臺北高等行政法院判決
97年度簡字第00021號原 告 甲○○訴訟代理人 李淑寶 律師（兼送達代收人）複 代理人 楊進興 律師被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 己○○
庚○○戊○○上列當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國96年5 月
2 日台內訴字第0960037557號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告所有臺北縣三重市○○○段○○○ 巷○ 號5 樓建築物，經被告派員於民國（下同）95年3 月13日赴該址實施公共安全檢查時，查獲原告有未維護建築物合法使用與其構造及設備安全之如下缺失：即未經許可擅自拆除樓梯牆面、陽臺外牆及室內裝修。被告以95年3 月16日北府工使字第0950145433號函通知原告，請於95年4 月30日前依規定恢復原狀或補辦手續，若再經查獲違規者，將依建築法等相關規定處理。嗣被告派員於95年5 月26日赴現場會勘結果，系爭建築物擅自拆除樓梯牆面及室內裝修部分仍未恢復原狀，被告認原告已違反建築法第77條第1 項規定，依同法第91條第1 項規定，以95年6 月7 日北府工使字第0950423895號函處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並限於95年7 月15日前依規定恢復原狀或補辦手續。原告不服，向內政部提起訴願，經該部以95年8 月30日台內訴字第0950114368號訴願決定駁回。原告不服，提起撤銷訴訟，業經本院96年4 月30日96年度簡字第
353 號判決駁回原告之訴。嗣被告於95年12月26日前往會勘，原告仍未依規定將系爭建物恢復原狀或補辦手續，被告認原告已違反建築法第77條第1 項規定，乃依同法第91條第1項規定，以95年1 月17日北府工使字第0960015199號函處原告12萬元罰鍰，並限於96年2 月28日前依原核准圖說恢復原狀或補辦手續，逾期仍未改善或補辦程序，將依建築法第91條、第95條之1 規定續處。原告不服，以建築法第91條第1項第2 款規定參其規範內容及意旨，係為防止公共危險而設，顯以供公眾遊樂設施經營之建築而言，今系爭建築物僅供住宅使用，被告依該條規定處罰原告，實有不當；又系爭建築物既非供公眾使用，依同法第77條之2 規定，內政部無特別規定室內裝修須經許可，原告自無申請必要云云，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。訴訟中，減縮聲明，僅對罰金部分聲明不服。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分關於罰金部分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按94年2 月5 日公布施行之行政罰法，於第3 條規定：
「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」，又於第7 條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」；次按「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」、「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：
未依第77條第1 項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。…」，建築法第77條第1 項、第91條第
1 項、同條項第2 款分別定有明文。而建築法第91條第
1 項固將建築物所有權人或使用人併列為處罰對象，惟建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰；以行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外，則建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有人處罰，鈞院95年1 月24日庭長法官聯席會議決議參照。
⑴經查原告雖為系爭房屋所有權人，然使用人則係承租
人丁○○，有原告之父親蔡萬有與承租人丁○○簽訂之房屋租賃契約書可稽（詳原證一）。原告之父親蔡萬有將系爭房屋出租於承租人丁○○時，雖同意承租人丁○○將系爭房屋改裝套房出租，當然係指在屋內進行合法改裝，而不及於屋外，此有前開房屋租賃契約書第9 條之約定足資佐證；且原告之父親蔡萬有與承租人丁○○於簽訂租約時，更要求承租人丁○○於改裝時，須向主管機關辦理變更，此有承租人丁○○之連帶保證人丙○○在場見聞。爰請求鈞院惠予傳喚證人丙○○及丁○○二人到庭，俾明真實。
