臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00824號原 告 甲○○訴訟代理人 黃碧芬律師（兼送達代收人）複 代理 人 李建暲律師被 告 外交部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 丙○○兼送達代收
丁○○戊○○上列當事人間因調任事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國95年12月12日95公審決字第0402號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告原任外交部駐紐西蘭代表處簡任第13職等至第14職等代表。被告以原告因擔任北美司司長任內，於民國（下同）94年12月以不實單據及宴客名單申報「外交業務管理費（與美、加駐華機構人員溝通聯繫）」經費，經臺灣臺北地方法院檢察署以原告犯偽造文書罪而提起公訴。被告依據公務人員考績法及外交領事人員獎懲標準表第6 條第16款及第9 條，懲處原告記過2 次，復考量原告因涉嫌偽造文書遭起訴及記過處分，已不宜擔任駐外館長職務，簽奉行政院以95年6 月14日院授人力字第0950015488號令（下稱原處分）將原告另有任用免職。嗣被告以95年6 月16日NZL698FJI075號電報將上開免職令通知原告，且依職權改派原告為駐斐濟代表處簡任第12職等顧問。原告不服，提起復審，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈復審決定及原處分均撤銷。被告應回復原告同職等之A 級駐外相同等級代表處之主管職。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、本件原處分、復審決定違反駐外外交領事人員任用條例第7條規定，說明如下：
㈠原告係經外交領事人員特考通過晉用之外交領事人員，就身
分保障之規定應適用之組織法規為駐外外交領事人員任用條例、外交部駐外代表機構組織規程。由於我國國際地位特殊，與絕大多數國家均無邦交，所以對於無邦交國之駐外使館類皆以「代表處」名義設立，亦因此「駐外使領館組織條例」第13條授權訂立「外交部駐外代表機構組織規程」，因此該組織規程在組織法上屬於委任立法，仍然具有法律之性質。依外交部駐外代表機構組織規程第4 條規定，駐外「代表處」相當於「大使館」；第5 條規定代表處之組織成員；第11條規定駐外「代表處」之成員具有外交領事人員任用資格者，由外交部核予適當之外交領事人員官階，其待遇、升遷及各項權益準用駐外外交領事人員之規定，所以原告經派任擔任我國駐紐西蘭代表處代表，被告所屬人事處書函（部長核定）即稱相當大使，於赴任之後，應受駐外外交領事人員任用條例第7 條規定之保障。
㈡本件復審決定書於理由一之㈠項，竟謂原告之駐西蘭代表處
代表身分非駐外外交領事人員任用條例第2 條所列之大使、公使身分，不受駐外外交領事人員任用條例第7 條規定之保障，顯然忽視上述組織法規之法律位階與規範意義，也無視我國外交人員之派遣與運作如同世界各國均須依據維也納外交及領事公約。設如本件復審決定書之邏輯，我絕大多數駐外外交人員均將排除在上開任用條例之外，因為全世界重要國家與我國多無邦交，我國派駐該等國家之駐外外交單位均只能以「代表處」名義設置，而所派駐之外交人員中，多是經驗豐富且績優之人員，其中絕大多數均為具有外交領事人員任用資格者，例如：我國駐美、日、韓、印、英、法、西、德、俄、義、澳、紐等代表處之重要性無庸置疑。如果說上述代表處駐外外交人員因非派駐邦交國就不屬外交領事人員，且不適「駐外外交領事人員任用條例之保障，我國派駐上述國家之外交人員是否就自我矮化為不具外交領事身分且非維也納外交及領事公約所稱代表國家性質之駐外人員？再者依據上述組織規範，早已形成信賴原則，我國駐外「代表處」之成員具有外交領事人員任用資格者，一向均由被告核予適當之外交領事人員官階，長年來其待遇、升遷及各項權益準用駐外外交領事人員之規定，自應仍適用駐外外交領事人員任用條例第7 條之規定。
㈢依駐外外交領事人員任用條例第7 條之規定享有3 年任期之
