臺北高等行政法院判決
97年度簡字第00199號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○共 同訴訟代理人 甲○○被 告 宜蘭縣政府代 表 人 己○○縣長）住同訴訟代理人 庚○○
辛○○上列當事人間因土地公告現值事件，原告不服財政部中華民國96年3月23日台財訴字第09500609620號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔三分之二，餘由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告為輔助縣級公教人員興建住宅暨辦理福利互助結算等事項，特設宜蘭縣公教人員住宅輔建暨福利互助委員會(下稱該會)。該會為協助解決宜蘭縣公教員工及配合南門計畫處理老舊眷舍之原現住戶居住問題興建公教住宅106戶，以土地、房屋分別計價之方式辦理公開配售3 次（配售對象為縣屬公教員工），因宜蘭縣公教員工承購意願不高，完成配售僅6 戶。為避免房屋未能及時出售，造成折舊、利息負擔及管理維護等問題，增加宜蘭縣財政負擔，該會決議以原價公開出售於一般民眾。該會於民國（下同）95年1 月27日府人給字第0950013513號公告宜蘭縣宜蘭市岳飛新村- 公教區公開出售有關事宜，於95年2 月7 日至2 月24日受理登記，同年3 月1 日府人給字第0950025129號函請已辦理登記者，依照相關規定於3 月13日辦理選屋，並檢附岳飛新村公教住宅合約書、分戶售價明細表等資料，請登記者先行審閱；原告於同年3 月13日及24日辦理選屋及簽訂合約書，原告等人分別選購座落宜蘭市○○路○○○ 號6 樓之1 、8 樓之1 、同路155 號7 樓之1 、8 樓之1 、8 樓之3 、9 樓之3 之房地（下稱系爭土地）在案。茲因原告等人為辦理所有權移轉登記時，認為被告土地售價之計價標準應以95年公告現值為基準，數次要求被告更正其土地出售之價格，惟被告依土地稅法第28條及第30-1條規定，以政府出售之公有土地，免徵土地增值稅，應以實際出售價額為準，經該會於95年6 月19日府人給字第0950070775號、同年9 月4 日府人給字第0950110151號及同年10月14日府人給字第0950125704號（下稱系爭公函1 、2 、3 ）3 次函復原告。惟原告不服提起訴願，亦遭作成訴願不受理之決定，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應作成系爭房屋所座落之土地之計價標準，應依95年公告現值為基準之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：訴願決定指稱系爭公函1 、2 及3 非行政處分，是否正確？㈠原告主張之理由：
⒈被告為宜蘭縣政府並非宜蘭稅捐稽徵處，竟依據土地稅法不予更正其不實之土地售價。
⒉按「公告現值」仍法律規定由縣（市）政府依平均地權條
例所公告，被告不依自己所公告之公告現值重新核示其真實之土地售價，顯有違法不當之慮，並應令其所屬全盤檢討，別再推諉卸責，喪失人民對政府的信賴。
⒊本案之單純可由既有公文書件，以文追查（如同拼圖）還
原事實真相並祈在鈞院審理之下，是非公平正義必能彰顯至盼。
㈡被告主張之理由：
⒈查土地稅法第28條規定略以，已規定地價之土地，於土地所有權移轉時，應按其土地漲價總數額徵收土地增值稅。
但各級政府出售公有土地，免徵土地增值稅。同法第30-1條第1款規定，依法免徵土地增值稅之土地，主管稽徵機關應依左列規定核定其移轉現值並發給免稅證明，以憑辦理土地所有權移轉登記：(一)依第28條規定免徵土地增值稅之公有土地，以實際出售價額為準…。(詳附件6)⒉宜蘭縣公教人員住宅輔建暨福利互助委員會辦理公開登記
前，於95年1月27日辦理相關說明會，並將分戶售價明細等相關資訊，公告於被告全球資訊網(逾公告期限，已下架)，並於受理登記(95年2月7日至2月24日)後，將前開分戶售價明細表(含土地售價)及合約書內容等相關資料，於95年3月1日以府人給字第0950025129號函送原告等，請先行審閱，並於95年3月13日及24日完成選屋及簽訂買賣合約書。依民法契約自由原則，原告既與被告簽訂該買賣合約書，即發生法律上之權利義務關係，所有履約行為應依法令及合約書辦理，如任何一方因履約而生爭議，應依合約書第八條規定，循司法途逕訴請法院裁決，宜蘭縣公教人員住宅輔建暨福利互助委員會95年10月14日府人給字第0950125704號函復之內容，核其性質為單純事實之敘述或理由之說明，尚無因該項敘述說明而對原告等人產生法律效果，自非行政處分，即不得提起訴願。參據改制前行政法院44年判字第18號判例「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」⒊綜上所陳，原告之主張，非法之所許，請判決如被告之聲明。
理 由
一、按行政訴訟法第229條第1項所定適用簡易程序之數額，業經司法院以92年9月17日院台廳行一字第23681號令增至新台幣20萬元，並定於93年1 月1 日實施。本件原分案編號為本院96年度訴字第1780號，依通常訴訟程序審理，惟本件依原告之聲明，系爭行政處分標的之金額未逾20萬元，屬行政訴訟法第229 條第1 項適用簡易程序之事件，茲改為適用簡易訴訟程序，並不經言詞辯論而為判決，合先敘明。
