臺北高等行政法院判決
97年度簡字第00290號原 告 人富保全股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因保全業法事件，原告不服內政部中華民國97年3月31日台內訴字第0970051417號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、本件原告因不服被告裁處罰鍰新台幣(下同)18萬元之處分，而提起本件撤銷訴訟，因其爭執之罰鍰金額未逾20萬元，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款、第2 項規定及司法院92年9 月17日(92 ) 院台廳行一字第23681 號令，應適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論，逕為判決，合先敘明。
二、事實概要：被告所屬警察局派員於96年7月3日前往原告處實施96年上半年安全檢查之複查時，發現原告駐點案場大境人文行館社區（桃園市○○路○段○○○號）保全人員孔令榮之相關資料，前經原告以95年10月20日（95）娟字第001020號函送請被告所屬警察局審核，經該局以95年10月27日桃警刑字第0950101660號函復原告孔員不符合保全業法第10條之1 規定，惟原告仍自95年9 月起雇用孔令榮為保全人員執行保全業務，已違反保全業法第10條規定，乃依同法第16條第1 項第3 款規定，以96年9 月20日府警刑字第0960012480號裁處書( 下稱原處分) 處原告18萬元罰鍰。原告不服，提起訴願經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：㈠原告成立至今8 餘年之久，被告之保全業務承辦人從公司
成立以來已更換5 人以上，但每半年的檢查業務情形均按慣例的皆於1 個月前行文告知，原告則於檢查當日會在公司等候保全業務承辦人到來，並陳列所有資料供查察。每次均依規定陳列受檢，每次均審查合格。保全公司每2 個月要送案場名稱、地址及現場人員詳細資料給予管區派出所，並由管區呈上給予上級單位( 被告保全業務承辦人)。丙○○( 下稱李員) 於96年6 月14日的96年上半年度的檢查前後，原告成立至今也受檢了13次，原告非常了解保全業務人員檢查的程序。因此，原告不會知法犯法地去違反保全業法。
㈡96年7月3日李員跨越職權突擊檢查人富公寓大廈管理維護
公司的業務，並疑似用恐嚇的方式令年僅19歲的許助理拿出人富公寓管理維護公司案場資料並跑到該大睦大境公寓大廈社區去檢查。李員竟莫名灌上原告違反保全業法的罪名，經原告三番二次的提出公寓大廈管理條例之公寓大廈社區工作的業務範圍供李員參考，李員均不接受說明，竟連開違反保全業法及拒絕受檢之裁罰單近達百萬餘的罰單，然原告無違反保全業法的業務範圍，所執行者是社區公寓大廈的法定事務範圍，公司員工也是領取公寓大廈的健勞保，與社區也是簽訂中央主管所制定的制式契約。惟李員竟稱原告違反保全業法，因此，本案應先請李員提出所謂原告公司員工有沒有執行保全業務範圍的事實證明後，再來談論原告是否違反保全業法，始可謂合情合理、合法執法的行徑。
㈢因此，本案係因保全業法涉入公寓大廈管理條例由來已久
，二者規範的業務範圍不同，保全業法並未規範公寓大廈管理人員的工作範圍，保全法亦同。更有爭議的是那條法令規定保全人員是屬保全業法所規範？另保全法第4 條並沒有「公寓大廈」，而公寓大廈管理條例第3 條第1 款有明確解讀何謂「公寓大廈」。因此就法條而言，兩項業務是個自獨立，被告保全業務承辦人員根本無法源依據去檢查社區。又條例的制式合約寫的很清楚，公寓大廈管理中心的勤務配置及管理都是由行政人員負責。另「公安大廈公安週遭安全維護」第4 款明載：不得涉及保全法第4 條之業務範圍，也就是條例有要求我們業者不得用公寓大廈管理維護證照去取得保全範圍的業務。是故，原告所執行者都是公寓大廈管理業務，跟保全業法毫無關係。因此，原告並未違反保全業法，如要勉強講的話，只是保全業法及公寓大廈管理條例之法令重疊，這是政府部門的問題，豈可要業者及百姓來承擔法令重疊的疏失。
