臺北高等行政法院判決
97年度交訴字第1號99年7月15日辯論終結原 告 臺灣塑膠工業股份有限公司代 表 人 甲0000000原 告 南亞塑膠工業股份有限公司代 表 人 丙0000000原 告 臺灣化學纖維股份有限公司代 表 人 戊0000000共 同訴訟代理人 吳雨學 律師
吳茂雄 律師被 告 經濟部工業局代 表 人 庚○○○○○○訴訟代理人 金玉瑩 律師
王歧正 律師上列當事人間其他請求事件，原告對於中華民國93年10月14日最高行政法院93年度判字第1298號判決提起再審之訴，經最高行政法院96年度判字第335 號判決廢棄該院93年度判字第1298號、92年度判字第523 號及83年度判字第2012號判決，發交本院。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發交前歷次再審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」為行政訴訟法第111 條第1 項所規定。原告起訴時聲明「一、被告應給付原告台灣塑膠工業股份有限公司新台幣（下同）貳仟貳佰零肆萬壹仟肆佰肆拾捌元、原告南亞塑膠工業股份有限公司貳仟壹佰捌拾貳萬柒仟零玖拾捌元，原告台灣化學纖維股份有限公司貳仟壹佰捌拾貳萬柒仟柒佰玖拾參元，暨各自民國八十一年十二月十五日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。二、訴訟費用由被告負擔。」訴訟進行中於民國99年5 月18日具狀就利息部分，變更聲明為「……，暨各自民國八十二年五月十三日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。」核屬減縮訴之聲明，經被告同意，應予准許。
二、事實概要：原告於76年間向被告承購宜蘭縣利澤工業區土地，並繳納土地價款及工業區開發管理基金。因原告未依核定計畫如期使用，被告遂依行為時促進產業升級條例（已於99年5 月12日廢止）第38條第1 項第1 款規定，照原購買地價強制收買，並發給特別金，原告業已領取強制收買地價款及特別金。嗣原告以其承購土地既經收回，其所繳納之工業區開發管理基金應屬承購土地價款之一部分，理應予退還，並於將來出售時再向承購人收取，否則多次辦理出售即重複收取開發管理基金，殊屬不當為由，向被告請求發還原繳納之工業區開發管理基金65,696,339元及加計利息。被告則以土地雖未開始使用，惟為維持工業區環境，原告所繳付之工業區開發管理基金仍需充作工業區各項公共設施之維護及相關行政費用，是以經強制收買後，已繳付之工業區開發管理基金不宜退還，遂以82年5 月13日以工（82）五字第15151 號函否准。原告不服，循序提起行政訴訟，經改制前行政法院83年度判字第2012號判決駁回在案。原告以行政法院83年度判字第2012號判決所適用之促進產業升級條例第38條及其施行細則第96條規定，有牴觸憲法第15條人民之財產權應予保障之規定，乃聲請釋憲，經司法院作成釋字第515 號解釋。
原告於該號解釋作成後，就前行政法院83年度判字第2012號判決提起再審之訴，經最高行政法院院92年度判字第523 號判決駁回。原告仍表不服，以最高行政法院院92年度判字第
523 號判決有行政訴訟法第273 條第1 項第1 款、第14款適用法規顯有錯誤及重要證物漏未斟酌等再審事由提起再審之訴，亦遭最高行政法院以93年度判字第1298號判決駁回。原告不服，就最高行政法院以93年度判字第1298號判決提起再審，經最高行政法院96年度判字第335 號判決，認為原告主張開發基金與特別金兩者所依據之法律不同、用途不同、主體不同、金額計算方法不同，特別金之發給僅係鼓勵原告如期領取地價款，以貫徹強制買回政策之執行，絕不是彌補原告喪失開發基金之損失，開發基金之繳納與特別金之核發，在法律上是截然不同的二個法律事件，不能相提並論，既然是事實認定問題，自當開庭就事實加以調查，遂將上述最高行政法院93年度判字第1298號，92年度判字第523 號及83年度判字第2012號判決廢棄，再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，將關於原告請求被告返還工業區開發管理基金及加計遲延利息部分，發交本院審理。
三、原告主張：㈠原告自62年起，多次向政府提出興建輕油裂解廠之申請，75
年9 月30日經濟部以經（75）工字第43177 號函原則同意，惟仍需補送詳細設廠計劃（包括投資金額、資金來源、建廠地點、建廠進度及相關之中下游計畫）報部核備。原告於75年10月28日以台塑北總字第1590號函，依經濟部指示，檢送「籌建烯烴廠及相關工業計劃書」呈報經濟部，75年12月17日經濟部以經（75）工字第55701 號函覆原告，其內容「二、貴公司等擬興建乙烯年產能四十五萬公噸之輕油裂解工廠，已經本部75年9 月30日經濟部以經（75）工字第43177 號函同意在案，應請按原核准計畫進行。三、貴公司等所擬投資前述輕油裂解廠之下游中間原料計劃，本部原則同意…」由以上經濟部前後二件公文，可以證明在75年12月17日以前，經濟部就已經核准原告等設置輕油裂解廠以及相關工業計畫－即中、下游石化工業。原告於經濟部核准後，擬在宜蘭利澤設廠，即遭受宜蘭地方人士及環保人士的抗爭，非法率眾滋擾，而政府又不能發揮公權力，保障合法廠商，在合法取得之工業用地上建廠，此事實乃是公眾週知之事，有附呈在卷之報紙可證，且事實於法院已顯著，為歷審法院之判決所是認。被告稱原告「擅自變更核定計畫用途，改為興建石油裂解廠之用」顯然不符事實。
㈡至76年12月9 日，中華電視公司邀請當時台塑董事長王永慶
及宜蘭縣長陳定南，針對原告等在利澤工業區設置六輕問題公開對談，王永慶說：「石化工業不是嚴重污染工業。」而陳定南說：「縱使專家評估合格，亦將反對到底。」而且說此為「戰略運用」，由二人的對話可證，原告等早就要在利澤工業區設置輕油裂解廠，而且縣長陳定南一開始就堅決反對（在76年9 月29日購買土地前就反對），率眾抗爭，絕對不是被告所說的先設置石化加工廠，以後再變更為輕油裂解廠，才引起抗爭，事證非常明確。
㈢被告引用民法第182 條第1 項規定，主張受領利益時，不知
無法律上原因，而其所受利益已不存在，可免負返還或償還價額的責任。但原則上僅在不當得利受領人為人民時才有其適用，國家或行政主體基於國（公）庫連續原則，沒有不能返還或償還問題。如果公法上不當得利之標的係金錢，則除有罹於消滅時效的情形外，不發生不能返還問題。國家、行政主體沒有不能返還或償還的問題，而被告在答辯狀中，主張其所受之利益已不存在，免負返還責任，顯然是不可採的。
㈣開發管理基金與特別金法律適用之主體不同，開發管理基金
是針對承購工業區土地，廠房及其他建築物興辦工業人課徵，性質上相當於對有共同利用之群體者所課徵之特別公課及使用規費，如果沒有購買（包括事後被強制買回）即不具共同利用之群體，不能對之課徵基金。對於已繳交者即應退還，否則即為不當得利（司法院釋字第515 號解釋）。特別金之發給則是對於依促進產業升級條例第38條工業用地購買人，因超越同條例35條、36條所定之時限，對尚未使用土地被強制收買，於返還原購買之地價時，依執行要點第7 條之規定，所為之給付，性質上就是法定孳息。基金與特別金兩者金額計算之法律依據不同，開發管理基金是單純按購買土地價額即原購買土地地價之總額百分之三計算，無期間之長短與利率之高低的區別，特別金是按購買土地價額依繳納之起迄期間之長短及利率高低計算之利息，所以基金與特別金金額計算法律上之依據完全不同。
㈤就最高行政法院發交意旨，陳述如下：
1.原告等未能如期使用購買之工業用地，致自始未成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員而不具有繳納規費之利用關係；絕非因可歸責於原告等之事由：
⑴原告等於經濟部核准在宜蘭利澤設廠後，即遭受宜蘭地方
人士及環保人士的抗爭，非法率眾滋擾，而政府又不能發揮公權力，致原告等無法在合法取得之工業用地上建廠，此事實乃是公眾週知之事，有附呈在卷之報紙可證，且為歷審法院之判決所是認。
⑵依被告編印之利澤工業區開發記事，內載「然因地方基於
