臺北高等行政法院判決
96年度訴更一字第00045號原 告 甲○○原名：翁娥訴訟代理人 李宏文 律師複 代 理人 林玉芬 律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 蘇嘉全（主任委員）住同上訴訟代理人 乙○○
丙○○上列當事人間因漁業法事件，原告不服行政院中華民國94年7 月12日院臺訴字第0940086948號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定後，經最高行政法院廢棄發回，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前第二審訴訟費用均由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告因其所有之「漁舢港外222 」號舢舨船（下稱系爭舢舨船）交付訴外人王中興，王中興於92年8 月26日利用系爭舢舨船非法偷渡13名大陸女子來台，於苗栗通霄火力發電廠近海為逃避海巡隊查緝，而將6 名大陸女子推落海死亡，案經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第3 海巡隊於當日在苗栗通霄火力發電廠海（岸）域處查獲，被告以原告違反漁業法施行細則第33條第1 款規定，乃依漁業法第10條第1 項規定，以94年4 月18日農授漁字第0941209854號處分書撤銷原告原領漁舢港外222 號舢舨船之漁業執照。原告不服提起訴願，經行政院94年7 月12日院台訴字第0940086948號訴願決定，以訴願逾期為由，決定訴願不受理。原告不服，向本院提起行政訴訟，經本院94年度訴字第2568號裁定駁回其訴。原告不服，向最高行政法院提起抗告，經最高行政法院以96年度裁字第211 號裁定廢棄原裁定，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：㈠原告之主張：
⒈原告住所高雄市○○區○○街○○巷○○弄○ 號房屋為4 樓建
物，目前有4 人居住，其中1 樓前為客廳，後為專供原告及其子女使用之廚房餐廳及浴室，另原告之子王瑞祥住於
1 樓半之閣樓、原告住2 樓、原告之女王于瑛住2 樓半，至訴外人葉黑緞住3 樓，該樓層亦有專供葉黑緞個人獨立使用之廚房、冰箱、餐廳及衛浴設備。至4 樓為神明廳，供奉祖先牌位及神明。故原告與葉黑緞所居為一透天厝樓房，僅其出入口同一，然實為分層而居，亦無共食情形，應非屬同居家屬。
⒉依行政程序法第73條第1 項規定，原處分於送交葉黑緞收
受時，就原告而言，因葉黑緞與其既已分戶，自非屬行政程序法第73條第1 項所稱之同居人，並未當然即時發生送達效力，故原處分仍應以葉黑緞於收受上開送達次日轉交原告之時，始生合法送達效力。故本件有關就原告部分之原處分而言，原告提起訴願並未逾期，訴願機關及本院自應為實體之審理：
①按「於應受送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付
與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應受送達處所之接收郵件人員」、「送達於住居所、事務所或營業所，不獲會晤應受送達人者，得將文書付與有辨別事理能力之同居人或受雇人。」行政程序法第73條第1 項及民事訴訟法第
137 條第1 項規定可參，是由上開行政程序法與民事訴訟法有關「送達與應受送達人處所不獲會晤應受送達人者」處理程序法文規定之構成要件與文字完全相同，皆為「得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人」而言，有關民事訴訟法處理上開送達與應受送達人處所不獲會晤應受送達人者之相關最高法院判決，於本件自有比附、援用之餘地。
②「上訴人雖與某甲同住一宅，然已分戶各自生活，不能認
