臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00891號原 告 金聖泰實業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 張國清律師被 告 臺灣銀行股份有限公司採購部代 表 人 乙○○訴訟代理人 黃德賢律師上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國96年1 月12日訴0000000 號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告參與中央信託局股份有限公司購料處（下稱原處分機關）所辦理「50公斤N 型硬頭鋼軌」採購案，因不服原處分機關民國（下同）95年8 月9 日中購開二字第0954500266號函異議處理結果，提出申訴，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
(一)審議判斷及原處分均撤銷。
(二)被告應退還原告押標金新台幣（下同）83萬元。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
叄、兩造之爭點及陳述：
一、兩造之爭點：
（一）沒收押標金部分，是否原處分效力所及？
（二）原告同意延長報價有效期限，是否因被告之勸誘並非原告之本意？
（三）本件決標程序，是否違反政府採購法第48條之規定？
（四）本件標價是否偏低，顯不合理？
（五）原告有無請求被告退還押標金之「公法上直接請求權」？
二、原告主張之理由：
(一)鈞院對本件有審判權：
１、原告於申訴程序，均將訴之聲明列入請求之項目，亦經申訴會全部審理並作成審議判斷，判斷書亦有「本審議判斷視同訴願決定，申訴廠商不服者，得於本審議判斷書送達之次日起2 個月內依法向台北高等行政法院提起行政訴訟」等語之教示。
２、依政府採購法第83條：「審議判斷，視同訴願決定」，次依行政訴訟法第4 條第1 項：「人民因中央或地方機關之違法行政處分認為損害或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，．．．得向高等行政法院提起行政訴訟」。
３、關於沒收押標金部分，雖有認屬係採購契約履約問題所生之爭議，惟應採同一之爭訟程序，以符紛爭一次解決之訴訟經濟原則。
(二)依政府採購法第58條「對廠商標價偏低，顯不合理，有降低品質，不能誠信履約之虞之處理方式」之立法意旨，並本諸誠信原則，請撤銷原異議處理結果（即不予決標予原告）及審議判斷：
１、被告中央信託局代洽辦機關台灣鐵路管理局以「公開招標」方式採購㈠50公斤N 型無孔鋼軌340,000M及㈡50公斤N 型硬頭鋼軌60,000M ，將上開兩項依政府採購法第52條第1 項第
4 款「複數決標」之方式辦理。
２、第1 次開標時，因採「複數決標」之方式，致對參與投標之
3 家廠商之標價幣別等項目未能統一，無法比價，因而流標。第2 次原告於95年4 月7 日參與投標，被告於95年5 月4日開標。因其中第1 項之標價未達底價而流標；第2 項祇有日本三井及原告兩家參與投標，原告之標價67,800,000元為最低標，日本三井之標價85,178,709元為次低標。
３、95年5 月4 日價格標開標後，被告發現原告報價低於底價8成，洽辦機關表示有政府採購法第58條之情形，通知原告限期提出說明。原告於95年5 月12日提出說明略謂：「本案為複數決標，招標標的有兩項，因係同一個案號招標，故本公司在備標估算當時，以兩標的整體考量計算出總合價後，再就產品不同特性、採購數量及不同產品有不同生產規模、成本及生產量等逐一估算再做比例攤提分配，因本案報價有國內標與國際標兩項基準不同計算方式報價，同時採納新台幣與外幣不同幣別的報價方式，本公司在分配列計過程中有所失誤，誤將第2 項之細項成本，錯置於第1 項，導致第1 項50公斤N 型無孔鋼軌報價偏高而廢標，第2 項50公斤N 型硬頭鋼軌報價偏低」。並表示：雖投標當時確實有承作之意願，但因上述之失誤，如欲履約承作，實有事實上之困難，絕無借故推諉之意，請貴局給予本公司再有效力之機會（即對他案再參予投標而得以效力）。被告於95年7 月25日通知原告繳交履約保證金，原告旋即提出異議。顯見原告除依被告之要求對標價偏低提出說明，同時表達放棄權利之意。被告可依政府採購法第58條後段「廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不予決標該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商」（包括未於期限內提出或雖依期限提出但未有合理之說明在內）辦理。較符合政府採購法第58條「廠商之標價偏低，顯不合理，有降低品質，不能誠信履約之虞」之立法意旨。