環保考量爭議，致土地未能在法定期限內建廠使用」。上述利澤工業區開發記事是被告開發利澤工業區整個過程的記錄，也是官方開發利澤工業區的歷史文獻，具有公信力。
⑶按促進產業升級條例第38條規定，興辦工業人租購之工業
區土地或標準廠房，違反第35條或第36條或不依核定計畫使用者，得由工業主管機關依原承購地價強制收買。此強制買回條款實為防止土地投機，促進土地利用，對於興辦工業人利用國家給予獎勵之措施而行土地投機之實，予以懲罰，則在行使此具有類似「違約懲罰」性質的強制收買公權力的對象，亦應以「有責性」為前提，亦即適用對象應以轉售圖利，蓄意購地不建廠等可歸責興辦工業人自己的原因為限。本件原告等為興建六輕石化工廠，因受環保及地方人士之無理反對而政府主管機關又無能排除外力阻撓，致原告等在投注大量資金及人力後，卻仍無法依核定計畫建廠，足證原告等絕無將購買之土地轉售圖利或閒置不用之情，顯然係不可歸責於原告等之事由致建廠不成。
依被告所訂定收買執行要點第六點第一項規定「興辦工業人因遭受當地居民以環保理由，持久抗爭，直轄市或縣市政府延遲不核發建造執照者」不予強制收買。更可證明依上述執行要點之規定，判定責任的歸屬，應以興辦工業人有否轉售圖利或閒置土地為依據。本件原告等因遭受當地居民以環保理由，持久抗爭，宜蘭縣政府延遲不發建造執照致未能依核定計劃如期建廠，責不在原告等。
2.被告對於本件原告等按一定比例課徵作為基金之款項，不予返還，即與憲法保障人民權利之意旨有違，而成為公法上之不當得利。
依司法院釋字第515 號解釋文，認定被告不退還基金，即成立公法上不當得利。原告等於76年間承購宜蘭利澤工業區土地279 公頃，依促進產業升級條例第34條規定，按照購買時之地價百分之三繳交工業區開發基金給被告，則兩造間顯然即有財產上之移轉（直接變動），又依司法院釋字第515 號解釋原告「自始既未成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員....課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供基金款項之法律上原因遂不復存在（即無法律上原因）…」。再者，依國（公）庫連續原則，國家或行政主體（即被告）沒有不能返還或償還問題，至於原告於76年購買時依法繳交之基金並非履行道德上義務亦非因不法原因而為給付。故本件請求返還工業基金事件確係公法上不當得利。此見解亦為學者吳庚、陳愛娥所肯認。
3.原告等未曾受領被告任何補償金，特別金之性質是利息，是法定孳息，並非彌補原告因喪失基金所受之損害：
⑴依民法第69條第2 項「稱法定孳息者，謂利息、租金及其
他依法律關係所得之收益」，特別金之給付是依工業區土地及標準廠房強制買回或收回工作執行要點第七點之規定，所以是法定的，不是被告恩賜，更非如原審判決所認定是體恤原告因損失基金所受損害而給付。
⑵依中華工程股份有限公司執行工業區土地強制收買（回）
工作地價及特別金發放清單，特別金之計算程式為：本金（地價）×起迄日期×期間×利率＝利息即特別金。所以特別金是利息絕對不是補償金。依民法第70條第2 項規定「有收取法定孳息權利之人按其權利存續之期間內之日數取得其孳息」，而特別金就是按照權利存續期間內之日數計算，顯然是法定孳息、是利息，絕對不是補償金。
⑶被告給原告之81年12月30日工（81）五字第065312號函，
說明欄第二點：「本案請貴公司等即依限於八十二年一月十日以前領取強制收買地價款及特別金，逾期將依法提存法院，特別金不予加計」易言之，不依限領取地價款，特別金就不給了，可見特別金之給付，其用意僅在督促原告等依限領取地價款，以貫徹政策之執行，並不具補償的意義，否則理當隨同地價款一併提存法院。
⑷原告等二度繳納工業管理基金，遭受財產上之損害，被告
應退還基金，才能彌補原告所受之損害。原告等被迫遷往雲林麥寮設廠，新購之工業用地，依然依法繳納工業管理基金，並不因在利澤工業區已繳納一次基金，而獲得減免或抵充，即一次的設廠行為，僅使用一塊工業用地，竟繳納二次的工業管理基金，即俗話所說「一頭牛剝二層皮」，原告蒙受財產上之損失，未經補償，事證俱在。
4.被告不返還基金，即獲得公法上不當得利：被告強制收買利澤工業區土地後，目前已經全部出售給其他興辦工業人，且再次收取工業管理基金，則被告就同一工業用地收取二次工業管理基金，其獲得不當得利，而原告未獲得相當補償之事實至為明顯，此即司法院釋字515 號認定被告「成為公法上之不當得利」最有力之證據。
5.系爭開發基金不當得利返還請求權與被告強制收買時所發給之特別金之法律關係完全不同⑴本件系爭開發基金是被告行政行為所造成財產上移轉不法
之結果（即與憲法15條保障人民權利之意旨有違），原告提起返還基金是對此公法上結果除去請求權，也是對被告公法上不當得利返還請求權。至於特別金是依執行要點之規定所發給的，其目的為達到強制買回政策及執行上之順利，所以特別金之給付是依法規定，祇要符合強制買回或收回工作執行要點，即發給特別金，逾期即拒絕發給，與基金具有除去請求權或返還請求權之法律關係完全不同。
⑵開發管理基金與特別金法律適用之主體不同：
基金是專對承購工業區土地，廠房及其他建築物興辦工業人課徵，性質上相當於對有共同利用之群體者所課徵之特別公課及使用規費，如果沒有購買（包括事後被強制買回）即不具共同利用之群體，不能對之課徵基金。對於已繳交者即應退還，否則即為不當得利（司法院釋字第515 號解釋）。特別金之發給是對於依促進產業升級條例第38條工業用地購買人因超越同條例35條、36條所定之時限，對尚未使用土地被強制收買，應返還原購買之地價時，依執行要點第七條之規定，所為之給付，性質上就是法定孳息。
⑶基金與特別金兩者金額計算之法律依據不同，基金是單純
按購買土地價額即原購買土地地價之總額百分之三計算，無期間之長短與利率之高低的區別。特別金是按購買土地價額依繳納之起迄期間之長短及利率高低計算之利息，所以基金與特別金金額計算，法律上之依據完全不同。
6.特別金之發放，絕對不是彌補開發基金無法退還造成之不合理現象：
⑴特別金以年利率百分之8.25計算，但不能以今日低利率時
代的思維來判斷往昔高利率時代的事物，在民國70年代，利率之約定，百分之二十、三十者比比皆是，民法第205條約定利率超過週年百分二十者，超過部分無請求權，即表示百分之二十之利率為法律所允許，退休公務人員優利存款18％即是一例，依所呈銀行歷年存款利率表，故81年度發給特別金時以8.25％之利率計算，是依照當時銀行之利率的標準而定，並非為彌補因無法退還基金造成之損害。
⑵原告未曾受領被告任何補償金，特別金是利息，是法定孳
息，所以特別金之給付，並非彌補原告因喪失基金所受之損害：特別金是依工業區土地及標準廠房強制買回或收回工作執行要點之規定，所以是法定的，不是被告恩賜，更非如原審判決所認定是體恤原告因損失基金所受損害而給付。再依中華工程股份有限公司執行工業區土地強制收買（回）工作地價及特別金發放清單，所以特別金是利息絕對不是補償金，亦如前述。
⑶被告給原告81年12月30日工（81）五字第065312號函，說
明欄第二點：「本案請貴公司等即依限於八十二年一月十日以前領取強制收買地價款及特別金，逾期將依法提存法院，特別金不予加計」易言之，不依限領取地價款，特別金就不給了，可見特別金之給付，其用意僅在督促原告依限領取地價款，以貫徹政策之執行，並不具補償的意義，否則理當隨同地價款一併提存法院。
7.原告受領特別金後並不表示已受領其他相當之補償：⑴特別金的由來：
76年原告等三家公司以18億餘元向被告購買宜蘭利澤工業區土地約二七九公頃，因遭不可抗力之外力阻撓，致未能在法定期限內建廠，81年被告依促進產業升級條例第38條第1 項第1 款之規定「照原購買地價強制收買」，被告因強制收買上述土地，必須給付原告原購買土地之價格計1,867,047,720 元。被告基於貫徹上述條例第38條強制收買的政策及執行上的考量，乃本於行政裁量權訂定「工業區土地及標準廠房強制買回或收回工作執行要點」，依此要點第七點之規定，自原告購買土地之次月1 日起至發還原地價之日止按強制收買地價每年加發特別金8.25％利率累積計算之。此即特別金之由來。
⑵特別金在法律上之性質就是利息