⑵詎承租人丁○○竟違反租約約定，且未經主管機關許
可，擅自拆除樓梯牆面、陽臺外牆及室內裝修；准據前揭行政罰之規定，本件實施違反行政法上義務行為之人乃使用人即承租人丁○○，建築主管機關自應對行為人丁○○處罰，而不應處罰原告，方符法旨。且原告於本件並無任何故意或過失行為，依前開行政罰法第7 條規定，更不應受處罰。乃原訴願決定及原處分均誤認係原告擅自拆除樓梯牆面、陽台外牆及室內裝修，經核原訴願決定及原處分顯有錯誤。
⑶再者，前揭建築法第77條第1 項之法意，處罰對象本
應針對行為人即使用人方屬正辨；且其處罰內涵亦應本於使用人之立場、身分加以處罰，要非因其係所有權人而處罰，此事攸關人民權益，實有嚴加區分之必要。而本件純係承租人丁○○個人之違法行為，處罰對象自應以行為人為原則，此乃法律之本旨。又前揭建築法第91條明定「處建築物所有權人或使用人」，條文用「或」而不用「及」，可知法律規定非常明確，主旨在處罰行為人，而非連坐於所有權人。乃原訴願決定及原處分以建築法第77條第1 項規範之主體及第91條第1 項第2 款處罰之主體均及於建築物之所有人等語，准據前開法條意旨及鈞院95年1 月24日庭長法官聯席會議決議意旨，經核原訴願決定及原處分顯有違誤。
⑷又原告之父親蔡萬有將系爭房屋出租於承租人丁○○
，承租人丁○○僅須依約正常繳交租金，至於承租人對於屋內如何使用，於房東立場，實難加以干涉。
⑸惟原告於接獲被告之行政處分後，即積極要求承租人
丁○○出面釐清及回復原狀（詳原證二），嗣並以承租人丁○○違反租約第9 條約定，發函終止租約（詳原證三）。然因承租人丁○○仍係系爭房屋之直接占有人，在原告起訴請求承租人丁○○返還系爭房屋，於法院判決確定前，原告對於系爭房屋並無使用權，更足資佐證原告於本件確無故意或過失行為。⒉准據前揭法條規定，原訴願決定及原處分既有違誤，爰
狀請鈞院鑒核，撤銷原訴願決定及原處分，俾維法治，實感德便。
㈡被告主張之理由：
⒈按「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與
其構造及設備安全。」、「有左列情形之一者，處建築築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣
6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時、並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除、恢復原狀或強制拆除：…未依第77條第1 項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。」，分別為建築法第77條第1 項及第91條第
1 項第2 款所明定。⒉卷查本案座落臺北本縣三重市○○○街○○○ 巷○號5樓建
築物，領有被告核發之80使字第830 號使用執照，使用分區為住宅區，係地上6 層之供公眾使用建築物（如附件一）。原告未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，擅自拆除樓梯牆面及室內裝修之情事，前經系爭建築物所屬住戶於95年3 月8 日以電子陳情方式陳請被告處理（如附件二），被告於95年3 月13日至現場了解，發現5 樓建物正進行室內裝修及拆除樓梯間牆面、陽臺外推之情事屬實，遂以95年3 月16日北府工使字第0950145433號函限請原告於95年4 月30日前恢復原狀或補辦手續，且於95年3 月17日由原告之父親蔡萬有簽收信函在案，此有送達證書可證（如附件三）。被告旋於95年
5 月26日派員複查，發現系爭建築物違規情事仍存在（如附件四），乃以95年6 月7 日北府工使字第0950423895號函處6 萬元罰鍰，並限於95年7 月15日前依規定恢復原狀或補辦手續（如附件五），原告不服，向內政部提起訴願，經內政部以95年8 月30日台內訴字第0950114368號訴願決定駁回並經貴院96年4 月30日年度簡字第00353 號判決原告敗訴在案（如附件六）。復於95年12月12日被告再次受理系爭建築物所屬住戶連署陳情書（如附件七），故訂於95年12月26日會同建築物所有權人（原告）備妥建築物使用執照或變更使用執照及竣工圖說再次至現場勘查（如附件八），發現原告仍未依原核准圖說將系爭建築物恢復原狀，也未依規定補辦手續（如附件九），被告認原告仍違反建築法第77條第1 項規定，乃依同法第91條第1 項規定，以96年1 月17日北府工使字第0960015199號函處原告12萬元罰鍰，並限於96年2 月28日前依原核准圖說恢復原狀或補辦手續，逾期仍未改善或補辦程序，將依建築法第91條、第95條之1規定續處（如附件十）。原告仍不服，再次向內政部提起訴願，經內政部以96年5 月2 日台內訴字第0960037557號訴願決定駁回（如附件十一）。