保障，駐外期間如需調任需調同一職務，上開任用條例施行細則第3 條復明文規定該條例第7 條所稱同一職務係指本條例第2 條所定之同等職務。又依據外交部駐外代表機構組織規程第11條規定，原告雖係派駐於非邦交國之代表處其任用、權益保障均準用駐外外交領事人員任用條例，依上開組織規程第5 條規定，代表處所置人員第一級為「代表」，第二級為「副代表」，第三級為「顧問」，所以被告如執意要將原告調職，亦僅能等調同於「代表」或「大使之」之職務，始符合上開任用條例第7 條「同一職務」之保障規定。然而被告竟將原告由簡任13職等至14職等之駐紐西蘭代表處代表降調2 級之駐斐濟代表處顧問，顯然違反外交部駐外代表機構組織規程第11條、駐外外交領事人員任用條例第7 條之保障規定，非法剝奪原告擔任公務人員之身分、俸給、工作條件等權益，本件原處分自應予撤銷。
㈣依據被告於考試院復審程序所提出之「外交部駐外人員輪調
作業要點」，第2 點所稱駐外人員為駐外各館團處編制之人員，第5 點將被告所屬駐外單位分為A 、B 、C 、D 、E 級，該等級並非以有邦交國、無邦交國區分，而是依駐在國工作環境及生活條件區分，而且由該A 、B 、C 、D 、E 級表而言，最優之A 級外館除了「教廷」有邦交為大使館之外，其餘均為無邦交國之代表處，且依該輪調作業要點第7 點任職過C 、D 、E 級外館（C 、D 、E 級反而是邦交國之大使館）者，才能優先調任A 級之代表處，就被告對所有駐外館處人員輪調不論邦交均一視同仁觀之，足證依據被告之規則，也已經產生信賴原則，即使擔任代表處之代表，也屬外交領事人員，適用駐外外交領事人員任用條例之保障。
二、本件原處分、復審決定違反公務人員任用法第18條之規定。即使如本件復審決定書認為原告之身分保障規範應適用公務人員任用法，被告降調原告之處分仍然違反公務人員任用法第18條之規定，而且被告降調原告時，實際上沒有注意到公務人員任用法第18條之規定，說明如下：
㈠被告在復審程序時，於95年7 月20日提出答辯書主張其係依
公務人員任用法第18條第1 項第3 款前段規定，依法得調低一職等之職務且仍以同職等任用，所以有權將原告調至12職等之顧問職，但仍以原職等任用，並未降調兩個職等等語。㈡公務人員任用法第18條第1 項第3 款雖賦予機關首長得將公
務員公務人員調任低一職等職務，但並非漫無限制，讓機關首長恣意降調公務人員，否則仍屬違反公務人員保障法第2條、第9 條之規定。依據司法院釋字第483 號解釋可知，將公務人員調任低一職等職務，雖無降級減俸之名，但實際上則產生類似降級或減俸之懲戒效果，參照改制前行政法院86年判字第2877號判決、最高行政法院92年度判字第388 號判決均認為：「公務人員經銓敘審定之官等職等應予保障，非依法律不得變更。此為公務人員保障法第9 條第2 項、第15條所明定。是派調公務員者，應派調至同官等職等相當之職務，如無適當職缺，始得轉任或派職同官等低職等職務，以保障公務人員之權益。」設若本件是被告依公務人員任用法第18條第1 項第3 款前段規定調任原告之職務，則被告應調任原告為同職等之代表或大使職務，豈能調任非主管之低職等職務？被告復無法說明已無同職等之代表或大使職務可供原告調任，始不得不調任原告任低一職等之職務，顯見被告之降調原告職務是違法處分，應予撤銷。
㈢況且，依公務人員任用法施行細則第19條第2 項規定：「本
法第18條第1 項第3 款所稱以調任低一職等之職務為限，指擬任職務之最高列等較原任職務之最高列等低一職等時始得予調任。」查原告所任紐西蘭代表之最高列等為14職等，但是斐濟代表處之顧問最高列等為12職等，顯然被告是將原告降調2 個職等，已違反公務人員任用法施行細則第19條第2項規定，顯然違反公務人員任用法第18條第1 項第3 款所稱以調任低一職等之職務為限之規定，故被告之降調原告職務是違法處分，應予撤銷。
㈣因為原告依公務人員任用法施行細則第19條第2 項規定，指
出被告降調違法，被告於復審程序95年10月18日答辯書又改稱其係公務人員任用法第18條第1 項第3 款但書規定，有特殊情形降調原告2 個職等等語，如果被告是基於特殊情形報行政院核准調動，何以最先之答辯不主張，嗣原告指出其違法之後，才又改稱是基於特殊情形調動？其所辯已難令人採信。被告雖辯稱其派令係報行政院核准，所以符合特殊情形報行政院核准等語，然而原告為簡任13職等之公務員，其任免本來就需經行政院核發，有行政院所屬各主管機關提報人事案件應行注意事項、行政院所屬各主管機關報院人事案件作業流程可稽。被告報行政院核准乃調動（簡任）12職等以上主管標準作業流程，並非被告所稱係依據公務人員任用法第18條但書規定之特殊報院程序，否則被告為何一再否認未將復審人降調2 級，並聲稱降調1 級並無違法：被告調動簡任主管按例均需經報院核准手續，調動原告自不例外。