為同居人，某甲代收送達文件，不生合法送達之效力，無從起算上訴之期間，其上訴即難謂為逾期，雖經本院以上訴逾期為理由，駁回其上訴，然此種程序上之判決，本不發生實質上之確定力，該上訴人之上訴並不因而失效，仍應就其合法之上訴為實體上判決。」、「訴願決定書之送達，除依訴願案件送達書類辦法之規定外，應準用民事訴訟法關於送達之規定。依民事訴訟法第129 條規定，對於在軍隊服役之軍人為送達者，應向該管長官為之。本件原告於提起訴願時以迄訴願決定書送達當時，迄係在營服軍役中，乃該訴願決定書仍係送達於原告之住所，揆之上開規定，已有未合。且當送達於原告住所而不獲會晤原告，係由原告之姐李某代收。查該李某住址雖與原告在同一處所，但既早已分戶，尤難認係與原告共同生活之同居人，其收受送達，更不能謂合於民事訴訟法第137 條第1 項之規定，是原告對於訴願決定書，尚難認為已受合法之送達。其提起再訴願之不變期間，即屬無從起算。再訴願決定遽認其提起再訴願已逾法定期間，予以駁回，自屬無可維持。」最高法院56年度台上字第215 號、改制前行政法院53年度判字第113 號判決可參。是由上開判決意旨觀之，
2 人即便設籍住所於同一地址，然已分戶生活者，即非屬民事訴訟法第137 條第1 項規定所稱之同居人，其代應受送達人收受送達者，即不生合法送達之效力。而如上述，行政程序法第73條第1 項規定要件與上開民事訴訟法第13
7 條第1 項規定完全相同，故原處分有關送達生效期日之計算，自得適用上開最高法院56年度台上字第215 號、改制前行政法院53年度判字第113 號判決要旨，應採同一標準之認定。
③本院前裁定雖稱上開原告援用之改制前行政法院53年度判
字第113 號判例業經最高行政法院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，自亦無拘束力可言。惟最高行政法院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用上開判例，其理由無非為上開判例係依修正前訴願法準用民事訴訟法關於送達規定所作成，然為因應訴願法修正後，其47條第3 項已就送達相關規定準用行政訴訟法規定辦理，故該判例所示作成法文規定依據已有變更，自不再援用，以免產生混淆。惟如上述，本件原處分所應適用之送達程序係依行政程序法辦理，其第73條第
1 項規定之送達生效要件與民事訴訟法第137 條第1 項完全相同，故行政法院上開判例中所稱之同居人範圍，在法文規定構成要件相同下，於本件仍得為比附援用。
④「戶之區分如下：一共同生活戶：在同一家或同一處所共
同生活之普通住戶。二共同事業戶：在同一處所同一主管人之下經營共同事業之工廠、商店、寺廟、機關、學校或其他公私場所。三單獨生活戶：單獨居於一處所而獨立生活者。同一處所有性質不同之戶並存者，應依其性質分別立戶。共同事業戶有名稱者，應標示其名稱。」戶籍法施行細則第5 條規定可參。是依原告於更審前95年3 月20日庭呈之原告與葉黑緞之戶籍謄本記載觀之，其中「翁娥與其子王瑞祥、女王于瑛」3 人為一「共同生活戶」，而「葉黑緞、王中運」2 人為另一「獨立生活戶」。而有關原告與其子王瑞祥、女王于瑛3 人之共同生活戶前為王中福所設，並由原告於王中福死亡後，於92年4 月10日繼任為戶長；至葉黑緞、王中運2 人之獨立生活戶係由葉黑緞其配偶王元死亡後，於90年5 月16日接任為戶長。上情確足證有關分戶之事實，於葉黑緞收受原處分之94年4 月21日前即已發生。是上開5 人雖戶籍設立地址相同，然已依戶籍法規定，分別設戶而各自獨立生活，自非屬同居人，應已至明。
⑤原處分對原告之送達由已分戶之非同居人葉黑緞收受，顯
不符合行政程序法第73條第1 項規定送達要件，自不生送達效力。況葉黑緞亦未於受送達當日轉知原告已代其收受原處分，故就原告而言，有關原處分之訴願期間，自不得依94年4 月22日起算，是其並無訴願逾期情事，是其提起訴願及為本件起訴，其程序即屬合法。
⒊經原告向葉黑緞詢問結果，因系爭行政處分送達時日已久
，因葉黑緞年齡已高，記憶力不佳，實不復確切記憶有關系爭行政處分收受送達情形究為渠於高雄市○○區○○街○○巷○○弄○ 號房屋一樓直接收取系爭行政處分，或係渠於上址房屋3 樓接獲郵差按門鈴後，始由3 樓下至1 樓收取郵件。然依葉黑緞平日作息習慣，因上址房屋3 樓為葉黑緞個人獨自使用，有獨立之廚房、冰箱、餐廳及衛浴設備，葉黑緞房內亦有自己之電視，故其在家時間多半於3 樓活動，故應有甚高之機會係自系爭房屋3 樓接獲郵差按門鈴後，始由3 樓下至1 樓收取郵件。
⒋按「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管