㈣另就程序而言，李員身為執法人員應該是依法執法，豈可
在無法令依據下跑到公寓大廈去檢查保全業務？而中李員又說原告違反保全業法，此種行為是不是表示警察可以自行擴權呢？且李員濫用保全業法第13條說主管機關得隨時派員檢查，那請問公司負責人是不是24小時都得待命等保全業務承辦人來檢查？甚者，原告公司成立8 年來的受檢慣例是，警察局會先1 個月前行文告知並於檢查當日通知確切檢查的時間，此次李員檢查方式實與原告歷次接受保全業務檢查的慣例有異。試問7 月3 日當天是不是檢查日？且其竟然取得人富公寓大廈管理維護公司的案場地址，沒有通知也沒有行文負責人逕至大睦大境社區檢查，其究係以何法令為依據而進行檢查？㈤又查，人富公寓大廈管理維護股份有限公司(下稱人富公
寓大廈管理維護公司)與大睦大境社區簽有公寓大廈一般事務管理服務事項等，有執行及協助環境打掃、割草等，更何況該社區是新房子準備出售，且員工均由人富公寓大廈管理維護公司投保勞健保。原告從來也沒有「大睦大境社區」之業務案場，也沒有孔令榮之員工，何來違反保全業法？何況人富公寓大廈管理維護公司也提出與大睦大境社區所簽訂的契約及該孔員的人事資料及識別證及勞保卡及勞健保入保轉入單及退保轉出證明單。惟被告仍系對原告科處罰鍰，原告實為難服，爰請求判決撤銷訴願決定及原處分等語。
四、被告答辯主張：㈠按保全業務性質攸關社會治安與民眾生命、財產權益至鉅
，且保全人員工作性質非常特殊，因保全業之業務特性及工作性質與「重大公益」有密切相關，為兼顧民眾生命、財產權益及公共利益之保護，故當初立法即將保全業列為特許營業（採許可制），其營業具備高度「信賴性」與「安全性」，且保全人員均須依保全業法第10條規定送審合格，若未依規定辦理，則依同法第16條予以裁處。又有關保全業務與公寓大廈一般事務管理服務事項之區別，依內政部89年6月15日台89內營字第8983690號函示、最高行政法院93年度裁字第522 號裁定及93年度判字第2 號判決意旨，原告登記之營業項目為公寓大廈管理服務業，未經申請許可經營保全業務，其受託管理……等公寓大廈之管理服務，除從事防盜、防火、防災之安全維護外，並從事門禁、車輛管制及安全維護等事項之服務，已涉及上開保全業法規定：「關於人身安全之維護」之範圍。
㈡被告於96年6 月14日依保全業法第13條規定，派員前往原
告實施96年上半年保全檢查，發現原告用保全人員魏金盛未依保全業法送被告審查。訪談魏金盛表示其工作性質為派駐於社區做登記人員進出、管制車輛進出、巡邏等工作，工作時亦著繡有人富保全公司字樣之制服，且曾與保全員孔令榮一同在原告之駐點案場大境人文行館社區擔任保全員工作，被告另函文於96年7 月3 日前往原告處複查並調查該案時，在原告之駐點案場大境人文行館社區發現該駐點之保全人員孔令榮係原告送被告審查未合格人員，原告仍違法自96年9 月起予以僱用執行保全工作。且孔令榮於訪談筆錄中亦坦承其為原告所聘僱在大境人文行館社區擔任保全員，其工作性質為登記人員進出、管制車輛進出…，當日孔令榮亦著繡有人富保全公司字樣之制服工作，同服務地點尚有保全員王明崇、劉萍駿、施誠造等3 人一同輪班，嗣被告發函通知原告表示意見，原告於96年8 月
18 日 回函亦坦承孔令榮係該公司接管服務駐點之社區住戶管委會自聘之住戶並擔任警衛，由管委會要求而留任等語，是原告僱用未經主管機關審查合格保全人員孔令榮之事實已明，已違反保全業法第10條之規定。被告以原處分科處原告18萬元罰鍰，洵屬有據。
㈢再者，內政部營建署為有效規範公寓大廈管理服務行業之
