臺北高等行政法院判決
96年度訴更一字第151號原 告 甲○○○即廖國文
戊○○即廖國文之己○○即廖國文之辛○○即廖國文之庚○○即廖國文之乙○○丙○○丁○○被 告 桃園縣龍潭鄉公所代 表 人 壬○○鄉長）住同訴訟代理人 癸○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服桃園縣政府中華民國95年5 月24日府法訴字第0950119860號訴願決定，提起行政訴訟。
經本院以95年度訴字第2501號裁定駁回後，原告不服，提起抗告，經最高行政法院廢棄，發回本院更審如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件原告以其各自所有坐落桃園縣○○鄉○○○段262-10、000-0000、251-983 、251-985 號等4 筆土地（權利範圍如附表，原告向被告請求時主張遭受損失之土地尚包括同段262-906 地號土地，共5 筆；起訴後僅請求4 筆），因被告未經其等及其被繼承人廖德興之同意，擅自利用公權力，核准臺灣省自來水公司第二區管理處於民國72年4 月及中華電信公司中壢營運處於84年12月埋設管線，致其權益受損。乃於94年11月1 日向被告請求自89年11月1 日起按土地申報地價百分之10計算相當於租金之不當得利，作為補償，經被告以94年11月25日龍鄉工字第0940026553號函復表示拒絕補償。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴訟。案經本院以95年度訴字第2501號裁定駁回原告之訴。原告不服，提起抗告，經最高行政法院以96年度裁字第2181號裁定廢棄原裁定，將本件發回本院，更行審理。
二、兩造聲明：㈠本件除原告乙○○以外之原告均未於言詞辯論期日到庭，惟據其訴狀所載聲明及原告乙○○到庭所為聲明如下：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉被告應給付原告廖國文新台幣（下同）87萬1,200 元及自94年11月1 日起按年給付原告廖國文17萬4,240 元。
⒊被告應給付原告乙○○107 萬1,840 元及自94年11月1 日起按年給付原告乙○○21萬4,368 元。
⒋被告應給付原告丙○○21萬5,040元及自94年11月1日起按年給付原告丙○○4萬3,008元。
⒌被告應給付原告丁○○23萬2,320 元及自94年11月1 日起按年給付原告丁○○4 萬6,464 元。
⒍訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈本件依行政訴訟法第8條第1、2項起訴請求，應先敘明。⒉坐落桃園縣○○鄉○○○段262 之10、251 之1137、251
之983 及251 之985 等地號4 筆土地，分別為原告所有（詳如附表），被告未依法徵收或價購，未經原告先父廖德興及原告之同意，竟於72年4 月間，擅自核准台灣省自來水公司第二管理處，在上開土地上埋設自來水管。84年12月間，又擅自核準中華電信公司中壢營運處，在上開土地上埋設管線，嚴重損害原告之權益。此有附表、土地謄本、地價稅單，台灣省自來水公司二區管理處函及監察院院台內字第71900288號函可證。
⒊按司法院釋字第400 號解釋：「憲法第15條關於人民財產
權應予保障之規定，目在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由，發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。…。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」等語。充分闡明行政機關不得濫用公權力，侵害人民之財產權，並應予以禁止。又司法院釋字第440 號解釋指明：「人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物，妨礙土地權利人對於其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利」等語。司法院釋字第440 號解釋，不僅重申司法院釋字第400 號解釋之精神，並且更擴張至「埋設地下設施物部」部分，其保障人民財產權之美意，至深且鉅。