４、被告對於原告之異議，於95年8 月9 日覆函「倘對本處理結果不服，得以收受異議處理結果之次日起15日內，以書面向採購申訴審議委員會提出申訴」等語。而上揭函說明3 謂：
「本案決標程序，符合『政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序』第3 項『機關執行程序』之規定」云云；然本件情形：係被告通知原告就標價偏底提出說明並表示願放棄承作之權利，也非原告主動表示標價錯誤；與上述第3 項「機關執行程序」之情節不同：係被告無需通知最低標提出說明而由最低標主動表示標價偏低者，並不相同。
５、被告之決標程序違反標價偏低之相關法律規定：
⑴、依政府採購法第58條、施行細則第79、80條及行政院公共工
程委員會發布之「採購法第58條之執行程序」及實務見解；在標價偏低之情形，機關決標予最低標廠商均須判斷是否有「顯不合理、降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形」？若機關在決標時根本未判斷是否有「顯不合理、降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形」，則其決標違背上述標價偏低相關法律之規定。
⑵、本件於95年5 月4 日價格標開標後，被告發現原告報價低於
底價8 成，洽辦機關（台灣省鐵路管理局）表示有採購法第58條所稱之情形，乃通知原告限期提出說明，而原告於95年
5 月12日提出說明。雖經洽辦機關95年6 月22日呈簽評估結果，認為最低標之總標價無顯不合理，降低品質，不能誠信履約之虞或其他情形，但該項判斷根本未通知原告，僅於95年7 月12日函告被告，略以「業經簽局核准照價決標予原告，惠請辦理決標事宜」。被告於95年7 月21日辦理決標，亦未將其判斷理由（即仍決標予原告之原由）告知原告，故被告之決標程序違背上述標價偏低相關法律規定。
６、對招標機關標價究有無顯不合理之判斷，未依行政院公共工程委員會申訴會對「申訴之判斷案例」之意旨，為形式與實質審查：
⑴、早期申訴會認為廠商之標價究有無顯不合理，招標機關仍應
本於客觀之事實予以實質審查，若構成主觀率斷之裁量濫用，與採購法第58條規定不符。例如該會訴字第90344 號審議判斷，又如該會訴字第89032 號審議判斷亦就報價是否顯不合理為實質審查。在訴字第0930183 號審議判斷更應詳加檢視報價之合理性。又該會訴字第91062 號審議判斷將採購法第58條相關規定之審查，區別為形式與實質審查。
⑵、被告95年8 月9 日覆函謂「倘對本處理結果不服，得以收受
異議處理結果之次日起15日內，以書面向採購申訴審議委員會提出申訴」等語。而上揭函說明3 謂：「本案決標程序，符合『政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序』第3 項『機關執行程序』之規定」云云；然本案情形：係招標機關通知原告就標價偏底提出說明並表示願放棄承作之權利，也非原告主動表示標價錯誤；與上述第
3 項「機關執行程序」之情節不同：係招標機關無需通知最低標提出說明而由最低標主動表示標價偏低者，並不相同。至於本件進入申訴程序時，被告在陳述意見書始更正為其第
4 項之4 。被告不僅決標程序違背上述標價偏低相關法律規定，而且對標價究有無顯不合理亦未作形式及實質之審查。
７、本件投標價格顯不合理：
⑴、本件為複數決標，招標標的有兩項，因係同一個案號招標，
故原告在備標估算當時，以兩標的整體考量計算出總合價後，再就產品不同特性、採購數量及不同產品有不同生產規模、成本及生產量等逐一估算再做比例攤提分配，因本案報價有國內標與國際標兩項基準不同計算方式報價，同時採納新台幣與外幣不同幣別的報價方式，原告在分配列計過程中有所失誤，誤將第2 項之細項成本錯置於第1 項，導致第1 項50公斤N 型無孔鋼軌報價偏高而廢標，第2 項50公斤N 型硬頭鋼軌報價偏低」。
⑵、本標案第1 項50公斤N 型無孔鋼軌，原告於系爭之95年5 月
4 日之報價為350,200,000 元（依當時之美金之匯率33.872，折合美金為10,332,745.69 元），因標價偏高而廢標。被告於95年10月16日重新招標，原告以標價美金9,167,760 元得標，有被告之得標通知書上載Total Price CFR Taichung
USD 9,167,760 元可稽。原告對同一標項之兩次報價相差美金1,164,986 元（即10,332,745.69-9,167,760 ＝1,164,986）， 按匯率33.872折合新台幣39,460,405元之報價，以證系爭之95年5 月4 日之報價因第1 項及第2 項之估算及細項成本錯置導致第1 項報價確實偏高而廢標，並造成第2 項報價67,800,000元偏低並低於底價（83,000,000元）8 成之不合理現象。
