，以大陸及國際間對於圈養生理已具研究成果，應加強轉移至野外動物生態習性及棲息地保育之研究；目前展示及加強野生動物保育之教育計畫不夠具體；二家申請者飼養設備及醫療照護人才訓練計畫均未完成。為彰顯動物的生命價值，今後宜配合當前國際保育主流價值，強調在地保育。是以，如相關問題能獲得改善且取得保育團體支持之共識，當可依規定輸入。但經檢視二家動物園申請文件，尚不符合上開條件，因此，現階段無法依野生動物保育法施行細則第26條第2 項規定發給供申請人向中國申請輸出國之出口許可證之文件。
Ｃ如上開條件成就，其所有程序應依CITES 及野生動物保育法相關規定辦理。
⑶凡行政機關根據立法機關之授權，在其法定範圍內所
為之自由裁量行為，不受法院審查，行政裁量係屬於執行國家政策之作為，僅除有裁量逾越、裁量怠惰、裁量濫用外，基本上應不受審查。行政裁量如在法律授權範圍內，其斟酌選擇之任何行為，固無違反法規之可言，在法律上均為合法行為。質言之，行政裁量乃行政機關在法律積極明示之授權或消極之默許範圍內，基於行政目的，所為自由斟酌，選擇自己認為正確之作為，而不受法院審查者（參翁岳生著．論不確定法律概念與行政裁量之關係）。此更有最高行政法院90年度判字第1783號判決：「凡法律規定，行政機關對於是否為行政行為，以及如何為行政行為，有裁量空間者，則行政機關有行政作為之裁量權，行政法院自應尊重行政機關之裁量空間，除有逾越裁量權限，不為裁量，或裁量錯誤等裁量瑕疵之情形，而應認為係逾越權限或濫用權力之行為，以違法論外，不得就行政行為之合目的性，進行審查。」可資覆按。
⑷本案行政裁量作成之基礎，植基於審查小組之審查判
斷，查本審查結果乃由13位審查委員經3 次會議審查，檢閱相關資料而作成之結論；委員成員包括動物學、獸醫學、畜產學等專家、保育團體及政府代表組成，成員多元，符合民主的正當性，且具有專業知識經驗，其作成之審查結論，實有判斷餘地之屬性，主管機關首長除非有足夠之理由能予以否決外，基本上予以尊重，此與行政機關在處理未列申請案件過程中，通常皆委請專家審查，行政法院多予尊重之例，實具相同之屬性。
⒉茲針對原告所提被告所作行政處分有明顯重大之違法或不當之各節理由，逐予答辯如次：
⑴被告未將系爭申請案提交行政院農業委員會野生動物保
育諮詢委員開會討論為消極之適用法律錯誤乙節，查審查小組與野生動物保育諮詢委員會並無關聯：
①本案審查小組之組成
被告為執行野生動物保育法第24條第1 項規定，有關野生動物活體輸出入申請案件之審核，特訂定「野生動物活體輸出入審核要點」。該要點第2 點第3 項規定「保育類野生動物活體之輸出入…，必要時得由農委會組成審查小組審查，並邀請有關機關代表、學者專家參加。」本案輸入物種大貓熊為華盛頓公約（CI
TES ）附錄I 物種，又屬野生動物保育法公告之瀕臨絕種保育類野生動物，更是國際間保育的象徵與指標，甚為國際矚目及國人關注，被告為慎重處理，遂依上揭要點第2 點第3 項規定，邀請有關機關代表、學者專家組成專案審查小組。其中機關代表有主管國際貿易業務的經濟部國際貿易局核派黃瀞萱編譯（原為曾玉雲秘書，因業務調整，於95年1月17日改派。）、主管動物園業務的教育部核派國立自然科學博物館趙世民主任、負責生物多樣性研究的中央研究院生物多樣性研究中心核派劉小如研究員、主管特有生物業務的特有生物研究保育中心核派彭國棟副主任、主管防疫檢疫業務的動植物防疫檢疫局核派鄭秀蓮科長、及主管保育類野生動物輸出入業務的林務局核派李桃生副局長等共6位；學校推薦專家學者有國立臺灣大學生命科學院推薦哺乳類動物專家周蓮香教授、國立屏東科技大學農學院推薦哺乳類動物專家黃美秀助理教授等共2 位；民間團體推薦專家學者有中華民國自然生態保育協會推薦歐瑞耀副理事長、及國際珍古德教育及保育協會中華民國總會推薦詹正信監事等共2位；被告遴選專家學者有國立臺灣大學生命科學院動物學專家李玲玲教授、國立中興大學獸醫學院獸醫學專家張天傑院長、及國立屏東科技大學畜產系畜產學專家夏良宙教授等共3 位；合計13位。