⒋原告所有系爭土地4 筆，其中251 之1137地號土地係屬建
地，262 之10、251 之983 及251 之985 地號土地3 筆則均非都市○○道路用地，原告每年繳納地價稅，被告未經原告先父廖德興，及原告同意，擅自利用公權力將上開土地讓第三人埋設地下設施物，顯與平等原則相違，且形成原告特別之犧牲，被告既妨礙原告對於權利之行使，依司法院釋字第400 號及第440 號解釋意旨，原告自應享有受相當補償之權利，要無疑義。
⒌按無法律上原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利
益，民法第179 條定有明文。無權占有他人土地，可能獲得相當於租金之利益，為社會通常之觀念（參照最高法院61年台上字第1659號判例）。又依土地法第105 條及第97條第1 項規定，其租金以不超過土地申報總價額年息百分之10為限。本件原告依相當系爭土地申報地價百分之10計算之祖金，作為補償金，要屬合法有據。
⒍經查系爭土地，係原告自闢道路（非都市○○○道路），
同時每年出原告繳納稅捐，被告未經原告及先父廖德興之同意，擅自核准第三人等在其土地上，挖埋管線，原告已無從使用，依土地法第14條規定，公共交通道路土地不得為私有，其已成為私有者得依法徵收之。再者，被告既先核准埋設管線，後又要求將之所埋設之管線挖除，並恢復原狀，有被告76年8 月4 日（76）建字第11527 號函令可按。且依自來水法第52條、第53條及電信法第23條規定應事先通知土地所有權人之同意，其意旨係限制濫用權利，保護民法第765 條及773 條斯規定權利之目的。在在顯示與司法院釋字第400 號解釋相符。被告未依函令執行，故原告先依不當得利向地方法院提起給付補償金之民事訴訟，但法院認為既成道路之使用係公法之公用地役關係，其補償關係公法上之權利義務公用地役關係存續時，要無私法上不當得利之問題，此有台灣桃園地方法院91年訴字第1262號民事判決、台灣高等法院92年台上字第495 號民事判決及最高法院92年台上字第2702號民事裁定可證。從而，司法院釋字第440 號解釋所指之「應享有受相當補償之權利」，應屬公法上之權利，非可為私法上之訴訟標的。⒎被告94年11月25日龍鄉工字第0940026553號函稱：「本案
請依據台灣高等法院民事判決、行政法院判決辦理，不予補償」云云，核屬空言，其理由如下：
⑴台灣高等法院92年上字第495 號民事判決已明示原告「
因系爭土地權利行使所受限制而生損失，依上開司法院解釋，固應依法給予補償」「但此項請求補償之權利，究屬公法上之權利非可為私法上之訴訟標的。」被告函既稱依高院判決辦理，自應補償，其不予補償，顯屬矛盾。
⑵改制前行政法院78年判字第2474號判決，係原告先父廖
德興與被告為徵收補償事件之判決，其理由雖稱：「被告機關因礙於經費，上級政府亦未就現有私設既成道路訂立應予徵收補償規定及辦法，被告機關不予徵收，並無不當。」云云，則訴訟標的為原告先父廖德興要求被告徵收土地之補償，與本件訴訟標的不同。
⑶憲法第78條規定：司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，其法律位階自非行政法院判決所能比擬。
且司法院釋字第400 號解釋係於85年4 月12日作成，司法院釋字第440 號解釋則係於86年11月14日作成，均在78年11月30日改制前行政法院78年判字第2474號判決以後之7 、8 年，被告以此風馬牛不相及之判決搪塞，益見其違法。
⑷公路用地使用規則第10條之2 規定，係指現有都市○○