專業能力、業務範圍及其經營運作方式，促使其在一定規範下合理提供服務，進而提升其專業服務水準，爰依公寓大廈管理條例訂定公寓大廈管理服務人管理辦法，其中明定「管理服務人」係指領有相關認可證之人員及公寓大廈技術人員種類、其資格要件、參加講習義務等，並無所謂管理員或守衛員之名稱，且經查（內政部營建署全國管理資訊系統入口網http: //cpabm.cpami.gov.tw/index.jsp）訴外人孔令榮並無相關管理服務人員之認可證。是故，原告之訴無理由，爰請求判決駁回原告之訴等語。
五、按保全業法第10條規定：「保全業應置保全人員，執行保全業務，並於僱用前檢附名冊，送請當地主管機關審查合格後僱用之。必要時，得先行僱用之；但應立即報請當地主管機關查核。」第16條第1項第3款規定：「有左列情事之一者，主管機關得處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰：…3 、違反第10條規定，對僱用之保全人員不送審查、經審查不合格而仍僱用或未送查核者。」又「本法第10條所稱必要時，指保全業非先行僱用保全人員，即無法營運；保全業應於僱用後2 日內，報請當地主管機關查核，當地主管機關並應於5日內核復。」亦為同法施行細則所明定。故本件厥應審究者，係被告以原告僱用未經主管機關審查合格之保全人員孔令榮執行保全業務，而處以罰鍰，是否合法有據？
六、經查：㈠關於保全業務與公寓大廈一般事務管理服務事項之區別，
參照內政部89年6月15日台89內營字第8983690號函釋：「門禁管制、車輛管制與訪客接待得以執行事實加以區別，門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第1項第1款所稱公寓大廈一般事務管理服務事項…」且內政部營建署為有效規範公寓大廈管理服務行業之專業能力、業務範圍及其經營運作方式，促使其在一定規範下合理提供服務，進而提升其專業服務水準，爰依據公寓大廈管理條例訂定公寓大廈管理服務人管理辦法，其中明定「管理服務人」係指領有相關認可證之人員及公寓大廈技術人員種類、其資格要件、參加講習義務等，並無所謂管理員或守衛員之名稱；又該署95年5 月所編印公寓大廈管理服務人員培訓講習教材（共同科目）第2- 7頁：有關保全業與公寓大廈管理維護公司業務劃分原則應以有關公寓大廈管理維護公司營業項目，應僅限於公寓大廈管理條例第36條之相關行政事務，及對建築物基地、構造、設備本體之整修、維護、檢查、災害防護等而言；至於建築物「人、車」出入管制、登記查訪、秩序管理、防災管制等有關安全防護工作，則應屬保全業務範圍。再者，有關保全業法第4 條第1 款之「防盜、防火、防災之安全防護」，係指對可能發生之天然災難與人為事故所為之事前預防。因此，判斷一個行為是否屬於保全行為，其判斷重點在於「該等作為之目的是否取向於災難及事故之預防」，如為肯定，該等作為自然會被評價為保全行為。此與內政部以門禁管制及車輛管制屬保全業務; 單純訪客接待屬公寓大廈管理服務事項並無衝突（最高行政法院93年度裁字第522 號裁定意旨參照）；又公寓大廈管理服務人管理辦法規定：「公寓大廈管理維護公司從事下列建築物管理維護業務：1 、公寓大廈一般事物管理服務事項。2 、建築物附屬設施設備之檢查及修護事項。
3 、建築物及基地之維護及修繕事項。4 、公寓大廈之清潔及環境衛生之維持事項。5 、公寓大廈及其周圍環境安全防災管理維護事項。前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理。」而保全業法第4 條則規定：「保全業得經營左列業務：1 、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。…3 、關於人身安全之維護。…」二者雖均有「安全」、「防災」、「防護」或「管理維護」之規定。惟上開辦法所稱「安全防災管理維護」，依其規定應僅及於「建築物附屬設施設備、建築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其周邊環境安全防災管理維護」之範圍，未若上開保全業法之規定尚及於「人身之安全維護」，亦有最高行政法院93年度判字第2號判決要旨可資參照。