②審查小組與野生動物保育諮詢委員會無關，野生動物
保育諮詢委員會係依據野生動物保育法第5 條：「中央主管機關為保育野生動物，設野生動物保育諮詢委員會。前項委員會之委員為無給職，其設置辦法由中央主管機關訂定之。其中專家學者、民間保育團體及原住民等不具官方身分之代表，不得少於委員總人數三分之二。」規定成立，依據「行政院農業委員會野生動物保育諮詢委員會設置辦法」第2 條規定，該委員會任務如下：
Ａ保育類野生動物名錄之評估分類事項。
Ｂ野生動物保護區劃定、變更或廢止之認可事項。
Ｃ野生動物保護區內，遇有國家重大建設，在不影響
野生動物生存原則下，其區內土地使用、收益方法之認可事項。
Ｄ其他有關野生動物保育之諮詢事項。
而審查小組係依據「野生動物活體輸出入審核要點」組成，與野生動物保育諮詢委員會無關，且並無規定審查小組之決議，必須再送野生動物保育諮詢委員會作決議；野生動物保育諮詢委員會為諮詢性質，審查小組為依據「野生動物活體輸出入審核要點」進行專案審查，兩者性質不同，功能不一。
⑵又查：
①在動物園申請輸入大貓熊案諮詢會議中，人本教育基
金會馮喬蘭執行長指出如果讓動物園引進大貓熊，小孩子會認為不需尊重生命，想看就可以把動物關到籠子裡，其實，不需到動物園亦可透過其他管道享受到動物之美。高雄市教師會生態教育中心李根政主任指出，孩子喜歡大貓熊不過是把大貓熊當成活的玩具，圈養大貓熊會降低孩子對生命的敏感度，大貓熊的自然行為也會降低，申請者應仔細評估商業價值是否大於保育教育價值；又認為珍貴稀有生物的展示是錯誤的邏輯，如果談復育應在不受干擾的環境去復育。詹正信委員在第3 次審查會議表示「目前動物園能達到的教育意義並不大，若是要讓小朋友知道瀕臨絕種的大貓熊，可以透過錄影帶、學校老師做更有教育的計畫，比到現場看更有效果。」具見對原告所稱教育計畫詳實、可行之質疑。
②依據野生動物保育法施行細則第26條第1項規定「本
法第24條第1 項或第27條第1 項規定之申請，應填具申請書，並檢附下列資料，向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請，轉請中央主管機關同意後，始得依有關規定辦理輸入手續：」其中第5 款為「申請輸入保育類野生動物之飼養處所。」此一條文既稱「飼養處所」，當然係指已興建完成之處所而言，否則如何審查申請者已備妥合乎標準之飼養處所？原告既稱大貓熊館興建中，顯未符該條文規定；至原告稱向被告申請時即大幅耗資將貓熊館興建完工，爾後被告不予同意，則原告之貓熊館難道要閒置不用？如此豈不造成社會資源之浪費？查審查小組第1次審查會議中，主席詢問原告，其報告表示「若本案未通過，此館將移做他用。」（詳見第1 次會議會議紀錄第4 頁），並答覆「此館並不是叫貓熊館，而是名為『新光特展館』（詳見第1 次會議會議紀錄第4 頁），由新光企業所捐贈，因為名為特展館所以可以因應所需要的展示作變更，目前的設計以大貓熊設計為主，若是真的不能引進，園方這邊是會改變其用途的。」（詳見第
1 次會議會議紀錄第9 頁）。另原告表示「園區也尚有其他飼養處所可供大貓熊之居住」1 節，查本案之審查乃依據原告「大貓熊引進飼養管理計畫」、第1次審查會議中甲○○園長之簡報、委員之詢問及園方之補充說明辦理，本案自始原告只提及1 座貓熊館作為「申請輸入保育類野生動物之飼養場」，原告今於起訴狀指出尚有其他處所可供大貓熊之居住之說，與當初申請案之內容不符，實有違事實。又關於飼養人才部分，審查委員經審查後認為目前展示及加強野生動物保育之教育計畫不夠具體，另醫療照護人才訓練計畫亦均未完成。