特別金是按購買土地價額依繳納之起迄期間之長短及利率之高低計算之利息。依被告委託之中華工程股份有限公司執行工業區土地強制收買工作，地價及特別金發放清單中，對特別金計算明細：詳細記載其計算之方式（以台塑為例）本金（即購買之地價）62,640,158,300元，乘以起訖日（即自76年10月1 日起至81年9 月30日止），其期間共
5 年71天，再乘8.25% 之利率，可得31,983,957,200元之利息，足證特別金依工業區土地及標準廠房強制買回或收回工作執行要點之規定，其性質就是利息。
⑶原告受領特別金並不是表示已受領其他相當補償：
依民法第203 條規定：應付利息之債務，其利率未經約定亦無法律可據者；週年利率為百分之五。依工業區土地強制收買工作執行要點規定，特別金之利率為8.25％，足見
8.25％之利率是民法第203 條中所規定之約定利率或是依其他法規之依據，而且依照當時為高利率時代，8.25％之利率，是一般銀行之存款利率，並沒有特別高或特別優厚，其不具補償之意義，法理至為明顯。原告等三家公司向被告購買土地之總價金為18億餘元，經5 年71天的期間，按8.25％利率複利計算共獲得9 億餘元之利息，絕對不表示是原告等因喪失基金因而所獲得之相當補償。
㈥被告收買系爭利澤工業區工業用地後，於82年1 月12日將買
回之土地價金連同特別金以票據給付原告等，因當時未將系爭開發基金退還原告，原告等隨即於82年1 月13日以（82）台塑總工字第10008 號函請被告「請准予發還本公司等原承購宜蘭縣利澤工業區土地時，繳納之工業區開發管理基金，計65,696,339元，並予加計特別金，以維公允，至所感禱」。顯然原告於82年1 月13日已催告被告給付系爭工業區開發管理基金，連同特別金（即利息），但為被告所拒絕，被告於82年5 月13日以工（82）五字第015151號函覆原告不宜退還，有被告99年4 月26日呈報鈞院陳報二狀第4 頁最後一欄所載，及經濟部訴願決定書所載，原告「不服本部工業局八十二年五月十三日工（82）五字第015151號函所為否准之處分」可證。由以上事實足以證明，被告於82年1 月13日經原告催告後，於82年5 月13日向原告表明不願返還，因此自可認定82年5 月13日起被告應負遲延責任，故將訴之聲明，支付利息之起算日減縮為82年5 月13日。
㈦聲明：被告應給付原告台灣塑膠工業股份有限公司22,041,4
48元、原告南亞塑膠工業股份有限公司21,827,098元、原告台灣化學纖維股份有限公司21,827,793元，暨各自82年5 月13日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
四、被告則以：㈠被告僅係原則同意原告等三公司得於我國設置乙烯年產能45
公噸之輕油裂解工廠，惟並未有任何針對其設廠地點之同意，依經濟部75年9 月30日經（75）工43177 號函、原告等三公司75年10月28日（75）台化北總字第1445號函，可知原本欲設置輕油裂解廠（即烯烴廠）之地點，係位於雙園大橋東側即位於高屏溪下游屬新園鄉境內面積約一百七十六公頃餘之河川區域內新生浮覆地，並非本件申請承購之利澤工業區土地。
㈡原告等三公司確係以設置石化下游產業之石化加工廠名義申
請承購利澤工業區土地，而非以屬石化上游工業之輕油裂解廠名義申請。被告於76年9 月4 日曾召開經濟部興辦工業人申購工業區土地審查小組第364 次審查會議，由提案討論之內容，並未見有任何申請設置烯烴廠之字眼，顯見原告等公司確實非以設置烯烴廠為由而申購利澤工業區土地。另觀議程說明五：「本案前經第360 次審查會決議：『一、請該公司澄清確定設置何種工廠（六輕工廠或石化加工廠）』」、「…本案事涉其將來可能變更加工廠為六輕、是否准予設廠，還請卓酌。台化台塑南亞三家公司來函說明：『本公司等申購利澤工業區土地是為設置石化加工廠之用、若因計劃變更時，必按照規定向鈞局辦理變更手續。…」，審查小組第
360 次審查會議時已請原告等公司澄清欲設置何種類型之工廠，然原告等公司仍係以設置石化加工廠之名義為申請，是以，審查小組方於議程說明中明確表示將來原告等公司可能將變更為六輕，以使審查委員注意此事。故原告等公司確係非以六輕名義申請承購土地，至為顯然。
㈢原告有可歸責之事由，被告始依當時之促產條例第38條規定
強制收買土地，因此故被告向原告課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的並未消失，自不成立公法上之不當得利：
1.依司法院釋字第515 號解釋之意旨，必須係因不可歸責於興辦工業人之事由，致工業主管機關依當時之促產條例第38條規定強制收買工業區土地者，課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的，始因強制收買而嗣後消滅，亦即起初雖原有課徵供作基金款項之法律上原因但其後已不存在，此時類推適用民法第179條後段規定，即應成立公法上之不當得利。
準此，依其由反面解釋可知，若係因可歸責於興辦工業人之事由，致工業主管機關依當時之促產條例第38條規定強制收買者，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的，並未因強制收買而嗣後消滅，亦即課徵供作基金款項之法律上原因仍持續存在，即無成立公法上之不當得利可言。
2.原告本係以設置石化加工廠名義提出申請，嗣經核准取得工廠設立許可及利澤工業區土地，並非以興建「六輕」名義提出申請，此由中華工程股份有限公司利澤工業區土地出售登記卡所載原告之主要製品均為「石化加工品」可稽。詎料，原告嗣未依法定程序申請核准變更用途，竟以非經濟因素為由，擅自變更原核定計畫用途改為興建「六輕」（石油裂解廠）之用，並對外一再宣稱將於利澤工業區設立「六輕」，致遭宜蘭當地人民及環保團體反對，無法動工興建工廠。因此，被告始以原告擅自變更土地用途及未按原核定計畫依限開始使用，違反當時之促產條例第35條第1 項、第36條第1項所規定之作為義務為由，而依第38條第1 項第1 款規定予以強制收買。
3.綜上，原告未依原核定計畫（石化加工廠）如期開始使用，乃因可歸責於原告之事由（擅自變更申請用途，以致遭當地人民及環保團體阻撓建廠）所致，則依上開解釋意旨之反面解釋，自無成立公法上之不當得利可言。換言之職是，被告並無返還系爭工業區開發管理基金之法律上義務。
㈣原告於承購利澤工業區土地之時，依法即有隨價繳付工業區
開發管理基金之公法上給付負擔義務，而與原告是否有無開始使用渠等所承購之土地，或者原告所承購土地是否嗣後遭強制收買，甚至原告未依限開始使用渠等所承購之土地有無可歸責事由等，均完全無涉，因此被告收取原告所繳付之工業區開發管理基金具有法律上之原因，亦並不成立公法上之不當得利：
1.依照司法院釋字第515 號解釋之旨，工業區開發管理基金係專對承購工業區土地、廠房及其他建築物興辦工業人課徵，用於挹注工業區開發及管理之所需，性質上相當於對有共同利益群體者所課徵之特別公課及使用規費。且上開解釋亦未認定，當時之促產條例施行細則第96條有關工業區開發管理基金應於「承購時隨價繳付」部分，有任何違法或違憲之情事。是以，興辦工業人係於承購工業區土地，亦即成為工業區土地所有權人後，即已成為該工業區共同利益群體之一員，而與興辦工業人是否開始使用其所承購之工業區土地無涉，故原告辯稱渠等所承購之工業區土地尚未開始使用，不應由渠等負擔工業區開發管理基金云云，顯不足採。
2.工業區開發管理基金係為支應各工業區公共設施管理維護及其他公用設施操作營運等所需經費而課徵，其性質上屬於有特定目的用途之公法上負擔，並非買賣價金之一部分。換言之，工業區開發管理基金並非僅供興辦工業人個別所承購之土地之開發、管理使用。況且，被告為規劃開發利澤工業區，已支出相當之行政成本，原告前來承購土地設廠，既已享受政府提供之特別服務（開發工業區提供其使用），基於使用者付費或受益者付費原則，原告自應繳付工業區開發管理基金，以支應本件工業區開發、管理之公共任務所需經費，此亦與原告是否開始使用渠等所承購之土地無涉。