然被告在95年6 月5 日外人一字第09540007700 號呈行政院之派免建議函中，並未陳明係依據公務人員任用法第18條但書規定之特殊情形建議將原告連降2 級，而僅建議調任至其他非主管職務，而根據公務人員任用法施行細則第19條第2 款規定，非主管亦包括次級之主管及副主管職務，並非只能調任為12職等顧問，以上均足證明本件原處分原已違反相關法律規定。被告辯稱係以特殊情況報行政院，洵非實情，而係因原告指出其降調處分並不符公務人員任用法施行細則規定後，始臨時編出之不實理由，否則被告過去為何一再否認係將原告降調2 級，並聲稱降調1 級並無違法，其說法豈不自相矛盾。被告將原告降調1 級，已對原告擔任公職權益造成嚴重傷害，復因原告指出處分違法，更強行改口辯稱因情況特殊故可降調2 級，豈不形同因復審而加重懲處，此與公務人員保障法第5 條及第6 條揭櫫之不得為更不利處分之精神實背道而馳，原處分豈不使公務人員任用法施行細則第19條保障公務員職等之規定形同具文，且更背離法定比例原則，如何令人心服。
㈤依被告所提之95年5 月26日簽請行政院之公文，僅以原告遭
起訴為由擬調非主管職務，並未以特殊理由報行政院核准降調2 職等，而後被告即於95年6 月12日發函人事行政局，只稱依權責調任原告為12職等顧問，亦未說明是降調2 職等，顯見被告並未基於特殊理由報行政院核准降調2 職等，被告係擅自為之，且將原告由A 級外館之主管職，降調至C 級外館之非主管職，顯見被告係基於一己好惡，違法降調原告。
三、本件降調處分是雙重懲處，不符比例原則：㈠被告於復審程序95年7 月20日答辯書辯稱依據公務員服務法
第22條規定本可同時進行懲處等語。可知被告將原告由紐西蘭代表處代表降調至斐濟代表處顧問，本來就是懲戒處分，但是又故意不依公務員懲戒法之懲戒程序為之，藉以遂行其雙重懲處之目的。
㈡原告於94年間擔任外交部北美司司長期間，原訂與美、加駐
台人員聯繫交際案，因94年底奉調外放紐西蘭擔任我國駐紐西蘭代表處代表（等同有邦交國之大使），行程排滿無法執行，乃接受時任北美司第三科科長楊慶輝建議，改以贈禮方式代替辭別，俾答謝彼等過去協助。其後楊慶輝因誤解北美司該項聯繫交際經費僅能作為餐敘用途，遂自作主張將公務購買洋酒禮品費用，權宜以餐敘名義報銷，在未告知原告及各級主管情況下，將單據附上不實餐敘名單分批呈核。由於飯店發票均註明係「餐飲」，原告因外放忙於準備及拜會，復以繼任司長人選遲未發表，匆忙異常致無暇細審該批單據，基於對部屬之信任，見各級主管均簽章無誤，遂不察在分批上呈之5 張單據上逕予簽名，其餘多數單據則未經原告核閱即由同仁代蓋私章送會計處審核，此亦經訴外人呂淳涵於96年11月1 日在原告案關刑事訴訟案件中作證證明，該黏貼憑證上之原告印章是楊慶輝指揮他所蓋用，係屬楊慶輝盜用，可以證明原告遭刑事起訴之事實根本是冤枉。
㈢被告所屬會計處承辦科95年1 月初發現該批單據有誤後，並
未依我國會計法99條規定，退回北美司更正，改以正確方式申報（即餐敘改為贈禮呈報次長簽呈即可申報），反不依會計處長官指示，逕將相關案卷影本四處散發，進而要脅政風處及被告之官員法辦。原告於95年1 月17日出國當天始聞此事，遂請楊慶輝科長速洽會計處了解實情並予釐清。原告抵達紐西蘭稍事安頓後，始知被告之會計處於95年1 月18日已將該批單據退回至北美司，經分別與時任副司長之謝武樵及楊慶輝科長聯繫設法釐清均未獲明確答覆下，遂於95年2 月
3 日親自電話會計處了解詳情，除以單位主管身分表示負責外，並明告該批單據倘無法釐清，將不再報銷，亦不會使用外館經費報銷，上情亦請謝副司長轉報部長。由於北美司謝武樵副司長及楊慶輝科長均相繼外放，為示負責及不願使外交部積欠飯店款項，原告亦先墊付所有款項。所以楊慶輝科長所申報之單據，實際上用於公務用途，但因楊慶輝以錯誤方式申報單據請款，遭被告之會計處退回，所以被告實際上也未支付該筆款項。
㈣原告於95年4 月底返國接受調查，業釐清未涉貪瀆，至偽造
文書部分，亦經澄清原告並未參與不實單據製作，亦未交付宴客名單，該不實宴客名單，原告也都未見過，檢察官基於案情輕微，原決定以不起訴處分，並將該決定告知政風處轉報被告機關，政風處旋請原告返回任所。未料數日內檢方立場竟有180 度轉變，原告竟遭起訴。其後經閱檢方相關案卷後，原告始悉楊慶輝科長在接受調查時因畏懼觸法，竟謊稱所為全係受原告指示辦理，供詞中充滿矛盾及不合理處，絕非事實，亦與其他同仁認知不同。本案報銷名目錯誤，係因楊慶輝誤解該項經費僅能作為餐敘用途所致，此節被告之政風處調查時即已獲悉，又豈能誤信其後楊慶輝在檢調時出於畏罪而說謊，而據以建議將原告嚴懲？㈤再者，原告未發現楊慶輝科長申報單據錯誤之疏失，亦經被