機關得限制或停止其漁業經營，或收回於漁業證照一年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」漁業法第10條第1 項規定可參。而有關「漁船及船員涉案走私處分標準」，係依被告90年4 月30日修正發布之「漁船及船員涉案走私處分原則」第3 點所載「對經各級漁政主管機關核報被告認定確實之走私漁船及船員，被告將依漁業法第10條規定，按附表所列標準分別核予漁業行政處分」等語作成，而該標準既明確區分走私類別為毒品及槍械、人員偷渡、一般物品，並依船主是否經刑事判決有罪，分別給予撤銷漁業證照、收回漁業證照
1 年、收回漁業證照半年等不同處分。是上開標準相關處罰條件及裁罰內容具體明確，且對就違反上開漁業法第10條規定所稱情節重大情事，亦已明定處罰行為態樣（如涉有走私槍毒，經宣告漁船沒收、沒入，或船主經判決有罪者；或走私一般物品，經宣告漁船沒收、沒入者），故絕非被告所辯僅為通案處理之宣示性參考原則。
⒌本件原告既未經刑事判決有罪，渠不過將船隻借由小叔王
中興使用，前亦無任何違規紀錄，被告辯稱系爭船舶已淪為犯罪集團使用工具，自屬無稽。故原告違規情節並非重大，參照被告自行頒布之漁船及船員涉案走私處罰標準所載，被告至多僅得為收回漁業證照6 個月處分，逾此範圍之裁罰處分，應屬違法、不當處分，自應撤銷。
⒍依被告於本院庭訊所呈相關案例資料得知，為因應台灣地
區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第79條第6 項規定自同日之修正實施案將違反該條例第15條第1 款行為得處以沒入船舶等運輸工具之裁罰規定，被告曾與行政院大陸委員會開會研商，決議被告自92年12月31日後，針對漁船載運大陸偷渡客入境者，一律對船主處以撤銷漁業執照之處分。然本件所稱原告違規應受裁罰之情事，係發生於00年0 月00日，斯時被告尚未作成決議，變更漁船載運大陸偷渡客入境之處罰標準，被告自不得違背其所頒布之「漁船及船員涉案走私處分標準」，以本件違規行為發生時尚未產生之新裁罰基準，對原告為撤銷漁業執照之處罰：
①按「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初
裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」行政罰法第5 條規定可參。
②依本院94年度訴字第03481 號判決書第6 頁其中第（4 ）
段所載：「被告針對違反漁業法相關案件，自90年起雖訂有內部裁量基準，惟自92年12月31 日 兩岸人民關係條例第79條第6 項修正施行後，對於違反該條例第15條第1 款規定者（使大陸地區人民非法進入台灣地區），已規定主管機關得沒入其船舶、航空器或其他運輸工具，足證已認定此等行為為重大之違規行為，因此經被告與行政院大陸委員會開會研商後，針對此類案件，被告自92年12月31日以後，一律均處以撤銷漁業執照處分。」等語觀之，本件被告不願遵循其前頒布，且於90年4 月30日修正之「漁船及船員涉案走私處分標準」對被告為裁罰，無非係因92年12月31日兩岸人民關係條例第79條第6 項修正施行後，曾與行政院陸委會開會研商結論之故。
③本件原告違規行為係發生於00年0 月00日，斯時兩岸人民
關係條例第79條第6 項規定尚未修正，被告所有船舶縱有涉及載運大陸地區人民非法進入台灣地區情事，其違規行為非屬重大，否則被告何須頒布「漁船及船員涉案走私處分標準」，對涉案船主違規次數及是否涉案共犯為不同之裁罰基準。況如上述，本件違規情事發生當時，被告亦尚未與行政院陸委會研商決議變更裁罰基準，被告自不得事後以因應兩岸人民關係條例第79條第6項 規定修正所為變更後之裁罰基準，對原告施罰，此參見行政罰法第5 條規定之「從優從輕」法理依據即明。
④由被告檢呈所有裁罰案例，其違規行為均為92年12月31日
以後所發生者，益足證明。故由被告所提裁罰案例，反足證於92年12月31日前所發生之同類案件，被告均依「漁船及船員涉案走私處分標準」規定辦理。原告違規時間既於92年8 月26日，本應比照同一標準裁罰。
㈡被告之主張：
⒈原告為涉案「漁舢港外222 」號舢舨船主，雖經臺灣高雄
