臺北高等行政法院判決
96年度訴更一字第00119號原 告 甲○○
乙○○訴訟代理人 張國權律師（兼送達代收人）
李進成律師被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會
臺北榮譽國民之家代 表 人 丙○○訴訟代理人 趙平原 律師上列當事人間因有關眷舍事務事件，原告等不服行政院國軍退除役官兵輔導委員會中華民國94年1 月17日輔法字第0940000026號訴願決定，提起行政訴訟。經本院以94年度訴字第00939 號判決駁回原告之訴；原告等不服，提起上訴，經最高行政法院以96年度判字第01147 號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
第一審及發回前第二審訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：
本件原告甲○○、乙○○（甲○○之配偶）等二人於民國（以下同）93年6 月2 日向行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）陳情配住「大陸榮胞眷村改建案」新建房舍事宜，經該會以93年6 月9 日以輔貳字第0930011149號書函轉被告行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺北榮譽國民之家（下稱臺北榮民之家）辦理，臺北榮民之家即以93年7 月7 日北家秘字第0930002954號函（下稱系爭書函）復原告，略以依土城市大陸榮胞中心眷村改建新建房舍分配原則（下稱眷村改建分配原則）規定「原由香港調景嶺來臺之『有眷』榮胞『獲配』進住土城市大陸榮胞中心列管登記在案者，配予新屋乙戶」，原告甲○○當年係單身未攜眷來臺，未獲配舍安置，且以單身榮民身分經中心列管，與前開規定明顯不符；又原告乙○○係84年12月28日入境，85年5 月11日始遷入土城市○○街○○巷○○號（大陸榮胞中心眷村內）原住戶梁炎鐘戶籍內，臺北榮民之家未曾且無權安排其設籍事宜；本件於85年12月30日至86年1 月3 日公告獲配名冊期間，原告甲○○又未曾提出異議，且自45年至93年間原告甲○○均未曾實際在大陸榮胞中心眷村內居住，要求配屋與該眷村改建案宗旨不符等語，並檢附眷村改建分配原則供原告甲○○參酌。原告不服，向行政院提起訴願，該院依訴願管轄規定，移由退輔會辦理，嗣經退輔會略以系爭分配新建房舍之權責機關為土城市公所，系爭書函僅係說明原告等不符眷村改建分配原則之規定，故未納入配屋範圍等情，其內容應屬單純事實敘述及理由說明，非本於權責機關之立場對原告等之請求所為准駁之行政處分等由，乃決定不受理。原告等仍表不服，遂提起本件行政訴訟。經本院以94年訴字第00939 號判決駁回原告之訴；原告等不服，提起上訴，經最高行政法院以96年度判字第01147 號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈請求撤銷退輔會94年01月17日輔法
字第0940000026號訴願決定及退輔會臺北榮譽國民之家93年07月07日北家秘字第0930002954號處分。
⒉被告應將原告依照土城市大陸榮胞
中心眷村改建新建房舍分配原則配予新屋一戶。
⒊第一、二審暨更審訴訟費用，均由被告等負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本案爭執點如下：原告在85年2 月5 日就提出報告請求被
告配住眷舍，而且在開村民大會的時候，也曾經對原告的請求提出討論，但未將原告列為分配原則第一點的公告名冊，是否合法？㈡原告主張之理由：
⒈系爭被告臺北榮民之家於93年07月07日所為北家秘字第
0930002954號函文，其性質應屬行政處分無訛，原告等對之提起本件撤銷訴訟，於法無違：
⑴按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體
事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1 項定有明文。
⑵次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件
所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。行政法院48年判字第96號判例僅係就訴願法及行政訴訟法相關規定，所為之詮釋，與憲法尚無牴觸…」司法院大法官會議著有釋字第423 號解釋文意旨足資參照。
⑶經查，依土城市公所擬定之眷村改建實施計畫，以及