⒊又原告為系爭建築物之所有權人，當應善盡維護建築物
合法使用與其構造及設備安全之督導責任，是系爭建築物未經申請擅自拆除樓梯牆面及室內裝修違規情事，既經被告於95年3 月16日以北府工使字第0950145433號函依法通知限期改善，則應積極辦理改善事宜，然原告卻遲至96年5 月9 日始為終止租賃契約之意思表示，且原告於被告裁罰前，未曾告知被告行為人為訴外人丁○○，故被告無從得知另有行為人之事實，原告怠於改善及通知之行為，難謂無違反行政法上行為義務之過失責任，是以並無行政罰法第7 條第1 項不予處罰之適用。
⒋更且被告於95年3 月13日及95年5 月26日派員會勘，現
場為施工中狀態，無從得知使用人為何人，依建築法第77條第1 項規定，以所有權人為裁罰對象，係屬符合立法目的之裁量，並非恣意選擇處罰之對象，況且於無從得知行為人之情況下，不對所有權人處罰，難以達成行政目的，是以本案並無違背95年1 月24日最高行政法院庭長法官聯席會會議決議意旨。
⒌揆諸首揭法條規定，原告未經申請擅自拆除樓梯牆面及
室內裝修之行為明確，業已違反建築法第77條第1 項之規定，被告所為之處分並無違誤，原告所辯云云，儼然係推委卸責之詞，核無可採，懇請予以維持原處分。故狀請鈞院鑒核，賜准判決如答辯之聲明，以維法紀，實感德便。
理 由
一、按「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」、「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：..二、未依第77條第1 項規定維護建築物合法使用與其構造及設備案全者。」建築法第77條第1 項、第91條第1 項第2 款分別定有明文。
二、緣原告所有、位於臺北縣三重市○○○段○○○ 巷○ 號5 樓建築物，經被告派員於95年3 月13日赴該址實施公共安全檢查時，查獲原告有未維護建築物合法使用與其構造及設備安全之如下缺失：即未經許可擅自拆除樓梯牆面、陽台外牆及室內裝修。被告乃以95年3 月16日北府工使字第0950145433號函通知原告，請於95年4 月30日前依規定恢復原狀或補辦手續，若再經查獲違規者，將依建築法等相關規定處理。嗣被告派員於95年5 月26日赴現場會勘結果，系爭建築物擅自拆除樓梯牆面及室內裝修部分仍未恢復原狀，因認原告已違反建築法第77條第1 項規定，依同法第91條第1 項規定，以95年6 月7 日北府工使字第0950423895號函處原告6 萬元罰鍰，並限於95年7 月15日前依規定恢復原狀或補辦手續。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起撤銷訴訟，業經本院96年4 月30日96年度簡字第353 號判決駁回原告之訴。嗣被告於95年12月26日前往會勘，原告仍未依規定將系爭建物恢復原狀或補辦手續，被告認原告已違反建築法第77條第1 項規定，乃依同法第91條第1 項規定，以95年1 月17日北府工使字第0960015199號函處原告12萬元罰鍰，並限於96年2 月28日前依原核准圖說恢復原狀或補辦手續，逾期仍未改善或補辦程序，將依建築法第91條、第95條之1 規定續處。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。訴訟中，原告減縮聲明，僅對罰金部分聲明不服。兩造分別為前揭事實欄所載之陳述，本院針對兩造爭點，判斷如下。
三、查原告所有坐落臺北縣三重市○○○段○○○ 巷○ 號5 樓建築物，領有被告核發之80使字第830 號使用執照，使用分區為住宅區，係地上6 層之供公眾使用建築物，原告擅自拆除樓梯牆面、陽台外牆及室內裝修，已變更建築物之主要構造、室內隔間，其未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，為被告派員查獲，亦為原告所不爭執，被告遂以95年3 月16日北府工使字第0950145433號函請原告於95年4 月30日前依規定恢復原狀或補辦手續。復經被告於95年5 月26日派員至該址複查，發現原告仍未依規定恢復原狀或補辦手續，此有95年5 月26日之會勘紀錄表可證，從而，被告依建築法第77條第1 項規定、第91條第1 項第2 款，以95年6 月7 日北府工使字第0950423895號函，處原告6 萬元罰鍰，原告不服，循序提起訴願及撤銷訴訟，業據本院於96年4 月30日以96年度簡字第353 號判決駁回原告之訴，有該判決附卷可憑。本件係被告於接受住戶連署陳情，復於95年12月26日前往上址會勘，發現原告仍未依規定將系爭建物恢復原狀或補辦手續，被告認原告已違反建築法第77條第1 項規定，乃依同法第91條第1 項規定，以95年1 月17日北府工使字第0960015199號函處原告12萬元罰鍰，並限於96年2 月28日前依原核准圖說恢復原狀或補辦手續，逾期仍未改善或補辦程序，將依建築法第91條、第95條之1 規定續處。從而，原告違規事實與前揭本院96年度簡字第353 號判決所認定之事實完全相同，合先敘明。至於被告於95年12月26日會勘時發現原告未依原核准圖說將系爭建物恢復原狀，亦未依規定補辦手續乙節，有臺北縣政府工務局會勘紀錄表在卷可考（見被告答辯卷第40頁--43頁），足證本件原告違規事實明確。
