臺北高等行政法院判決
96年度訴字第781號原 告 甲00000000訴訟代理人 馬在勤律師複代 理 人 陳佳雯律師
毛國樑律師被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○戊○○上列當事人間因電子遊戲場業管理條例事件，原告不服經濟部中華民國96年1月25日經訴字第09606061300號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告之前手即訴外人孫保民前於83年12月6 日經被告核准於台北縣板橋市○○路○○號1 樓開設「王爺電子遊戲場」，領有被告核發之北縣商聯甲字第000000-0號營利事業登記證，營業項目為「J701010 電子遊藝場業（限制級）」，惟其利用營業現場所擺設之PK遊戲機、金明星遊戲機、賓果王遊戲機、賽馬遊戲機等電子遊戲機台供不特定人士打玩且涉有賭博行為。經臺灣板橋地方法院檢察署（以下簡稱板橋地檢署）檢察官率同法務部調查局北部地區機動工作組（以下簡稱北機組）人員持臺灣板橋地方法院（以下簡稱板橋地院）核發之搜索票於95年4 月11日下午2 時許前往現場執行搜索，旋對原告、該遊戲場登記負責人孫保民、店內工作人員及客人等製作調查筆錄後，北機組於95年7 月31日以電廉肆字第09501031330 號刑事案件移送書移送板橋地檢署，該署並於95年8 月16日以95年度偵字第10909 號、95年度偵字第18715 號起訴書提起公訴。嗣原告於95年5 月23日經被告核准變更為王爺電子遊戲場之負責人，被告乃依板橋地檢署檢送之相關調查筆錄及起訴書等資料，以原告違反電子遊戲場業管理條例第17條第1 項第6 款規定，按同條例第31條規定，於95年8 月18日以北府建商字第0950603322號函（以下簡稱被告95年8 月18日函）命原告於文到3 日內立即停止營業（期間至法院判決確定為止）。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告以原告之前手經營「王爺電子遊戲場」涉及
賭博情事，違反電子遊戲場業管理條例第17條第1項第6款規定，依同條例第31條規定命原告停止營業（期間至法院判決確定為止），所為處分有無違誤？㈠原告主張之理由：
⒈按「獨資經營之商號及其經營主體（負責人）之人格有不
可分離之關係，若僅商號名稱依舊，而其經營主體已變更者，其原來之權利義務並不當然隨之延續。」、「按電子遊戲場業管理條例第10條第1 項規定：『經營電子遊戲場業，應依公司法或商業登記法辦理公司或商業登記；．．．』商業登記法第9 條第1 項規定：『本法所稱商業負責人，在獨資組織者，為出資人或其法定代理人；．．．』依上開規定，經營電子遊戲場業者，得為公司組織或個人獨資，乃屬當然。次按獨資商號與其經營主體有不可分離之關係，若僅商號之營業項目依舊，而其經營主體已經變更者，其原來之權利義務並不當然隨之延續。」，行政法院（現改制為最高行政法院）70年度判字第47號、94年判字第1768號分別著有判決可資參照。
⒉本件訴願決定維持原處分，主要係以原告之前手所經營之
電子遊藝場涉及賭博之犯罪行為，原告既已受讓系爭遊藝場之經營權，即應概括承受前手之權利義務（包括公法上之權利與義務）；原告於北機組調查時及板橋地檢署偵查中均自白其於系爭遊戲場負責幫客人兌換現金，並經板橋地檢署以其涉嫌賭博罪提起公訴，原告不僅明知其前手之違法事實且係參與犯罪行為者，竟稱對於違法事實毫無所悉並執此指摘原處分違反信賴保護原則，殊無可採云云為據。第以獨資經營之商號無法人人格，無當事人能力，故實務上均以商號出資人為當事人，並將以商號名義所為之法律行為應生之法律效果一概歸屬於負責人，由負責人個人就其全部財產範圍內負無限責任。本件原告係在95年5月間自前手受讓王爺電子遊戲場之營業權利，於95年5 月23日辦妥營利事業登記，將負責人變更為原告，自原告接手經營遊戲場以來，從無違反電子遊戲場條例之情事，詎被告竟以王爺電子遊戲場於95年4 月11日為板橋地檢署查獲現場涉及賭博行為，依電子遊戲場業管理條例第17條第