3.再者，民法第179 條後段規定：「雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」參酌其立法理由（附件3 ），應係指不當得利之受領人於受領時雖有法律上之原因，但其後該法律上之原因已溯及既往失其效力（如撤銷或解除契約），亦即形成為該法律上之原因自始不存在之狀態而言。查被告係依當時之促產條例第38條規定「強制收買」原告所承購之利澤工業區土地，亦即被告係以與原告另行成立一個新的買賣契約（因係依法強制收買，故無庸取得原告之同意）方式收買土地，而非以撤銷或解除與原告間原有土地買賣契約方式收回土地。換言之，自原告向被告承購前開土地時起，至被告向原告強制收買前開土地時止，原告仍為前開土地之合法所有權人。當原告成為利澤工業區土地之合法所有權人時起，即已成為該工業區共同利益群體之一員，而負有繳付工業區開發管理基金之公法上負擔給付義務，並不因被告嗣後強制收買原告所承購土地而有所影響，遑論被告強制收買原告所承購土地是否係因可歸責於原告之事由所致。換言之，被告向原告課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的，並不因被告嗣後強制收買原告所承購土地而消失，亦即被告受領原告所繳付工業區開發管理基金之法律上原因仍然存在，當自無成立公法上之不當得利可言。
4.此外，工業區土地出售時，依當時之促產條例第34條第1 項規定應繳付工業區開發管理基金，此項公法上之義務負擔，只要滿足法律規定之構成要件，即應加以徵收，此為依法行政原則所要求。而上開條項規定對於工業區開發管理基金之徵收，既未明定同一標的土地只能收取一次，故於強制收買後，再行出售時，如具備上述法定構成要件，依法仍即應另徵收工業區開發管理基金。更何況，工業主管機關就同一工業區土地第一次出售以及強制收買後第二次出售，均分別支出相當之特別行政成本，為支應此項經費開支，自應收取管理基金，以資彌補，故縱然收取二次，亦係依據法律規定徵收，洵屬於法有據，自無不當得利之問題。
㈤退步言之，縱被告收取系爭基金並無法律上之原因，然工業
區開發管理基金既係用於支應各工業區開發、管理之公共任務所需經費，是以被告並未因收取系爭基金而受有任何利益，自不成立公法上之不當得利：
1.依民法第179 條前段規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。」是以，要成立不當得利，至少須有一方受有利益，否則何來不當「得利」可言。又依前揭最高行政法院94年度判字第2033號判決之意旨，公法上之不當得利應係類推適用民法關於不當得利之相關規定，故倘原告並未受有任何利益，自無不成立公法上之不當得利之可能，合先敘明。
2.按「本基金之用途如左：一、工業區開發之投資或貸款或參加投資於工業區相關之事業。二、工業主管機關依本條例第38條規定強制收買或收回工業區土地、標準廠房或補償興辦工業人自行興建之建築改良物所需資金。三、已開發之工業區，其土地較長期間仍未出售，由於開發成本利息之累積，致售價超過附近使用性質相同土地之地價時，得以本基金貸款利息補貼之。四、工業區開發相關之研究計劃、宣導經費及本基金保管運用委員會與工業區管理機構之經費。五、金融機構轉貸基金之手續費。六、其他有關支出。」行政院80年10月7 日台80忠授字第11601 號令訂定發布之工業區開發管理基金收支保管及運用辦法第6 條定有明文。是以由此可知，工業區開發管理基金之收取，係為支應工業區開發、管理之公共任務所需經費而課徵者，性質上屬於有特定目的用途之公法上負擔。
3.興辦工業人所繳納之工業區開發管理基金，係供作各工業區加速開發及健全管理之經費，並非僅供其個別所承購之土地之開發、管理使用，且興辦工業人所承購之土地縱未開始使用，惟為維持工業區環境，其所繳納之工業區開發管理基金仍將充作維護工業區各項公共設施及相關行政所需費用。又工業區開發管理基金之設置，其目的係為加強工業區開發，並健全工業區之管理，而故其收取之金額，係支應全國工業區開發、管理之公共任務所需經費。因收取工業區開發管理基金而受有利益者，實係全體承購工業區土地及廠房之興辦工業人，而被告僅係於原告承購該筆土地時依法收取系爭基金並加以運用，並未因此無受有任何受利益可言，自無故被告實無任何不當得利之情事可言。
㈥再退而言之，縱然被告收取受領系爭基金係受有利益，惟原
告並未因被告受有利益而同時受有損害，亦不成立公法上之不當得利故不得請求被告返還系爭基金：
1.依當時之「工業區土地及標準廠房強制收買或收回工作執行要點」第7 點規定：「七、特別金之發給：強制收買土地，基於政策及執行上之考量，凡在工業主管機關通知之規定期限內具領補償者，自所有權人原購買土地之次月一日起至發放補長償費之日止，按其強制收買地價每年加發特別金百分之八‧二五累積計算之。」本件被告係按「原購買地價」為之強制收買，為體恤遭強制收買者之所受各項損失（例如：無法退還管理基金之損失），而基於「一、本件係自獎勵投資條例於59年修正得以強制收買之規定以來，正式執行強制收買之第一件，如予嚴格執行，將導致過大之震憾與反彈。
二、全省工業區土地自59年起陸續開發並出售，興辦工業人彼時承購土地，迄80年底，部分承購者持有土地或標準廠房將近20年，渠等承購之原價格僅為目前市價之10分之1 至5分之1 ，考量物價指數、通貨膨脹等各項因素，則以原承購之買賣價格作為強制收買之價格，顯不合理。三、而且，由獎勵投資條例規定轉售條件不嚴，許多工業區土地已多次移轉，且地政事務所登記資料上之最後移轉價格，亦不能表彰真正之買賣價格，故如以登記之價格為強制收買之價額，將造成最後持有人之損失」等之旨因素考量，因而本於行政裁量權擬定上開執行要點此點之規定。
2.被告雖因可歸責於原告之事由而強制收買原告已所承購之土地，然仍依上開工業區土地及標準廠房強制收買或收回工作執行要點第7 點之規定，給予特別金之補貼。而且該點所列之特別金是係以複利計算，故以年利率8.25% 計算之特別金，實質上已內含本件3%之工業區開發管理基金，具備彌補原告所受損失之性質，況且而其利率亦比當時之法定年利率高出3.25% 。當初原告等申請承購土地而繳納之工業區開發管理基金，共計約6 千多萬元，然原告等已分別領取特別金3億多元，合計9 億多元，早已遠超過其當初所繳管理基金10倍之多，是以原告領取前述特別金足以彌補工業開發管理基金無法請求退還之損失。職是，原告既已受領前揭述特別金，則原告其因繳納系爭工業區開發管理基金而但無法未受請求返還之損害已不存在，故原告請求依公法上不當得利之之法律關係請求被告返還系爭基金，於法尚有未合。
3.況且，被告據以主張之事實，亦業經最高法院87年度台上字第830 號判決就實體上法律關係予以審認，雖該判決係一屬民事判決，而系爭基金之爭議依司法院釋字515 號解釋認為係屬公法上爭議事項，然案件之事實並不未因管轄法院之不同而有所改變，且公法上不當得利之認定，仍應類推適用民法關於不當得利規定之要件而為判斷。是以，原告因已受領前述特別金而未受有無法申請退還系爭基金之損害，實無庸置疑。
㈦退萬步言，被告收取系爭基金縱具備公法上不當得利之要件，惟所受利益已不存在，依法免負返還系爭基金之義務：
1.依民法第182 條第1 項規定：「不當得利之受領人不知無法律上之原因，而其所受之利益，已不存在者，免負返還或償還價額之責任。」是以，縱使成立不當得利，但不當得利之受領人係屬善意，且所受利益已不存在者，仍無庸負擔返還之責。又依最高行政法院94年度判字第2033號之意旨，公法上之不當得利應係類推適用民法關於不當得利之相關規定，故縱使被告受領系爭基金係屬不當得利，倘被告於受領時係屬善意，且所受利益現已不存在者，仍免負返還之責任。
2.縱本件被告強制收買原告所承購之之土地，係因非可歸責於原告之事由之故所致，而成立公法上之不當得利。然而被告收取系爭基金之法律上原因不復存在，係嗣後司法院釋字第
515 號宣告欠缺公法上之法律原因所致，且被告當時確係依據法令當時之促產條例第34條第1 項規定課徵原告系爭基金，並依據當時促產條例施行細則第96條之規定不予返還，實不知課徵系爭基金係無公法上之法律上原因。是以，被告始終為善意，依類推適用民法第182 條第1 項規定，被告對於系爭基金返還之範圍，僅以現存之利益為限。