道路，土地所有權是政府機關，故管線機構或其他工程主辦機關為埋設管線或其他工程，必須挖掘公路時，需向政府機關申請，經政府機關許可並繳交許可費，始得施工。但今土地所有權是原告所有，同時非都市○○○道路是自闢之道路。
⒏訴願決定稱：被告94年11月25日龍鄉工字第0940026553號
函復原告不予補償，並未創設、變更或消滅原告之權利或義務，故該函不具有行政處分之性質，原告應依行政訴訟法第8 條第1 項提起給付訴訟方為正辦云云。第查行政訴訟法第8 條第2 項規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4 條第1 項或第3 項提起撤銷訴訟時併為請求。」原告所為訴願自屬合法，訴願決違法應予撤銷。
⒐原告父親生前有書立同意書，謂：「所自闢之道路（非都
市○○道路）座○○○鄉○○○段○○○ ○○○ ○號等數筆，由原告乙○○依法全權處理，支出費用和旱利益皆歸原告乙○○所得等」。當家父廖德興死後，經各所有權人之同意，繼續向龍潭鄉公所請求補償費，仍然依該同意書，由原告乙○○全權辦理。有原告之父廖德興親自簽名蓋章於所書立之同意書和廖德興之女廖鳳珍之證明可按。故原告乙○○即可代理全體訴訟。
⒑原告之一廖國文於96年1月10日死亡，生前於95年3月22日
，將其所有座落於九座寮段262 -10 地號之土地，贈與其配偶原告甲○○○。有96年11月21日提出提出補充理由狀可按，顯示廖國文死亡並無繼承問題發生之情事，即無承受訴訟之必要。
⒒依監察院87年3月27日院台內字第871900288號函令：
⑴要求被告需使用既成道路之私有土地時，應依有關法律規定取得用地後動用之。⑵切實依司法院釋字第440 號解釋辦理。
㈡被告主張之理由：
⒈系爭土地前因原告之父親廖德興於64、65年間，規劃興建
「廣隆社區」集合式住宅，為自己營利目的而規劃闢建為供社區公眾通行使用之道路，該等道路於社區興建完成後，經龍潭戶政事務所編定為中興路336 巷及同巷30、37、
46、51、58、63等弄。且為社區用戶之民生需求，在系爭土地闢建道路時，己申請設有水管、電話線等管線，即原告父親為銷售該社區住宅之營利目的而申請裝設，因此，原告嗣後繼承其父之利益，對原告而言，並無造成特別犧牲；然原告主張申請人72年及84年間分別於系爭土地上埋設水管及電話線乙事，實為申請人為利「廣隆社區」住戶之民生水電，汰換老舊管線，以改善輸電及給水設備，期保障該地區住戶用電用水無虞。
⒉按被告具負公益庶務之責，即對道路養護及防止濫挖作有
效控管，因應該社區之需求及公用事業之申請，同意申請人以即挖即復之方式埋設管線而為相關之核准，並顧及公共往來安全，改善養護鋪設柏油路面，對於既有之道路形態未予變更，亦未予拓寬，更未違反原告父親廖德興原先提供系爭土地之用途，自無任何侵害原告權益之處，茲先陳明。
⒊系爭道路用地之形成，係原告之父親處分土地興建社區所
自行規劃建造，該社區道路及地下管線為不可或缺之必要設施，而該社區之建造目的係為出售集合住宅營利，該道路及地下管線價值實已計入建築基地與建物之內，原告既以繼承其父之利益，亦應對該社區民生需求保障有所延續，而被告基於公益需要，核准更換老舊管線及鋪設道路，對原告利益不僅未有損害情事，更讓原告享有行政上之反射利益。
⒋再按系爭土地係原告父親廖德興於興建廣隆社區時，自行
提供闢建道路，被告基於公用事業之需求，許其隨挖隨復，此係原告父親在提供系爭土地時，已得預期之事，且其在提供系爭土地之時，亦未預期將獲有被告之補償，因此其自無所謂之損害可明。更何況原告父親廖德興提供系爭土地時，即已認知其對於系爭土地之使用、收益權將受限制（因系爭土地僅得作為通行用途使用，不得作為他用）。另依公路用地使用規則第10條之2 ，管線機構或其他工程主辦機關（構）為埋設管線或其他工程，必須挖掘公路時，應依本法第30條第2 項規定填具申請書，並檢附工程計畫書，申請公路主管機關許可，並繳交許可費，始得施工。