③彭國棟委員於第1 次審查會議表示「從物種族群保育
來看，除非我們有強烈清楚的復育計畫，不管是到對岸參與、或是從對岸過來，不是以展示為主體，而是域外保育，比如是中國棲地發生問題時，這邊也有保存下來，這應該在整個世界如WWF 及動物園的架構之下來整體運作，可能比動物園自己運作要好。所以引進大貓熊應以復育為主要目的而非展示，以這件申請案看不出有立即的幫助。」另在動物園申請輸入大貓熊案諮詢會議中，動物社會研究會朱增宏理事長指出，要注重大貓熊的棲地復育，全球現在越來越多的保育經費花在圈養而非野外的大貓熊個體上，大貓熊成為明星動物後，觀賞者就會只注重大貓熊本身而忽略了棲地保育；移地保育不等於圈養，所以不能進行展示；另有韓國養不起而歸還大陸，以及美國動物園因飼養成本過高亦考慮歸還的情形；從圈養環境來看，臺灣的人工環境不會比大陸臥龍的環境好；從動物福祉來看，動物園大貓熊有刻板行為，因此不應輸入。人本教育基金會馮喬蘭執行長主張應以棲地復育為主，而非移地保育。另台灣促進和平文教基金會簡錫堦執行長認為要從專業去評量，支持棲地保育。詹正信委員在第3 次審查會議表示「為了這次會議，請教珍古德博士，結論是站在保育的立場，重點應該是在原棲息地上做好環境保育；即使是圈養的進來，珍古德博士認為，在原棲息地比在異地圈養更好，如果真的要進來必須考慮到圈養環境、設備及技術。」另查生物多樣性公約第8 條「就地保護」（即就地保育，insitu conservation ）及第9 條「移地保護」（即域外保育，ex situ conservation）含義，其精神乃倡導在地保育優先，移地保育輔之；在地保育是當前國際保育主流價值是不容置疑的，這與審查委員意見一致。
④關於原告申請輸入大貓熊，報載國內正反意見俱呈。
審查小組於95年3 月31日作成結論後，即於電子及文字媒體上揭露，次日之新聞報導未見強烈批判者，已足見原行政處分並無違反民意之問題。
⒊綜上所論，被告為審查原告申請向中國大陸輸入大貓熊案
，依據野生動物活體輸出入審核要點第2 點第3 項規定組成審查小組審查，審查小組之結論屬「判斷餘地」之範圍，被告認合法妥適，作成現階段不同意原告向中國輸入大貓熊之行政處分，允為合法妥當，原告所陳各節均無理由，狀祈 請鈞院依法，駁回訴訟，以維法制。
理 由
一、原告起訴主張: 系爭申請案涉及瀕臨絕種之野生動物之保育，被告應將系爭申請案提交行政院農業委員會野生動物保育諮詢委員會開會討論，竟未為之，違反行政院農業委員會野生動物保育諮詢委員會設置辦法第2 條、第5 條規定，屬消極之適用法律錯誤。原告已提出詳實、可行之教育推廣之基礎、議題及措施，原處分認「不夠具體」，顯然粗略，其結論自不能認為正當。野生動物保育法第24條第1 項及同法施行細則第26條第1 項第5 款僅規定要檢附「申請輸入保育類動物之飼養處所資料」，根本未要求飼養處所必須「已經興建完成」，原處分以原告之飼養設備「尚未完成」，作為駁回原告申請發給向中國申請出口許可證文件之不利行政處分，顯屬違法。原告在向被告申請發給向中國申請出口許可證文件的同時，即著手進行貓熊館之興建及相關飼養訓練與人才培育，更列有詳細的貓熊館建造、人員訓練、動物引進之時程表以監控進度，顯示原告準備已然充分。被告以「相關飼養設備及人才訓練在作成處分時是否『完成』」作為核駁之標準，其採為標準之「時點」顯有違誤。原處分認為應強調在地保育部分，與當前國際保育主流價值不符。原處分結論實與民意相左，其未從科學層面審查，至不足以維持。被告就本案大貓熊之處理，與其他同為華盛頓公約附錄1 之物種之處理，有所不同，顯然違反平等原則及行政先例。故原處分顯有違法，爰依行政訴訟法第4 條第1 項及第5 條第2項規定，提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。