3.惟按工業區開發管理基金收支保管及運用辦法第6 條之規定可知，工業區開發管理基金之收取係為支應工業區開發、管理之公共任務所需經費而課徵，性質上屬於有特定目的用途之公法上負擔。此項基金係於承購土地時始發生繳交情事，於繳交土地價款時一併繳付後，解交國庫作為非營業循環基金，依預算法、會計法、審計法、決算法及相關法令辦理，供各工業區加速開發及健全管理之經費。是以，被告僅乃依法課徵系爭基金並加以運用，以支應工業區開發、管理之公共任務所需經費，供俾利各工業區加速開發及健全管理，並未因此受有任何受利益，已如前述；退步言，縱認被告因此受有利益，然該利益亦已歸全國承購工業區土地及廠房之承購人或土地所有權人所享有，被告並無任何現存利益可資返還，類推適用民法第182 條第1 項之規定，被告自毋庸無返還原告已繳付之開發管理系爭基金。
㈧綜上所述，司法院釋字第515 號解釋認為工業區開發管理基
金是否返還係涉及公法上不當得利之爭議而應依現行行政訴訟法提起給付訴訟處理，然被告收取原告所繳付之系爭基金並未構成公法上之不當得利，縱符合公法上不當得利之構成要件，亦因被告收取時不知無法律上之原因且該返還利益已不存在而免負返還之責，職是原告請求被告退返還系爭基金並加計利息，洵屬無理由，應予駁回。並聲明：原告之訴駁回。
五、按行政訴訟法第260 條規定：「除別有規定外，經廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院。前項發回或發交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。」本件最高行政法院發交，其指示應調查之事項如下：本件是否因為非歸責於原告之事由，導致其自始未成為特別公課或者規費徵收對象共同利益群體之成員，而不具有繳納規費之利用關係？被告不返還開發管理基金是否成立公法上不當得利？原告是否領有其他相當之補償？系爭開發基金不當得利返還請求權與被告強制收買時所發給原告之特別基金之間的法律關係為何？特別金之發放是否已經彌補開發基金無法返還所造成的不合理現象？原告所受領特別金後是不是就已經是受領其他相當之補償？茲就最高行政法院發交所示應釐清部分，本院依職權調查相關證據後判斷如下。
六、經查：㈠按行為時促進產業升級條例第35條規定「興辦工業人租購工
業區土地，應於核准設廠之日起一年內，按照核定計畫開始使用。……」同條例第36條規定「興辦工業人租購工業區土地或標準廠房，應按照核定計畫完成使用，並取得工廠登記證。……」第38條規定「興辦工業人租購之工業區土地或標準廠房，違反第三十五條或第三十六條或不依核定計畫使用者，得由工業主管機關依左列規定處理：一、承購之土地，照原購買地價強制收買；承購之標準廠房，照原購買價格，扣除房屋折舊後之餘額強制收買。」則依促進產業升級條例第38條規定，得強制收買者，以興辦工業人違反同條例第35條、第36條規定，未按照核定計畫完成使用為要件，至於其未按照核定計畫核定使用，是否可歸責於興辦工業人，則非所問。而經濟部為執行工業區土地及標準廠房強制收買或收回工作，於81年3 月20日，依據上開規定暨同條例施行細則制定工業區土地及標準廠房強制收買或收回工作執行要點（下稱執行要點），執行要點規定「六、不予強制收買之土地：（一）興辦工業人因遭受當地居民以環保理由，持久抗爭，直轄市或縣（市）政府延遲不核發建造執照者。……七、特別金之發給：強制收買土地，基於政策及執行上之考量，凡在工業主管機關通知之規定期限內具領補償者，自所有權人原購買土地之次月一日起至發放補償費之日止，按其強制收買地價每年加發特別金百分之八‧二五累積計算之。八、強制收買價格：（一）土地部分：1.興辦工業人原承購工業區土地，自取得所有權後未經移轉者，依其向工業區受託開發機構購買之地價強制收買；其所有權再經過經移轉者，依現土地所有權人承購時所申報登記之原購買地價強制收買。
2.興辦工業人拒不受領或逾期不受領補償者，由工業主管機關依前述取得土地之原購買地價，依法向當地地方法院辦理提存。」㈡次按司法院釋字第515 號解釋：「中華民國79年12月29日公
布之促進產業升級條例第38條關於興辦工業人租購工業區土地或標準廠房，未依該條例第35條於核准設廠之日起一年內，按照核定計畫開始使用，或未於第36條所定延展期間內開始使用，或不依核定計畫使用者，得由工業主管機關照土地或廠房原購買價格（其屬廠房或自行興建之建築改良物者，則應扣除房屋折舊）強制收買之規定，係為貫徹工業區之土地廠房應爭取時效作符合產業升級及發展經濟目的而使用，並避免興辦工業人利用國家開發之工業區及給予租稅優惠等獎勵措施，購入土地廠房轉售圖利或作不合目的之使用，乃增進公共利益所必要，符合憲法第23條之比例原則，與憲法保障財產權之意旨並無牴觸。上開條例第34條第1 項規定，工業主管機關依本條例開發之工業區，除社區用地外，其土地、標準廠房或各種建築物出售時，應由承購人分別按土地承購價額或標準廠房、各種建築物承購價額百分之三或百分之一繳付工業區開發管理基金。此一基金係專對承購工業區土地、廠房及其他建築物興辦工業人課徵，用於挹注工業區開發及管理之所需，性質上相當於對有共同利益群體者所課徵之特別公課及使用規費，並非原購買土地或廠房等價格之一部分，該條例施行細則第96條：『本條例第三十八條第一項第一款所稱原購買地價及原購買價格，不包括承購時隨價繳付之工業區開發管理基金』，此對購買土地及廠房後未能於前開一年內使用而僅繳付價金者，固無不合。惟興辦工業人承購工業區土地或廠房後，工業主管機關依上開條例第38條之規定強制買回，若係由於非可歸責於興辦工業人之事由者，其自始既未成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員，亦不具有繳納規費之利用關係，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供作基金款項之法律上原因遂不復存在，成為公法上之不當得利。依上開細則之規定，該管機關僅須以原價買回，對已按一定比例課徵作為基金之款項，不予返還，即與憲法保障人民權利之意旨有違，該細則此部分規定，並不排除上述返還請求權之行使。至興辦工業人有無可歸責事由，是否已受領其他相當之補償，係屬事實認定問題，不在本解釋範圍，併此指明。」準此，工業主管機關依促產條例第38條規定強制收買，若係因不可歸責於興辦工業人之事由者，則課徵開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供作基金款項之法律上原因不復存在，則構成公法上之不當得利；反之，若強制收買之事由係可歸責於興辦工業人者，不予返還開發管理基金，不構成公法上不當得利。是以，本件原告主張公法上不當得利返還請求權有無理由，應以其有無可歸責事由為斷。
㈢本件強制收買是否可歸責於原告，判斷如下：
1.原告於76年6 月20日函利澤工業區之開發單位中華工程股份有限公司，略以「本公司為籌建輕油裂解廠及相關下游工廠計劃，申請貴公司開發之利澤工業區土地，依據出售手冊之規定，繳納5%保證金外，正式申請文件規定七月二十日提出」。嗣衛生署環境保護局（環保署前身）於76年7 月7 日召開「台塑公司籌建烯烴廠暨相關工業計畫環境影響評估報告現場勘查及說明會」（原證38），原告等於76年7 月8 日提出興辦工業人購用土地及設廠申請書。76年8 月7 日經濟部興辦工業人申購工業區土地審查小組（下稱審查小組）第36
0 次審查會議（見本院卷4 第26、27頁），審查結果係請原告等三公司澄清確定設置何種工廠（六輕工廠或石化加工廠）。76年9 月審查小組第364 次審查會議准予承購，土地總價為18億餘元，原告除繳納地價外，並依行為時促產條例第34條規定，按土地承購價額繳付百分之三開發管理基金。原告如數繳納完畢。76年10月6 日臺灣省建設廳核准原告在利澤工業區土地設立工廠製造塑膠袋、塑膠桶等，並註明「本案土地係設置石化加工廠，未經核准不得變更作其他用途。」（見本院卷3 頁45原證66）。78年12月22日交付土地。79年12月28日宜蘭縣政府函臺灣省建設廳，以原告等三公司未依核定計畫使用土地，亦未依規定申請延展使用期限，請層轉經濟部照原價強制收買。嗣經濟部核准原告使用期限延至80年12月31日止。屆期原告仍未使用，被告遂以81年3 月20日（81）五字第011494號函，以本件土地「經查尚未建築使用」表明強制收買。同年12月30日（81）五字第065312號函原告「請貴公司等即依限於82年1 月10日以前領取強制收買地價款及特別金。逾期將依法提存法院，特別金不予加計」，並函知原繳納之工業區開發管理基金，係承購工業區土地時，隨價繳付之費用，非屬原購買地價之一部分，無法退還。被告以82年5 月13日工（八二）五字第015151號函（卷1頁84）拒絕退還開發管理基金，原告乃訴請給付開發管理基金並另計利息。被告則以土地雖未開始使用，惟為維持工業區環境，原告所繳付之工業區開發管理基金仍需充作工業區各項公共設施之維護及相關行政費用，是以強制收買後，已繳付之工業區開發管理基金不宜退還，遂以82年5 月13日工