經土城市市民代表會之審議決議，有關住戶資格審查事宜，皆委由被告行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱被告退輔會）認定之，另土城市公所曾於93年03月12日函請被告行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺北榮譽國民之家（下稱被告臺北榮民之家）將合法榮民住戶造冊，皆詳如後述。
⑷綜合以上各點觀之，土城市公所僅承辦於該市內眷村
改建工程部分，然將關於獲配眷宅榮民之認定部分，皆明確授權（或本屬被告退輔會或被告臺北榮民之家職權）予被告臺北榮民之家，否則何來由其負責將符合資格之列管榮民造冊，並提供該名冊予土城市公所？基此，被告臺北榮民之家對於有關獲配眷宅榮民之認定部分，確有該管轄權，故渠當屬有權針對榮民申請列入獲配眷舍，而作成准駁處分之有權機關。
⑸復依被告臺北榮民之家93年07月07日北家秘字第0930
002954號處分書附件說明資料第4 項所載：「…即據此要求配屋，顯與該眷村改建案之宗旨不符，於法無據，於理不合。」，核其函覆原告等之用語，業已清楚表達拒絕將原告等列入獲配名冊之文義，自屬被告臺北榮民之家對於該申請眷宅事件，所為對原告等發生拒絕申請效果之單方行政行為，而為行政處分無疑。是以被告退輔會所為輔法字第0940000026號訴願決定，未細究上情，詎採信被告臺北榮民之家所為其非屬認定獲配眷宅資格之權責機關之辯解，率爾認定上開函文應屬單純事實之敘述，而未具行政處分之性質，並為不受理原告等所提訴願之決定，確非適法，自有請求與原處分一併加以撤銷之必要。
⑹末按，姑不論系爭房舍分配原則之法律性質為何，觀
其用語並未針對特定榮民而為規範，應屬一般抽象之原則規定，自非屬具體公權力之決定或措施。從而，被告臺北榮民之家所辯其係依照系爭房舍分配原則，故未將原告等納入配屋範圍云云，衡情該拒絕列入獲配眷宅之處分顯非屬「多階段之行政處分」類型（蓋因系爭房舍分配原則縱可視為土城市市民代表會與被告臺北榮民之家間內部意見之交換，然該分配原則並未明確、具體指明原告等未符資格，換言之，原告等不符資格要係直接來自被告臺北榮民之家之審核結果，並非土城市市民代表會之審議結果），是以原告等以被告臺北榮民之家之上開函文為訴願、行政訴訟之標的，應無不合。否則苟被告臺北榮民之家前揭所辯為可採，設若有一申請人向主管建築機關申請核發建照，經該機關函覆稱該申請因不符建築法規而遭駁回，豈非主管建築機關亦可辯稱其僅係說明申請人因不符建築法規，故未准予核發，應屬單純事實敘述及理由說明，又主管建築機關並非權責機關，是以申請人應以「立法院」為訴願之管轄機關以及行政訴訟之被告機關，豈不怪謬。
⒉原告等於前審之共同訴訟代理人，於鈞院前次審理時，
未具撤回起訴之特別代理權，故渠於前次審理時所為撤回被告退輔會部分之起訴，不生效力：
⑴按「訴訟代理人就其受委任之事件，有為一切訴訟行
為之權。但捨棄、認諾、撤回、和解、提起反訴、上訴或再審之訴及選任代理人，非受特別委任不得為之。」行政訴訟法第51條第1 項定有明文。
⑵經查，依卷附原告等於前審選任之共同訴訟代理人之
行政訴訟委任狀反面所示（按：為原告等「聲請延期辯論狀」附件一），李進成律師於鈞院前次審理時雖有為原告等一切訴訟行為之權限，然原告等並未同時於委任狀內勾選「並且有」包含撤回等特別代理權之該選項，是依該委任狀內容可知李進成律師於前次審理時係受一般概括委任，而非特別委任，故渠自無有關於撤回起訴之特別代理權至明。
⑶至於最高行政法院判決本次發回意旨指明依該委任狀，李進成律師有經委任得撤回起訴等語，恐非確論。
準此，鈞院前審判決仍列被告退輔會為被告機關之一，並據此為實體判決，並無違反「不告不理」之重大違誤，至多僅能認為其未及行使闡明權以及未於該判決內詳敘該訴訟代理人是否有撤回起訴特別代理權、該撤回是否發生效力認定之依據及理由而已。故被告等未明上情，於補充答辯狀內主張本件僅以被告臺北榮民之家為被告云云，與事實不符，不足採信。
⒊本件有關新建眷舍配給之爭執，應有國軍老舊眷村改建
條例之適用，則被告等機關擅自增加法律所無之要件，執此拒絕原告等所為配屋之申請，顯有違法律保留、平等、誠實信用等諸原則，顯非適法：
⑴按國軍老舊眷村改建條例（下稱本條例）自85年02月
05日經立法院三讀通過，並經總統公布，依本條例第30條規定：「本條例自公布日施行。」本條例應自同年02月07日起開始施行。從而，自訴外人臺北縣土城市公所於93年03月12日向被告臺北榮民之家函請提供有眷榮民住戶名冊時起，當應有本條例之適用。準此，本件有關眷舍事務案件，自應依照本條例規定行之，始符合分配眷宅程序依法行政之理念，合先敘明。
⑵系爭房舍分配原則係由何機關發布，並非明確：
①按「本條例主管機關為國防部。」、「行政院核定