⑶、系爭之第2 項之標案，被告雖嗣後降低底價為81,000,000元
並重新第1 次再招標仍於96年10月24日流標，重新第2 次再招標也於96年11月2 日流標，第3 次再重新招標仍於96年11月13日流標。足證被告所定底價81,000,000元偏低並不符合市場行情，導致廠商評估後皆不願參加投標因而再有3 次之流標紀錄，顯示原告在95年5 月4 日之系爭投標報價67,000,000 元確實偏低之不合理價格。
(三)原告同意延長報價有效期限，係因被告之勸誘並非原告之本意：
１、原告於95年5 月12日提出標價偏低之說明後，被告於95年5月30日回函指出：洽辦機關台灣鐵路管理局在研議中，查貴公司報價有效期將於95年6 月5 日屆滿，請惠將報價有效期限展延至95年7 月5 日，又於95年7 月4 日來函表示：請將報價有效期限展延至95年8 月5 日。因被告同時以口頭表示，如原告不同意展延，則對不予決標予原告之請求將不予考慮等語；原告乃同意展延有效期限係便於洽辦機關之研議。原告因信任上開被告機關之口頭說明，乃勉予同意。
２、原告於95年5 月12日之說明函，既已向被告表明放棄得標之權利在先。被告95年5 月30日之來函仍指出：洽辦機關台灣鐵路管理局在研議中，查貴公司報價有效期將於95年6 月5日屆滿，請惠將報價有效期限展延至95年7 月5 日，實有違誠信原則。若非被告機關同時以口頭表示：「如原告不同意展延，則對不予決標予原告之請求將不予考慮」等語，再印證被告兩次機關來函中所提：「貴公司所提報價偏低之說明，台灣鐵路管理局尚在研議中，．．．請惠將報價有效期限展延至95年7 月5 日」等語。獲得原告之信任，原告乃同意展延有效期限係便於被告之研議；誠如被告所稱「倘該商不同意展延報價有效期而報價失效，即無法成為決標對象」之意旨，但其兩次要求展延報價有效期限之來函均未將上述意旨納入，更使原告信任上述被告之口頭說明。依被告95年9月1 日中購開二字第0954500296號函指出：「貴公司提出之報價偏低之說明經洽辦機關於95年6 月22日簽評估結果，改變先前之認定．．．爰．．．照價決標予貴公司」等語，被告竟在95年7 月4 日又函請原告：請將報價有效期展延至95年8 月5 日，並在95年7 月21日仍辦理決標予原告，有違公平合理原則及誠信原則。
３、上述「報價有效期原本至95年6 月5 日屆滿，在被告善意之規勸下，原告勉為同意展延至95年8 月5 日，兩者相距2 個月，則對於報價之時空環境均已變遷，
４、依本件投標須知5.4.2 條投標廠商有下列情形之一者，相關廠商所繳納之押標金除依被告文件規定不予發還者外，應予無息發還：．．．5 、投標廠商報價有效期已屆滿，且拒絕延長。本諸誠信原則，請被告發還原告所繳押標金。
(四)被告勸誘原告2 次延長報價有效期限，有違公平合理原則及誠信原則。依原告95年5 月12日所提「標價偏低之說明」及95年8 月3 日提出異議之說明函，均表達放棄得標之權利，被告認無放棄得標之意云云，顯有誤解：
１、被告稱伊係循例善意洽請各投標廠商（含申訴廠商及次低標廠商）展延將屆之報價有效期限等語。被告並未舉證以實其說，並非事實。
２、依政府採購法第6 條：「機關訂定採購契約應以維護公共利益及公平合理為原則」，民法第148 條第2 項：「行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法」，上揭公平合理原則及誠信原則，向被奉為處理政府採購案件之最高指導原則。
(五)本招標案第2 項僅2 家廠商投標，未符合個別項目應有3家以上廠商投標才得開標之規定，即非合法：
本件採分項複數決標，而第2 項（本項）僅2 家廠商投標，未符合政府採購法第48條第1 項所定3 家以上廠商投標開標之規定。次查第1 項無孔鋼鐵軌計3 家廠商投標，第2 項硬頭剛軌計2 家廠商投標，原告投標係將1 項及2 項投標文件分項裝封及於外標封標示投標項次。依行政院公共工程委員會88年9 月18日（88）工程企字第8813452 號函釋：「招標文件規定各項投標文件應分項裝封及於大外標封標示投標項次者，個別項目應有3 家以上廠商投標，且符合本法施行細則第55條規定時，方得就該項開標。開標後該項合於招標文件規定之廠商未達3 家，除有本法第48條第1 項各款情形不予決標外，有廠商符合本法第52條第1 項第4 款規定之最低價格或最有利標之競標精神者，應行決標。」故系爭採購案之開標，尚非適法。
(六)原告以本次書狀繕本之送達代替依民法第88條向被告撤銷其錯誤之意思表示（即撤銷投標），請求不予決標予原告：
１、意思表示之內容有錯誤，或表意人若知其情事即不為意思表示者，如其錯誤或不知，非由表意人自己之過失時，表意人得撤銷其意思表示，民法第88條第1 項定有明文。表意人於撤銷意思表示前已為給付者，於撤銷後，即得依不當得利之規定，請求返還之。