（82）五字第15151 號函否准原告申請之事實，有各該書函在卷可憑，均為可確認之事實。本件原告不否認其承購土地後，未依促產條例規定於核定期限內使用，惟主張係因居民持久抗爭所致，自屬不可歸責於原告，故被告應返還開發管理基金。
2.查被告係以原告承購土地後，未於核准設廠之日起一年內，按照核定計畫開始使用，違反促產條例第35條規定，依同條例第38條規定強制收買土地。故首應究明本件原告承購土地之核定計畫內容。經查，原告承購土地後申請設廠，經臺灣省建設廳以76年10月6 日七六建一字第310397號函核准建廠，其主旨為「貴公司申請在利澤工業區土地設立工廠製造塑膠袋、塑膠桶等，並註明本案土地係設置石化加工廠，未經核准不得變更作其他用途。」（見本院卷3 頁45原證66）。
足見主管機關並非核定原告在本件土地興建輕油裂解廠，此後原告就上開核定內容從未申請變更，換言之，縱被告知悉原告意在本件土地興建輕油裂解廠，並且支持在利澤工業區設置，但興建輕油裂解廠必須經過法定程序核定，被告單純知悉及支持不等同於核定，則原告在未經核定前，不得變更原核定設置石化加工廠製造塑膠袋等作其他用途。又原告自承購土地至遭強制收買為止，並無使用土地（申請建廠）之事實，為其所不否認，並有原告歷次申請延期使用函件附卷可稽。雖原告主張因遭受當地居民以環保理由，持久抗爭，致未能依核定計劃如期建廠使用，惟宜蘭居民、環保團體及地方行政首長等抗爭係表達反對原告擬在利澤工業區興建輕油裂解廠，其抗爭內容與上開本件土地核定計畫內容（設立工廠製造塑膠袋、塑膠桶等）無關。換言之，本件土地核定設置石化加工廠製造塑膠袋等計畫，並未遭抗爭，抗爭人士係針對原告擬變更為輕油裂解廠抗爭，故原告以遭抗爭致未使用土地，委不足取。又原告於76年6 月20日向中華工程顧問股份有限公司申購本件土地前，已經知悉宜蘭縣政府未表贊同設輕油裂解廠，原告當時負責人亦於76年5 月28日（申購前）表示要有百分之九十民眾贊同才會設廠（見本院卷4頁105 ），亦見原告當時有自信獲得多數民眾支持，始承購土地；得到民眾支持建輕油裂解廠既非被告義務亦非被告承諾事項。從而，原告未依照核定計畫使用，致廠區土地閒置，係可歸責。則依司法院釋字第515 號解釋，強制收買之事由係可歸責於興辦工業人者，不予返還開發管理基金，不構成公法上不當得利。
3.原告雖以「原告等於75年10月28日以台塑北總字第1590號函，依經濟部指示，檢送『籌建烯烴廠及相關工業計劃書』呈報經濟部，75年12月17日經濟部以經（75）工字第55701 號函覆原告上述台塑北總字第1590號函…由以上經濟部前後二件公文，可以證明在75年12月17日以前，經濟部就已經核准原告等設置輕油裂解廠以及相關工業計畫－即中、下游石化工業…76年7 月7 日，8 月7 日，12月30日由環保署召開『台塑公司籌建烯烴廠暨相關工業計畫環境影響評估審查會』，…其中被告在會中發言：『針對本案所進行之環境影響評估報告審查，以確保六輕廠不致對環境造成不利影響。』由此事實可以證明被告在76年7 月7 日審查會時，就知道台塑在利澤工業區籌建烯烴廠（及輕油裂解廠）暨相關工業計畫…」等語。經查，經濟部在原告申購本件土地前之75年9 月30日經（75）工43177 號函（原證14）主旨為「貴公司申請設立乙烯年產能四十五萬公噸之輕油裂解工廠，並願將副產之汽油等油料全數交由中油公司處理及優先使用與中油訂約之基本原料乙案，原則同意，惟仍必須補送詳細設廠計畫書等資料，報本部核備後，始許可建廠」，該函說明「本案屬重大投資計畫，關聯性廣泛，需妥善規劃，請補提詳細設廠計畫書（包括建廠地點、建廠進度及相關之中下游計畫）及污染防治計畫，經報本部核備後，始得建廠」足見主管機關同意興建輕油裂解廠，但設廠地點則尚未確定。嗣原告以75年10月28日（75）台化北總字第1445號函予被告，主旨謂：「本公司等為響應政府促進工業及經濟發展政策，並適時掌握當前石化工業良好發展契機，計畫投資新台幣370 億元籌建年產乙烯45萬公噸之烯烴場及中、下游一系列生產工廠，業經奉貴部同意在案。為配合本案之設廠需要，本公司等擬利用雙園大橋東側即位於高屏溪下游屬新園鄉境內面積約
176 公頃餘之河川區域內新生浮覆地建廠。……檢呈申請編定工業用地之位置圖、土地範圍圖及『籌建烯烴廠及相關工業計畫書』……」，而原告檢附之「籌建烯烴廠及相關工業計劃書」（附件6 ）其中有關廠址之選定係「…以接近台塑公司林園廠之臨海地為最適當。經實地勘查，擬選用屏東縣新園鄉雙園大橋東側之高屏溪下游河川…」可見原告起初設定之設置地點為高屏溪下游屬新園鄉，且已提出相關計劃書申請，而非系爭宜蘭利澤工業區。再參之被告就原告申請設廠函覆略以「為免將來發生糾紛，請事先洽徵新園鄉公所及屏東縣政府之同意，並獲當地民眾支持後再行申辦。」（見本院卷2 頁153 ），亦見被告就原告申請設置輕油裂解廠以原告獲得當地民眾支持為其核定之前提。
4.原告於76年6 月20日繳納本件利澤工業區承購土地之保證金（卷3 頁150 原證35）為籌建輕油分裂暨相關芳香烴之下游加工廠計畫，擬申購利澤工業區土地。被告則針對原告籌建烯烴廠以及相關工業計畫環境影響評估報告，於76年7 月7日召開環境影響評估報告現場勘查及說明會（原證38），76年8 月7 日經濟部興辦工業人申購工業區土地審查小組第36
0 次審查會議載（見本院卷4 第26、27頁）「第4 案：南亞塑膠工業股份有限公司利澤廠區申購利澤工業區暫編1.號部份土地930.000 平方公尺，設廠產製銅箔基板、硬質膠布、透明膠布、水床膠布、一般膠布、膠皮、乳皮、耐龍膠皮、夾網膠布、發泡膠布乙案。審查結果一、請該公司澄清確定設置何種工廠（六輕工廠或石化加工廠）。二、俟污染防治計劃書經審核完畢後再議。第5 案台灣塑膠工業股份有限公司利澤廠區申購利澤工業區暫編1.號部分土地939.133 平方公尺，設廠製塑膠袋、塑膠桶、共押膜、亞克力紗、pp地毯、針織布乙案。審查結果一、請該公司澄清確定設置何種工廠（六輕工廠或石化加工廠）。二、請該公司：（一）針織部份列明針織機設置數量。（二）紡紗設備列明各機器之產能、數量、配置情形。（三）BCF 、pp紡絲設備列明詳細資料。（四）地毯、地毯磚部分，列明設置數量。三、俟污染防治計劃書經審核完畢後再議。第6 案台灣化學纖維股份有限公司利澤廠申購利澤工業區暫編1.號部分土地930.000 平方公尺，設廠產製嫘縈紗、T/C 混紡布、PS射出品、PS押出品、耐隆-6工程塑膠射出品、耐隆6 工程塑膠押出品、輕質氣泡強化板、輕質氣泡混凝磚乙案。審查結果一、請該公司澄清確定設置何種工廠（六輕工廠或石化加工廠）。二、請該公司就紗廠部分，列明各機器之產能及精紡機錠與配置情形。」是以，原告為籌建輕油分裂暨相關芳香烴之下游加工廠，申購利澤工業區土地，但仍須經審查會議審查是否准許申購。76年8 月7 日第360 次審查會議結果係「請該公司澄清確定設置何種工廠（六輕工廠或石化加工廠）」、「請該公司就紗廠部分，列明各機器之產能及精紡機錠與配置情形」等，觀之審查內容即明尚未准原告申購土地，遑論核定准予設置輕油裂解廠。
5.原告就上開審查小組第360 會議結論，即以76年9 月1 日（76）台塑北總字第1679號函覆被告，說明略以：「一、本公司等向中華工程公司申購利澤工業區土地是為本公司等設置石化加工廠之用，若因計畫變更時，必按照規定向鈞局辦理變更手續。」是原告已明確表明系爭土地係為設置「石化加工廠」而非「烯烴廠」（輕油裂解廠），否則何須承諾若計畫變更時，必按照規定辦理變更手續。蓋石化加工廠係生產相關石化產品，例如塑膠袋等，烯烴廠則乙烯之石化基本原料，提供中下游石化加工業，加工成為相關石化產品（附件