地方法院檢察署檢察官以罪嫌不足，未予認定為共犯，為不起訴處分，惟原告既為船主，即應善盡其舢舨管理之責，作從事漁業行為之工具，並非供其作走私偷渡之用。惟原告將系爭舢舨交付其小叔王中興作人口偷渡之用；另被告頒布「漁船及船員涉案走私處分原則」，係對違規行為人所從事違規樣態等作通案性之裁罰基準，雖具有一般性案件處分輕重之參考依據效力，惟本案據臺灣苗栗地方法院92年度矚重訴字第1 號刑事判決中事實部分，訴外人葉天勝、曾炯銘於92年8 月12日利用「漁舢港外1048」號舢舨，非法偷渡15名大陸女子來台，經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第三海巡隊查獲，並移送臺灣彰化地方法院檢察署偵辦，惟該2 人又於交保期間夥同訴外人王中興、柯清松等2 人，於92年8 月26日再次利用「漁舢港外574 」號及「漁舢港外222 」號等2 艘舢舨非法偷渡26名大陸女子來台，並使涉案偷渡來台之6 名大陸女子落海死亡，案經臺灣高等法院臺中分院93年度矚上重訴字第4 號刑事判決王中興為死刑、柯清松為無期徒刑、葉天勝為有期徒刑
4 年、曾炯銘為有期徒刑3 年；顯見系爭舢舨船已淪為犯罪集團從事偷渡之工具，其利用出海作業機會從事偷渡之非漁業行為，違法事實明確，且嚴重影響臺灣地區之安全，惡性非輕。再按漁業法第10條第1 項暨同法施行細則第33條之規定，主管機關對漁業人之行政處分，並不以漁業人本身必須隨船出海為限，漁業人縱不出海，但有可歸責於其經營漁業之漁船利用出海或作業之機會，違反漁業法施行細則第33條各款規定者，漁業人亦應受漁業法第10條之規範，此可由漁業法施行細則第33條規定：「漁業人或漁業從業人於出海或作業時‧‧‧」，究其文義解釋及目的立法解釋之旨趣睽知，「出海」或「作業」所指除包括漁業人兼漁業從業人隨同漁船出海外，並涵蓋漁業人未隨漁船出海或作業，而有可歸責於其所經營漁業之漁船利用出海或作業機會違法從事非漁業行為，當受依該條規定所為之處分（參照最高行政法院91年度判字第2280號判決意旨）。
⒉被告衡酌原告違規情節重大，依漁業法第10條第1 項規定
：「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1 年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」故被告予以核處撤銷漁業執照之處分，要無不當。
⒊系爭舢舨船於92年8 月26日從事非法載運13名大陸女子進
入臺灣地區時，發生6 名女子遭蛇頭推落海溺斃事件，更引起媒體及國人高度關注，本案因屬違法情節重大案件，行政院秘書長隨即於92年8 月29日召開「研商解決大陸偷渡犯查緝及收容相關問題會議」，獲致結論重點略以：要求行政院所屬機關針對類此偷渡案件從重量刑、修法加重罰責、增列沒入涉案船舶之規定。準此，為有效嚇阻利用漁船從事非法偷渡行為，是類此案件之裁處，被告皆依漁業法第10條第1 項後段規定，情節重大者，予以核處撤銷其漁業證照。
理 由
壹、程序方面：
一、按「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員。」行政程序法第73條第1 項定有明文。訴願法第47條第
3 項準用行政訴訟法第72條第1 項、第2 項「送達於住居所、事務所、營業所或機關所在地不獲會晤應受送達人者，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或願代為收受而居住於同一住宅之主人（第1 項）。前條所定送達處所之接收郵件人員，視為前項之同居人或受雇人（第2 項）。」亦有相類似規定。是送達於前述規定以外之人，即非合法送達，應以應受送達人實際收受時，為送達時間。法條所謂同居人指與應受送達人居在一處而共同生活者而言。
二、本件原處分書係寄高雄市○○區○○街○○巷○○弄○ 號，由訴外人葉黑緞於94年4 月21日蓋章註明代收，而葉黑緞與原告住處之門牌雖屬相同，但高雄市○○區○○街○○巷○○弄○ 號房屋為4 樓建物，其中1 樓前為客廳，後為專供原告及其子女使用之廚房餐廳及浴室，另原告之子王瑞祥住於1 樓半之閣樓、原告住2 樓、原告之女王于瑛住2 樓半，訴外人葉黑緞住3 樓，該樓層亦有專供葉黑緞個人獨立使用之廚房、冰箱、餐廳及衛浴設備，此有原告提出之照片可稽。又依戶籍謄本記載觀之，其中原告與其子王瑞祥、女王于瑛3 人為一共同生活戶，而訴外人葉黑緞、王中運2 人為另一獨立生活戶。是訴外人葉黑緞雖與原告戶籍設立地址相同，然已依分別設戶而各自獨立生活，自非屬共同生活之同居家屬。其送達自不發生對原告合法送達之效力，應以原告實際收受葉黑緞轉交始生送達之效力。對於原告主張葉黑緞於次（22日）始轉交原告，被告並無爭執，此時始生對原告合法送達效力。故本件原告提起訴願並未逾期，本院自應為實體之審理。
貳、實體部分：
