臺北高等行政法院判決
97年度簡字第00235號原 告 財團法人臺灣基督教門諾會醫院代 表 人 甲○○被 告 花蓮縣政府代 表 人 乙○○（縣長）上列當事人間因醫療法事件，原告不服行政院衛生署中華民國97年3月3日衛署訴字第0970009648號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告係屬醫療機構，經高雄市楠梓區衛生所查得其於民國（下同）96年9月28日在電腦網站（http：//www.mch.org.tw/）刊登：「一、為促進民眾對健康檢查之重視，原定當月壽星方能享受之生日健檢優惠，特別於96年9月及10月期間，不限當月壽星一律享79折特惠。二、生日健檢特惠方案．．健檢費用定價：新臺幣（下同）10,000元，當月壽星優惠價：7,900元。」等文詞，乃移送被告所屬衛生局查證認屬違規醫療廣告，而依醫療法第61條第1項及第103條第1項第1款規定，以96年10月22日府衛醫字第09605411230號處分書，處原告50,000元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告起訴意旨略謂：
一、醫療廣告係規範於醫療法第85條第1項，依該條第3項規定：「醫療機構以網際網路提供資訊，除有第103條第2項各款所定情形外，不受第1項所定內容範圍之限制，其管理辦法由中央主管機關定之。」，醫療機構以網際網路提供之資訊，除有同法第103條第2項所定情形（即內容虛偽、誇張、歪曲事實或有傷風化；以非法墮胎為宣傳；1年內已受處罰3次）外，不受同法第85條第1項所定之限制，至於網際網路資訊內容管理辦法應由中央主管機關定之。原告雖在網際網站發布資訊，惟未違反同法第103條第2項規定，當不受有關醫療廣告之法令範圍限制，亦不受同法第61條規範，迄本案處分為止，中央主管機關未訂定網際網路提供資訊之管理辦法，網際網路資訊傳播方便迅速，醫療機構及民眾皆能善加運用，衛生主管機關應儘速訂出辦法以供遵行，雖行政機關遲未訂定上開辦法，非司法機關所能置喙，然行政機關亦不得任意援引其他不適當法規據以裁處，故本案既不適用醫療廣告，且因上開管理辦法未能公告，應屬不罰。
二、退步言，縱被告得依醫療法第61條規定裁處網際網路所發布之資訊，但該條禁止招攬對象為病人，而原告招攬對象並非病人，被告顯為擴張解釋。蓋行政院衛生署為保護國民健康，遏止非醫療機構假借健康檢查名義進行如吸金或老鼠會等危害社會秩序或違反醫療倫理之商業行為，認定健康檢查屬醫療行為，應由醫師執行，惟無論從一般社會觀念或醫學觀點，實不能認為接受健康檢查者即為病人。甚者，衛生主管機關一向強調鼓吹預防醫學，中央健康保險局亦訂出一定年齡以上可免費健康檢查之政策，健康者應有健康檢查之觀念，不僅係醫療衛生界所主張，亦為一般國民所認知，交通部觀光局及行政院衛生署亦合作推出觀光醫療及旅遊健檢，故健康檢查雖係醫療業務，然健康檢查招攬對象卻非病人。醫療院所大力宣導健康檢查，衛生主管機關應予嘉勉，被告背道而馳，將鼓勵民眾重視健康指為招攬病人就醫，令人匪夷所思，是除非醫療法第61條修正為禁止以不正當方法招攬「醫療業務」，否則現行招攬對象既以病人為要件，原告健康檢查鼓勵對象係一般民眾，與上開規定不合，原處分即屬違法。
三、被告及訴願決定機關援引行政院衛生署96年5月29日衛署醫字第0960021799號函作為處分正當性之依據，惟依中央法規標準法第3條及第7條規定，上開函僅係機關內部文件，原告從未接獲，且直至原告提起訴願，在該署官方網站亦未尋獲，顯見該函並未週知或發布，被告不能以機關內部文件要求人民知悉遵守並據以為處分依據，依行政程序法第8條規定，原告因信賴醫療法第85條第3項規定網路提供資訊應由主管機關訂定辦法管理情形下，既無辦法予以規範，原告運用網際網路提供資訊，應受憲法及法律保護。