6 ），輕油裂解工廠與生產相關石化產品之下游加工廠，二者生產內容、建廠設備內容核定程序自有不同，故自核定石化加工廠變更為輕油裂解廠應經變更手續。就原告之申購利澤工業區土地案，嗣依經濟部興辦工業人申購工業區土地審查小組76年9 月4 日第364 次審查會議准予承購（本院卷2頁143 頁被證8 ）。就原告台化公司之申購案，審查結果略以：「准予承購暫編1 號部份土地。請台灣省政府建設廳核准該廠工廠設立。並通知其……申報㈡本案土地係設置石化加工廠，未經核准不得變更作其他用途。……開工時，經有關單位檢查符合規定，始予核發工廠登記證。本案前經第360 次會議決議『請該公司澄清確定設置何種工廠（六輕工廠或石化加工廠）。請該公司就紗廠部分，列明各機器之產能……，』業經轉准該公司補送紗廠有關說明資料前來……本案事涉其將來可能變更加工廠為六輕，是否准予設廠還請卓酌。台塑、台化、南亞三家公司來函說明：『本公司等申購利澤工業區土地是為設置石化加工廠，若因計劃變更時，必按照規定向鈞部辦理變更手續。本公司購得土地後，政府部門倘因政策考慮需要收回時，本公司等願意無條件配合。」此有會議記錄附本院卷可稽（本院卷2 頁143 被證8 ）。查臺灣省建設廳於76年10月6 日依原告台塑公司在利澤工業區設立工廠製造塑膠袋等，以七六建一字第310397號函核准，載明「本案土地係設置石化加工廠，未經核准不得變更作其他用途。」（卷3 頁45），益證本件土地尚未經核定興建輕油裂解廠。綜上，主管機關係審查時，已就原告將來可能變更石化加工廠為輕油裂解廠，則是否仍准許申購土地加以考量，但因原告明確表明「申購利澤工業區土地是為設置石化加工廠」，且「若因計劃變更時，必按照規定向鈞部辦理變更手續」、「本公司購得土地後，政府部門倘因政策考慮需要收回時，本公司等願意無條件配合」等情，乃准許原告申購。因此，縱然原告申購土地之目的在於設置輕油裂解廠，但原告提出之申購計劃係設置石化加工廠而非輕油裂解廠，至為明確。原告應係先以設置石化加工廠之計劃獲准承購本件土地，擬待與居民溝通，再申請變更計畫設置興建輕油裂解廠。惟嗣後原告因居民反對設置輕油裂解廠，致未申請變更。此觀諸卷內資料，原告自承購土地且經核定設立石化加工廠，製造塑膠袋等，至被告強制收買為止，並未申請變更計劃為輕油裂解廠，被告亦未核定原告在利澤工業區設置輕油裂解廠，則被告稱原告尚未依照法定程序申請核准變更用途，為可採信。
6.原告主張自始以設置第六座輕油裂解廠為目的而申購系爭土地，並提出多件媒體報導及學術研究（原證40-79 ），查其內容多為環保團體、當地民眾及地方政府抗爭與抵制設置輕油裂解廠，或係原告設廠之經濟及環境評估等研究，此或能證明原告申購土地後，以在利澤工業區興建輕油裂解廠為目的，惟原告在承購土地後，並未提出在此興建輕油裂解廠之計畫，原告亦非以興建輕油裂解廠獲准申購，被告亦未核定原告在利澤工業區興建輕油裂解廠，均如前述，自無從證明原告在承購之土地設置輕油裂解廠之計劃業經法定程序核定。再依原告提出之媒體報導及學術研究，僅能證明被告支持原告興建第六座輕油裂解廠，並協助原告取得建廠土地，但支持、協助並不等同於核定興建輕油裂解廠；或者原告可以因獲支持不經法定程序逕興建輕油裂解廠；設置輕油裂解廠涉及建造廠房、環境保護等，而第一座至第五座由國營事業興建之輕油裂解廠之建照係由地方政府核發，而非由中央主管機關核發，則原告興建輕油裂解廠必須經宜蘭縣政府核發廠房建照，完成後再由當時臺灣省政府建設廳核發工廠登記證，依原告產業規模及本件投資計畫，難謂不知悉；依前2所述，原告知悉宜蘭縣政府未表贊同，且設置輕油裂解廠必須依法定程序為之，而法定程序非僅被告或任一中央主管機關之支持協助或承諾可以達成，因此原告縱有被告之承諾亦難謂有信賴原則之適用，況且原告並未證明被告承諾使宜蘭縣政府核發輕油裂解廠建照及臺灣省建設廳核發工廠登記證，或宜蘭縣政府、臺灣省建設廳承諾核發證照。因此原告取得土地後仍須依規定提出建廠計畫，經主管機關核定，且當地居民不反對，始能獲主管機關核定建廠計畫，順利建廠。原告為民間營利事業，其是否提出以及何時提出建廠計畫，被告無從置喙，被告亦無義務為原告取得居民認同原告在利澤工業區興建輕油裂解廠。被告於原告申請在屏東縣新園鄉設置輕油裂解廠時業已明示，原告應得到當地民眾支持再申請興建輕油裂解廠，原告擬於利澤工業區設置亦應得到民眾支持再申請，原告自信能獲居民支持乃先承購土地，擬與居民溝通，嗣後再申請建廠，但本件多方抗爭不斷，原告遂放棄在利澤工業區土地興建輕油裂解廠，始終未申請在利澤工業區設輕油裂解廠。綜上，原告經核定設立石化加工廠之計畫後，從未申請變更為設置輕油裂解廠；亦未依原核定（石化加改）計畫使用土地，故無法依照計畫正常使用致廠區土地閒置，係可歸責原告。
7.原告又主張「…工業區土地及標準廠房強制收買或收回工作執行要點第六點第一項規定『興辦工業人因遭受當地居民以環保理由，持久抗爭，直轄市或縣市政府延遲不核發建造執照者』不予強制收買。…依上述執行要點之規定，判定責任的歸屬，應以興辦工業人有否轉售圖利或閒置土地為依據。本件原告等因遭受當地居民以環保理由，持久抗爭，宜蘭縣政府延遲不發建造執照，致未能依核定計劃如期建廠，所以責不在原告等…」云云。按執行要點第6 點第1 項規定，興辦工業人因遭受當地居民以環保理由，持久抗爭，直轄市或縣市政府延遲不核發建造執照者，不予強制收買。蓋於此情形，土地因非可歸責廠商之事由導致無法正常使用，廠商並無將土地轉售謀利之意圖，無法正常設廠運作亦非廠商所得控制，故不予強制收買。惟本件原告係以興建石化加工廠為目的經核准申購土地，擬變更為興建輕油裂解廠，但尚未提出申請變更用途及核定，致遭宜蘭居民、環保團體以及地方行政首長，抗爭反對興建輕油裂解廠，換言之，抗爭非就興建石化加工廠所為，而係因原告擬變更核定計畫為設置輕油裂解廠所致，自符合執行要點第6 點第1 項，故無法依照計畫正常使用致廠區土地閒置，係可歸責原告。
8.原告又以「…被告出售給原告之工業用地，地上尚有第三人占有、使用之建物，工業區界線訂樁未完成，界址未明確；給水、排水問題尚待解決，尚且有尚未徵收之農地，無法將產權移轉原告所有。…由於被告違反上述法定出賣人擔保之瑕疵，致原告無法按核准期限開始使用土地…」云云。縱原告所稱點交卡（原證47）上確實載有待排除事項而必須請中華工程公司協助處理，惟原告嗣後並未積極聯絡，請求相關單位（行政或司法）協助處理，足見原告任憑系爭土地閒置。嗣經濟部以80年2 月8 日以經（80）工4634號函（原證42）、台灣省政府建設廳80年2 月22日八十建一字第80675 號函，同意原告展延開始使用期限。則被告已給予原告展延開始使用期限，原告為土地所有權人，自有權依法律之規定（例如民法第767 條），請求排除相關侵害反還土地，尚不得消極地以相關單位未協助其處理為其任憑土地閒置之理由，故原告於取得土地所有權後亦未積極的排除侵害，即不得謂其不可歸責。
9.按不當得利之請求權基礎，在於「公平正義」，並需由主張返還不當得利者，負舉證責任。又公法上不當得利一般學理認為基本上類推適用民法不當得利之觀念，其要件包括：⑴一方財產有損失而他方受有利益，二者間須有財產上之直接變動。⑵須無法律上原因：法律原因自始不成立或其後不存在皆包括在內。⑶須無所受利益免予返還之情形。⑷民法第
180 條有關履行道德上義務，或因存在於一方之不法原因而為給付，不得請求返還之規定，均在準用之列。又因基於國家或行政主體基於國（公）庫連續原則，公法上不當得利並無所受利益己不存在的概念，亦無不能返還或不能償還之問題。準此，被告收取之系爭工業區開發管理基金，嗣後若成立公法上不當得利，國家即不得主張類推民法第182 條第2項之規定，以所受利益已不存在或者非由國家所享受而免負返還責任，故被告以其未受有任何利益及其利益已不存在，主張免予返還，固不足採。惟原告仍須符合公法上不當得利之要件，始得請求返還開發管理基金。本件原告申購本件土地經核定興建石化加工廠，尚未經核定興建輕油裂解廠（六輕）；嗣後原告並未依照法定程序申請變更用途，將原本之核定計畫改為興建輕油裂解廠，導致各方反對抗爭，而無法順利動工，造成土地閒置，故被告以原告違反行為時促進產業升級條例第35條第1 項以及第36條第1 項之規定，依同條例第38條第1 項第1 款規定，強制收買系爭土地，是被告強制收買土地係因可歸責於原告之事由所致，依照司法院釋字第515 號解釋文後段，不成立公法上不當得利，原告以其不可歸責，請求返還所繳納之工業區開發管理基金，為無理由。