之國軍老舊眷村土地權屬為直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮）、（市）有者，應由各級地方政府於本條例施行之日起六個月內擬定計畫，執行國軍老舊眷村改建，逾期未擬定者，除公共設施用地外，各級地方政府應將其土地以繳款當期公告土地現值讓售主管機關移撥改建基金。」，本條例第2 條第1項、第9 條第2 項分別定有明文。
②查土城市公所於85年11月13日檢送其所擬改建實施
計畫案（原證），提請土城市市民代表會審議，除其中貳、說明部分已載明：「住戶資格審查及是否得比照校級標準分配坪數事宜，由行政院國軍退除役官兵輔導委員會認定之。」外，並未有任何有關系爭房舍分配原則之記載，合先敘明。嗣被告臺北榮民之家土城分部於85年12月26日召開「村民大會」作成分配資格草案，有85年12月23日大陸榮胞眷村改建委員會簽呈所附之會議資料可稽（原證），已具備系爭房舍分配原則之雛形。嗣經被告臺北榮民之家將該分配資格草案暨會議紀錄檢呈予被告退輔會，被告臺北榮民之家再檢送土城分部榮胞戶籍資料、名冊予土城市公所，土城市公所則再將該眷村改建案檢送臺北縣土城市民代表會審議，有各該機關函文可按（原證）。嗣經土城市民代表會第02屆第15次臨時會審議通過，土城市公所並將協議檢附函轉被告退輔會，並有該函文可參（原證），而依原證函文附件三、說明㈤所示：「榮眷住戶資格由行政院退輔會認定之…」，由原證、顯示土城市公所自85年開始著手擬定眷村改建計畫時起，至土城市民代表會於92年間審議通過所作成之結論，有關眷戶配舍資格乙節之認定，均尊重並委由被告退輔會決之，且遍查如原證函文附件決議內容，並無該市民代表會曾經決議制定系爭房舍分配原則之記載。復參酌自本件撤銷之標的即被告臺北榮民之家93年07月07日北家秘字第0930002954號處分書說明資料所載：「依本建案與土城市公所協商，新建房屋分配原則…」觀之，則系爭房舍分配原則究係何機關制定公布，尚非無疑。
③被告臺北榮民之家於前審審理時主張系爭房舍分配
原則係依「土城市市民代表大會決議」而辦理云云，即與上開事實不符，洵無足採。況依土城市民代表會決議，已作成之眷戶配宅資格之認定交由被告退輔會認定之結論，何以復作成系爭房舍分配原則，兩者豈非嚴重自相矛盾。是以前審審理未究明上情，遽採該房舍分配原則為判決基礎，已有未合。⑶姑不論由何機關擬定系爭房舍分配原則，該房舍分配
原則以85 年12 月30日至86年01月03日，經被告臺北榮民之家土城分部所公告列管之「有眷」榮胞為限，方有配宅資格，自有違平等原則、法律保留原則以及比例原則：
①經查，依本條例第5 條第1 項本文僅規定：「原眷
戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。」，本條例其餘規定亦未區分原眷戶為「單身」或「有眷」，而於眷宅之承購方面定有不同之權利義務規定。且依本條例第29條規定：
「本條例施行細則，由主管機關（國防部）定之。」，苟主管機關國防部受本條例立法委託而制定公布之「國軍老舊眷村改建條例施行細則」，亦不得逾越母法之規定而創設上開分類標準，否則即與憲法第23條法律保留原則有違（參酌司法院大法官會議釋字第532 號、第423 號解釋文），更遑論系爭房舍分配原則由何機關制定，有何法源依據或法律效果，皆妾身未明，其未受法律明文授權即創設本條例所無之以「有配偶」以及「自85年12月30日至
86 年01 月03日，經被告臺北榮民之家土城分部所公告列管」為限眷戶始符合配給房舍之規定，與法律保留原則自屬有違，詎被告等機關均執以作為認定原告等不符配給眷宅之依據，顯有違誤。
②又憲法第7 條規定，人民在法律上應一律平等。立
法機關制定本條例，對於推動國軍老舊眷村改建、興建住宅照顧原眷戶事件，苟符合本條例第3 條第
2 項、第5 條第1 項規定所定要件者，即應賦予原眷戶向國家得以請求配給眷宅之權利，故凡業經國防部或被告退輔會認定其具備榮民資格者，自應受平等之保障，始符憲法第7 條規定之意旨（參酌司法院大法官會議釋字第624 號解釋文）。
③經查，依系爭房舍分配原則第1 條規定，苟未具備
「自85 年12 月30日至86年01月03日，經被告臺北榮民之家土城分部所公告列管」時為「有配偶」身分之榮民，即無獲配眷戶之資格，實際上即形成對於「單身或非於85年12月30日至86年01月03日，經被告臺北榮民之家土城分部所公告列管」之榮民，產生配給眷宅資格得、喪之差別待遇。
④惟按，依本條例第1 條規定：「為加速更新國軍老
舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」，足見推動國軍老舊眷村改建，並興建住宅照顧原眷戶之主要目的，原係基於榮民於青年時為國四處征戰，繼而隨政府播遷來臺，國家體念其離鄉背井之苦，提供照顧榮民晚年生活之給付行政。理論上，現有配偶並有子女照料、養護其晚年生活之榮民已有國家依本條例再予配給眷宅之需要性，則未婚、獨居之年老榮民，其對於眷宅配給之需求性，衡情應較有配偶之榮民程度更為迫切，反而理應優先配給眷宅予未婚且獨居之榮民才是。準此，依系爭房舍分配原則第1 條規定決定榮民配給眷戶之資格，除未具正當理由而為該差別待遇外，進一步令本較有配偶之榮民為劣勢之未婚且獨居榮民，形成更加惡化、延續其社會上以及經濟上之法律上不平等地位，自與憲法第7 條之本旨有所牴觸。