２、本件為複數決標，招標標的有兩項，因係同一個案號招標，原告在分配列計過程中有所失誤，導致第1 項50公斤N 型無孔鋼軌報價偏高而廢標，第2 項50公斤N 型硬頭鋼軌報價偏低」，即原告投標之意思表示有民法第88條第1 項所稱之錯誤情事。
３、另查「民法第88條第1 項但書所謂之過失，究何所指，在學說上，雖有抽象之輕過失、具體之輕過失、及重大過失諸說之存在，但採抽象之輕過失說者，在現存判解中尚難覓其依據。．．．況抽象之輕過失說對於表意人未免失之過苛，直使表意人無行使撤銷權之機會，本為多數學者所不採。」最高法院62年度台上字第140 號判決可參。再者，德國民法第
119 條、瑞士債務法等23條及法國民法國1109條關於錯誤之意思表示得予撤銷或根本無效之規定，皆不以表意人無過失為必要；而日本民法第95條規定，亦僅限制有重大過失之表意人，始不得主張其錯誤之意思表示無效。此外，表意人撤銷意思表示者，應對善意之相關人負賠償責任，民法第91條亦設有明文。綜據上述，於認定表意人有無民法第88條第1項但書所稱之過失時，似無必要採取過於嚴格之標準，尤應斟酌個案情形，綜合各項情事，公平考量當事人之利益，依據具體案例應有之價值判斷決定之（參詹森林教授之見解）。
４、因原告從未涉及像本件之50公斤N 型無孔及硬頭鋼軌採購業務，就其參與本件投標而言，係自公司設立登記後第1 次參與公開投標，缺乏參與此項投標經驗，原告上述失誤，尚難謂為原告或其承辦人員係因重大過失，又斟酌雙方及公共之利益，應認為原告得撤銷其錯誤之意思表示，並請求退還押標金，始符公平合理原則及誠信原則。
(七)從洽辦機關對於原告95年5 月12日提出標價偏低之說明，在95年6 月22日之簽呈載明：「金聖泰公司來函略以，．．．
擬請本局不同意決標予該公司」云云。又從被告95年8 月9日中購開二字第0954500266號函「有關貴公司針對本案照價決標予貴公司提出異議乙節，復如說明」等語。均足證被告稱「原告於95年5 月12日提出之報價偏低之說明，並無同時表達放棄權利之意」等語，自相矛盾而並非事實。
(八)本件屬於標價估算錯誤之情形，參酌台大陳自強教授在96年10月27日「工程與法律學術研討會」中提出之報告「公共工程計算錯誤之研究」論文指出：「在判斷廠商是否有『無正當理由』時，除採購法之規定與價值判斷外，採購法以外之法律秩序及價值判斷亦應一併加以斟酌。依個人淺見，若依民法相關規定有更正標價之情形或廠商得主張不受其投標拘束，甚至有依民法錯誤規定撤銷其意思表示之可能，則顯示其計算錯誤依民法之價值判斷，係受到寬恕甚至獲得救贖之錯誤，機關及事後審之申訴會或行政法院似乎也應尊重此等價值判斷。採購法之適用若永遠站在採購機關之立場，絕非採購法第1 條所謂之『公平』」。又指出：「工程契約之計算錯誤（廣義計算錯誤、報價錯誤）主要有兩型態，其一為估算錯誤（挾億計算錯誤），其二為誤寫誤算，二者在民法上之評價極為不同。我國採購法並未特別對計算錯誤有所規範，而僅有採購法第58條標價偏低相關規定之設。採購實務上，無論決標爭議或停權爭議，幾無不集中在是否有『顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形』之判斷上，而未有同時審酌廠商在民法所處之地位：依法律行為解釋之原則，誤寫誤算係有錯誤更正之空間；機關與廠商相同，即使在契約成立之前，基於誠實信用原則，亦有所謂先契約義務或保護義務之存在，機關除應提供估算必要之基礎資訊外，於發現有估算錯誤情形時，亦應善盡告知義務，並要求其提出說明。因此，機關在面對廠商主張計算錯誤而請求不決標予自己或不願簽約之表示時，應將上述民法之價值判斷納入考慮。」。
(九)本件爭點在於原告之標價因已低於底價8 成，此項標價是否合理，而非被告所定底價是否合理之問題。被告謂台鐵係以89年8 月決標之前購案，由日商三菱公司得標之價格，佐證被告之本標案第2 項底價尚屬合理範圍。然被告係以89年9月另案由日商三菱公司之得標價與本件95年5 月4 日開標案之底價相互比較，兩者相距近6 年；且伊所謂加計進口鋼鐵物價漲幅計算得之，並未舉證該漲幅之依據，實難採信。
(十)被告稱89至90年鋼軌物價漲幅度3.16% ，欠缺資料來源。且本件95年5 月決標，上列89至90年鋼鐵物價漲幅度3.16% 已無參考意義。又若為屬實，則1 年度之漲幅為3.16% ，本件為95年5 月決標，故若以此邏輯推算，至少漲幅為18.96%。
被告所稱90年12月鐵工局得標商係為「大陸鞍鋼公司」，大陸鞍鋼公司與原告所代理之大陸包鋼公司，係不同之公司，有不同之品質要求及成本，亦不排除被告所提鐵工局於90年度之標案，因為數量少，使投標商得以犧牲打方式競標。且於95年5 月4 日在本件招標時，鞍鋼公司僅對第1 項（無孔鋼軌）報價，而對本案（硬頭鋼軌）基於底價偏低考量並未參與報價，足證以上所列大陸鋼軌應為日製價格之80.4% ，與事實不符。
