臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00951號原 告 甲○○
乙○○丙○丁○即如附表所示之土共 同訴訟代理人 施習盛 律師被 告 臺北縣泰山鄉公所代 表 人 戊○○鄉長）住同訴訟代理人 廖德澆 律師上列當事人間因土地徵收事件，原告不服台北縣政府中華民國96年1 月31日北府訴決字第0950718212號（案號：第00000000號）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠原告所有坐落台北縣○○鄉○○段○○○○○號等土地（如附表
所示，下稱系爭土地）於民國（下同）54年都市計畫時編定為前副總統陳誠墓園用地，嗣於73年10月26日變更泰山都市計畫「第一次通盤檢討」，變更為公園用地。原告於90年間多次向民意代表及台北縣政府、被告陳情請求辦理徵收事宜。
㈡原告於95年8 月21日向被告申請請求辦理徵收系爭土地並發
放補償費，經被告以95年9 月13日北縣泰鄉建字第09500015
171 號函復（下稱被告復函）略以：「……二、案內申請徵收標的原為陳誠副總統墓園用地，54年間已由行政院辦理價購，各項補償費領取相關證明文件本所於54年11月26日以泰鄉建字第3442號函呈送臺北縣政府有案，臺北縣政府曾於61年及90年函請新莊地政辦理所有權移轉登記事宜，迄今仍未辦理所有權登記，查其原因依相關資料顯示係因地籍資料未予釐正，且迄今年代久遠，原土地所有權人因死亡，造成土地所有權人更迭，加上土地有抵押權設定及未辦繼承登記代管情形。三、本案本所分別於90年10月2 日、91年8 月29日、92年5 月23日將徵收計畫及經費需求報請臺北縣政府何轉內政部補助，內政部皆因相關經費過於龐大，且用地徵收屬地方權責，請臺北縣政府視實際需求情形檢討研議辦理。四、本所於92年7 月22日函請臺北縣政府以上級機關及都市計畫主管機關儘速協助本所取得辭修公園用地，復於92年12月25日向縣府陳報本所擬於93年度追加預算編列徵收補償費50
0 萬元，請縣府配合補助用地徵收經費。惟縣府於93年1 月23日北府工新字第0920781203號函復以『臺北縣泰山鄉陳誠墓園土地徵收案協調會』會議結論二項採都市○○○段因應辦理。五、綜觀上述，本所確實無法於近期內籌措經費完成徵收事宜，尚請諒察。……」原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：請求判決被告對原告95年8 月21日申請就系爭土地應依法辦理徵收事宜。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告依法是否有作成辦理徵收補償事宜之行政處分之義務？㈠原告主張之理由：
1.法令依據：⑴土地法第14條：「（第1 項）左列土地不得為私有：…
…十、其他法律禁止私有之土地。（第2 項）前項土地已成為私有者，得依法徵收之。」⑵都市計畫法第48條：「依本法指之公共設施保留地供公
用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買，其餘由該管政府或鄉、鎮、市公所依左列方式取得：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」⑶司法院釋字第400 號解釋：「憲法第15條關於人民財產
權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴，如因公用或其他公益之目的，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產之意旨。」
2.本件事實部分：⑴原告係系爭土地（重測前為山腳段34、35、40等地號）
之共有人，此有土地登記謄本影本72份可稽。上開土地都市計畫變更為公園用地，而土地取得方式為：「本用地係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」，此亦有92年9月4日泰山鄉都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書可證。
⑵由上述92年9 月4 日土地使用分區證明書之記載可知：
①系爭土地為公共設施保留地。
②政府準備以徵收方式取得。
⑶查系爭土地雖於54年間作為已故副總統陳誠先生墓園之