告以原告主導報銷為由記過兩次處分，已偏離事實且屬過重，且又係發生於原告赴任駐紐西蘭代表之前，並非擔任駐紐西蘭代表，於代表職務上發生疏失，致無法統御紐西蘭代處之事務，但是被告卻又將原告降調2 級改任非主管職務，致原告之升遷受阻（原告如繼續任紐西蘭代處代表，次年即可升至簡任14職等），喪失館長待遇如職務加給及主管身分，嚴重影響原告之權益。
乙、被告主張之理由：
一、本件調任處分符合駐外外交領事人員任用條例相關規定：㈠原告認為被告調任處分違反駐外外交領事人員任用條例第7
條有關駐外外交領事人員服務期間以3 年為1 任，駐外任期內得以同一職務調任其他駐外外交機構服務規定云云。惟按駐外大使或代表在外代表國家與駐在國交涉，政府基於國家外交工作需要及整體人事佈局等考量，得於駐外大使或代表駐外任期屆滿前，調返國內或改調其他駐外機構服務。又駐外外交領事人員任用條例第2 條明定，駐外外交領事人員為公使、參事、一等秘書、二等秘書、三等秘書，及總領事、副總領事、領事館領事、總領事館領事、總領事館副領事等，並未列有大使（代表相當大使）。又揆諸現行國際慣例及國家實踐，各國基於主權平等原則，互派駐外大使（或代表）進行外交往來，駐外大使（或代表）係由國家元首（或政府首長）審度時勢及外交需要而適時任免，爰其身分具特殊性質，其任期並未明定於上述條例，係歸乎國家元首（或政府首長）之裁量權限。原告主張其任期應受該條例保障，實未了解駐外大使及代表身分特殊之事實。況且同條例第7條第3 項規定，駐外外交領事人員保障任期規定「因受駐在國政策、法令之限制，或因業務上之特殊需要，得不適用之」。準此，即便該條例所列舉之外交領事人員，因特殊情況及業務需要亦得縮短或延長駐外任期。
㈡原告以不實單據及宴客名單申報外交部業務聯繫費用，違反
公務員服務法第5 條有關公務人員應誠實清廉的規定，其不實宴客名單包括美國在台協會副處長葛天豪，影響我與友邦互信及對外關係。相關憑證表單發票經原告親簽者有5 張，原告實無法以不知情推卸責任，其所為顯然不適合對外代表國家，領導部屬，不應續任大使或代表職務。又公務人員任用法第4 條規定：「各機關任用公務人員時，應注意其品德及對國家之忠誠，其學識、才能、經驗、體格，應與擬任職務之種類職責相當。如係主管職務，並應注意其領導能力。」機關首長負有機關業務之推動及成敗之責，機關首長在合理及必要之範圍內，彈性調整所屬公務人員之職務，本係機關首長固有之權限。被告經通盤考量上述事實及人事法規，爰簽請行政院院長核准調任原告為駐斐濟代表處顧問。
二、被告依權責調任原告至駐斐濟代表處服務，符合「外交部駐外人員輪調作業要點」之規定：
㈠依上開作業要點第5 點規定，駐外各館、團、處依駐在國（
地）工作環境及生活條件區分為A 級、B 級、C 級、D 級、，E 級等5 級。同要點第7 點規定，駐外人員駐外3 任（1任3 年）中原則至少須於C 、D 、E 級館、團、處服務1任。在C 、D 、E 級館、團、處任滿1 任者，由外交部視其意願優予改調A 、B 級館、團、處。
㈡原告由駐紐西蘭代表處調任駐斐濟代表處顧問前，歷任駐美
國代表處（A 級）秘書（76年8 月至82年9 月）、駐溫哥華辦事處（A 級）處長（87年7 月至91年5 月），從未於C、D、E 級館、團、處服務歷練，被告簽請行政院核准將原告調任駐斐濟代表處（C 級）服務，俱符上開作業要點規定。
三、本件調任處分符合公務人員任用法第18條之規定：㈠依「行政院所屬各主管機關提報人事案件應行注意事項」規
定，行政院各部會簡任第12職等以上機關主管人員之任免，係屬總統或行政院院長職權。行為時公務人員任用法第18條第1 項第3 款亦規定，現職公務人員在同官等內調任低職等職務，除自願者外，以調任低一職等之職務為限，均仍以原職等任用，且機關首長及副首長不得調任本機關同職務列等以外之其他職務，主管人員不得調任本單位之副主管或非主管。但有特殊情形，報經總統府、國民大會、主管院或國家安全會議核准者，不在此限。
㈡由上開規定可知，行政院院長對所屬機關簡任第12職等以上