1 項第6 款、第31條規定，命原告於文到3 日內立即停止營業，期間至法院判決確定日止。然營利事業之統一編號乃便於稅捐之稽徵及商業之行政管理而設，屬行政上之管理措施，與實體法上變更獨資之電子遊戲場業之負責人後，是否應承受變更前電子遊戲場業之權利義務完全無涉。姑不論被告所為停止營業處分之妥當或違法與否，「王爺電子遊戲場」經營主體既已變更，縱原告沿用原有營利事業之統一編號，原告經營之「王爺電子遊戲場」在法律上仍屬另一個權利義務主體，自無從概括承受負責人變更前電子遊戲場業（公、私法上）之權利義務，否則無異將法律上兩不同權利義務主體各自所衍生之權利義務混為一談，致生強令原告概括承受其前手權利義務之不合理現象。況原告之前手如有違反電子遊戲場業管理條例第17條第1項第6 款規定者，被告查明後，應即裁處其罰鍰，並令其停業，如此將不致造成電子遊戲場業就其違規營業可藉由轉讓變更登記而不受法令規範及逃避法律責任之情形。本件被告未即令該違規之電子遊戲場業停業，旋又准許原告辦理變更獨資電子遊戲場業之負責人登記，則斯時該營業之經營主體業已變更，實不得再對該變更後之電子遊戲場業即原告為停業之處分。訴願機關未審酌及此，遽以商號之轉讓係一種營業概括承受，受讓人應概括承受前手之權利義務，此種權利義務包括公法上之權利與義務為由，認定原處分並無違法一節，難謂適法。另電子遊戲場業管理條例第31條處罰之對象僅為電子遊戲場業之負責人，並不包括共同正犯或其他共犯，縱原告之前手曾被查獲涉及賭博行為，其時原告並非王爺電子遊戲場之負責人，本不在電子遊戲場業管理條例第31條所規範之範圍，自不能以原告孫保國當時曾為外場換錢人員，即將原告視同違規當時電子遊戲場之負責人。從而被告及訴願機關自行擴張上開條例所定負責人之定義，逕將原告列為處罰之對象，於法亦有未合。
⒊又按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、「
行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」，行政程序法第4條、第8條分別定有明文。又人民對國家行為產生信賴，而其信賴值得保護，國家行為自不得罔顧人民值得保護之利益，而使其遭受不可預見之損害或負擔；於人民信賴之下，若非基於保護或增進公共利益之必要或人民有忍受義務，不得擅為相反之決定，此即行政法學上之「信賴信護原則」，乃源自於人民基本權之保障及誠信原則、法安定性原則等，同屬行政法之指導原則。經查原告於95年5 月23日變更登記為「王爺電子遊戲場」負責人，辦妥營利事業登記證，若被告認為主體相同，自可不發給原告營利事業登記證。原告信賴被告之發照處分，斥以鉅資投入經營，未違反電子遊戲場管理條例，卻無故受前手牽累，承受財產權及工作權遭無法回復之損失，更恐致生存權遭受妨害。是被告罔顧原告值得保護之信賴利益，而使原告遭受不可預見之停止營業甚或將來可能之撤銷營業登記之損害，違反信賴保護原則甚明。
⒋再按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應