建置所在地，乃屬臨時性之暫厝性質，當時僅以土地所有人之地上建物、農作物及原葬之墳墓遷移費作為補償，但地價補償迄今尚未有明確領取之證據，且自54年迄今已歷40年，仍未辦理產權移轉登記（早已罹於民法12
5 條之請求權時效）。由此可證，事實上應未辦理價購手續，否則不可能經過40年仍未辦理移轉登記之手續。
⑷然而政府於故副總統陳誠墓園他遷即使用原因消失後，
未將土地返還原地主亦未依土地法、都市計畫法及土地徵收條例之規定辦理徵收，即加註於土地登記謄本上，形同強占民地。
⑸經原告於90年間多次向民意代表及台北縣政府、被告陳情，並召開調處會議，茲有下列政府公函證實：
①台北縣政府90年7 月17日90北府地用字第259679號函
：「主旨：黃梅女士等50人陳情本縣泰山鄉『辭修公園』協議價購……，合計11筆土地案，……。說明二：……請泰山鄉公所核對當時價購領款情形及清查公園用地範圍內土地所有權人和面積等地籍資料並預估徵收經費，將徵收事業計劃書報請本府工務局轉陳中央以專案方式補助經費。」②台北縣政府90年8 月7 日90北府地用字第288171號函
：「主旨：……請速依本府90年7 月17日北府地用字第259679號函說明二之會勘結論，將徵收事業計劃書報由本府工務局轉陳中央專案申請經費補助，……。
」③被告92年12月25日北縣泰山鄉建字第0920025732號函
：「主旨：本鄉辭修公園原為已故副總統陳誠先生墓園，自民國54年使用迄今，尚未完成用地補償、移轉相關事宜，本所……，預於93年度追加預算編列徵收補償費500 萬元，請鈞府（台北縣政府）配合補助用地徵收經費25億5 仟萬元，……。」⑹由上述3 份公函可知：台北縣政府及被告所均已準備辦
理系爭土地之徵收程序，並已編列預算，制作徵收事業計劃書，且向中央政府陳情專案處理，已甚為明確！⑺依行政程序法第8 條之規定：「行政行為，應以誠實信
用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，此即所謂「信賴保護原則」，上述政府之公函仍歷歷在目，但時間已過數年，仍未見被告及台北縣政府有具體之作為。原告為保障憲法所賦予之合法權益，且為督促相關主管機關依法以誠實信用及保護人民信賴之原則行政，曾於95年8 月21日向被告提出申請，儘速辦理相關徵收程序，但經被告以原處分表示：「本所確實無法於近期內籌措經費完成徵收事宜。」駁回原告之請求，經原告向台北縣政府提起訴願，仍遭駁回，原告為保障自身權益，不得已提起訴訟。
3.有關被告抗辯稱「系爭土地已由行政院與土地所有人協議成立買賣契約，辦理價購手續，地上物補償費及墳墓遷移費均已由地主領取，地價方面，亦已由地主依照協議成立之買賣地辦清手續領取完畢，故系爭土地既已由行政院依協議書價購……」云云，然查：
⑴本件迄今為止，並未看到被告所稱「價購之協議書」，被告仍未舉證證明。
⑵本件亦未見被告提出任何由地主領取地價之正式收據。
⑶被告亦未提出暫存地價於鄉公所之證據。
⑷系爭多筆土地迄今均未辦理土地移轉登記手續；換言之
，如有價購協議書且已支付大多數地價，則大部分系爭土地應早已辦妥移轉登記。但實際上卻沒有辦理，可見實際上並未有價購協議及領取地價。
⑸又查系爭土地重測前○○○鄉○○段34、35、40等土地
，其土地均為多人共有，此有土地登記簿影本6 份可稽，其中34地號、40地號共有人有李金園、李春葵、李清地、李清水等6 人，但54年4 、5 月間有出席所謂協議會議者只有李清水、李桃2 人其應有部分合計只有6/20；另35地號土地共有人有徐進等5 人，但均未出席協議會議，另9-6 、9-7 地號土地共有人3 人，只有徐田塗
1 人，其應有部分只有35/140。換言之，系爭多筆土地之出席會議者，都只有少數地主，其人數及持分均不符合土地法第34條之1 所規定「應以共有人過半數及其應有部分過半收之同意行之」。更何況54年間土地法第34條之1 尚未制定，依民法第819 條規定土地之處分應得全體共有人之同意。因此，本件被告所謂「土地協議價購」並非事實，且不符民法或土地法之規定，根本不生其應有之效力，併此敘明。
⑹如上所述，本件協議購既不存在，亦不合法，則被告主張占有系爭土地，具有正當權源云云，即無理由。
4.有關被告主張「台北縣政府為使系爭土地之使用現況公示於第三人，乃於93年10月20日以北府財管字第0930714736號函於系爭土地上辦理加註：『台北縣泰山鄉公所有地使用權，現作公園使用』」云云，但查：
⑴系爭土地既非被告經由合法正當程序購買，且亦無具體