⑤況如考量單身或獨居榮民居住之特性（例如無須三
房兩廳或坪數過大），主管機關非不得考量改建眷村之集合式住宅中，一部分可興建獨間套房方式之眷宅，以保留配給予未婚單身之榮民居住，如此一來，除得以兼顧未婚單身之榮民居住之獨特需求外，亦可使國家資源得合理運用（參酌司法院大法官會議釋字第457 號解釋文）。然被告臺北榮民之家面對有多種同樣能達成目的之方法時，竟未選擇對原告等權益損害最少者，意即全然不顧單身榮民亦有獲配眷宅之需要性，悍然拒絕原告等申請獲配眷宅之申請，於比例原則亦屬有違。
⑥被告臺北榮民之家於前審審理時辯稱：本件於85年
12月30日至86年01月03日公告獲配名冊期間，原告等均未提出異議云云。經查，依原證所附臺北榮民之家土城分部於85年12月26日召開「村民大會」作成會議紀錄，關於「榮胞子女要求分配新屋」以下第8 項記載：「榮胞甲○○，民國84年12月底將其原住大陸之配偶接來土城市定居，故要求分配新屋一戶。」等語，足見於召開該次眷村村民大會時，原告甲○○業已列席並表示上開意見，而經載明於會議紀錄，然臺北榮民之家土城分部仍置之未予理會，拒絕將原告等列入該名冊內。另觀諸上開公告期間僅五日，原告等不一定知悉開始公告之日期，且何以原告等未於上開公告期間內提出異議，即應賦予渠等失權之效果。（按：意即原告等喪失獲配眷宅資格，究係因不符系爭房舍分配原則，抑或是未於公告期間內提出異議，又未於公告期間內提出異議即喪失該資格，有何法源依據？）況原告董廣信於先前開會時已然清楚表達其請求獲配眷宅之意見即未被接受，自不難預見渠縱於公告期間內表示異議，其結果為何。從而，被告臺北榮民之家以前開之詞置辯，顯無理由。惜鈞院於前次審理時未究明其始末，遽採信被告臺北榮民之家之辯解而為不利於原告等之認定，亦有未洽。
⑷被告等機關執系爭房舍分配原則第1 條規定，以自85
年12月30日至86年01月03日，經被告臺北榮民之家土城分部所公告列管時為有配偶身分之榮民為限，方有配給眷戶資格之認定，亦有裁量怠惰之瑕疵：
①有關「自85年12月30日至86年01月03日，經被告臺北榮民之家土城分部所公告列管」之榮民部分：
查土城市市民代表會於92年年底審議通過「土城
市大陸榮胞眷村改建案」後，土城市公所即於93年03月12日函請被告臺北榮民之家將合法榮民住戶造冊，有該函文可稽（原證）。
惟按，自86年01月間至93年03月間，期間已經過
7 年有餘，其間是否有原本符合配給眷宅之榮民過世，且又無配偶、子女者之情事發生，皆有疑問，反此皆足以影響依本條例第5 條規定承購權有無之決定。質言之，自被告臺北榮譽之家土城分部公告期滿時起，至土城市公所開始辦理改建計畫時止，是否有發生原符合承購、配給眷戶榮民之人數有變更之事實，而直接影響該列管之榮民住戶是否仍為如土城市市民代表審議時所確定之148 戶？準此，即便不考量本件原告等有關眷舍事務事件之爭執，於開始改建工程時，豈非亦應再為調查於93年時符合系爭房舍分配原則規定之榮民總數？故被告臺北榮民之家基於慎重考量，本應於93年
間再次針對住居於土城市內之榮民為行政調查，非不得依其第二次調查之結果，再與土城市公所、市民代表會協調，詎其怠於為此調查，竟仍依
7 年前所列管公告之資料提供與土城市公所，資為實施改建計畫之依據，應有裁量怠惰之違失。
②有關原告甲○○是否於85年12月30日前為有配偶並
設籍於土城市○○街○○巷○○號（大陸榮胞中心眷村）之榮民部分：
經查，原告乙○○為原告甲○○之配偶，然因原
告乙○○於婚後仍留滯於對岸，自84年12月28日方由被告甲○○接來臺灣定居，此為兩造所不爭執，堪信為真實。
然依被告臺北榮民之家93年07月07日北家秘字第
0930002954號處分書附件說明資料第2 項所示，其認定原告「當年」係單身未攜眷來臺…故與系爭房舍分配原則第1 條其資格不符云云，顯然繼又增加原系爭房舍分配原則第1 條規定所無之限制。換言之，依本條例第5 條第1 項規定，凡具有榮民資格之眷戶，無論於承購時是否有合法配偶，均有承購權至明；依系爭房舍分配原則第1條規定，增加「有眷」即有配偶之限制，其違法性已如前述；復自被告臺北榮民之家前開函文觀之，繼又增加該「配偶須於其夫來臺時，一併隨同遷臺而營共同生活」之限制。倘非如此解釋，則原告乙○○既於30年代在與原告甲○○大陸已締結合法結婚，原告乙○○嗣於被告臺北榮民之家自85年12月30 日 至86年01月03日公告開始前即85年05月11日其戶籍已遷入土城市○○街○○巷○○號（大陸榮胞中心眷村），此部分亦屬被告臺北榮民之家主張之事實（參94年度訴字第00939號判決書第9 頁第7 項），何以原告甲○○仍經認定為非有眷之榮民？且查，原告甲○○於其配偶即原告乙○○來臺前