有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」，行政程序法第7 條定有明文。又「行政行為採取之方法應有助目的之達成。有多種同樣達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」，最高行政法院91年度判字第269號著有判決。可知行政行為須符合其「適當性」、「必要性」及「衡量性」，任何行政行為應適合於目的之達成，須採影響最輕微之手段，而不得超越實現目的之必要程度，始具合法行，此即「比例原則」。法律授權行政機關依具體情形選擇不同之處罰方法自行裁量者，亦須不違背一般法律原則（如比例原則），否則即為裁量之濫用。第查電子遊戲場業管理條例第17條第1 項「經營電子遊戲場業者，應遵下列事項：六、不得有涉及賭博或妨害風化或其他犯罪行為。」、第31條「違反第17條第1 項第6 款規定者，處負責人新台幣50萬元以上250 萬元以下之罰鍰，並令其停業。經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項。」規定既授權行政機關就電子遊戲場涉有賭博情形得自行裁量，得科處罰鍰並得令停業，則縱認原告必須承受前手之違章事實，亦不一定須命停止營業，蓋停止營業係在情節重大，單純罰鍰不足以處罰時，始同時加諸停止營業之處罰，原告雖不詳其前手違章具體情節如何，然據悉其似僅第一次違犯，且在被告稽查時復早已自行停業，違章情節仍屬輕微。是被告未衡量違犯情節、裁量處罰之標準及處罰目的暨必要性，率爾對原告裁量課處最重之停業處分，其處分除與處罰目的不符，違反比例原則外，有裁量濫用之嫌。綜上所述，原處分及訴願決定均有違法，應予撤銷。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「經營電子遊戲場業者，應遵守下列事項：．．．六、
不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。」、「違反第17條第1 項第6 款規定者，處負責人新台幣50萬元以上
250 萬元以下罰鍰，並令其停業。」，分別為電子遊戲場業管理條例第17條第1 項第6 款、第31條前段所規定。又按「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。」，行政罰法第26條第1 項前段定有明文。
⒉本件原告不服被告95年8 月18日函，所持理由無非係「商
號並非法人，無所謂法人人格延續之問題」、「信賴保護原則」、「誠信原則」及「比例原則」等。第按經濟部於90年5 月10日以經商字第09002088470 號函明釋略以違反電子遊戲場業管理條例規定並不因商號之名稱或負責人之變更而排除適用云云。且依商業登記法第2 條「本法所稱商業，謂以營利為目的，以獨資或合夥方式經營之事業。」規定，可知每個商業為一營利事業，有一個統一編號，如同每個自然人有一個身分證統一編號一般，而商號之名稱（包含負責人）或自然人之姓名雖有變動，但該商號名稱或姓名所表彰之商業即營利事業或自然人並無更易，仍係同一，縱主管機關因商業即營利事業之商號名稱（包含負責人）變動，而發給申請人一紙新的營利事業登記證，但該申請人既沿用原商業即營利事業之統一編號，即非一新設立之商業，自應繼受該商業即營利事業之權利義務（最高行政法院92年度判字第95號、95年度判字第1481、2044 、2160 號判決參照）。又電子遊戲場業管理條例第
3 條明定「本條例所稱電子遊戲場業，指設置電子遊戲機供不特定人益智娛樂之營利事業。」，足見電子遊戲場業為營利事業，屬商業登記法所稱之商業，自有上開見解之適用。況就立法目的觀之，行政機關為貫徹電子遊戲場業管理條例第31條之規範目的，於受讓者知情非屬善意之情況下，應承受讓與人讓與前該商業因違反行政義務而應受命令停業處分或撤銷營利事業之登記或部分登記事項處分之法律效果，否則電子遊戲場業者涉及賭博之不法行為，若無從依首揭法條規定對其（不論為公司或商業組織）為停業處分或撤銷營利事業之登記或部分登記事項之處分，勢必造成電子遊戲場業就其違規營業可藉由轉讓變更登記而不受法令規範及逃避法律責任之畸形現象，此亦非立法之本意。