之給付價金事實，則被告於事後加註上述「現作公園使用」並不能據此推翻被告於先前即92年9 月4 日所制作土地分區使用證明書之記載：「本用地係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」之效力。
⑵更何況，被告之上級機關台北縣政府於90年7 月17日及
90年8 月7 日2 度發函表示對系爭土地準備辦理徵收，並有徵收事業計劃書；另被告於92年12月25日亦發函表示要辦理徵收，已如前述，則被告顯已成為土地徵收條例第3 條、都市計畫法第48條等相關法律之「需用土地人」，則依據司法院釋字第400 號之解釋意旨，被告仍負有義務訂定確實可行計劃籌措財源，進行徵收補償或以其他適當之方式為補償始為正辦。
⑶換言之，本件並非單純的所謂一般人民請求國家徵收其
土地，而係國家已發動其土地徵收權，人民依行政程序法第8 條誠信原則及信賴保護原則，請求政府依法辦理徵收程序，洵為有據，被告之抗辯顯無理由。
5.本件為行政訴訟法第5條所定之「課予義務之訴」：⑴按吳庚著「行政之理論及實用」一書第319 頁：「依實
施耕者有其田條例規定，主管機關所為徵收及放領行為，行政法院向來均認為係行政處分。（43年判字第21號、46年判字第11號判決）」。第335 頁：「原告因土地列入都市○○○道路保留地，使用受到限制，向被告官署高雄市政府請求依法徵收，被告官署答覆：『都市○○道路用地，目前尚未有開闢計畫，應俟將來有經費時再行辦理』，行政法院認為高雄市政府此種答覆，係對原告請求徵收土地之拒絕，不能謂非行政處分（56年判字第188 號判決）。」第633 頁：「假設原告所有土地一筆經編列為公共設施保留地，原告申請主管機關辦理徵收，該機關因經費無著遲未作處理或有作拒絕之行政處分，原告得提起怠為處分之訴或對於駁回處分之訴，其訴之聲明有兩種可能：一為請求判命被告機關辦理徵收……」。
⑵查本件原告於95年8 月21日曾向主管機關台北縣政府及
被告申請就系爭土地已編列為公共設施保留地，依都市計畫法第48條辦理徵收，但遭被告駁回申請，原告依法提起訴願亦遭駁回，因而主張權益受損，且被告之駁回處分係屬違法，爰依行政訴訟法第5 條提起課予義務之訴，即屬有據。
6.系爭土地是否有辦理協議價購部分：⑴就事實面而言：系爭土地價購協議之書面、價金領取等
事實，被告均無法提出具體積極證據證明，已如前述。⑵就法律面而言：所謂「價購協議」之時間為54年，當時
土地法第34條之1 尚未立法制定，而應依民法第819 條之規定處理，即土地之處分應得全體共有人之同意，此乃強制規定，而本件既未經全體共有人之同意，即因違反強制規定，依法而為無效，被告主張為有權占有即失依據。
⑶本件另案原告甲○○與被告間返還土地之訴，雖經台灣
板橋地方法院95年訴字第1686號判決駁回，但業已提起上訴在案，換言之，該民事案件尚未終局確定。
7.被告92年9 月4 日92年北縣泰鄉建一字第1101號都市計畫土地使用分區證明書部分：
⑴上開土地使用分區證明書之申請人雖係訴外人陳正宗，
但證明書上土地地號之所有權人才是當事人或利害關係人。
⑵上開土地使用分區證明書係依據都市計畫法及土地稅法
等相關規定所核發，目的在於確認系爭土地之使用目的、用途（如工業區、商業區或住宅區）或是否為公共設施用地，或是否有免徵土地增值稅之用，並非無法律權源。
⑶系爭土地既已為被告列為公園用地，並加註「本用地係
留供本所將來已徵收方式取得之公共設施保留地」，已足以證明其加註之事實。
8.系爭土地實際上並未經過行政院完成價購手續，亦未經辦理所有權移轉登記：
⑴系爭土地並無協議價購之書面，亦無領取價金之證據，
更未完成所有權移轉登記，依土地法第43條規定，土地登記有絕對之效力，故原告等人仍為合法之所有權人。⑵被告所提61年5 月24日台61內字第4981號函並不足以證
明確有價購之事實；而台北縣政府95年12月7 日北府地用字第095076]271號函文中所附之協議紀錄，並無系爭全體共有人同意之證據，依民法第819 條規定，縱使有所謂協議，亦因違反強制規定而無效。
⑶換言之，無論依土地法第43條登記之效力或民法第819
條共有土地處分之強制規定，被告使用系爭土地，並無正當權源。
9.當初立委協調時，當時出席的內政部營建署副署長、臺北縣政府興工處處長均表示應徵收系爭土地，被告認為沒有經費，要台北縣政府全額補助，後來不了了之。原告陳情數次，都遭以尚無經費為由一再拖延，但是被告如此佔用人民的土地，也應該要給予租金才對。原告提起本訴，只是希望讓政府儘速與地主協調。當時威權時代所謂的協議價購，只有對地上物補償而已，並未對土地協議價購。地上物補償原告雖是有領，但是土地的協議價購根本沒有談成，補償費也沒有領取，惟威權時代的公文卻稱原告已經有領取，與事實有違。