四、原告主張建築法第91條第1 項固將建築物所有權人或使用人併列為處罰對象，原告雖為系爭房屋所有權人，但使用人則係租人丁○○，有房屋租賃契約書可證，承租人違反租約，擅自拆除樓梯牆面、陽臺外牆及室內裝修；准據行政罰之規定，本件實施違反行政法上義務行為之人乃使用人即承租人丁○○，建築主管機關自應對行為人丁○○處罰，而不應處罰原告云云。按「建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰；以行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外，則建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有人處罰。」固為最高行政法院院95年1 月24日庭長法官聯席會議之決議。但查：㈠被告於95年3 月13日及95年5 月26日兩度派員會勘系爭房屋，現場為施工中狀態，無從得知使用人為何人，依建築法第77條第1 項規定，以所有權人為裁罰對象，係屬符合立法目的之裁量，並無恣意選擇處罰對象可言，且被告於無從得知行為人之情況下，不對所有權人處罰，難以達成行政目的。另原告之父蔡萬有出租系爭房屋予丁○○，係始自95年3 月15日，有該房屋租賃契約書在卷可憑（見本院卷第10頁），而本件被告首次因檢舉而至上址稽查，是95年3 月13日，有本院96年度簡字第353 號判決書在卷可考，且據證人丁○○於本院審理中證稱：「是我做的，當初我與原告打契約時，就有跟他說我要做，他說沒有意見，在契約第1 條有附加條文，原告願意由我改裝」、「他先讓我去裝修，因為合約已經打好了，我就先去裝修，是原告所同意的」等語（見本院卷第64頁、65頁），並經證人即上開租賃契約見證人丙○○證稱丁○○改裝系爭房屋係經原告同意在卷（見本院卷第65頁）足見本件違規行為，係原告在租賃契約未生效前，即同意由承租人丁○○所為，自難辭違規之責，亦可知本件並無違背95年1 月24日最高行政法院庭長法官聯席會會議決議意旨。㈡原告既為系爭建築物之所有權人，當應善盡維護建築物合法使用與其構造及設備安全之督導責任，是系爭建築物未經申請擅自拆除樓梯牆面及室內裝修違規情事，業經被告兩度會勘，且於95年3 月16日以北府工使字第0950145433號函依法通知限期改善，並經被告以95年6 月7 日北府工使字第0950423895號函，處原告6 萬元罰鍰，原告不服，循序提起訴願及撤銷訴訟，亦據本院於96年4 月30日以96年度簡字第353 號判決駁回原告之訴，原告自應積極辦理改善事宜，依租賃契約第9 條規定：
「房屋有改裝施設之必要時，乙方（指承租人）取得甲方（指出租人）之同意後，得自行裝設，但不得損害原有建築，乙方於交還房屋時自應負責回復原狀。」，足見承租人改裝系爭房屋係在原告同意之下所為，自難辭其違規責任之餘地。㈢按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」固為行政罰法第7 條第1 項所明定；但查原告明知承租人違規使用系爭房屋，卻遲至96年5 月9 日始向承租人為終止租賃契約之意思表示，其有放任承租人所為違規之處置，要無疑義，況原告於被告裁罰前，未曾告知被告行為人為訴外人丁○○，故被告無從得知另有行為人之事實，原告怠於改善及通知之行為，難謂無違反行政法上行為義務之過失責任，是以並無前揭行政罰法第7 條第1 項不予處罰之適用。
五、綜合上述，原告所有之系爭房屋，既同意承租人未經申請擅自拆除樓梯牆面及從事室內裝修，其將樓梯間牆面予以拆除、開啟一個新的出入口，業據本院96年度簡字第353 號判決在案，此種行為已變更建築物之主體構造，不僅未維護合法使用，且未維護建築物結構安全至明，原告業已違反建築法第77條第1 項之規定，被告依同法第91條第1 項第2 款規定，所為系爭處分並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。因本件罰鍰標的為12萬元，且據原告訴訟代理人表示僅就罰鍰部分爭執，爰依行政訴訟法第229 條第1 項、司法院92年9 月17日院台廳行一字第23681 號令，改分簡字案件辦理，併此敘明。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 1 月 15 日
臺北高等行政法院第六庭法 官 闕 銘 富上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 97 年 1 月 16 日
書記官 孫 筱 晴