㈡次按，保全業務性質攸關社會治安與民眾生命、財產權益
至鉅，且保全人員工作性質特殊，保全業之業務特性及工作性質與「重大公益」有密切相關，為兼顧民眾生命、財產權益及公共利益之保護，故立法之初即將保全業列為特許營業(採許可制)，其營業具備高度「信賴性」與「安全性」，故保全業法第10條規定：「保全業應置保全人員，執行保全業務，並於僱用前檢附名冊，送請當地主管機關審查合格後僱用之。必要時，得先行僱用之; 但應立即報請當地主管機關查核」送審合格。若未依規定辦理，則依同法第16條規定予以處罰，均合先說明。
㈢查「主管機關得隨時派員攜帶證明文件，檢查保全業業務
情形，並得要求其提供相關資料。保全業之董事、監察人、經理人或從業人員，對前項之檢查及要求，不得拒絕。」為保全業法第13條所明定。被告依前揭規定，於96年6月14日派員前往原告實施96年上半年保全檢查時，發現原告於96年4 至5 月間僱用保全人員魏金盛未依保全業法送被告審查( 被告以原告僱用未經審查合格之保全人員魏金盛所處罰鍰部分，業經本院另案97年度簡字第213 號已審結)。 而經被告訪談訴外人魏金盛表示其服務於原告之日期為96年4 月2 日至96年5 月底，工作性質為派駐於社區做登記人員進出、管制車輛進出、巡邏等工作，工作時亦著繡有人富保全公司字樣之制服，且曾與保全員孔令榮一同在原告之駐點案場大境人文行館社區( 桃園市○○路○段○○○ 號)擔 任保全員工作，工作性質均相同等情。嗣被告另函文於96年7 月3 日前往原告處複查並調查該案時，在原告之駐點案場大境人文行館社區發現該駐點之保全人員孔令榮係原告送被告審查未合格人員，原告仍違法自96年9 月起予以僱用執行保全工作，且訴外人孔令榮於被告調查時，亦坦承其為原告所聘僱在該社區擔任保全員，工作性質為登記人員進出、管制車輛進出等語，核與訴外人魏金盛所述情形相符，且當日訴外人孔令榮亦著繡有人富保全公司字樣之制服工作，同服務地點尚有保全員王明崇、劉萍駿、施誠造等3 人一同輪班等情，有被告前開各函、96年7 月4 日魏金盛訪談筆錄、96年7 月3 日孔令榮訪談筆錄、社區會客( 公設維護) 人員進出登記表、孔令榮執勤照片及現場人員值勤排班表附原處分卷第19-36 頁可佐。又本案裁處前，被告曾於96年8 月14日以府警刑字第0960012326號通知書通知原告陳述意見，原告於96年8 月18日覆函文中亦坦稱：「孔令榮先生是本公司接管服務駐點之社區住戶管委會自聘之住戶並擔任警衛，由管委會要求而留任，本公司亦曾向主管機關反應社區管委會自聘是否合法，反應數年至今均無正式口頭或書面回應？本公司礙於家小生計只好延用該員，…」等情，亦有被告前開通知書及原告前開覆函附原處分卷第39、40頁可參。故原告有僱用未先送經審查合格之保全人員孔令榮執行保全業務之事實，洵堪認定。從而，被告核認原告已違反上揭保全業法第10條規定，乃依同法第16條第1 項第3 款規定，以原處分處原告18萬元罰鍰，於法並無不合。原告空言辯稱孔令榮係人富公寓大廈管理維護公司僱用之員工，且係執行環境打掃、割草等公寓大廈一般事務管理服務事項，與保全業務無關云云，委無可採。
七、綜上所述，原告之主張，均無足採。原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 30 日
臺北高等行政法院第二庭
法 官 蕭惠芳上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 97 年 10 月 30 日
書記官 李淑貞