㈡被告主張之理由：
1.被告92年9 月4 日92年北縣泰鄉建一字第01101 號都市計畫土地使用分區證明書，並不足以證明系爭土地為公共設施保留地，亦不足以證明被告使用系爭土地未具有合法權源，故須準備以徵收方式取得所有權，蓋查：
⑴前開92年9 月4 日92年北縣泰鄉建一字第01101 號台北
縣泰山鄉都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書之申請人係訴外人陳正宗，並非原告等人。
⑵且被告雖於92年9 月4 日核發予訴外人陳正宗之證明書
上有手寫「係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」之註明，但該項註明並無任何法律權源，要無執不合法之作為，資為主張被告應遵守誠信原則之餘地。
⑶況前開證明書之加註與否，核與系爭土地究為公共設施
用地或公共設施保留地無涉，蓋按系爭土地是公共設施用地或公共設施保留地端視系爭土地是否依都市計畫法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第48條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、市公所取得者而言，若為已取得或非留供各事業機構、各該管政府或各鄉、鎮、市公所取得者，仍非屬公共設施保留地；次按內政部83年8 月2 日台（83）內營字第830411號函釋及93年5 月17日台內營字第09300841572 號函釋，已經都市計畫劃設之公共設施用地，如已協議收購但未辦理產權登記移轉土地所有權，且土地現況已開闢供公共使用，即非屬公共設施保留地，準此，本件系爭土地為經政府價購之土地，雖未辦理產權移轉登記，其買賣法律關係仍存在，政府仍有「合法使用權」，已非留供政府或公共機構取得開闢，且其使用現況既已開闢供公共使用，已不具保留性質，即非屬公共設施保留地。如是以觀，系爭土地既非公共設施保留地，而為公共設施用地，因此，苟原告對系爭土地是否已經行政院價購有所爭執，當另循民事法律途徑解決，要非僅以一紙證明書上所加註「本用地係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」等內容即足以證明其前開主張，換言之，前開都市計畫土地使用分區證明書，並不足以證明系爭土地為公共設施保留地，亦不足以證明被告使用系爭土地未具有合法權源，故須準備以徵收方式取得所有權。
⑷又查，與此有關者，本件原告之一李清水，請求被告應
在其所共有座落臺北縣○○鄉○○段1143、1196、1195地號土地之土地使用分區（或公共設施用地）證明書上加註：「本用地保留供本所將來徵收方式取得之公共設保留地」，惟該行政訴訟案件甫經鈞院95年度訴字第02
950 號判決，駁回李清水之訴訟，該判決已就前揭相關土地使用分區（或公共設施用地）證明書上之加註與否等問題，詳論其判決理由，可資參考。
2.系爭土地業經行政院完成價購手續，雖罹於時效而未完成移轉登記，然被告基於買賣關係仍有合法使用權：
⑴查本件系爭土地於泰山都市計畫編定為墓地（前副總統
陳誠墓園），73年10月26日變更泰山都市計畫「第一次通盤檢討」，變更墓地為公園用地，合先敘明。
⑵次查，系爭土地原為前故副總統陳誠之墓園用地，54年
間墓園闢建時，已由行政院與土地所有權人協議成立買賣契約，辦理價購手續，其所需各種地上物補償費及墳墓遷移費均已由地主領取竣事，地價方面，亦已由地主依照協議成立之買賣地價辦清有關手續後領取完畢，故系爭土地既已由行政院依協議書價購，故本應登記為國有，此有行政院於61年5 月24日台61內字第4981號函可證。
⑶且查前揭行政院之函文可知，行政院已函請台灣省政府