二、被告主張之理由：
(一)有關原告主張應參酌政府採購法第58條前段部分標價偏低顯不合理，有降低品質、不能誠信履約．．．而不予決標予該廠商之處理方式：
１、本件採分項決標，原告第2 項之最低標且標價低於底價八成，洽辦機關（交通部台灣鐵路管理局）認為有政府採購法第58條所稱情形，經限期提出標價偏低之說明，該商於95年5月12日提出說明，稱「．．．因分配攤提列計過程有所失誤．．．報價偏低純屬作業失誤所致．．．本案原告確幟有意願履約承作．．．如有可能，請 貴局給予原告再有效力之機會。」．．．等云，經洽辦機關95年6 月22日呈簽評估結果，以過去其他機關採購中國大陸製硬頭鋼軌案例之決標金額，與日本廠商過去得標分析檢討後，認為原告所報中國大陸製硬頭鋼軌之單價，與分析檢討所計算出之合理單價相差無幾（約僅相差1%），爰認定原告所稱因分配攤提列計過程中報價有所失誤之說法，尚難足以採信，並認為最低標之總標價無顯不合理，無降低品質、不能誠信履約之虞或其他情形，待完成簽局核准程序後，於95年7 月21日函告，略以「業經簽局核准照價決標予金聖泰實業股份有限公司，惠請辦理決標事宜，．．．。」原處分機關乃據以擇期於95年7 月21日辦理決標。
２、原告於95年5 月12日提出報價偏低說明稱「5-3 本公司確實有意履約承作．．．」「5-4 ．．．故本公司甚為憂慮，」及「5-5 ，．．．如有可能，請 貴局給予本公司再有效力之機會」云云。但說明書並無「如欲履約承作，實有事實上之困難」及「原告除依被告機關之要求對標價偏低提出說明，同時表達放棄權利之意」等表示，原處分機關於報價延展之有效期限內予以決標並無不合。
３、原處分機關依行政院公共工程委員會所頒布之「政府採購法第58處理標價低於底價百分之八十案件之執行程序」第4 項第4 款「機關執行程序」所述，「或提出之說明不足採信，經機關重行評估結果，改變先前之認定，重行認為最低標之總標價無顯不合理，無降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形。照價決標予最低標，無需通知最低標提出差額保証金．．．」之規定辦理亦無不合。
(二)原告主張有關延長報價期限，係原處分機關所勸誘乙節：
１、本件各投標商之原報價有效期於95年6 月5 日屆期，惟因洽辦機關針對原告稱報價偏低之說明尚在研議評估中，本採購案仍處於待決標狀態，原處分機關本於政府採購法第6 條之精神「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。」，循例善意洽請各投標商（含原告及次低標廠商）展延將屆之報價有效期，一來維護各投標商可能成為決標對象之權益，二來避免各投標商因未注意報價時效以致失格之憾。
２、對於上揭原處分機關之通知，各投標商均可自由為同意或不同意展延之意思表示，悉由廠商決定，無庸配合辦理。依行政院公共工程委員會訂定之「押標金保証金暨其他擔保作業辦法」第12.5條及本件招標文件⑷中第5.4.2 款均載明：廠商報價有效期已屆滿，且拒絕延長者，相關廠商所繳納之押標金應予無息發還，顯見報價有效期屆滿時投標廠商有權拒絕展延，並無罰則及影響後續投標之虞。故對於原告所稱「同意展延報價有效期係被告之勸誘」以及屢云「被告以口頭表示，如原告不同意展延，則對不予決標予原告之請求將不予考慮」等詞，不僅與事實不符且不合邏輯，顯係原告對政府採購法未充分了解而有所誤解。
(三)被告為本件之決標程序，未違反政府採購法第48條之規定：
１、系爭投標案之開標係採分段開標，第1 階之開標日期為95年
4 月7 日，原告對於當日開標過程，並未於政府採購法第75條第1 項第3 款所定期限內提出異議。
２、又查第1 項無孔鋼軌計3 家廠商投標，第2 項硬頭鋼軌計2家廠商投標，且招標文件未規定各項投標文件應分項裝封及於外標封標示投標項次，則依行政院公共工程委員會88年9月18日（88）工程企字第8813452 號釋例，「招標文件未規定各項投標文件應分項裝封及於大外標封標示投標項次者，有3 家以上廠商投標，且符合本法施行細則第55條規定時，應依本法第48條第1 項規定開標。個別項目之報價廠商或合於招標文件規定之廠商未達3 家，除有本法第48條第1 項各款情形不予決標外，有廠商符合本法第52條第1 項第4 款規定之低價格或最有利標之競標精神者，應行決標。」係採購案之開標，亦屬適法。
(四)原告之報價有無錯誤，得為撤銷其意思表示：
１、有關原告針對本件複數決標案件，主張所謂報價偏低，係因分配攤提列計過程有所失誤乙節，業經洽辦機關即台鐵以過去其他機關採購中國大陸製硬頭鋼軌案例之決標金額，與日本廠商過去得標價分析檢討後，認為原告所報中國大陸製硬頭鋼軌之單價，與分析檢討所計算出之合理單價相差無幾（約僅相差1%），故其所稱因分配攤提列計過程中報價有所錯誤之說法，不足採信。