四、參照行政院人事行政局網站有超過半數之全國各大醫院均提供優惠折扣價，該網頁公告與原告網頁內容並無二異，原告遭處分所根據之事實，即為全國各醫院平常之價目計算公布方式，不應被認為招攬行為。訴願決定稱人事行政局刊登說明係為鼓勵公務員參加健康檢查，惟認原告網站刊登內容係向病人招攬云云，難令原告信服。訴願決定復稱人事行政局非醫療機構云云，疑似暗示若醫療機構透過非醫療機構則不違法，其立論有失偏頗。
五、請撤銷訴願決定及原處分，訴訟費用由被告負擔。
乙、被告答辯意旨略謂：
一、原告96年10月16日基門醫文字第96-1772號函檢附陳述意見書記載：「（一）為配合政府．．本院健康檢查中心同仁規劃1個生日健檢方案，草擬1份規劃書置於社區健康部內部網路資料庫中。（二）本院網頁資料是由醫院各科室資料庫中連結使用，負責網路同仁在連結資料庫時，不慎連結到內部生日健檢方案資料。（三）本院同仁不慎連結內部資料，既未使用不當方法，亦未於網路上招攬，且健康檢查之民眾亦非病患．．」等語，顯有不正當招攬之事實，且原告無法證明係不慎連結，故被告以原告違反醫療法第61條第1項規定裁處，並無違誤。
二、參照行政院衛生署96年5月29日衛署醫字第0960021799號函釋：「．．今本署尚未依同法第85條第3項訂定網際網路廣告之管理辦法前，醫療機構以網際網路提供之資訊，除有第103條第2項各款所定情形外，不受第85條第1項所定內容範圍之限制．．另，同法第85條第3項『．．不受第1項所定內容範圍之限制』及第86條第6款『與違反前條規定內容之廣告．．』規定，醫療機構以網際網路提供之資訊，並未排除第86條第6款以外各款之適用．．」，故原告以網際網路提供資訊，涉及優惠方式主動招攬醫療業務，該當醫療法第61條第1項違法構成要件。
三、所謂廣告，係指藉由傳播媒體將商品、觀念或服務之訊息，散布於不特定多數人知悉，以達招攬或消費之目的；醫療廣告則指利用傳播媒體或其他方法，宣傳醫療業務，以達招徠患者醫療為目的之行為。原告為醫療機構，健康檢查屬醫療行為，據其網頁刊載：「．．79折特惠．．生日健檢特惠方案．．健檢費用定價：10,000元，當月壽星優惠價：7,900元。」等詞句，依一般社會通念及生活經驗，79折特惠及優惠價有等同折扣之意，可令人產生係就特定醫療業務內容為廣告宣傳之暗示，其目的無非招徠醫療業務。
四、依行政院衛生署94年3月17日衛署醫字第0940203047號公告禁止之不正當方式招攬病人，該機構即應以違反醫療法第61條第1項規定辦理，與所使用之傳播媒介並無關係。網際網路屬廣告傳播方法之一，即廣告主為使不特定多數人瞭解所欲宣傳之訊息，原告於網際網路刊載：「．．79折特惠．．
生日健檢特惠方案．．健檢費用定價：10,000元，當月壽星優惠價：7,900元。」等語，此對不特定人均有適用，即以廣告方式使不特定多數人瞭解醫療機構宣傳之訊息，故原告於網際網路刊載優惠等禁止之不正當方法招攬病人，已違醫療法第61條第1項規定。又參照行政院衛生署96年9月19日衛署醫字第0960042226號函釋：「查本專案之對象為現職公教人員、眷屬及退休同仁，係非屬不特定之多數人，故尚無違反醫療法第61條第1項規定。」，是原告稱人事行政局網站亦宣導鼓勵退休公務人員健康檢查醫院之公告及費用云云，顯有誤解。
五、請駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。理 由
一、按「醫療機構，不得以中央主管機關公告禁止之不正當方法，招攬病人。」、「有下列情形之一者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰：一、違反．．第61條．．規定．．」醫療法第61條第1項及第103條第1項第1款分別定有明文。次按「主旨：公告醫療法第61條第1項所稱禁止之不正當方法。
．．公告事項：一、醫療機構禁止以下列不正當方法招攬病人：（一）公開宣稱就醫即贈送各種形式之禮品、折扣、彩券、健康禮券、醫療服務，或於醫療機構慶祝活動贈送免費兌換券等情形。．．二、違反前項規定者，依醫療法第103條第1項處罰。」復經行政院衛生署94年3月17日衛署醫字第0940203047號公告在案，核上開公告係中央主管機關行政院衛生署依醫療法第61條第1項規定之授權而為，並無原告所指違反中央法規標準法第3條及第7條規定可言。