被告於72年及84年間允許公用事業機關於系爭土地上埋設管線，並收取之許可費，係用於重舖路面瀝清工程之用，茲以中華電信公司中壢營運處於84年12月埋設管線所支付之2,373,120 元據以說明，其計算式如下：【2,472M（長）×1M（寬）×560 元/ ㎡（瀝青混凝土+ 碎石級配）】+ 【2,472M（長）×2M（寬）×200 元/ ㎡（瀝青混凝土）】=2,373,120元，此有桃園縣政府代辦挖掘路面修復費標準表可參。故被告雖有收取工程費，惟實係供作重舖路面工程之用，純為公共利益之需，未獲有任何不當之得利。參酌民法第179 條規定，被告既未獲有不當得利，則原告為本案請求即有不當可明。
⒌原告前亦就同一請求，循民事訴訟途逕向被告等提起給付
補償金事件，經臺灣桃園地方法院以91年度訴字第1262號民事判決、臺灣高等法院以92年度上字第495 號民事判決及最高法院以92年度台上字第2702號民事判決原告敗訴確定在案。依其中臺灣高等法院92年度上字第495 號民事判決第10頁第5 行以下記載：「…況…廖德興及…廖國文陸續於七十八年至八十三年間，分別出具同意書，同意自來水公司埋設自來水管線，而使用系爭土地，有同意書附於原審卷為憑…。自來水公司埋設管線使用系爭土地，更難謂無法律上之原因。是上訴人以龍潭鄉公所擅自核准自來水公司及中華電信公司，分別於七十二年四月間及八十四年十二月，在系爭土地上埋設管線，使用土地獲利，致伊受有損害，請求答辯人連帶返還不當得利，亦屬無據。」足見被告前述未因系爭土地獲利及原告等並未因系爭土地而受有損害之明證，併此敘明。
⒍又司法院釋字第400 號解釋所涉者為既成道路徵收補償之
問題，與本案原告主張被告因無權占用原告之土地而致享有不當得利之補償迥異，應不得被援引為本案處理之基礎。而司法院釋字第440 號解釋之真意，乃指主管機關對於既成道路，在依法徵收或價購以前，埋設地下設施「妨礙」土地權利人對其權利之行使，致生損失，而形成其個人特別之犧牲，始享有受相當補償之權利。經查，系爭土地係由原告父親廖德興所提供，作為其所興建廣隆社區之公眾通行使用，所以廖德興及原告等已對系爭土地喪失使用、收益之權，而被告依其原先提供之用途使用，亦未逾其提供使用之用途，更無妨礙其對系爭土地之使用（因其在提供系爭土地作為廣隆社區住戶通行使用後，系爭土地原告等已無法再行使用），則在此情形下，原告並未受有損失及特別犧牲，因此原告等在此時訴請補償，被告自難予照准。
⒎有關被告以94年11月25日龍鄉工字第0940026553號函復原
告不予補償乙事，此一拒絕給付表示之性質，並未創設、變更或消滅原告之權利或義務，亦即原告與被告之間非屬「上下規制關係」，故系爭函復不具有行政處分之性質，故原告向桃園縣政府提起之訴願自屬程序不合，由桃園縣政府決定不予受理，是為合理。
理 由
甲、程序部分：
一、本件除原告乙○○以外之原告均經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情事，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、原告廖國文於提起本件行政訴訟後於96年1 月10日死亡，其繼承人遲未承受訴訟，經本院以97年7 月30日96年度訴更一字第151 號裁定，命廖國文之繼承人即原告甲○○○、戊○○、己○○、辛○○、庚○○等5 人承受本件訴訟。原告乙○○雖稱廖國文生前於95年3 月22日將系爭九座寮段262-10地號之土地，贈與其配偶原告甲○○○，即無承受訴訟之必要云云。惟查，系爭262-10地號土地於95年3 月22日以前為原告乙○○與廖國文分別共有，應有部分各1/2 ；95年3 月22日由廖國文將其應有部分以贈與為由移轉登記予其妻即原告甲○○○，此有該筆土地之土地登記第二類謄本附於本院卷第21頁可憑。而本件初於95年7 月27日起訴，起訴意旨係以被告收受費用准許其他公用事業單位於系爭土地上埋設管線受有利益，致原告等所有權人受損，請求自89年11月1 日起算之不當得利，廖國文於起訴時即以所有權人自居，且95年3 月22日以前伊確為系爭土地之所有權人，是關於其起訴所主張之法律關係，仍有承受訴訟之必要，原告乙○○主張本件無承受訴訟之必要，尚不可採。又本件關於廖國文部分經裁定命繼承人承受訴訟後，承受訴訟人均經合法通知未到，故關於原起訴之聲明「被告應給付原告廖國文87萬1,200元及自94年11月1 日起按年給付原告廖國文17萬4,240 元」，未經適當之變更，併予敘明。