，因被認定為非有眷榮民，故來臺後並未獲配實際居住於眷村內，並非大陸榮胞中心眷村原住戶。然承上段說明之意旨，原告甲○○僅需具有榮民身分，渠與原告乙○○自84年12月08日起兩人即有共同生活之事實，且原告乙○○嗣於85年05月11日即該公告期間開始前即將其戶籍遷入土城市○○街○○巷○○號（大陸榮胞中心眷村）內，是以本件縱依系爭房舍分配原則第1 條規定，原告等亦應有資格可獲得配給眷宅。至於被告臺北榮民之家主張原告並非大陸榮胞中心眷村，自不得列入該眷舍原住戶名冊云云。原告甲○○於來臺時未攜眷而被認定為非有眷榮民為「因」，而被告臺北榮民之家將原告甲○○安置於其土城分部中正堂臨時收容中心則為「果」，苟「有眷」此一積極要件於被告臺北榮民之家公告前業經補正完成，然被告臺北榮民之家仍執無法改變、抗拒之歷史事實（按：於原告乙○○來臺前，原告董廣信無法獲配居住於大陸榮胞中心眷村內），拒絕原告等申請配給眷宅，豈非倒果為因，其不合理、不公平之處，莫此為甚，且有違背誠實信用原則之嫌。況原告甲○○前所蝸居之該臨時收容中心，亦屬被告臺北榮民之家土城分部所設置，原告甲○○確有與其他榮民實際共同居住於其內以及設籍於臺北縣土城市等事實，僅該收容中心形式上未冠以特定「眷村」以名之，自廣義言之，非不可認定該收容中心亦屬「眷村」聚落生活之一種型態，從而被告臺北榮民之家前開辯解，除有違平等原則外，其裁量確有上開瑕疵可指。
⒋綜上所陳，原告甲○○一生戎馬，身上遭砲彈擊中數處
，殘破之身只待國家滴水之惠，其配偶即原告乙○○來臺後仰眷村棲身，住在不到五、六坪之老舊宿舍中，甚至會漏水尚不足以避風雨，處境十分堪憐。今只因被告臺北榮民之家偏頗解釋，對有功於國家之老榮民如此疏陋照顧，刻薄寡恩誠令人無法想像。而目前尚有空屋未配，為此，狀請鈞院鑒核，而遺賜准予原告等如訴之聲明所示之事項，實感德便。
㈢被告主張之理由：
⒈被告適格部分：
⑴按行政訴訟法第24條第1 款規定，經訴願程序之行政
訴訟，其被告為左列機關，一、駁回訴願時之原處分機關。
⑵查原告於93年6 月2 日向被告行政院國軍退除役官兵
輔導委員會（下稱退輔會）陳情配住「大陸榮胞眷村改建案」新建房舍事宜，經該會以93年6 月9 日以輔貳字第0930011149號書函轉被告行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺北榮譽國民之家（下稱臺北榮家）辦理，被告臺北榮家即以93年7 月7 日北家秘字第0930002954號函復原告，略以依土城市大陸榮胞中心眷村改建新建房舍分配原則（下稱眷村改建分配原則）規定「原由香港調景嶺來臺之『有眷』榮胞『獲配』進住土城市大陸榮胞中心列管登記在案者，配予新屋乙戶」，原告甲○○當年係單身未攜眷來臺，未獲配舍安置，且以單身榮民身分經中心列管，與前開規定明顯不符。又原告乙○○（即原告甲○○配偶）係84年12月28日入境，85年5 月11日始遷入土城市○○街○○巷○○號（大陸榮胞中心眷村內）原住戶梁炎鐘戶籍內，被告未曾且無權安排其設籍事宜。且原告乙○○於84年12月28日來臺後實際上住在位於土城市○○路○段○○○ 號臺北榮家土城分部第六堂員工宿舍迄今，有該員工宿舍同仁林台珍可為證明。本件於85年12月30日至86年1 月3 日公告獲配名冊期間，原告又未曾提出異議，且自45年至93年間原告均未曾實際在大陸榮胞中心眷村內居住，要求配屋與該眷村改建案宗旨不符等語，並檢附眷村改建分配原則供原告參酌。原告不服，向行政院提起訴願，該院依訴願管轄規定，移由退輔會辦理，嗣經退輔會決定不受理，然而，本件之原處分機關為被告臺北榮家。依首揭法條之規定，本件適格之被告應為原處分機關臺北榮家，被告退輔會即為不適格之被告。
⑶又撤銷訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，審判長應命原告補正，同法第107 條第1 、2 項定有明文。
⑷迺被告等在前審起訴時原未以系爭書函之發函機關即
臺北榮民之家為被告，而係以訴願機關即被告退輔會為被告，依行政訴訟法第107 條第2 項準用同條第1項之規定應命原告等補正，僅以臺北榮家為被告。
⒉原告等於93年6 月2 日向退輔會陳情配住「大陸榮胞眷