本件原告若欲申請電子遊戲場業之新設登記，勢必會受到臺北縣電子遊戲場業設置自治條例有關應距離國民中、小學、高中、職校、醫院990 公尺以上之規定限制，故原告今以申請商號及負責人變更登記之方式繼受原商號，而非以新商號重新設立登記，且營利統一編號亦未變更，自應承受其前手違反行政義務而受之法律效果，否則將與電子遊戲場業管理條例之立法目的有違。據此，被告於接獲板橋地檢署之通報後立即命令原告停止營業（期間至法院判決確定為止）之處分並無違誤。綜上所述，被告95年8 月18日函並無違誤，原告之訴為無理由，應予駁回。
理 由
一、按「經營電子遊戲場業者，應遵守下列事項：．．．六、不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。」、「違反第17條第1 項第6 款規定者，處負責人新台幣50萬元以上250 萬元以下罰鍰，並令其停業。經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項。」，電子遊戲場業管理條例第17條第1 項第6 款、第31條分別定有明文。稽其規範目的，一則在對違反禁止義務之電子遊戲場業者之負責人課以怠於防範或監督之罰鍰責任，另則在於違反行政法義務的商業（不論是公司或商業組織）為命令停業處分，以懲治其不法營業，並防止違規情事再犯，藉收管制行政秩序之目的，合先敘明。
二、本件原告之前手孫保民前於83年12月6 日經被告核准於台北縣板橋市○○路○○號1 樓開設「王爺電子遊戲場」，領有被告核發之北縣商聯甲字第000000-0號營利事業登記證，營業項目為「J701010 電子遊藝場業（限制級）」，惟竟利用營業現場所擺設之PK遊戲機、金明星遊戲機、賓果王遊戲機、賽馬遊戲機等電子遊戲機台供不特定人士打玩且涉有賭博行為，業經板橋地檢署檢察官起訴並經板橋地院判決認定在案，有北機組刑事案件移送書、板橋地檢署檢察官95年度偵字第10909 號、95年度偵字第18715 號起訴書及板橋地院95年度易字第1619號判決等影本、列印附於原處分卷可稽，自堪認王爺電子遊戲場確有違反電子遊戲場業管理條例第17條第
1 項第6 款所規定涉及賭博犯罪行為之違章事實，是被告予以處罰，自非無憑。茲原告以獨資主體應為個人，前手之違章行為不應由後手即孫保國承擔，王爺電子遊戲場之負責人已於95年5 月23日變更為孫保國，被告自不能對變更負責人後之甲0000000000為處分等語。然查：
㈠按「為管理電子遊戲場業，並維護社會安寧、善良風俗、公
共安全及國民身心健康，特制定本條例。」、「本條例所稱電子遊戲場業，指設置電子遊戲機供不特定人益智娛樂之營利事業。」、「經營電子遊戲場業，應依公司法或商業登記法辦理公司或商業登記；．．．。」、「經營電子遊戲場業者，應遵守下列事項：．．．六、不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。」，分別為電子遊戲場業管理條例第1條第1 項、第3 條、第10條第1 項及第17條第1 項第6 款所明定。經查電子遊戲場業管理條例係為管理電子遊戲場業而訂立，是電子遊戲場業管理條例第17條第1 項第6 款規定係以電子遊戲場業及依公司法或商業登記法辦理公司或商業登記之營利事業為主體所為之規範，即將該電子遊戲場人員之行為視同該電子遊戲場業之行為，而使該行為之效果歸於該電子遊戲場業，此自同條例第31條關於違反此款規定之效果，包含以電子遊戲場業為出發點，分別為停業及撤銷營利事業登記之規範即知。