三、原告乙○○又稱其父生前書立同意書指定由伊處理系爭土地之補償請求事宜，故本件得由伊代理云云，惟按96年7 月4日修正並於同年8 月15日施行之行政訴訟法第49條第2 項規定：「行政訴訟應以律師為訴訟代理人。但非律師具有下列情形之一者，亦得為訴訟代理人：一、稅務行政事件，具備會計師資格者。二、專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。三、當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。」。原告乙○○並非律師，依前揭規定，原告乙○○自不得為其他原告之訴訟代理人。至原告之父生前對其子女所為之指示，僅於當事人間有其效力，尚不得對抗訴訟上之強制規定。
四、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。又所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，行政程序法第92條第1 項亦有明文。本件原告於94年11月1 日行文被告，主張被告濫權准許其他公用事業機構於系爭土地上埋設管線，享有公法上不當得利，請求返還，經被告以94年11月25日龍鄉工字第0940026553號函復原告不予補償，此有原告請求書、被告系爭公函附於訴願卷第26-30 頁可憑。是原告係以公法上不當得利之法律關係向被告主張權利，請求返還，非在請求被告作成何等特定之行政處分。而被告函復拒絕，僅係意思表示，並未創設、變更或消滅原告之權利或義務，故系爭函復不具有行政處分之性質。原告對非行政處分之系爭公函請求撤銷，起訴自不合法，此部分請求應予駁回。
乙、實體部分（即原告訴之聲明第2項以下之請求）：
一、原告起訴主張其等所有如附表所示之土地，雖經原告自闢為道路使用，惟非都市○○道路，依釋字第440 號解釋意旨，主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物，妨礙土地權利人對於其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，土地權利人自應享有受相當補償之權利，遑論系爭土地非都市○○道路，被告竟未經原告或原告之父（已死亡）廖德興之同意，收費准許臺灣省自來水公司第二區管理處於72年4 月，及中華電信公司中壢營運處於84年12月埋設管線，致其權益受損。為此，爰依公法上不當得利之法律關係，請求被告返還各原告依法定租金計算相當於租金之不當得利云云。
二、被告則抗辯：系爭土地供作道路，係緣於原告之父廖德興建「廣隆社區」集合式住宅，為自己營利目的而規劃供社區公眾通行使用之道路，該等道路於社區興建完成後，經龍潭戶政事務所編定為中興路336 巷及同巷30、37、46、51、58、63等弄。且為社區用戶之民生需求，在系爭土地闢建道路時，已申請設有水管、電話線等管線，即原告父親為銷售該社區住宅之營利目的而申請裝設，因此，系爭土地上埋設管線不致對原告造成特別犧牲。72年及84年間系爭土地上埋設水管及電話線，實為申請人為利「廣隆社區」住戶之民生水電，汰換老舊管線，以改善輸電及給水設備，期保障該地區住戶用電用水無虞。被告收受費用，係依據公路用地使用規則第10條之2 規定，所收取之許可費，係用於重舖路面瀝清工程之用，純係公共利益而為，自無何等不當得利可言。