村改建案」新建房舍事宜，經該會以93年6 月9 日以輔貳字第0930011149號書函轉被告臺北榮家辦理，被告臺北榮家即以93年7 月7 日北家秘字第0930002954號函復原告等，略以依土城市大陸榮胞中心眷村改建新建房舍分配原則（下稱眷村改建分配原則）規定「原由香港調景領來臺之『有眷』榮胞『獲配』進住土城市大陸榮胞中心列管登記在案者，配予新屋乙戶」答覆原告，換言之，被告臺北榮家係以土城市公所依該市市民代表大會決議之改建分配原則，轉知原告，並未就本件眷舍分配事件為之決定，亦即臺北榮家僅負責建物撥交權責，至後續改建及配舍工作均由臺北縣土城市公所辦理，而依土城市公所92年11月11日北縣土財字第0920039239號函所示，其辦理眷村改建案有關現住戶安置之權利義務，係經臺北縣土城市市民代表會（以下簡稱土城市代會），通過之「土城市大陸榮胞中心眷村改建房舍分配原則」決議辦理，可為證明。是故被告臺北榮家未為是項之行政處分，依法原告不得以行政訴訟之手段對被告提起行政訴訟。
⒊至眷戶之認定雖為被告臺北榮家權責，惟被告再將認定
之結果，提出於土城市公所，該公所再依前項說明核覆原告，土城市公所既使曾於93年5 月31日以北縣土財字第0930016538號對原告函告本件眷戶認定非其權責云云，亦無疑義。
⒋縱認被告臺北榮家係權責機關，惟所為之處分仍無違法
之處：依上述「土城市大陸榮胞中心眷村改建新建房舍分配原則」第一條規定：「原由香港調景嶺來台之有眷榮胞，獲配進住土城市大陸榮胞中心列管登記在案者（即以民國85年12月30日至86年1 月3 日退輔會台北榮家土城分佈公告之名冊為準），配予新屋乙戶。」是以原告得否獲配房舍，須攜有家眷，且列管登記在案（以民國85年12月30日至86年1 月3 日退輔會臺北榮家土城分佈公告之名冊為準）。
⒌本件房舍之分配，縱有行政上之目的，其採取之方式屬
私法上行為，應屬普通法院管轄，且應以土城市公所為被告：按行政訴訟法第2 條規定，公法上之爭議得依本法提起行政訴訟。查系爭分配之土城市大陸榮胞中心眷村改建新建房舍，係由土城市公所依該市市民代表會審議通過之「土城市大陸榮胞眷村改建實施計畫」所承造，有關新建房舍之分配，縱有其行政上之目的，其採取之方式亦屬私法上行為，原告等對此相關事項之爭執，應歸屬普通法院管轄。又該所為辦理是項計畫，曾函被告臺北榮家提供大陸榮胞輔導中心安置戶（即大陸榮胞中心眷戶）戶籍名冊，被告臺北榮家乃依大陸榮胞中心眷村村民自治成立之大陸榮胞眷村改建委員會會議決議所定名冊函復該所。嗣該所於93年3 月12日以北縣土財字第0000000000函請退輔會依據眷村改建分配原則提供符合眷村改建分配原則之住戶名冊供其審認辦理，並未授權退輔會或臺北榮家逕行決定房舍分配事宜，系爭分配新建房舍之權責機關仍為土城市公所。被告臺北榮家93年7 月7 日北家秘字第0930002954號函僅係說明原告等不符眷村改建分配原則之規定，且並未為配屋與否之准駁。內容僅為單位純事實之敘述，及理由之所明，更非本於權責機關之立場對原告請求所為之處分。是以，本件原告除應向普通法院起訴，並以土城市公所為被告，方屬正當。
理 由
壹、程序部分：
一、關於本件被告機關之認定部分：查本件原告等於93年6 月2 日向行政院退輔會陳情，請求配住眷村新建房屋（見本院前審卷第9 頁），退輔會以93年6月9 日輔貳字第0930011149號函轉由臺北榮民之家處理（見被告訴訟參辦資料證8 ），臺北榮民之家即於93年7 月7 日以北家秘字第0930002954號函復原告（見被告訴訟參辦資料證9 ），原告對退輔會及臺北榮民之家所發上開2 函均表不服，向行政院提起訴願（見訴願卷第43頁），行政院認退輔會前揭轉請臺北榮民之家處理之書函係行政機關依陳情事項移送臺北榮民之家處理，並非對原告之請求有所准駁，而直接發生法律效果，其以副本抄送原告甲○○，僅屬意思通知性質，要難謂屬行政處分，原告等提起訴願，於法不合，而為不受理之決定。至於原告不服臺北榮民之家前開復函提起訴願部分，依訴願管轄規定，以93年9 月17日院臺訴移字第0930043137號移文單，移由退輔會受理。（見訴願卷第39-4
0 頁）。嗣退輔會以臺北榮民之家上開函非屬行政處分為由，而為訴願不受理之決定。原告對訴願決定仍表不服，向本院前審提起行政訴訟。原告等在前審起訴時，原未以臺北榮民之家為被告，而係以訴願機關即退輔會為被告（見前審卷第5 頁），乃前審審判長依行政訴訟法第107 條第2 項準用同條第1 項之規定於94年5 月24日定期命原告等補正（見前審卷第27頁），原告等未依法補正反而具狀追加臺北榮民之家為被告（見前審卷第53頁）。其後前審受命法官於94年8月24日下午4 時行準備程序時原告等之共同訴訟代理人李進成律師當庭陳述：「只告臺北榮民之家，不告退輔會。」（見前審卷第74頁）且當庭將所陳之行政訴訟補充理由狀當事人欄之「被告退輔會」部分刪除（見前審卷第78頁），而原告等之共同代理人依其於前審所提出之委任狀（見原審卷第65頁）係經特別委任得撤回起訴，不受行政訴訟法第51條第