主管人員除有任免權外，依法亦得衡酌「特殊情形」，核准調低職務。被告經考量原告涉嫌偽造文書遭起訴及記過處分等事實，已不宜擔任駐外大使或代表職務，不應續任駐紐西蘭代表處代表職務。被告依公務人員任用法第18條第1 項第
3 款但書規定，於95年5 月26日簽報行政院核准由被告依權責將原告調任非主管職務。又駐外大使館大使、代表處代表係主管職，公使、副代表係副主管職，代表處升主管最高職務為顧問（列簡任第12職等）。被告於95年6 月12日函行政院人事行政局，擬依權責調任原告為駐斐濟代表處顧問。行政院於95年6 月14日以院授人力字第0950015488號令核定原告另有任用免職，由被告依權責調派原告為駐斐濟代表處顧問。故被告原處分及行政程序與法相符，並無原告所稱被告係基於一己好惡，違法降調原告之情。
㈢被告為推動外交及有關涉外事務，必須審度時勢適時調整駐
外館長之人事佈局，亦有駐外館長因應外交業務需要而予以調任較低職等職務之事實。例如：前駐奧地利代表處代表魏武煉（簡任第13至第14職等）為應被告之業務需要，於92年11月調任駐洛杉磯辦事處處長（簡任第12職等）。
㈣原告所陳降調處分雖無降級減俸之名，但實際具類似降級減
俸之效果。惟查，被告向依公務人員俸給法規定，按所屬人員銓敘審定之職務及官職等級核敘薪俸及相關加給。被告將原告由駐紐西蘭代表處代表（主管職務）調派為駐斐濟代表處顧問（非主管職務），僅係職務調動，仍按原告所敘簡任第13職等核敘薪俸，並無減俸之事實。至原告實際支領薪額，則因其職務異動有別，所陳各項館長待遇如館長加給、職務宿舍及公務車等，均屬職務配屬，非個人專享，原告既已調任駐斐濟代表處顧問，被告依法自不應核發原告前述館長待遇。
四、被告調任原告為駐斐濟代表處顧問，並未損害原告應受法律保護之權益：
㈠按公務人員保障法係對公務人員身分、官職等級、俸給等有
關權益之保障。依公務人員俸給法第2 條規定，加給係指本俸、年功俸以外，因所任職務種類、性質與服務地區之不同，而另加之給與。即本俸（年功俸）係附屬其官職等級，加給則係屬職務性給與，兩者性質不同。
㈡原告由駐紐西蘭代表處代表調任駐斐濟代表處顧問，仍保有
其公務人員之身分。被告仍以原告經銓敘審定之官等職等（簡任第13職等）繼續任用，未予變更。又被告仍按原告銓敘審定之俸級（790 俸點）核敘薪俸，並未降級或減俸。被告按照原告新任顧問職務種類、性質與服務地區核予其應得之法定加給（地域加給）。是以，原告之公務人員身分、官職等級、俸給等有關權益均獲保障。
五、本件調任處分，洵屬業務考量之遷調作業，並非懲處，亦無涉比例原則：
㈠原告在擔任外交部北美司司長任內，以不實單據及宴客名單
申報94年12月外交部「外交業務管理費（與美、加駐華機構人員溝通聯繫）」費用，除經臺灣臺北地方法院檢察署以涉及偽造文書罪嫌提起公訴外，外交部以原告所為違反經費報銷規定，依據公務人員考績法及外交領事人員獎懲標準表處以原告記過兩次處分。被告復考量原告因涉嫌偽造文書遭起訴及記過處分等情，已不適合代表國家駐節海外，擔任大使或代表職務，爰依公務人員任用法第18條第1 項第3 款但書規定，報請行政院院長核准原告由駐紐西蘭代表處代表調任為駐斐濟代表處顧問，洵屬業務考量之遷調作業。
㈡原告調派駐紐西蘭代表處代表，係敘簡任第13職等年功俸3
級，調任駐斐濟代表處顧問後，仍以原職等任用，非屬懲戒案件，並未進入懲戒程序，僅係被告依權責對已不適任主管職務之原告調任其他非主管職務。
㈢綜上，原告受記過及調任職務所依據之法規及所維護之法益不同，難謂係一事二罰，亦無涉比例原則。
理 由
一、按「駐外外交領事人員之任用，依本條例之規定。」、「本條例所稱之駐外外交領事人員如左：公使、參事、一等秘書、二等秘書、三等秘書。總領事、副總領事、領事館領事、總領事館領事、副領事。公使，職列簡任第13職等。總領事、參事，職務均列簡任第12職等。副總領事，職務列簡任第10職等至第11職等或薦任第9 職等。一等秘書、領事館領事，職務均列薦任第9 職等至簡任第10職等。二等秘書、總領事館領事，職務均列薦任第8 職等至第9 職等。三等秘書、副領事，職務均列薦任第7 職等至第8 職等。」、「駐外外交領事人員服務期間以3年為一任，必要時得予延長，但延長期間不得超過3年，任滿調回外交部服務。駐外外交領事人員於駐外任期內，得以同一職務調任其他駐外外交機構服務。但其駐外期間合計不得超過6 年。前2 項規定，因受駐在國( 或地區) 政策、法令之限制，或因業務上之特殊需要，得不適用之。但其駐外期間合計不得超過9 年。延期留任人員於上述原因消滅時，應即調回外交部服務。」