２、原告所稱報價錯誤，其錯誤情形為何，是否屬實，根本未據原告舉證證明，且被告已依原告所附簽約用文件辦理簽約，原告縱主張係投標錯誤無法承作而不願履約，核屬開標後應得標者不接受決標或拒不簽約之情形，被告依政府採購法規定沒收押標金於法尚無不合。
(五)有關系爭50公斤N 型硬頭鋼軌之投標，原告所報中國大陸製硬頭鋼軌之單價，與分析檢討所計算出之合理單價相差無幾之說明：
１、依中央信託局股份有限公司對於國內外混合投標均有速算公式計算表，作為計算其報價之判斷依據，其中第2 項50斤N型硬頭鋼軌，兩家投標廠商台灣三井物產公司及原告報價分別為CFR （離岸價加海運費）JPY 279, 115,200（中信局公司比價方式折合為DDP NTD 85,178,709.085）與DDP （含稅總價）NTD 67,800,000.00 ，因原告報價低於低價80% （底價為CFR NTD 83,000,000，依中信局公司比價公式換算，為
DDP NTD 89,872,918.779），並函稱係分配提列計過程中有所失誤，導致報價偏低云云。
２、然洽辦機關台鐵原核定底價CFR NTD 83,000,000，或DDP
NTD 89,872,918.779，係以89年9 月決標之前購案案號GF0-000000-0，由日商三菱公司得標，計採購110,000 公尺50公斤硬頭鋼軌金額FOB 美金2,758,140 元平均為FOB 25.074美金/ 公尺（日本製品）為基準，再加計進口鋼鐵物價漲幅計算得之，與本次硬頭鋼軌次低標三井公司所報產地相同，經查三井報價CFR JPY 279,115,200 （折合DDP NTD 85,178,
709.085）， 則底價僅較三井報價高出約5.51% （89,872,
918.799/85,178,709.085=1.0551） ，尚屬合理範圍；又台鐵以往50公斤N 型硬頭鋼軌未曾購供過中國大陸製品，本次最低標原告所報產品為中國大陸製品，經查訪各軌道機關前購案，獲悉鐵工局曾於90年12月決標4,550 公尺中國大陸製之50公斤N 型硬頭鋼軌，其決標價為FOB 20.16 美金/ 公尺，加計89至90年間進口鋼鐵物價漲幅3.16% ，且鐵工局所購數量遠少於台鐵之情形下，其每一公尺鋼軌購入價格尚較台鐵少4.914 美金（25.074-20.16=4.914），可得知中國大陸製硬頭鋼軌與日本製硬頭鋼軌確實存有價差，且中國大陸製品價格約僅為日本製品價格之80.4% （20.16/25.074=0.804）。
３、如以本次GF0-000000標案，日本三井公司報價DDP1,419.645新台幣/ 公尺為基準，參照上述中國大陸製硬頭鋼軌與日本製硬頭鋼軌之價差比例，則中國大陸製硬頭鋼軌之合理報價約在1,141.39新台幣/ 公尺（1,419.645 ×0.804=1,141.39），與本次最低標原告公司所報價格1,130 新台幣/ 公尺（67,800,000÷60, 000=1,130）， 相差無幾。故原告函稱因分配攤提列計過程中報價有所失誤之說法，尚難採信。
４、本件為杜絕廠商間藉機通謀分贓（最低標與次低標之價差達
DDP NTD 17,378,709.085），且所承售鋼軌亦需嚴格檢驗，依據台鐵來函參考政府採購法第58條處理總標價低於80% 案件之執行程序第4 項- 機關執行程序4 規定：最低標提出之說明不足採信，經洽辦機關重行評估結果認為最低標之總價無顯不合理，無降低品質，不能誠信履約之虞，予以決標原告即無不合。
５、決標予本件最合格最低標之原告，其所承售硬頭鋼軌除應按契約規範製造並提供完成測試紀錄外，台鐵尚得保留鋼軌在台重新檢驗權，且依備註條款9.4 規定，須俟每批器材驗收合格後始付款。是以，照價決標予原告，並無損台鐵權益。
(六)關於原告請求返還押標金部分：
１、原處分僅為通知照價決標予原告，並未沒收押標金。行政院公共工程委員會採購審議判斷書係針對原告不服被告上開函文異議處理結果而為判斷，縱判斷書內載明「原處分機關沒收押標金於法尚無不合」云云，係屬誤解。
２、被告係於96年4 月13日以中購開二字第0964500153號函通知原告沒收押標金。從而，原告於本件起訴請求返還押標金，其起訴時，既尚未發生沒收押標金情事，此請求顯無理由。理 由
甲、程序方面：本件因中央信託局股份有限公司自96年7 月1 日與臺灣銀行股份有限公司合併後消滅，故被告由中央信託局股份有限公司購料處變更為臺灣銀行股份有限公司採購部，並已具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許，合先敘明。
乙、實體方面：
壹、本件應適用之法條：
一、政府採購法第58條規定：「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明．．．。」