二、被告則以: 被告為執行野生動物保育法第24條第1 項規定，有關野生動物活體輸出入申請案件之審核，特訂定「野生動物活體輸出入審核要點」。本案輸入物種大貓熊為華盛頓公約（CITES ）附錄I 物種，又屬野生動物保育法公告之瀕臨絕種保育類野生動物，更是國際間保育的象徵與指標，甚為國際矚目及國人關注，被告為慎重處理，遂依上揭要點第2點第3 項規定，邀請有關機關代表、學者專家組成專案審查小組。審查小組與野生動物保育諮詢委員會無關，且無規定審查小組之決議，必須再送野生動物保育諮詢委員會作決議，野生動物保育諮詢委員會為諮詢性質，審查小組為依據「野生動物活體輸出入審核要點」進行專案審查，兩者性質不同，功能不一。本審查結果乃由13位審查委員經3 次會議審查，檢閱相關資料而作成之結論，委員成員包括動物學、獸醫學、畜產學等專家、保育團體及政府代表組成，成員多元，符合民主的正當性，且具有專業知識經驗，其作成之審查結論，實有判斷餘地之屬性，主管機關首長除非有足夠之理由能予以否決外，基本上予以尊重。野生動物保育法施行細則第26條第1 項第5 款規定「申請輸入保育類野生動物之飼養處所。」當然係指已興建完成之處所而言，否則如何審查申請者已備妥合乎標準之飼養處所？又關於飼養人才部分，審查委員經審查後認為目前展示及加強野生動物保育之教育計畫不夠具體，另醫療照護人才訓練計畫亦均未完成。生物多樣性公約第8 條「就地保護」及第9 條「移地保護」其精神乃倡導在地保育優先，移地保育輔之；在地保育是當前國際保育主流價值是不容置疑的，這與審查委員意見一致。關於原告申請輸入大貓熊，報載國內正反意見俱呈。審查小組於95年3 月31日作成結論後，即於電子及文字媒體上揭露，次日之新聞報導未見強烈批判者，已足見原行政處分並無違反民意之問題。被告為審查原告申請向中國大陸輸入大貓熊案，依據野生動物活體輸出入審核要點第2 點第3 項規定組成審查小組審查，審查小組之結論屬「判斷餘地」之範圍，被告認合法妥適，作成現階段不同意原告向中國輸入大貓熊之行政處分，並無違誤。故本件原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
三、按野生動物保育法第24條規定「野生動物之活體及保育類野生動物之產製品，非經中央主管機關之同意，不得輸入或輸出。保育類野生動物之活體，其輸入或輸出，以學術研究機構、大專校院、公立或政府立案之私立動物園供教育、學術研究及馬戲團供表演之用為限。野生動物之活體及保育類野生動物之產製品，非經中央主管機關之同意，不得輸入或輸出。」第27條第1 項規定「申請首次輸入非臺灣地區原產之野生動物物種者，應檢附有關資料，並提出對國內動植物影響評估報告，經中央主管機關核准後，始得輸入。」在非涉及個人之基本權利或利益，所為「特許」之申請，主管機關在該申請之決定上，應享有高度之裁量權。次按野生動物保育法施行細則第26條規定「依本法第24條第1 項或第27條第