一、按漁業法第10條第1 項規定：「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1 年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」又依漁業法第70條授權訂定之施行細則第33條第1 項規定：「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有下列行為：一、違法從事非漁業行為。．．」。再按漁業法第10條第1 項暨同法施行細則第33條之規定，主管機關對漁業人之行政處分，並不以漁業人本身必須隨船出海為限，漁業人縱不出海，但有可歸責於其經營漁業之漁船利用出海或作業之機會，違反漁業法施行細則第33條各款規定者，漁業人亦應受漁業法第10條之規範，此可由漁業法施行細則第33條規定：「漁業人或漁業從業人於出海或作業時‧‧‧」，究其文義解釋及目的立法解釋之旨趣睽知，「出海」或「作業」所指除包括漁業人兼漁業從業人隨同漁船出海外，並涵蓋漁業人未隨漁船出海或作業，而有可歸責於其所經營漁業之漁船利用出海或作業機會違法從事非漁業行為，當受依該條規定所為之處分（最高行政法院91年度判字第2280號判決意旨參照）。
二、本件原告將其所有之「漁舢港外222 」號舢舨船交付訴外人王中興，王中興於92年8 月26日利用該舢舨非法偷渡13名大陸女子來台，於苗栗通霄火力發電廠近海為逃避海巡隊查緝，而將6 名大陸女子推落海死亡，案經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第3 海巡隊於當日查獲之事實，有臺灣苗栗地方法院92年度矚重訴字第1 號、臺灣高等法院臺中分院93年度矚上重訴字第4 號、最高法院93年度台上字第4429號刑事判決可稽，並為原告所不爭執，王中興並經判處死刑確定，其違法情節重大堪予認定。原告將其所有之系爭舢舨船交付王中興使用之刑事責任部分，固經臺灣高雄地方法院檢察署檢察官以其不知情為由處分不起訴，惟其既係系爭舢舨船之所有者，自應對系爭舢舨船負監督管理責任，而依漁業法第4條、第6 條、第11條等相關規定，系爭舢舨船僅能供漁業使用，原告將系爭舢舨船交付訴外人王中興，卻未限制其僅能供漁業使用，任令用以作為偷渡大陸女子來台之工具，復為逃避海巡隊查緝，竟將6 名大陸女子推落海死亡，原告對系爭舢舨船未盡監督管理責任甚為顯然，而且情節重大。被告以其違反漁業法施行細則第33條第1 款規定，情節重大，乃依漁業法第10條第1 項規定，撤銷其原領漁舢港外222 號漁船之漁業執照，核無不合。
三、原告訴稱依被告90年4 月30日修正發布之「漁船及船員涉案走私處分標準」，原告既未經刑事判決有罪，僅將船隻借由小叔王中興使用，前亦無任何違規紀錄，被告至多僅得為收回漁業證照6 個月處分。被告雖曾與行政院大陸委員會開會研商，決議被告自92年12月31日後，針對漁船載運大陸偷渡客入境者，一律對船主處以撤銷漁業執照之處分，然本件所稱原告違規應受裁罰之情事，係發生於00年0 月00日，斯時被告尚未作成決議，變更漁船載運大陸偷渡客入境之處罰標準，依行政罰法第5 條規定，被告自不得違背其所頒布之「漁船及船員涉案走私處分標準」云云。惟查，上揭「漁船及船員涉案走私處分標準」僅為被告內部通案處理之參考標準，被告並不因該標準而喪失其他裁量權，對於情節特別重大之個案仍得為適當之裁量。因發生上揭原告將系爭舢舨船交付訴外人王中興，非法偷渡大陸女子來台，而將6 名大陸女子推落海死亡之重大違法事件，行政院召集被告與行政院大陸委員會等單位開會研商結議，針對此類案件，被告自92年12月31日以後，一律均處以撤銷漁業執照處分。被告乃為對原告處以撤銷漁業執照之處分，並無不當。又上揭標準僅係被告內部通案處理之參考標準，並非行政罰法第5 條規定所稱之「法律或自治條例有變更者」，原告稱本案依行政罰法第5 條規定應依決議前之上揭標準裁罰云云，亦無可採。
四、綜上所述，被告衡酌原告違規情節重大，依漁業法第10條第
1 項規定，核處撤銷原告漁業執照之處分，核無不合。訴願決定雖不予受理，理由雖有未洽，但其維持原處分之結論與駁回訴願相同，仍應予維持。原告徒執前詞，聲請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 6 日
第四庭審判長法 官 陳國成
法 官 李玉卿 法 官 陳忠行上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 12 月 6 日
書記官 陳又慈