二、行政院公共工程委員會訂頒之「依政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」第4 項之4 規定：「最低標．．．提出之說明不足採信，經機關重行評估結果，改變先前之認定，重行認為最低標之總標價無顯不合理，無降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形。照價決標予最低標，無需通知最低標提出差額保證金．．．。」，該規定與政府採購法第58條規定立法意旨相符，行政機關予以引用，自無違誤。
貳、本院之判斷：
一、原告同意延長報價有效期限，並非因被告之勸誘，又縱原告招標之意思表示有錯誤，亦難認係「非因自己之過失所致」：
（一）按行政院公共工程委員會訂定之「押標金保証金暨其他擔保作業辦法」第12.5條及本件招標文件⑷中第5.4.2 款均已載明「廠商報價有效期已屆滿時」，若廠商拒絕延長時之處理方式，招標機關於廠商報價有效期已屆滿時，洽請各投標商展延將屆之報價有效期，目的在維護投標商可能成決標之權益，各投標商可同意或不同意展延，自無不可，原告主張將報價有效期展延有違公平合理及誠信原則云云，尚有誤會。
（二）本件各投標商之原報價有效期於95年6 月5 日屆期，惟因洽辦機關針對原告稱報價偏低之說明尚在研議評估中，該採購案仍處於待決標狀態，原處分機關因洽請各投標商展延將屆之報價有效期，自無違誤。且依行政院公共工程委員會訂定之「押標金保証金暨其他擔保作業辦法」第12.5條及本件招標文件⑷中第5.4.2 款均載明：「廠商報價有效期已屆滿，且拒絕延長者，相關廠商所繳納之押標金應予無息發還」，可見報價有效期屆滿時投標廠商有權拒絕展延，並無罰則及影響後續投標之虞。而原告於95 年5月12日提出報價偏低說明稱「5-3 本公司確實有意履約承作．．．」「5-4 ．．．故本公司甚為憂慮，」及「5-5 ，．．．如有可能，請 貴局給予本公司再有效力之機會」等語，但並無「如欲履約承作，實有事實上之困難」及「原告除依被告機關之要求對標價偏低提出說明，同時表達放棄權利之意」等表示，被告因認原告同意延展報價期限，自無違誤，亦未違反誠信原則，原告所稱「同意展延報價有效期係被告之勸誘」云云，不足採信。
（二）至原告主張「被告以口頭表示，如原告不同意展延，則對不予決標予原告之請求將不予考慮」等詞，為被告所否認，原告亦無法舉証以實其說，原告主張原告同意延長報價有效期限，係因被告之勸誘云云，尚無足採。
（三）又按意思表示之內容有錯誤，或表意人若知其情事即不為意思表示者，如其錯誤或不知，「非由表意人自己之過失時，表意人得撤銷其意思表示」，民法第88條第1 項定有明文，本件據原告所稱「本件為複數決標，招標標的有兩項，因係同一個案號招標，原告在分配列計過程中有所失誤，導致第1 項50公斤N 型無孔鋼軌報價偏高而廢標，第
2 項50公斤N 型硬頭鋼軌報價偏低」等語，可知原告投標之意思表示縱有民法第88條第1 項所稱之錯誤，亦係因自己過失所致，核與上開規定得為意思表示錯誤撤銷之要件不符，原告於訴訟中援引主張撤銷其得標之意思表示，洵非有據。
二、本件決標程序，未違反政府採購法第48條之規定：
（一）按政府採購法第48條規定：機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：‧‧‧」，又依行政院公共工程委員會88年9 月18日（88）工程企字第8813452 號釋例「招標文件未規定各項投標文件應分項裝封及於大外標封標示投標項次者，有3 家以上廠商投標，且符合本法施行細則第55條規定時，應依本法第48條第1 項規定開標。」，該函釋與前揭政府採購法第48條規定立法意旨相符，行政機關予以適用，自無不法。
（二）本件投標案之開標係採分段開標，第1階 之開標日期為95年4 月7 日，第1 項無孔鋼軌計3 家廠商投標，第2 項硬頭鋼軌計2 家廠商投標，而招標文件未規定各項投標文件應分項裝封及於外標封標示投標項次，依前揭說明，投標廠商已達3 家以上，自應依政府採購法第48條第1 項規定開標，原告主張尚不足採。
三、本件標價並未偏低及顯不合理，亦無降低品質，不能誠信履約之虞：
（一）本件爭點在於原告之標價因已低於底價8 成，此項標價是否合理，而有關系爭50公斤N 型硬頭鋼軌之投標，原告所報中國大陸製硬頭鋼軌之單價，與分析檢討所計算出之合理單價相差無幾：
１、依中央信託局股份有限公司對於國內外混合投標均有速算公式計算表，作為計算其報價之判斷依據，其中第2項50斤N型 硬頭鋼軌，兩家投標廠商台灣三井物產公司及原告報價分別為CFR （離岸價加海運費）JPY 279,115,200 （中信局公司比價方式折合為DDP NTD85,178,70
9.085 ）與DDP （含稅總價）NTD 67,800,000.00 ，因原告報價低於低價80% （底價為CFR NTD 83,000,000，依中信局公司比價公式換算，為DDP NTD89,872,918.