、「本條例未規定事項，適用公務人員任用法之規定。」駐外外交領事人員任用條例第1 條、第2 條、第7 條、第11條分別定有明文。次按「各機關任用公務人員，應注意其品德及對國家之忠誠，其學識、才能、經驗及體格，應與擬任職務之種類職責相當。如係主管職務，並應注意其領導能力。」、「現職公務人員調任，依左列規定：簡任第12職等以上人員，在各職系之職務間得予調任；其餘人員在同職組各職系之職務間得予調任。經依法任用人員，除自願者外，不得調任低一官等之職務。在同官等內調任低職等職務，除自願者外，以調任低一職等之職務為限，均仍以原職等任用，且機關首長及副首長不得調任本機關同職務列等以外之其他職務，主管人員不得調任本單位之副主管或非主管，副主管人員不得調任本單位之非主管。但有特殊情形，報經總統府、國民大會、主管院或國家安全會議核准者，不在此限。」公務人員任用法第4 條第1 項、第18條第1 項亦分別定有明文。再按「本法第18條第1 項第1 款所稱簡任第12職等以上人員，指經銓敘部銓敘審定合格實授簡任第12職等以上之人員。本法第18條第1 項第3 款所稱以調任低一職等之職務為限，指擬任職務之最高列等較原任職務之最高列等低一職等時，始得予調任。所稱同職務列等之職務，指職務列等相同或職務之最高列等相同之職務。所稱本單位之非主管，包括本單位內次級之主管及副主管職務。」公務人員任用法施行細則第19條第1、2項亦定有明文。
二、查原告原任外交部駐紐西蘭代表處簡任第13職等至第14職等代表。前任外交部北美司司長期間，涉及以不實發票核銷該司「外交業務管理費（與美、加駐華機構人員溝通聯繫）」預算，經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官偵查，認原告涉嫌偽造文書罪，以95年度偵字第9304號起訴書提起公訴在案。
被告審認原告已不適任擔任駐紐西蘭代表處代表職務，以95年6 月5 日外人一字第09540007700 號派免建議函報行政院建議另有任用免職，行政院遂以95年6 月14日院授人力字第0950015488號令，將原告原任駐紐西蘭代表處之簡任第13職等至第14職等代表（主管職務）予以免職，並由外交部依權責將原告改派駐斐濟代表處簡任第12職等顧問（非主管職務）等情，為兩造所不爭，復有臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第9304號起訴書、被告95年6 月5 日外人一字第09540007700 號派免建議函、行政院94年10月13日行授人力字第0940065266號令、95年6 月14日院授人力字第0950015488號令等附卷可參，自堪信為真正。原告主張其從未指示北美司第三科楊慶輝科長以不實之宴客名單及餐費單據核銷該司外交業務管理費，被告原處分違反駐外外交領事人員任用條例第7 條、公務人員任用法第18條等規定，且其已遭外交部記過2 次懲處，被告於法院未判決前復將之降調，係雙重處分，違反行政程序法比例原則云云。
三、原告主張被告調任處分違反駐外外交領事人員任用條例第7條有關駐外外交領事人員服務期間以3 年為1 任，駐外任期內得以同一職務調任其他駐外外交機構服務規定云云。惟查：
㈠按駐外外交領事人員任用條例第2 條明定，駐外外交領事人
員為公使、參事、一等秘書、二等秘書、三等秘書，及總領事、副總領事、領事館領事、總領事館領事、總領事館副領事等，並未列有大使（代表相當大使）。而代表、大使之職等為簡任13職等至14職等，核與上揭駐外外交領事人員任用條例第2 條規定之公使、總領事、參事、副總領事、一等秘書、領事館領事、二等秘書、總領事館領事、三等秘書、副領事等職務所列之職等不同（公使職等最高，亦僅職列簡任第13職等）。準此，駐外之公使、參事及秘書等人員，係依駐外外交領事人員任用條例任用。至於非該條例第2 條所指人員，則應依公務人員任用法任用。查原告原任職之紐西蘭代表處代表，非上開條例所指公使、參事、秘書或領事等職務，是原告尚非該條例所指之駐外外交領事人員，自非依該條例任用，而應依公務人員任用法任用，原告主張被告調任處分違反駐外外交領事人員任用條例第7 條規定云云，乃有誤會。
㈡次查駐外大使或代表在外代表國家與駐在國交涉，政府基於