、台北縣政府、台北縣新莊地政事務所及被告等相關單位應就墓園用地內所購土地辦理土地登記及公地撥用手續，並其後續管理維護情事；且台北縣政府曾先後於61年及90年函請新莊地政事務所會同被告辦理所有權移轉登記事宜，惟迄今卻仍未辦竣所有權移轉登記，核其主要原因，闕為地籍資料未予釐正，且迄今年代久遠，原土地所有權人因死亡，造成土地所有權人更迭，加上土地上有抵押權設定及未辦理繼承登記代管等情形，益增加所有權移轉登記之困難。然而，按消滅時效完成，僅債務人取得拒絕履行之抗辯權，得執以拒絕給付而已，其原有之法律關係並不因而消滅。在土地買賣之情形，倘出賣人已交付土地與買受人，雖買受人之所有權移轉登記請求權之消滅時效已完成，惟其占有土地既係出賣人本於買賣之法律關係所交付，即具有正當權源，原出賣人自不得認係無權占有而請求返還。此為最高法院85年台上字第389 號判例所明文。準此，本件系爭土地於54年既經行政院依協議買買方式購置，並已交付作為前故副總統陳誠之墓園用地使用，迄今雖已逾15年時效，仍未完成產權移轉登記，然被告於82年間陳故副總統墓園他遷後，使用系爭土地作為公園用地，仍係基於前開買賣之法律關係，已具有正當權源，自不得認係無權占有，或逕認為有何須依法徵收之理由。
⑷復查，前開行政院61年5 月24日台61內字第4981號函所
載11筆土地業均已由行政院與全部地主就土地及地上農作物補償費並就拆遷房屋、遷移房屋及道路用地等補償費達成協議，此揆之台北縣政府95年12月7 日所發北府地用字第0950761271號之回復函文及其後所檢附之協議紀錄、地價即地上物補償清冊及相關公文，至為明確；至於地價方面，行政院上揭函文已明揭「有大多數業主依照協議成立之買賣地價辦清有關手續領取完畢」「僅有少數業主，因未辦清有關手續，已依照協議將應發放地價暫存泰山鄉公所，俟其各項手續完成後再行發給，其中並有部分業主，將其應領地價之全部或部分先行借用」。此由上開台北縣政府95年12月7 日所發北府地用字第0950761271號之回復函文及其後所檢附之協議紀錄、地價即地上物補償清冊及相關公文，亦足堪為證。
⑸況且，台北縣政府為使系爭土地之使用權及使用現況等
情形公示於第三人，乃於93年10月20日以北府財管字第0930714736號函轉內政部93年10月6 日內授中辦地字第0930725851號函請被告應辦理有關政府價購已逾15年尚未完成產權移轉登記之土地註記事宜，故被告已依規定將購置逾15年未完成產權登記之土地使用權及使用現況等情形公示於第三人，函請新莊地政事務所於系爭土地登記簿上之其他登記事項欄上，已加註：「台北縣泰山鄉公所有土地使用權，現作公園使用」等記載在案，益足以證明被告使用系爭土地，具有正當權源。
⑹又查，本件原告之一甲○○，其共有坐落於台北縣○○
鄉○○段○○○○○號之土地，前因主張被告未完成價購及移轉登記程序，因此就該共有土地之全部，本於所有權之請求，提起民事訴訟請求被告應返還該土地於甲○○及其他共有人，惟該民事案件業已辯論終結，甫經台灣板橋地方法院95年度訴字第1686號民事判決，駁回甲○○之訴訟，足證原告迭來所主張被告使用系爭土地未具有正當權源云云，已顯無理由。
3.原告起訴請求判命被告向內政部申請徵收系爭土地，為徵收準備行為，顯無訴之實益：
⑴按內政部95年11月21日內授中辦第字第0950053625號就
是否曾研議以徵收方式解決逾15年尚未完成產權移轉登記之土地問題乙節，回函以「…查對於價購逾15年未完成產權移轉登記之土地，債權人基於債之關係而占有標的物時，具有正當權源，並不因債權人之土地所有權移轉登記請求權罹於消滅時效而成為無權占有。買受人（政府機關）基於買賣關係而占有買賣標的物時，對出賣人而言，其有占有之權源，惟尚無法禁止土地所有權人申辦產權移轉登記（最高法院69年台上字第1665號判例參照），故為使嗣後之承買人知悉出賣人與第三人（政府機關）尚有債權、債務關係，為免該土地移轉於善意第三人，本部曾以93年10月6 日內授中辨地字第0930725851號函請各直轄市、縣（市）政府轉知所轄地政事務所依各級政府購置逾15年未完成產權移轉登記之土地造冊送由地政事務所於土地登記簿所有權部其他登記事項欄註記，除可協助管制該等土地外，並以公示第三人。是以，土地徵收條例公布施行前依法得徵收之土地及其土地改良物，經協議價購並給價完竣，惟因請求權時效消滅，所有權人拒絕會同申請所有權移轉登記，致未能取得者，需用土地人依本條例申請徵收者，如再發給補償費，殊不合理，且浪費公帑，惟如徵收不予補償，因涉及請求權時效消滅，似有剝奪原所有權人時效抗辯權及破壞時效制度之虞，但已經協議價購並給價完竣，如再重複支出，亦有浪費公帑之嫌，因而有需用土地人得申請徵收並按協議價購當年期徵收補償價格加計複利發給補償費之建議。故本部研議土地徵收條例修正草案時，對於各級政府購置逾15年未完成產權移轉登記之土地研訂甲、乙兩案併陳，…惟因法務部保留意見及與會機關代表研議選擇乙案，故決議維持現況，依現行法律規定，由原價購之政府機關以個案方式積極與土地所有權人協商處理。」，準此，本件協商處理情形，由於有關申請用地徵收事宜屬於地方權責，依法應由台北縣政府依實際情形通盤檢討研議辦理，而台北縣政府已於93年