㈣原告是否已受領其他相當補償（此涉及特別金與開發管理基金之關係）：
1.按工業主管機關為經濟發展之需要而開發工業區，所需土地來自公有土地及徵收私人土地，開發完成後，由創辦工業需要土地之興辦工業人，申請租購，其出售或據以計算租金之地價，由經濟部會同內政部審定之，此觀之行為時促進產業條例及已廢止獎勵投資條例即明。又興辦工業人就所租購之工業區土地若違反同條例第35條規定，未於核准設廠之日起一年內，按照核定計畫開始使用；違反同條例第36條規定，未按照核定計畫完成使用，並取得工廠登記證者，工業主管機關得依同法第38條規定就承購之土地，照原購買地價強制收買；租用之土地或廠房則終止租約收回。主管機關為執行上開收買及收回工作制訂執行要點，明列不予強制收買之事由，執行要點第6 點規定「不予強制收買之土地：（一）興辦工業人因遭受當地居民以環保理由，持久抗爭，直轄市或縣（市）政府延遲不核發建造執照者。」即被告對於興辦工業人因遭受當地居民以環保理由，持久抗爭之土地，採取不予強制收買之政策，以期興辦工業人仍能利用土地建廠興辦工業，促進經濟發展；反之，則採取收買政策。
2.按強制收買之規定，係為貫徹工業區之土地廠房應爭取時效作符合產業升級及發展經濟目的而使用，並避免興辦工業人利用國家開發之工業區及給予租稅優惠等獎勵措施，購入土地廠房轉售圖利或作不合目的之使用（司法院釋字第515 號意旨參照）。本件原告承購土地後，未依核定計畫開始使用，無法達到貫徹工業區之土地應爭取時效作符合發展經濟目的之使用，違反促產條例第35條規定，縱原告無轉售圖利之情，被告仍得依促進產業條例第38條規定予以收買。本件由被告強制收買土地，即明被告不認為原告有不予收買之事由，即原告非「因遭受當地居民以環保理由，持久抗爭」致未能使用土地；原告就被告之強制收買處分並未提起救濟，足見原告就其並無上開不予強制收買土地之事由，本無爭執，收買處分確定且經執行強制收買土地，原告始於本件主張收買不當，亦不足採。
3.按促產條例第38條規定得強制收買以承購者違反第35條、第36條規定為要件，被告因原告未如期依核定計畫使用土地，違反促產條例第35條規定，予以強制收買。依促產條例第38條規定，強制收買僅須按原地價給付價金，並無就原地價加計利息返還或退還開發管理基金之規定。原告於76年9 月1日（）台塑北總字第1679號函亦表明「本公司購得土地後，政府部門倘政策考慮需要收回時，本公司等願意無條件配合」（本院卷4 頁28）。惟主管機關基於「一、本件係自獎勵投資條例於59年修正得以強制收買之規定以來，正式執行強制收買之第一件，如予嚴格執行，將導致過大之震憾與反彈。二、全省工業區土地自59年起陸續開發並出售，興辦工業人彼時承購土地，迄80年底，部分承購者持有土地或標準廠房將近20年，渠等承購之原價格僅為目前市價之10分之1至5 分之1 ，考量物價指數、通貨膨脹等各項因素，則以原承購之買賣價格作為強制收買之價格，顯不合理。三、而且，由獎勵投資條例規定轉售條件不嚴，許多工業區土地已多次移轉，且地政事務所登記資料上之最後移轉價格，亦不能表彰真正之買賣價格，故如以登記之價格為強制收買之價額，將造成最後持有人之損失」等因素考量，本於行政裁量權訂定執行要點。執行要點第7 點規定：「特別金之發給：強制收買土地，基於政策及執行上之考量，凡在工業主管機關通知之規定期限內具領補償者，自所有權人原購買土地之次月一日起至發放補償費之日止，按其強制收買地價每年加發特別金8.25% 累積計算之。」是以，特別金之給予是政策及執行上之考量，所謂政策及執行上之考量，應非僅就地價或利息等單一因素之考量，而是綜合各項因素基於政策及執行之全面、通盤的考量。特別金之計算係以本金乘以期間（5年71天）乘以利率（8.25％），此乃基於執行要點第7 點規定計算，而此一規定係基於政策及執行考量，量化按8.25%計算，故原告主張特別金就是利息，委不足取。
4.按行政院80年10月7 日發布之工業區開發管理基金收支保管及運用辦法第6 條之規定，此一基金之用途包括：「一、工業區開發之投資或貸款或參加投資於工業區相關之事業。二、工業主管機關依本條例第三十八條規定強制收買或收回工業區土地、標準廠房或補償興辦工業人自行興建之建築改良物所需資金。三、已開發之工業區，其土地經較長期間仍未出售，由於開發成本利息之累積，致售價超過附近使用性質相同土地之地價時，得以本基金貸款利息補貼之。四、工業區開發相關之研究規劃、宣導經費及本基金保管運用委員會與工業區管理機構之經費。五、金融機構轉貸本基金之手續費。六、其他有關支出。」工業區開發管理基金係為支應各工業區公共設施管理維護及其他公用設施操作營運等所需經費而課徵，其性質上屬於有特定目的用途之公法上負擔，原告繳納之6 千多萬元開發基金已用於挹注工業區開發及管理等，以維持土地價值。而土地價值亦為發給特別金時政策及執行因素，此觀之被告所述訂定執行要點經過即明，故被告於訂定執行要點時，應有將開發管理基金列入特別金中之意。
5.按特別金之發給含有鼓勵原告如期領取地價款，以貫徹強制收買政策之執行，為貫徹此一執行，主管機關自得考量原告喪失開發基金等各項損失，將無法退還之開發管理基金等原告所為各項給付，列入發給特別金之考量範圍，以發給特別金之方式補償原告，以利收買政策及執行工作，因此特別金當已考量開發基金無法退還之情。又按興辦工業人承購工業區土地必須依規定繳納開發基金，主管機關依規定收買工業區土地，依執行要點發給特別金，兩者所依據之法律不同、用途不同、主體不同、金額計算方法不同，開發基金之繳納與特別金之核發，在法律上是是二個法律事件，固無疑義，然而並不排除考量發給特別金時，將開發基金要否退還列入考量。又開發基金的繳納人是興辦工業人，特別金的領取人則是土地的原承購人，理論上二者可能不是同一人，但實際上是否列入考量屬事實認定，不能因為理論上可能即否定制定特別金時已考量開發管理基金之退還與否；且執行要點之制定源於本事件，執行要點規定之特別金目的在於補償原告（特別金於84年12月22日修正執行要點時刪除），原告亦稱本件是立法以來唯一被強制收買之案例（目前促產條例已無強制收買之規定），故訂定執行要點時之繳納開發基金與領取特別金之人同一。執行要點之特別金係以複利計算且年利率8.25% 計算，實質上已內含相當利息、3%之工業區開發管理基金、物價指數、通貨膨脹等各項因素之綜合考量，具備彌補原告所受損失之性質，鼓勵原告如期領取地價款，以貫徹強制買回政策之執行。
6.又依促產條例第38條規定強制收買係因承購者違反規定所致，被告僅需提存應給付之地價，即可於原告受領地價遲延中免負危險承擔、利息支付之責，自無庸提存特別金於法院；而原告若因被告不給予特別金，認為受有損失，並非不可依法向被告請求給付，自不發生原告所稱不公平合理之情形，故原告以其逾期領取原地價款時，被告不予提存，推論特別金是利息，核無足取。
7.工業區土地出售時，依當時之促產條例第34條第1 項規定應繳付工業區開發管理基金，此為依法行政原則所要求。故於強制收買後，再行出售時，如具備上述法定構成要件，依法仍即應另徵收工業區開發管理基金。又工業區開發管理基金係為支應各工業區公共設施管理維護及其他公用設施操作營運等所需經費而課徵，用於公益被告並未獲利。
8.從而，即便原告不可歸責，但其已受領特其他相當補償（特別金），故請求返還開發管理基金亦無可取。
七、綜上所述，原告主張其得向被告機關主張公法上不當得利，請求返還工業區開發管理基金及法定利息為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，於判決結果不生影響，無逐一論述必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 99 年 8 月 5 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 8 月 5 日
書記官 蔡 逸 萱