國家外交工作需要及整體人事佈局等考量，得於駐外大使或代表駐外任期屆滿前，調返國內或改調其他駐外機構服務。又揆諸現行國際慣例及國家實踐，各國基於主權平等原則，互派駐外大使（或代表）進行外交往來，駐外大使（或代表）係由國家元首（或政府首長）審度時勢及外交需要而適時任免，爰其身分具特殊性質，其任期並未明定於駐外外交領事人員任用條例，係歸乎國家元首（或政府首長）之裁量權限。原告主張其任期應受該條例保障，與駐外大使及代表身分特殊之事實亦有未合。況依駐外外交領事人員任用條例第
7 條第3 項規定，駐外外交領事人員保障任期規定「因受駐在國政策、法令之限制，或因業務上之特殊需要，得不適用之」。準此，即便該條例所列舉之外交領事人員，因特殊情況及業務需要亦得縮短或延長駐外任期，並非無例外之規定。
㈢再查被告以原告以不實單據及宴客名單申報外交部業務聯繫
費用，違反公務員服務法第5 條有關公務人員應誠實清廉的規定，其不實宴客名單包括美國在台協會副處長葛天豪，影響我與友邦互信及對外關係。相關憑證表單發票經原告親簽者有5 張，原告實無法以不知情推卸責任，其所為顯然不適合對外代表國家，領導部屬，不應續任大使或代表職務。又公務人員任用法第4 條規定：「各機關任用公務人員時，應注意其品德及對國家之忠誠，其學識、才能、經驗、體格，應與擬任職務之種類職責相當。如係主管職務，並應注意其領導能力。」機關首長負有機關業務之推動及成敗之責，機關首長在合理及必要之範圍內，彈性調整所屬公務人員之職務，本係機關首長固有之權限。被告經通盤考量上述事實及人事法規，簽請行政院院長核准調任原告為駐斐濟代表處顧問，亦非無由。
㈣復按被告為貫徹實施內外輪調制度，加強駐外人員歷練，妥
適運用人力資源以提升行政效能，並積極提振駐外人員士氣，依職權頒訂外交部駐外人員輪調作業要點。依該要點第二點規定：「本要點所稱駐外人員，係指駐外各館、團、處編制內職員，不包括雇員。」第5 點規定：「各館、處區分為有邦交國家( 甲類) 、無邦交國家( 乙類) 及國際組職( 丙類) ，並依駐在國( 地) 工作環境及生活條例區分為A 級、
B 級、C 級、D 級及E 級等5 級。A 級所列為駐在國（地）工作環境及生活條件較優之駐外館、團、處，其餘依次類推。」第6 點規定：「駐外人員輪調以遷調同一陞遷序列之職務為原則，其駐外期間以自啟程日起服務滿3 年為1 任．．
． 駐外人員駐外任期內倘因受駐在國（或地區）政策、法令之限制，或因業務上之需要，得調任其他館、團、處、提前調部或酌予延長駐外任期，惟延長駐外期間合計不得超過
9 年．．．。」第7 點規定：「駐外人員駐外3 任中原則至少須於C 、D 、E 級館、團、處服務1 任。．．．在C 、D、E 級駐外館、團、處任滿1 任者，以於E 級駐外館、團、處服務同仁優先，由本部視其意願優予改調A 、B 級館、團、處，其駐外任期合計以6 年為原則。．．．」則參酌上揭規定可知，被告亦得因業務上之特殊需要，於駐外人員任期內，予以調任其他館、團、處至明。
四、至原告主張被告違反公務人員任用法第18條規定將原告降調2級之處分云云。經查：
㈠按依「行政院所屬各主管機關提報人事案件應行注意事項」
規定，行政院各部會簡任第12職等以上機關主管人員之任免，係屬總統或行政院院長職權，合先敘明。
㈡次按「公務人員之任用，應本專才、專業、適才、適所之旨
，初任與升調並重，為人與事之適切配合。」、「各機關任用公務人員，應注意其品德及對國家之忠誠，其學識、才能、經驗及體格，應與擬任職務之種類職責相當。如係主管職務，並應注意其領導能力。」公務人員任用法第2 條、第4條第1 項分別定有明文。準此，機關首長在合理及必要之範圍內，基於內部管理、領導統御及運作需要，就公務人員之職務調動，本係機關長官固有之權限，復以外交業務事涉國家行政高權，外交人員接受職務調動義務當較一般公務人員為高。至是否適任某項特定職務，主管長官除應本專才、專業、適才、適所之旨外，並應就公務人員個人之工作表現、品行操守、學識能力等各方面考核評量，惟類此考評工作，富高度屬人性。是以，除是類考評違反相關人事法令規定，具有法定程序上之瑕疵、對事實認定有違誤、未遵守一般公認價值判斷之標準、有與事件無關之考慮牽涉在內及有違反平等原則等情事外，主管長官對部屬所為職務調整之判斷餘地，應予尊重。
㈢查被告原處分將原告由駐紐西蘭代表處代表（職列簡任13職