1 項規定之申請，應填具申請書，並檢附下列資料，向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請，轉請中央主管機關同意後，始得依有關規定辦理輸入手續：一、申請書內容包括物種、貨品名稱、數量、用途、來源。二、如以營利為目的，不論自行辦理或委託出進口廠商辦理輸入者，均應檢附具經營野生動物或其產製品進口業務之營業證照影本。三、申請輸入保育類野生動物活體或其產製品時，其輸出國或再輸出國為瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約會員國者，應檢附輸出國或再輸出國管理機關核發之符合該公約規定之出口許可證影本；非會員國者，應檢附輸出國或再輸出國主管機關核發之產地證明書或同意輸出文件影本。四、申請首次輸入非臺灣地區原產之野生動物物種者，應同時檢附可供辨識之彩色實體照片一式6 份及第30條所定對國內動植物之影響評估報告；如為非首次進口者，應同時檢附佐證資料及可供辨識之彩色實體照片一式6 份。五、申請輸入保育類野生動物之飼養處所。六、其他經中央主管機關指定之有關資料。前項第3 款規定必要時，得依瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約之規定，由中央主管機關核發供申請者申請輸出國之出口許可證之文件。」又野生動物活體輸出入審核要點第2 點第3項前段規定，保育類野生動物活體輸出入之申請案，必要時得由農委會組成專案小組審查，並邀請有關機關代表、學者專家參加。
四、查首開事實欄所述之事實，有原告申請書、大貓熊引進飼養管理計畫書、專案小組成立相關資料、第1 次至第3 次專案審查會議相關資料( 含審查會議開會通知單、會議議程及會議紀錄) 等件，在卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於: 被告未將系爭申請案提交行政院農業委員會野生動物保育諮詢委員會開會討論，即作成原處分，是否消極之適用法律錯誤? 原處分否准原告申請是否適法? 有無違反平等原則及行政先例? 茲分述如下:
㈠、有關原告主張被告未將系爭申請案提交行政院農業委員會野生動物保育諮詢委員會開會討論，逕行作成原處分，有消極之適用法律錯誤? 之爭點:
⒈原告就此爭點所謂「消極之適用法律錯誤」，應係其主張「
被告就本件申請案，並未將本案審查小組之審查結果交諮詢委員會作再次討論及確認，即作成原處分，其『程序』確有明顯之重大瑕疵」云云，顯然原告所指係被告應踐行行政「程序」之問題，並非行政訴訟法第5 條所謂「應作為而不作為」之範疇。關於行政行為應否踐行一定程序，依行政程序法第1 條: 「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴... 」之規定，當然應先視法令是否有此規定，再審認其規定是強制性或是指導性，苟僅為指導性，法律未賦予其強制力，行政機關縱未踐行，亦難認與法有違。又法律雖無明文規定，但行政機關已經踐行一定程序，符合上述規定「公正、公開與民主」原則，亦不能認為行政程序有所違法不當。
⒉按「中央主管機關為保育野生動物，設野生動物保育諮詢委
員會。前項委員會之委員為無給職，其設置辦法由中央主管機關訂定之。其中專家學者、民間保育團體及原住民等不具官方身分之代表，不得少於委員總人數三分之二。」野生動物保育諮詢委員會係依據野生動物保育法第5 條有明文規定。依據「行政院農業委員會野生動物保育諮詢委員會設置辦法」第2 條規定，該委員會任務如下：「Ａ保育類野生動物名錄之評估分類事項。Ｂ野生動物保護區劃定、變更或廢止之認可事項。Ｃ野生動物保護區內，遇有國家重大建設，在不影響野生動物生存原則下，其區內土地使用、收益方法之認可事項。Ｄ其他有關野生動物保育之諮詢事項。」被告為執行野生動物保育法第24條第1 項規定，有關野生動物活體輸出入申請案件之審核，訂有「野生動物活體輸出入審核要點」該要點第2 點第3 項規定「保育類野生動物活體之輸出入…，必要時得由農委會組成審查小組審查，並邀請有關機關代表、學者專家參加。」