779 ），原告因而主張係分配提列計過程中有所失誤，導致報價偏低云云。
２、然洽辦機關台鐵原核定底價CFR NTD 83,000,000，或DD
P NTD 89,872,918.779，係以89年9 月決標之前購案案號GF0- 000000-0 ，由日商三菱公司得標，計採購110,
000 公尺50公斤硬頭鋼軌金額FOB 美金2,758,140 元平均為FOB 25.074美金/ 公尺（日本製品）為基準，再加計進口鋼鐵物價漲幅計算得之，與本次硬頭鋼軌次低標三井公司所報產地相同，經查三井報價CFR JPY279,115,200（折合DDP NTD 85,178, 709.085 ），則底價僅較三井報價高出約5.51% （89,872,918.799/85,178,709.085=1.0551），尚屬合理範圍；又台鐵以往50公斤N 型硬頭鋼軌未曾購供過中國大陸製品，本次最低標原告所報產品為中國大陸製品，而各軌道機關前購案中，鐵工局曾於90年12月決標4,550 公尺中國大陸製之50公斤N型硬頭鋼軌，其決標價為FOB 20.16 美金/ 公尺，加計89至90年間進口鋼鐵物價漲幅3.16% （見物價統計月報95年5 月425 期，鋼鐵及其製品部分），且鐵工局所購數量遠少於台鐵之情形下，其每一公尺鋼軌購入價格尚較台鐵少4.914 美金（25.074-20.16=4.914），可得知中國大陸製硬頭鋼軌與日本製硬頭鋼軌確實存有價差，且中國大陸製品價格約僅為日本製品價格之80.4% （
20.16/25.074=0.804）。原告主張89至90年間進口鋼鐵物價漲幅並非3.16% 云云，尚無足採。
３、如以本次GF0-000000標案，日本三井公司報價DDP1,419.645新台幣/ 公尺為基準，參照上述中國大陸製硬頭鋼軌與日本製硬頭鋼軌之價差比例，則中國大陸製硬頭鋼軌之合理報價約在1,141.39新台幣/ 公尺（1,419.645×0.804=1,141.39），與本次最低標原告公司所報價格1,130 新台幣/ 公尺（67,800,000÷60, 000=1,130 ），相差無幾，被告因認本件標價並未偏低及顯不合理，並無違誤。
４、至原告主張90年12月鐵工局得標商「大陸鞍鋼公司」於95年5 月4 日在本件招標時，僅對第1 項（無孔鋼軌）報價，而對本案（硬頭鋼軌）並未參與報價，可証明係因底價過低；又本件之後多次開標均流標，亦可証明係因底價過低云云，惟查「大陸鞍鋼公司」不參與本件報價，及本件嗣後多次流標之原因甚多，不一定是因底價過低，被告既已舉証前揭標售案，用以証明本件標價並未過低，原告主張尚不足採。
（二）又本件雖決標予最低標之原告，但除其所承售硬頭鋼軌除應按契約規範製造並提供完成測試紀錄外，台鐵尚得保留鋼軌在台重新檢驗權，且依備註條款9.4 規定，須俟每批器材驗收合格後始付款，可知本件照價決標予原告，並無損台鐵權益，亦無降低品質，不能誠信履約之。
四、從而，原處分決標予原告之決定，並無不法，異議處理結果、審議判斷予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、原告並無請求被告給付押標金之公法上直接請求權：原告訴之聲明第二項請求被告應退還押標金83萬元部分，據其於言詞辯論時主張，係依行政訴訟法第8 條提起給付之訴（見言詞辯論筆錄第2 項），惟原告無法提出其公法上直接請求權之依據，其提起行政訴訟法第8 條之給付訴訟，請求原告退還押標金，自為無理由，應予駁回。
叄、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 2 月 4 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 陳秀媖法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 2 月 4 日
書記官 簡信滇