1 項但書限制之特別代理人，則其在原審撤回對退輔會之起訴，已生效力，本件被告僅為臺北榮民之家，要屬確定。另按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。..」行政訴訟法第24條第1 項定有明文，復按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」行政訴訟法第125 條第1 項亦有明定，可知行政訴訟之被告應屬法定，非原告得任意選擇，從而，本件訴訟之被告，應僅為臺北榮民之家，合先敘明。
二、關於被告所為93年7 月7 日北家秘字第0930002954號復函是否行政處分部分：
㈠、按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1項 及訴願法第3 條第1項分別定有明文。次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。
行政法院48年判字第96號判例僅係就訴願法及行政訴訟法相關規定，所為之詮釋，與憲法尚無牴觸…」復為司法院大法官會議釋字第423 號解釋在案。
㈡、查依土城市公所擬定之眷村改建實施計畫（見訴願卷第106頁），以及經臺北縣土城市市民代表會之審議決議（見訴願卷第109 頁），有關大陸榮胞眷村住戶資格審查事宜，皆委由行政院退輔會認定之，另臺北縣土城市公所曾於93年03月12日以北縣土財字第0930007924號函請被告提供86年7 月29日前列管合法有眷榮胞原住戶名冊，俾憑辦理。行政院退輔會旋於93年3 月23日以輔貳字第0930005411號函示被告（見被告訴訟參辦資料）略以：請依土城市公所檢送貴家土城分部「大陸榮胞眷村」改建新建房舍分配原則，與貴家聘請之法律顧問依法研商後，逕按權責及規定提供該所合法有眷榮胞原住戶名冊並副知本會等語，可知臺北縣土城市公所僅承辦於該市內眷村改建工程部分，而關於獲配眷宅榮民之認定部分，皆由行政院退輔會明確授權被告臺北榮民之家辦理，此亦為被告所自承。（見前審判決第9 頁）基此，被告臺北榮民之家對於有關獲配眷宅榮民之認定部分，確為有權針對榮民申請列入獲配眷舍，而作成准駁處分之權責機關。
㈢、次查被告臺北榮民之家所為系爭93年07月07日北家秘字第0930002954號處分書（即覆甲○○先生陳情土城分部大陸榮胞眷村改建請求配住新建房舍案說明資料）第4 項記載略以：
「…查臺端自始（民國45年）至終（93年）均未曾在大陸榮胞眷村內居住，僅落籍他人處，即據此要求配屋，顯與該眷村改建案之宗旨不符，於法無據，於理不合。」等語，核其函覆原告等之用語，業已清楚表達拒絕將原告等列入獲配眷村原住戶名冊之文義，揆諸首揭規定及司法院大法官會議釋字第423 號解釋意旨，自屬被告臺北榮民之家對於該申請眷宅事件，所為對原告等發生拒絕申請效果之單方行政行為，其為行政處分，要無疑義，合先敘明。
貳、實體部分：
一、本件被告代表人原為林立山，訴訟中變更為丙○○，業據被告新任代表人錢亦虎提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、查本件原由香港調景嶺來台大陸榮胞現住之眷戶，係興建於
45 年 間。迨65年間，其部分土地經行政院核准撥交退輔會，作為安置大陸榮胞使用。嗣為配合臺灣省政府改建眷村政策，退輔會原撥用眷舍土地，經奉行政院核准撤銷撥用，並交還土城市公所接管在案。土地之上退輔會管理之34棟建築物以逾保存期限，將俟眷村改建時配合辦理滅失登記後拆除。退輔會配合榮胞眷舍改建政策，將退輔會管理之眷舍土地撥還土城市公所辦理改建事宜。臺北縣土城市公所92年11月11日北縣土財字第0920039239號函示被告及退輔會略以：其辦理眷村改建案有關現住戶安置之權利義務，係經台北縣土城市市民代表會稱土城市代會，通過之「土城市大陸榮胞中心眷村改建房舍分配原則」決議辦理。但認定獲配眷宅榮民資格，則係退輔會授權被告之職責，已如前述。
三、本件被告否准原告請求配住榮胞中心眷村改建新建房舍係以：依「土城市大陸榮胞中心眷村改建新建房舍分配原則」第
1 條規定：【原由香港調景嶺來台之有眷榮胞，獲配進住土城市大陸榮胞中心列管登記在案者（即以85年12月30日至86年1 月3 日退輔會台北榮家土城分部公告之名冊為準），配予新屋乙戶。】是以原告得否獲配房舍，須攜有家眷，且列管登記在案（以85年12月30日至86年1 月3 日退輔會台北榮家土城分部公告之名冊為準）。惟原告乙○○（即原告甲○○配偶）係84年12月28日入境，85年5月11日始遷入土城市○○街○○巷○○號（大陸榮胞中心眷村內）原住戶梁炎鐘戶籍內，但卻實際居住位於土城市○○路○ 段○○○ 號被告土城分部第6堂員工宿舍迄今。且本件於85年12月30日至86年1月3日公告獲配名冊期間，原告又未曾提出異議，且自45年至93年間原告均未曾實際在大陸榮胞中心眷村內居住，因認原告等要求配屋與該眷村改建案宗旨不符。