1 月23日北府工新字第0920781203號函復以「『台北線泰山鄉陳誠墓園土地徵收案協調會』會議結論2 項採都市○○○段因應辦理。」，被告始裁量不為徵收之程序，並以：無法於近期內籌措經費完成徵收事宜等理由，否准原告徵收之申請。
⑵另按徵收土地應由中央主管機關即內政部核准，觀土地
徵收條例第14條、第2 條之規定甚明。徵收之核准程序，應由需用土地人先與土地所有權人協議價購或以其他方式取得，若協議不成時，則得實施調查或勘測，擬具徵收計畫書、圖、冊等文件送由核准徵收機關核准（土地徵收條例第11條至第13條）。需用土地人之所為，為核准徵收前徵收過程中之準備行為，乃徵收程序之不可分部分，土地所有權人自不得單獨以之為爭訟對象。土地所有權人請求需用土地人為該項準備行為，在於最終之核准徵收及補償，經需用土地人拒絕其請求，若僅單獨請求判命需用土地人為之，顯無從達成其目的，不具訴之利益。準此，本件臺北縣政府分別於90年7 月17日90北府地用字第259679號函、90年8 月7 日90北府地用字第288171號函、立法委員盧博基國會辨公室91年4 月
3 日臺立基北文字第9104002 號函及91年7 月22日北府工新字第0910277718號函請被告速將「辭修公園」訴訟標的土地徵收事業計畫書報請臺北縣政府工務局轉陳中央專案申請經費補助，惟內政部因經費過於龐大，且用地徵收屬地方權責，請臺北縣政府視實際需求情形檢討研議辦理，從而，被告縱為需用土地人，然被告以：無法於近期內籌措經費完成徵收事宜等理由，否准原告徵收之申請。惟原告卻起訴請求判命被告辦理徵收補償程序，即請求判命被告向內政部申請徵收系爭土地，為徵收準備行為，依前述說明，顯無從達成其目的，故無訴之實益。
⑶又按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法
保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425 號解釋參照）。土地徵收除法律另有規定（如土地徵收條例第8 條、第57條第2 項、第58 條 第2 項）外，僅因基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定程序為之。國家始為徵收權之主體（最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。故人民請求國家徵收其所有土地，純屬促請國家發動徵收權之行使，非謂人民對國家有徵收請求權存在，此亦為最高行政法院向來之法律上見解（例如最高行政法院91年度判字第1395號、92年度判字第554 號、93年度判字第1712號、94年度判字第1838號、95年度判字第714 號判決）。
準此，原告就系爭土地請求被告為徵收及補償，核其真意，應係請求被告依前開條例之規定發動徵收之行政程序。惟查，國家作成徵收決定之要件、程序及補償等，均應依據前開土地徵收條例及相關法令之規定辦理，已如前述。故私有土地或建築改良物之所有權人除合於前開條例或法有明文規定者外，並無得為申請徵收之主體。準此，本件原告系爭土地既未符合前開土地徵收條例之規定，自不得請求被告發動徵收。又本件被告業已考量財源欠缺，裁量不為徵收之程序，並否准原告所請，與前揭條例之規定並無不合。
4.綜上所陳，原告無請求予以徵收補償之公法上權利，且其起訴主張請求被告徵收系爭土地之理由已顯然無據，亦無訴之實益，爰請鈞院鑒核，賜判決如答辯聲明，以維權益，至感德便。
5.就逾15年尚未完成產權移轉登記之土地問題，內政部表示要由原價購政府機關以個案方式與地主協商處理。至於是否完成協議價購程序的問題，則是以民事訴訟解決，非提起行政訴訟，因為人民沒有請求國家徵收土地的權利。
理 由
一、原告起訴主張：系爭土地雖於54年間作為已故副總統陳誠先生墓園之建置所在地，惟屬臨時性之暫厝性質，當時僅以土地所有人之地上建物、農作物及原葬之墳墓遷移費作為補償，但地價補償迄今尚未有明確領取之證據，且自54年迄今已歷40年，仍未辦理產權移轉登記（早已罹於請求權時效），亦可證應未辦理價購手續；然而上開墓園他遷即使用原因消失後，被告仍未將土地返還原地主，亦未依土地法、都市計畫法及土地徵收條例之規定辦理徵收，形同強占民地，原告於95年8 月21日提出系爭申請，亦遭否准，為此提起課予義務訴訟如聲明所示云云。