二、本件原告係屬醫療機構，於96年9月28日在電腦網站（http：//www.mch.org.tw/）刊登：「一、為促進民眾對健康檢查之重視，原定當月壽星方能享受之生日健檢優惠，特別於96年9月及10月期間，不限當月壽星一律享79折特惠。二、生日健檢特惠方案．．健檢費用定價：10,000元，當月壽星優惠價：7,900元。」等文詞之事實，有高雄市楠梓區衛生所96年9月28日高市楠衛字第0960003931號函、高雄市政府衛生局監視網路醫療、藥物、化粧品、食品廣告紀錄表、系爭網路廣告等影本附原處分卷可稽，堪認為實。查上開廣告文詞為中央主管機關即行政院衛生署於94年03月17日以衛署醫字第0940203047號函所公告「醫療機構禁止以下列不正當方法招攬病人」之情形之一，從而，被告認原告違反醫療法第61條第1項之規定，依同法第103條第1項第1款規定，裁處原告50,000元罰鍰，於法洵屬有據。
三、按醫療廣告，係指利用傳播媒體或其他方法，宣傳醫療業務，以達招徠不特定多數人（法未明文限於「病人」，是原告主張醫療廣告對象限於病人乙節，不無誤會）醫療為目的之行為。而醫療業務非屬營利事業，有別於一般商品，故不得有以不正當方法招攬不特定多數人就醫、刺激或創造醫療需求之情形。查系爭廣告藉由網路媒體之傳播功能，提供一般民眾醫療業務之資訊，其所傳達之訊息，客觀上足使不特定多數人知悉，以達到招徠醫療業務增長之目的，已符合醫療廣告之定義。又系爭廣告主要訴求在以優惠價格，招徠不特定多數人前往醫院接受健康檢查之醫療行為，所謂「79折特惠」及「優惠價」，等同「折扣」之意，本件系爭網路廣告有醫院名稱、健康檢查項目、優惠內容（如79折特惠）、優惠期限（如96年9月及10月期間）、電話號碼及地址等相關資訊，經由網際網路傳播，已足使不特定多數人瞭解、知悉其宣傳之訊息，並達招徠醫療之目的，依醫療法第61條第1項規定及行政院衛生署94年3月17日衛署醫字第0940203047號公告意旨，核屬違規醫療廣告，要無疑義。
四、原告主張依醫療法第85條規定，醫療機構以網際網路提供之資訊，除有第103條第2項各款所定情形外，不受第1項所定內容範圍之限制，且中央主管機關未制定管理辦法，不宜妄將網際網路廣告視同一般非網際網路廣告，故被告認定系爭網路廣告違反醫療法第61條規定，於法未合云云。但查，被告係以原告違反醫療法第61條第1項之規定予以處分，而醫療廣告內容若有醫療法第61條所指醫療機構以中央主管機關公告禁止之不正當方法招攬病人之情形，則其仍屬醫療法所禁止之行為，而非謂醫療廣告若於網際網路為之者，即不受任何限制。原告於網站上刊載之廣告內容既述及特惠、優惠價等內容，即該當於醫療法第61條第1項及行政院衛生署94年3月17日衛署醫字第0940203047號公告所禁止之招攬病人之不正當方法，並不因其於網際網路刊登該醫療廣告即得以免責，原告此項主張，顯屬誤解。
五、至於原告訴稱人事行政局之網站有關宣傳鼓勵退休公務人員健康檢查醫院之公告和費用，其中超過半數之全國各大醫院均有優惠價或折扣價，原告遭舉發涉嫌違規之廣告內容，與人事行政局之公告內容並無二異，實非向病人為招攬云云。查人事行政局並非醫療機構，不該當醫療法第61條第1項以「醫療機構」為規範對象之要件，而原告係屬醫療機構，與人事行政局之屬性不同，故其執人事行政局之網站內容主張免責，委不足採。
六、綜上所述，原告起訴論旨，均無可採。本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件應適用簡易訴訟程序，且事證已明確，爰不經言詞辯論逕為判決，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 8 月 26 日
臺北高等行政法院第三庭
法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 97 年 8 月 28 日
書記官 蘇婉婷