本件輸入物種大貓熊為華盛頓公約（CITES ）附錄I 物種，又屬野生動物保育法公告之瀕臨絕種保育類野生動物，更是國際間保育的象徵與指標，甚為國際矚目及國人關注，被告遂依前揭要點第2 點第3 項規定，邀請有關機關代表、學者專家組成專案審查小組。可知，專案審查小組與野生動物保育諮詢委員會組成之法令依據、性質與功能，均不相同，且野生動物保育法並無專案小組之決議，須再送野生動物保育諮詢委員會審議始生效力之規定。本院於行言詞辯論程序時質之原告主張引進大貓熊應提送諮詢委員會之法律或法令依據？答稱: 「沒有明定」等語(見本院卷第280 頁) 。則依前述，被告野生動物保育諮詢委員會，係一「指導性」之諮詢委員會，且被告為本案成立專案審查小組，其係專為審查申請輸入野生動物活體而設立，經審查作成決議後，被告據以作成原處分，未送野生動物保育諮詢委員會討論，尚難認有程序上重大瑕疵或消極適用法律之錯誤。是原告此部分之主張，委無可採。
㈡、有關原處分否准原告申請是否適法之爭點:⒈原告申請自中國大陸輸入保育類野生動物大貓熊2 隻，供教
育展示及繁殖之用，被告以大貓熊係瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約（CITES ）附錄I 物種，亦屬依野生動物保育法公告之瀕臨絕種保育類野生動物，為國際間保育的象徵與指標，甚受國際矚目及國人關注，為慎重處理，經依野生動物活體輸出入審核要點第2 點第3 項規定組成專案審查小組。
本件爭點涉及專業之野生動物活體輸出入判斷，而此項具有高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，例如國家考試之評分、學生成績之評定、計畫性政策之決定、公務員能力之評價、獨立專家委員會之判斷、專門科技事項、行政上之預測決定或風險評估等，即承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。但如行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，亦應承認法院得例外加以審查，其可資考量之情形包括：⒈行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。⒉行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⒊行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⒋作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⒌行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⒍行政機關之判斷，是否違反平等原則，仍應由法院審查。本件專案審查小組係依野生動物活體輸出入審核要點第2 點第3 項規定所組成，審查委員各依其專業及整體考量，行使客觀、獨立、公正之審查，自已納入各項重要事項通盤考量。在「判斷餘地」範圍內，除非專業機關於判斷時，有「未遵守法定程序」，「基於錯誤之事實」、「未遵守一般有效之價值判斷原則」、「夾雜與事件無關之考慮因素」等顯然違法之情形外，其專業認定自應受法院之尊重。
⒉被告依野生動物活體輸出入審核要點第2 點第3 項規定組成
專案審查小組。其中機關代表有主管國際貿易業務的經濟部國際貿易局核派黃瀞萱編譯（原為曾玉雲秘書，因業務調整，於95年1 月17日改派。）、主管動物園業務的教育部核派國立自然科學博物館趙世民主任、負責生物多樣性研究的中央研究院生物多樣性研究中心核派劉小如研究員、主管特有生物業務的特有生物研究保育中心核派彭國棟副主任、主管防疫檢疫業務的動植物防疫檢疫局核派鄭秀蓮科長、及主管保育類野生動物輸出入業務的林務局核派丙○○副局長等共