二、被告則以：系爭土地於54年間闢建墓園時，已由行政院與土地所有權人協議價購，所需各種地上物補償費及墳墓遷移費均已由地主領取竣事，地價方面，亦已由地主依照協議成立之買賣地價辦清有關手續後領取完畢，本應登記為國有，惟因地籍資料未予釐正，且迄今年代久遠，原土地所有權人因死亡，造成土地所有權人更迭，加上土地上有抵押權設定及未辦理繼承登記代管等情形，益增加所有權移轉登記之困難；惟被告使用系爭土地，乃係原土地所有權人，本於買賣之法律關係所交付，即具有正當權源，並非無權占有，或逕認為有何須依法徵收之理由。
三、本件之爭執，在於被告依法是否有作成辦理徵收補償事宜之行政處分之義務？
四、經查：㈠按土地徵收條例第3 條規定：「國家因公益需要，興辦下列
各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：一、國防事業。二、交通事業。三、公用事業。
四、水利事業。五、公共衛生及環境保護事業。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。七、教育、學術及文化事業。八、社會福利事業。九、國營事業。一○、其他依法得徵收土地之事業。」第10條規定：「（第1 項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（第2 項）需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」第13條規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣( 市) 主管機關。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」由以上規定可知，申請徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由內政部核准，有作成徵收處分之權限者，係內政部，至於需用土地人，無論其係行政機關、地方自治團體或其他事業，在徵收程序中，其地位僅係申請人，尚無作成核准徵收之行政處分之權限。
㈡又按土地徵收條例第30條第1 項規定：「被徵收之土地，應
按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」第17條規定：「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第18條規定：「（第1 項）直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第2 項）前項公告之期間為30日。第19條徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣( 市) 主管機關轉發之。」由以上規定可知，徵收補償費之核定機關為該管直轄市或縣（市）主管機關，亦非需用土地人，需用土地人也沒有作成補償費核定之行政處分之權限。
㈢再按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障
之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2 項）外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收暨國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。
㈣承上，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得
由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8 條、第58條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。
㈤又人民之財產權應予保障，憲法第15條固有明文，惟此規定
旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（司法院釋字第400 號參照）。
㈥然而，憲法亦不否認國家基於公益上需要，得徵收私有財產