三、兩造不爭執之事實：原告父親廖德興於64、65年間，規劃興建銷售「廣隆社區」集合式住宅，並將系爭土地闢建為供社區公眾通行使用之道路，且為社區用戶之民生需求，在系爭土地闢建道路時，已經原告之父廖德興同意申請設有水管、電話線等管線。迄72年及84年，被告未經原告等及其被繼承人廖德興之同意，收取費用核准臺灣省自來水公司第二區管理處於72年4 月及中華電信公司中壢營運處於84年12月埋設管線。原告認被告無法律上原因獲有利益，損其權益，因而於94年11月1 向被告請求自89年11月1 日起按土地申報地價百分之10計算相當於租金之不當得利，惟經被告以94年11月25日龍鄉工字第0940026553號函復拒絕。此為兩造所不爭執，並有原告請求書及被告拒絕公函附卷可憑。另稽之原告之父廖德興與被告間關於請求徵收補償曾經訴訟於改制前行政法院，該院78年度判字第2474號判決理由認定「查本件原告所有坐落都市計劃外○○○鄉○○○段○○○○○○○號等土地，係因原告於64、65年間利用其所有原九座寮段262-10、262-7 、262-9 、251-25等地號土地做為建築基地規劃興建廣隆社區集合式住宅營利時所自行規劃闢建為供公眾通行使用之道路用地，該社區集合住宅興建完成後其社區道路經戶政機關編定為中興路336巷及同巷30、37、46、51、58、63、70等弄，為原告興建社區集合住宅所必需不可或缺供公眾通行使用之道路。…」至明（見訴願卷第21頁）。
四、本院判斷如下：㈠原告主張被告未經原告或原告之父（已死亡）廖德興之同意
，收費准許臺灣省自來水公司第二區管理處於72年4 月，及中華電信公司中壢營運處於84年12月埋設管線，致其權益受損。惟查，系爭土地係原告之父廖德興於興建廣隆社區時，提供規劃闢建供社區居民通行使用之道路。依建築技術規則建築技術設計施工編第1 條第38款分別規定：「本編建築技術用語，其他各編得適用，其定義如左：．．．三十八、私設通路：基地內建築物之主要出入口或共同出入口( 共用樓梯出入口) 至建築線間之通路．．．」，系爭土地即屬私設通路，係屬地主同意作為道路供公眾通行使用，解釋上在週遭建物未拆除前，公用地役關係應持續存在。又原告之父廖德興既自始同意在系爭土地設置水管、電話線等管線，以利該社區居民生活之需，則關於水管、電話線之安設亦屬地役權之範圍。又查自來水及電信，均為國民現代化生活所必需，自來水及電信事業之發展，均具改善國民生活環境，促進工商業發達，增進公共福利之目的（自來水法第1 條及電信法第1 條參照）。故對於自來水及電信事業所必要之管線埋設或架設，而須通過私人土地或不動產時，依自來水法規定「得在公私土地下埋設水管或其他設備（第52條）」，「如有損害，應按損害之程序予以補償，其有爭議時，由主管機關會商有關機關核定之（第53條）」，及電信法規定「得使用公、私有之土地、建築物（第32條前段）」，「其因使用土地或建築物致發生實際損失者，應付與相當之補償（第32條後段）」。甚且91年7 月10日修正前原電信法第32條第1項規定：「電信事業或公設專用電信設置機關之架空、地下、水底線路及公用終端設備經地方政府同意得無償擇宜建設；其因通過私人土地或建築物致發生實際損失者，應付與相當之補償」，及85年2 月5 日修正前電信法第22、23條分別規定：「電信建設所需土地，得依土地法及其有關法律規定徵收之」、「電信事業之架空、地下、水底線路及公用電話得擇宜建設，免付地價或租費；但因必須通過私人土地或建築物確有實際損失者，應由電信機構付以相當之補償」。足認基於改善國民生活環境，增進公共福利之公益目的，對於自來水及電信事業所必須管線埋設或架設，自來水法及電信法已分別賦予得通過私人土地或建築物之權限，僅在造成私人土地權利人之損失時，應予補償而已。系爭土地既具有公用地役關係存在，已如前述，且地下管線之埋設，亦在地役權之範圍內，則除埋設之過程導致另有損失外，應不致發生補償之權利義務。本件依兩造不爭執之事實，僅臺灣省自來水公司第二區管理處於72年4 月，及中華電信公司中壢營運處於84年12月埋設管線而已，原告並未主張有何改變道路原有形態或予以拓寬之其他損害情事，自無補償可言。