二、按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權利措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項定有明文。次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」司法院釋字第423號解釋至明。是以行政機關之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，並不拘泥於公文書所使用之文字，苟其內容足認係就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外直接發生法律效果，即應認係行政處分。
三、查被告為輔助縣級公教人員興建住宅暨辦理福利互助結算等事項，特設該會。該會為協助解決宜蘭縣公教員工及配合南門計畫處理老舊眷舍之原現住戶居住問題興建公教住宅106戶，以土地、房屋分別計價之方式辦理公開配售3 次（配售對象為縣屬公教員工），因僅完成配售僅6 戶。為避免房屋未能折舊、利息負擔及管理維護等問題，經該會決議以原價公開出售於一般民眾。經該會公告後，於95年2 月7 日至2月24日受理登記，並以同年3 月1 日府人給字第0950025129號函請已辦理登記者於3 月13日辦理選屋。原告等於同年3月13日及24日選定系爭房地，並簽訂合約書在案。茲因原告等人為辦理所有權移轉登記時，認為被告系爭土地售價之計價標準應以95年公告現值為基準，非以91年公告現值為準，前後3 次以申請書要求被告更正其土地出售之價格。惟被告依土地稅法第28條及第30-1條規定，以政府出售之公有土地，免徵土地增值稅，應以實際出售價額為準，以系爭公函1、2 、3 函復原告。惟原告不服提起訴願，亦遭作成訴願不受理之決定，遂向本院提起本件行政訴訟之事實，有原告等95年10月4 日陳述書、系爭函及訴願書等，各附原處分卷足稽。兩造主張之事實、理由及陳述，有如上述整理，雙方主要爭執在：訴願決定指稱系爭公函3 非行政處分，是否正確？
四、經查：㈠系爭公函1 、2 、3 ，核均係對原告3 次申請書所為「依系
爭土地之95年之公告現值計算價格」之函覆，此觀之系爭公函1 、2 、3 說明欄之載述自明，有系爭公函1 、2 、3 附原處分卷附件7 、8 、9 足稽。審諸系爭公函1 說明欄：
「．．．台端申請更正合約書第2 條第2 項第1 款土地價款事宜，於法無據，所請歉難同意。」已經載明拒絕原告等人申請更正之旨；系爭公函說明欄：「．．．仍應依上開規定，以實際出售價額為準，所請歉難同意。」亦載明拒絕原告等人申請更正之旨；而系爭公函3 說明欄：「復台端95年10月4 日陳述書。．．．．．．依上開規定，應以土地實際出售價額為準。」雖未如同系爭公函1 、2 載明「所請歉難同意」之旨，但對照被告系爭3 公函前後文義，可知系爭公函3 係延續系爭公函1 、2 之旨，拒絕原告95年10 月4日之陳述書（下稱系爭書函）洵堪認定。
㈡查原告系爭書函（見原處分卷附件9 以下）主旨欄載明：「
為貴會依據土地稅法第28條及同法第30-1條之規定，核定貴會所出售岳飛新村－公教住宅之『土地價格』，顯有不妥之處，敬請依法行政，行政公正，以維人民權益。」可知該書函係針對被告系爭公函2 所為之反應，並表示不服請依法辦理之意，並非單純之陳述事實而已。再者，審諸該書函說明欄：「．．．如貴會明知，仍引用上述法條核定『土地售價』，確明顯侵害購買人權益。．．．應依平均地權條例第46條之規定，依據宜蘭縣政府依法所公告之當年『公告現值』，核定土地售價。．．．祈請貴會能以維護人民最基本之權益，依法、理、公平公正妥為處理．．．。」尤其說明欄明載「祈請．．．依法．．．公平公正妥為處理」，申請被告依法處理之旨，仍不脫原告第1 、2 次申請書之意旨，即請求被告依「當期（95）公告現值」計算系爭土地價格之旨，核屬「人民依法申請」之案件。而系爭公函3 針對原告等之第3 次申請，答覆未能准許之旨，自係對渠等依法申請之案件為拒絕之通知，依上揭訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項規定，自屬地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權利措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分無疑。被告誤以為系爭公函3 不具行政處分之性質，自有未合，復為原告等所爭執，自應予以撤銷發回訴願機關重為審理，以維原告審級權益。
五、綜上，原告等95年10月4 日陳述書之意旨係向被告申請就渠等所購買之國民住宅系爭土地一事，依平均地權條例第46條規定，依據被告所公告之當年公告現值核定渠等之土地售價，乃屬公法上具體申請事件。而系爭公函3 答覆雖僅表示依土地法第30條之1 及平均地權條例第47條之2 規定，應以土地實際出售價額為準，未就原告等陳述書之申請意旨直接為准駁。然就系爭公函3 之意旨，實為拒絕原告等陳述書中之申請，不予依當年公告現值核定土地售價，有如前述，實已直接影響原告等之權利義務關係，對外直接發生法律效果，揆諸首揭規定及釋字第423 號意旨，系爭公函3 應屬行政處分無誤，不因其文字用語而有差異。訴願機關未察誤認系爭公函3 非行政處分，而決定不予受理，於法有違，復經原告爭執，自應由本院就此違誤予以撤銷，發回訴願機關為實體審理，另為適法之決定。至原告訴之聲明第2 項，請求「被告應作成系爭房屋所座落之土地之計價標準，應依95年公告現值為基準之處分」，因須經訴願機關為實體審理，是其所請即無所據，為無理由，應予駁回。
六、又本件待證事實已明，兩造其餘之攻擊防禦方法，無庸一一論斷，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 6 月 27 日
臺北高等行政法院第六庭
法 官 陳鴻斌上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 97 年 6 月 30 日
書記官 陳清容