權，故為調和財產權保障與公用徵收間之失調關係，乃承認因公用徵收所生之財產上特別犧牲，應由人民全體共同負擔之，以期在公益與私益之調和下，仍能達成財產權保障之目的，此種調和之手段，即為徵收補償。是徵收補償實為公用徵收合法要件之一，故凡是公用徵收之法律，除須規定公用徵收之條件外，尚須規定徵收補償之金額，始係合憲之法律。對此種徵收法律之要求，學理上謂之「結合條款」（或「聯結條款」）（Junktimklausel），其除具有確保基本權功能外，尚具有警告功能。而所謂「確保基本權功能」，是指對憲法所保障之財產權之侵害，必須以法治國家中合法程序為之，再所謂「警告功能」則是指立法機關於制定侵害財產權之法律時，須仔細考慮該法律有無補償義務，是否該當於公用徵收之法律，並決定何種補償及其金額。藉由結合條款之保障，財產權人可以得到合乎憲法之補償，並藉以免受行政與司法之任意處置，致妨礙其財產權。
㈦申言之，人民只有在立法機關已明定補償之種類與範圍，做
為侵害之條件下，始有忍受公用徵收之義務，而且在公用徵收之法律中，應同時規定徵收條件與徵收補償金額，此為立法機關之獨占權限，有關公用徵收之法律欠缺補償規定時，行政機關不得假藉法律位階以下之法規，加以補充；司法機關亦不能依法官權限自行導出承認公用徵收並給予補償之推定，逕行以判決賦予人民立法機關所未賦予人民之請求權。
基上說明，人民自無依據財產權之保障，積極請求國家對其「合法侵害」即公用徵收之權利。
㈧至原告主張其係依土地法第14條：「（第1 項）左列土地不
得為私有：……十、其他法律禁止私有之土地。（第2 項）前項土地已成為私有者，得依法徵收之。」及都市計畫法第
48 條 ：「依本法指之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買，其餘由該管政府或鄉、鎮、市公所依左列方式取得：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」而為請求，然查此2 條文僅係規定國家於一定要件下得以徵收之方式取得用地，同前所述，並沒有賦予人民請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。
㈨原告復主張以司法院釋字第400 號解釋為據，查該解釋固指
出既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若僅在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。本件姑不論原告主張系爭土地並不存在公用地役關係，已與該號解釋所適用之對象不合，縱認可類推適用該號解釋，惟該解釋既已明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指立法者所制定之法律而言，自不包括司法者所為之該號解釋在內，況該解釋理由亦敘明：「……各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂明期限籌措財源逐步辦理或以他法補償。……」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之措施，亦未承認人民有直接向國家請求徵收之法律基礎。
㈩綜上，土地徵收涉及國家整體財政配置順序，須有通案宏觀
考量，不宜由司法依個案來創設，縱被告礙於財政考量逕自使用系爭土地而不為徵收（被告主張早已辦理價購完畢），應循國家賠償之相關法理解決，而非由法院在沒有法律明文下，自行創造個案徵收並發給補償費之權利，集立法及行政權力於一身。
附予說明者，本件被告是否果如原告所主張並未辦理價購、
係無權占有一節，業經原告甲○○向台灣板橋地方法院依所有權之權能提起民事訴訟排除侵害，此有該院95年度訴字第1686號判決在本院卷頁242 以下可按，如果被告已完成價購手續，僅是未能完成所有權之移轉登記（有被告提出相關文件在本院卷頁123 以下可參，惟依前揭說明，本院就此無實體審理之必要），原告等卻要求被告再出一次錢來辦理徵收補償，此恐非司法所追求之正義。
五、綜上所述，原告之主張，均非可採，依法被告並無依原告之系爭申請內容作成准許之行政處分的義務，原告訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘之陳述，與判決結果不生影響者，不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 11 月 2 日
第八庭審判長法 官 蔡 進 田
法 官 蕭 忠 仁法 官 王 碧 芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 11 月 2 日
書記官 徐 子 嵐