又按「本法所稱商業，謂以營利為目的，以獨資或合夥方式經營之事業」，為商業登記法第2 條所規定，是商業為一營利事業，每一個商業即營利事業有一個統一編號，就如同每一個自然人有一個身分證統一編號一般，而商號之名稱（包含負責人）或自然人之姓名雖有變動，但該商號名稱或姓名所表彰之商業即營利事業或自然人並無更易，仍係同一，縱使主管機關因商業即營利事業之商號名稱（包含負責人）變動，而發給申請人一紙新的營利事業登記證，然該申請人既沿用原商業即營利事業之統一編號，即非一新設立之商業，自應繼受該商業即營利事業之權利義務（最高行政法院92年度判字第95號判決參照）。故已依商業登記法為登記之商業，因該商業即營利事業會有一營利事業統一編號，故若該商業雖有為商業名稱或負責人之變更登記，惟其商業之營利事業統一編號並未變動，且個別法律規定又係以該商業作為權利義務規範之主體者，則關於該等法律規定之適用，原則上即應認該商業之主體仍屬同一，並不因其負責人或商號名稱之變更而生變動，自亦不生所謂權利義務之繼受問題，殆無疑義。
㈡又縱認獨資經營之商業與其經營主體即負責人有不可分離之
關係，即獨資商業因負責人之變更，而發生原來權利義務是否繼受問題；則於發生電子遊戲場業管理條例第17條第1 項第6 款之違章行為後，再為變更負責人之情形，其中關於同條例第31條及第11條第3 項所為撤銷營利事業登記及併為註銷營業級別證之規範，因此規範之義務內容係屬屬物性之義務，不具一身專屬性；並因依商業登記法為登記之商業，即會有一營利事業統一編號，且該商業縱有為商業名稱或負責人之變更登記，若其商業之營利事業統一編號並未變動，則其營利事業登記仍屬同一；加以電子遊戲場業管理條例第31條及第11條第3 項關於撤銷營利事業登記及併註銷營業級別證之規範，並含有防制再次違規之維護社會安寧及善良風俗之目的，故該等規範所欲防止之危險，自不因義務人之轉換而受影響，否則，反將形成藉由或利用轉讓、變更負責人之方式規避該等責任之漏洞，自非立法之本意。足見，立法者顯有意將此等屬物性義務，認其具有可繼受性；且若可認變更後之負責人所屬電子遊戲場已概括承受原電子遊戲場之權利義務，並因主管機關亦已同意其變更，而具繼受之依據，則該變更後之負責人自應繼受電子遊戲場業管理條例第31條及第11條第3 項，關於因前手之違章行為，所生之撤銷營利事業登記及併註銷營業級別證之義務，堪以確定。
㈢第以商號營利事業之轉讓係一種營業概括承受，受讓人應概
括承受前手之權利義務，此種權利義務包括公法上之權利與義務，受讓人本應查明該商號於移轉時及之前所有之權利及所有之義務，以免受不虞之損害。經查本件苟原告欲以系爭地點為電子遊戲場業之營利事業新設登記，勢將因受臺北縣電子遊戲場業設置自治條例有關應距離國民中、小學、高中、職校、醫院990 公尺以上之規定限制而遭否准，當為原告所深知，此觀原告係以申請變更商號及負責人登記之方式繼受「王爺電子遊戲場」，而非以新商號名稱另行申請設立登記此點亦明，是甲0000000000既沿用原營利事業之統一編號即被告核發之北縣商聯甲字第000000-0號之營利事業登記證，其營業主體仍係同一，並不因負責人或商業名稱之變更而影響其同一性，自應承受其前手違反行政義務之營業責任及法律效果，應可認定。則被告以本件營利事業主體同一（即王爺電子遊戲場），而以變更後之電子遊戲場負責人孫保國作為處分之對象，即非無據，原告所稱委無可採。至原告所引最高行政法院96年度判字第1293號判決資為其主張之依據，然查該判決並非判例，本院自不受拘束，附此敘明。從而本件被告以原告之前手經營「王爺電子遊戲場」涉及賭博情事，有違反電子遊戲場業管理條例第17條第1 項第6 款規定之情形，遂依同條例第31條規定命其停止營業（期間至法院判決確定為止），所為處分，揆諸首揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 11 月 1 日
第七庭審判長法 官 李得灶
法 官 林玫君法 官 林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 11 月 1 日
書記官 蘇亞珍