㈡又按臺灣省市區道路管理規則第3 條規定：「本規則所稱市
區道路管理機關（以下簡稱管理機關）……在鄉、鎮、縣轄市為鄉、鎮、縣轄市公所。」、第4 條規定：「前條管理機關之權責劃分如下：……鄉（鎮、市）公所：（一）有關市區道路鄉（鎮、市）自治規約之擬訂事項。（二）有關鄉（鎮區之修築、改善及養護計畫之擬訂與執行事項。（三）有關鄉（鎮區之管理事項。…」、第38條第1 項規定：「公共設施管理單位因新設、拆遷、換修管線或其他使用，需挖掘路面時，應先向管理機關申請許可。」、第39條規定：「申請挖掘道路者，應繳納路面修復工程費，由管理機關代為修復。經核准修復者，應於完工後即行辦理，並負責保固1 年。」。本件被告固不否認其有收費准許臺灣省自來水公司第二區管理處及中華電信公司中壢營運處埋設管線，並陳明當時收受中華電信公司中壢營運處所繳付之2,373,120 元，惟係供回補路面之用，該筆費用之計算式如下：【2,472M（長）×1M（寬）×560 元/ ㎡（瀝青混凝土+ 碎石級配）】+ 【2,472M（長）×2M（寬）×
200 元/ ㎡（瀝青混凝土）】（見本院卷第137 頁），並提出中華電信公司中壢營運處申請書附於本院卷第116 頁可憑。經查該申請書記載「⒈所請應予許可，計挖掘AC路面2,47
2 加封4,944 平方公尺，規定單價每平方公尺新台幣AC560、加封200 元，共計代辦路面工程費新台幣：貳佰參拾柒萬參仟壹佰貳拾元正應繳清後，方得開挖。」，核與被告陳述內容相符，堪信被告向管線單位收取之費用係供回補路面之用。又被告依前揭臺灣省市區道路管理規則之相關規定，本有管理養護道路之職務，則被告本於職責收取上開相當於回復道路所必需之工程費，並實際進行填補之回復工程，則其收受該筆費用，並未受有何等利益，自無不當得利可言。另臺灣省自來水股份有限公司第二區管理處於72年間埋設管線有無繳費一節，被告陳明因時間久遠相關檔案業已銷毀，故無法提出資料。另經本院依職權向臺灣省自來水股份有限公司第二區管理處函查，據復：「……至於繳付若干路面修復費，亦因相關憑證資料已逾25年以上，業經銷毀無從查證提供。」，有該處98年3 月13日台水二工字第09800031660 號函附於本院卷第143 頁可佐。是關於此部分亦查無被告有因同意臺灣省自來水股份有限公司第二區管理處於該處埋設管線而受有利益。
㈢綜上，系爭土地早經被繼承人廖德興提供作公眾通行之用，
應是當時營建實務上為取得廣隆社區建造執照及使用執照之必要條件。亦即系爭土地供作私設通路，埋設管線之用，係出於原所有權人之同意而形成公用地役關係，被告核准公用事業機關更換埋設新管線，與原使用情形無異，並未另外造成土地之損失，此與司法院釋字第440 號解釋之真意，乃指主管機關對於既成道路，在依法徵收或價購以前，埋設地下設施「妨礙」土地權利人對其權利之行使，致生損失，而形成其個人特別之犧牲之情形尚有不同。
丙、從而，本件原告基於公法上不當得利之法律關係請求被告給付相當於法定租金之不當得利，即屬無據，應予駁回。另請求撤銷被告94年11月25日龍鄉工字第0940026553號函部分，乃起訴不合法，原應另以裁定駁回，惟為訴訟經濟計，爰併於本件判決中予以裁判。又本件業經判斷如上，兩造其餘攻防方法均於本件論斷不生影響，爰不一一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第104 條、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段、第85條1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 25 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 陳 秀 媖
法 官 林 妙 黛法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 6 月 25 日
書記官 陳 又 慈