6 位；學校推薦專家學者有國立臺灣大學生命科學院推薦哺乳類動物專家周蓮香教授、國立屏東科技大學農學院推薦哺乳類動物專家黃美秀助理教授等共2 位；民間團體推薦專家學者有中華民國自然生態保育協會推薦歐瑞耀副理事長、及國際珍古德教育及保育協會中華民國總會推薦詹正信監事等共2 位；被告遴選專家學者有國立臺灣大學生命科學院動物學專家李玲玲教授、國立中興大學獸醫學院獸醫學專家張天傑院長、及國立屏東科技大學畜產系畜產學專家夏良宙教授等共3 位；合計13位，有專案小組成立相關資料附卷可按。
本院於行言詞辯論程序時質之原告對專案審查小組的委員有無意見？答稱: 「委員之中有一位是貿易專業，一位是檢疫專業，這兩位和保育的關聯性不大，對於其他委員無意見。
」等語( 見本院卷第282 頁) 。足見，審查小組係依野生動物活體輸出入審核要點第2 點第3 項規定所組成，辦理系爭申請案之審查事宜，有關輸出入保育類野生動物活體是否適宜，由有關機關代表、學者專家根據個人學識素養與經驗所為獨立公正之智識判斷，具有高度之專業性與屬人性，而原告對於委員之專業性除經濟部及檢疫局代表外，並無意見，經被告訴訟代理人到庭陳稱: 「經濟部對華盛頓公約最清楚，故邀請經濟部派員審查。野生動物進口時一定會有檢疫的問題，所以邀請檢疫局派員參與審查。」等語( 見本院卷第
283 頁) ，已就經濟部及檢疫局代表對系爭申請案之專業性詳細說明，則審查小組之決議如無違背法令之處，其專業判斷自應予以尊重。
⒊被告於94年11月16日及同年12月21日舉行兩次專案審查會議
，並於95年2 月17日召開國內保育團體及專家諮詢會議，已就臺灣有無引進大貓熊之急迫性？飼養處所與臥龍本地之比較？動物福祉如何關照？原告人力是否足以負荷？教育、展示、繁殖如何兼顧相容？原告募集之保育基金如何落實本土保育？大貓熊近10年因圈養及繁殖而死亡之資料？引進大貓熊是否符合國際保育思潮? 大貓熊養殖是長期的工作，每年飼養經費龐大，原告未來是否負擔得起，是否有長期規劃？未來臺灣學者對大貓熊的研究是否有規劃？是否有特色？等相關議題進行深入而廣泛的討論，多數反對輸入大貓熊，嗣於95年3 月31日舉行第3 次專案審查會議獲致結論: 「Ａ有關大貓熊輸入案必須依瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約（即華盛頓公約、簡稱CITES ）及國內規定（野生動物保育法）辦理。依據CITES 公約第2 條基本原則所定，此等物種標本之貿易，必須特予嚴格管制，以免危及其生存，其貿易僅在特殊情形下，始准為之；第3 條第3 項第b 款規定，輸入許可證之核發，須經輸入國之科學機構查明活體之接受者具有適當設備以安置及看管該活體。第8 條規定，各會員國應採取適當措施執行該公約之規定；第14條規定該公約的規定不影響各會員國採取『各附錄所列物種標本之交易、佔有或運輸之條件或此等行為之全部禁止等嚴厲國內措施。』依據我國野生動物保育法施行細則第26條第1 項之規定，申請者必須提出申請輸入保育類野生動物之飼養處所。Ｂ大貓熊案專案審查小組於94年11月16日及94年12月21日舉行二次專案審查會議，並於95年2 月17日諮詢國內保育團體及專家會議，多數反對輸入大貓熊。審查小組認為，依野生動物保育法引進大貓熊以學術研究、教育為目的，以大陸及國際間對於圈養生理已具研究成果，應加強轉移至野外動物生態習性及棲息地保育之研究；目前展示及加強野生動物保育之教育計畫不夠具體；二家申請者飼養設備及醫療照護人才訓練計畫均未完成。