等至14職等）之主管職務，調任為駐斐濟代表處顧問（職列簡任12職等）之非主管職務，因非屬本單位間之調任，核與上揭公務人員任用法第18條第1 項規定並無不合；就同官等間調任低職等職務部分，茲據被告於復審程序審查會議時陳述意見略以：原告經檢察官起訴後，被告曾協調原告回國擔任同職等之辦事職務，惟其表示不願回國，而駐外代表處中代表、副代表均為主管職務，因原告涉及刑案，於考量原告已不適合擔任主管職務下，僅得將之調任駐外代表處之非主管顧問職務，遂以95年6 月12日外人一字第09540007670 號函說明二：「秦代表因偽造文書罪嫌被臺北地檢署起訴，本部為維護官箴，擬調任秦員為駐斐濟代表處顧問（簡任第12職等）．．．。」報請行政院以原告具公務人員任用法第18條第1 項第3 款但書規定之「特殊情形」核准本調任案等語。復據行政院人事行政局派員於復審程序審查會議時陳述意見略以：本件被告以95年5 月26日簽呈行政院院長將原告調任非主管職務，奉核可後，方由該局代行政院核布同年6 月14日院授人力字第0950015488號令，其主旨四、其他事項：
「秦員由外交部依權責調派駐斐濟代表處簡任第12職等顧問。」即係依公務人員任用法第18條第1 項第3 款但書，由主管院核准之意等語。又銓敘部亦派員於上開審查會議陳述意見略以，本調任案是否屬公務人員任用法第18條第1 項第3款但書之特殊情形及相關報主管院程序，皆尊重主管機關之認定等語。是可知，有關公務人員任用法第18條第1 項第3款但書所定「特殊情形」及「報主管院核准」之認定及程序，銓敘部係考量各機關情形不一，未予明確定義，而僅作概括規定，至於是否具有上開「特殊情形」及相關「報主管院核准」之程序，則授權各主管機關本於權責認定。原告因偽造文書案經臺灣臺北地檢署檢察官起訴在案，被告以原告有不適合擔任主管之特殊情形，依公務人員任用法第18條第1項第3 款但書陳報行政院，並由該院依該款規定核准在案，揆諸前揭說明，於法並無不合。
㈣又按公務人員保障法係對公務人員身分、官職等級、俸給等
有關權益之保障。依公務人員俸給法第2 條規定，加給係指本俸、年功俸以外，因所任職務種類、性質與服務地區之不同，而另加之給與。即本俸（年功俸）係附屬其官職等級，加給則係屬職務性給與，兩者性質不同。被告將原告由駐紐西蘭代表處代表（主管職務）調派為駐斐濟代表處顧問（非主管職務），仍保有其公務人員之身分，僅係職務調動。又被告以原告經銓敘審定之官等職等（簡任第13職等）繼續任用，未予變更。且被告仍按原告銓敘審定之俸級（790 俸點）核敘薪俸，並未降級或減俸。況被告亦按照原告新任顧問職務種類、性質與服務地區核予其應得之法定加給（地域加給）。是以，原告之公務人員身分、官職等級、俸給等有關權益均獲保障，亦無違反公務人員任用法之情形。
五、有關原告指稱其遭被告記過2 次懲處，被告於法院未判決前復將之降調，係雙重處分，且違反行政程序法比例原則云云。惟查：
㈠原告在擔任外交部北美司司長任內，以不實單據及宴客名單
申報94年12月外交部「外交業務管理費（與美、加駐華機構人員溝通聯繫）」費用，除經臺灣臺北地方法院檢察署以涉及偽造文書罪嫌提起公訴外，外交部以原告所為違反經費報銷規定，依據公務人員考績法及外交領事人員獎懲標準表處以原告記過兩次處分等情，為原告所不爭，復有被告95年5月0 日台人字第950447號令附卷可按。被告考量原告因涉嫌偽造文書遭起訴及記過處分等情，已不適合代表國家駐節海外，擔任大使或代表職務，爰依公務人員任用法第18條第1項第3 款但書規定，報請行政院院長核准原告由駐紐西蘭代表處代表調任為駐斐濟代表處顧問，洵屬業務考量之遷調作業，並非無由。
㈡次查原告調派駐紐西蘭代表處代表，係敘簡任第13職等年功
俸3 級，調任駐斐濟代表處顧問後，仍以原職等任用，僅係被告依權責對已不適任主管職務之原告調任其他非主管職務，並未進入懲戒程序，核非屬懲戒案件。
㈢再按所謂一事不二罰原則，係指同一違反行政法義務之行為
，禁止為相同性質之處罰，以符法治國原則，如非具有處罰性質之行政行為，自無上開原則之適用，司法院釋字第503號解釋可資參照。本件被告辦理遷調作業所依據之法規及所維護之法益核與其被懲戒處分均有不同，遷調作業並不具處罰性質，並無原告所稱一事二罰情形，且核與比例原則亦屬無涉，原告此項主張亦有誤會。
六、綜上所述，被告將原告由駐紐西蘭代表處簡任第13職等至第14職等代表，調派駐斐濟代表處簡任第12職等顧問，於法並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 13 日
第四庭審判長法 官 陳國成
法 官 陳忠行法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 12 月 13 日
書記官 楊子鋒