四、查本件大陸榮胞中心眷村改建新建房舍之分配案，始自退輔會於83年3 月2 日以函文土城市公所，擬將原撥用土地，交還土城市公所，並請求應無償配與現住戶148 戶（見前審卷第168 頁）。土城市公所對於撥交及改建計畫，則於84年9月間以84北縣土財字第9283號發函與土城市大陸榮胞眷村改建委員會表示：本件同意以現住戶分配自用住宅為148 個單位計（見前審卷第170 頁）。次查85年12月23日臺北榮家大陸榮胞眷村召開改建事宜之村民大會，並做成記錄，該會議除針對土城市公所提之「新屋分配資格草案」進行討論外，會議中並針對村民提案進行討論，該會議記錄提報大會討論之內容第8 明載：「榮胞甲○○，84年12月底將其原住大陸之配偶接來土城市定居，報告要求分配新屋1 戶。」等語（見前審卷第178 頁）。又85年12月27日大陸榮胞輔導中心之內部簽呈，其內容以：「主旨：公告台北榮家土城分部大陸榮胞中心眷村現住戶名冊計134 戶。說明：一、依據85年12月26日土城市大陸榮胞中心眷村民大會會議決議執行。二、公告日起公告3 日。」（見前審卷第179-180 頁）。
五、但查原告前曾於85年2 月5 日以甲○○個人名義，提出乙份報告，請求被告配給眷舍乙間，以供原告2 人住用。而被告法定代理人主任周榮綱，則於85年5 月31日以「本人無權配眷舍歉難辦理」為由，將該報告擲還原告甲○○。前揭報告上，當時之副主任徐昌府（即被告複代理人）亦曾於該報告上副署，日期為85年3 月6 日（見前審卷第110 頁）。足見原告甲○○自其配偶乙○○來台後，即向被告請求配給眷舍，經核原告甲○○自其配偶乙○○於84 年12 月28日來台後，即與「土城市大陸榮胞中心眷村改建新建房舍分配原則」第1 點規定之「原由香港調景嶺來台之有眷榮胞」相符，若能獲配進住土城市大陸榮胞中心，且列管登記在案，其等即符合配住新屋之規定。此即原告爭執之爭點所在。
六、原告主張44年間，因其配偶乙○○未隨同入境，原告甲○○只能配住於單身宿舍。但同屬44年間自調景嶺來台之單身榮胞中，有編號100 之張梅生、編號61之胡金龍2 人，於80年前後於台灣結婚後，均獲准配住眷舍乙節，若係屬實，則就原告甲○○之情形以觀，其於44年來台時，即申報有配偶乙○○，此由戶籍謄本登記自明。雖於兩岸互通後，方始將原告乙○○接來台居住，然而其自始即屬於有眷身分，要無庸疑。縱使以被告之認定，84年12月乙○○來台以前，不符合獲配眷舍之資格，然而在原告甲○○成為有眷榮胞後，被告應無不比照辦理之理。從而，被告未予配住大陸榮胞中心，則有違平等原則之虞。況原告甲○○於前揭85年12月23日台北榮家大陸榮胞眷村召開改建事宜之村民大會上，業已依據其榮胞身分請求配給改建後新眷舍乙間。被告未予處理，難辭其責。易言之，原告甲○○於原告乙○○來台後，既然符合有眷榮胞之資格，被告即負有義務，使其享有與其他具有同一條件之榮胞，得享有之配住房舍權益。而此一義務自85年2 月5 日，經原告甲○○請求時起，被告仍將原告以臨時性之處置方式，安置於員工單身宿舍或其他處所，致原告等於85年12月30日至86年1 月3 日退輔會臺北榮民之家土城分部公告之名冊未予列入，顯有不合。
七、至於原告主張本件應有國軍老舊眷村改建條例之適用乙節，係本件由最高行政法院發回更審後之新主張，核與本件原告原來起訴主張之依據，即「土城市大陸榮胞中心眷村改建新建房舍分配原則」之規定不同，且未經原告向被告提出請求，核與行政訴訟法第5 條第2 項「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」之要件不合，原告此部分主張，顯屬無據。
八、綜合上述，本件被告93年7 月7 日北家秘字第0930002954號函所為之否准處分，顯然損及原告是否有「土城市大陸榮胞中心眷村改建新建房舍分配原則」適用之權益，訴願決定未為實體審議，即有不合，且查原告等自85年2 月5 日起即請求獲配進住土城市大陸榮胞中心，被告未予准許，涉及本件原告是否有上開原則之適用，應由訴願受理機關做實體之審議，以保障原告之程序利益，從而，應由本院將訴願決定撤銷，由訴願受理機關就本院前揭實體理由予以審酌，另為適法之決定，以符法制。至系爭原處分於訴願決定撤銷後，既尚待原訴願受理機關重行審議，則原處分是否應撤銷，被告應否依系爭分配原則配予原告新屋一戶，本院目前即無從逕行判決，兩造其餘實體爭執，亦尚無論究之必要，併此敘明。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，與判決結果不生影響，無逐一論述必要，併此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 96 年 12 月 13 日
第六庭審判長法 官 林 文 舟
法 官 陳 鴻 斌法 官 闕 銘 富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 12 月 14 日
書記官 孫 筱 晴