為彰顯動物的生命價值，今後宜配合當前國際保育主流價值，強調在地保育。是以，如相關問題能獲得改善且取得保育團體支持之共識，當可依規定輸入。但經檢視二家動物園申請文件，尚不符合上開條件，因此，現階段無法依野生動物保育法施行細則第26條第2 項規定發給供申請人向中國申請輸出國之出口許可證之文件。Ｃ如上開條件成就，其所有程序應依CITES 及野生動物保育法相關規定辦理。」等情，有各次諮詢會議紀錄及專案審查小組會議紀錄等件在卷可徵，職是，揆之上述說明，本案被告已聘請專家、學者組成專案小組，作成審查結論，除結論Ａ部分即原處分說明五、㈠「... 申請者必須提出申請輸入保育類野生動物之飼養處所」之敘述，僅係說明外，符合行政程序法第1 條「公正、公開與民主」程序，且該結論核無上揭基於錯誤之事實或其他顯然違法情事，被告據以作成現階段無法發給原告申請出口許可證文件，否准原告所請之處分，於法並無不合。
⒋關於原告主張原處分否准系爭申請案與民意相左云云，尚乏
具體事證及數據以實其說，且此部分應尊重專業判斷，如前所述，尚難執為有利於原告之認定。綜上，原處分否准原告申請並無違法。
㈢、有關原處分有無違反平等原則及行政先例之爭點:按平等原則，係指相同事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，除有合理正當之事由外，否則不得為差別待遇，行政程序法第6 條定有明文。依野生動物活體輸出入審核要點第2 點第3 項前段規定，關於保育類野生動物活體輸出入之申請案，被告就是否有由農委會組成專案小組審查，並邀請有關機關代表、學者專家參加之必要有裁量權。因輸入物種大貓熊為華盛頓公約（CITES ）附錄I 物種，又屬野生動物保育法公告之瀕臨絕種保育類野生動物，更是國際間保育的象徵與指標，甚為國際矚目及國人關注，被告為慎重處理，認有組成專案小組審查之必要。此與引進「亞洲水獺」及「長臂猿」之物種有無組成專案小組審查之必要，係屬二事，且引進之物種不同，被告得依物種之本質等實際情形為不同之處理，並無違反平等原則及行政先例可言。是原告主張被告就本案大貓熊之處理，與其他同為華盛頓公約附錄I 之物種之處理，有所不同，顯然違反平等原則及行政先例云云，委無可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均非可採。被告依據審查小組審查結論，否准原告之申請，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，並請求判命被告應就原告以臺北市政府94年10月14日府建三字第09420450000 號函向被告申請發給供原告向中國申請出口許可證之文件，為核准發給供原告向中國申請出口許可證之文件之處分。均為無理由，應予駁回。
七、至原告請求閱覽本案專案小組成立簽辦公文及相關機構回復意見函、本案召開第1 次審查會議審查原告申請案及指派會議主持人簽呈、莊福文化教育基金會複式動物園申請案與原告擬納入第2 次審查會議併案審議簽呈、補送劉小如委員書面意見書及駁回原告申請案之簽呈與函稿部分，核屬政府資訊公開法第18條第1 項第3 款: 「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。」應限制公開或不予提供之資料，自無從准許原告閱覽，附此敘明。
八、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 27 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 3 月 27 日
書記官 劉道文