臺北高等行政法院判決
97年度簡字第306號原 告 甲○○送達代收人 乙○○被 告 臺北市政府警察局中正第一分局代 表 人 李金田（分局長）上列當事人間因違反集會遊行法事件，原告不服財政部中華民國97年3 月19日府訴字第09770079600 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告為「表達抗議政府治安束手無策，不當管制廢裸銅線政策，招致數十萬基層環保尖兵生計受害」車隊集會遊行之負責人，前於民國（下同）96年8 月17日向被告申請於96年8 月23日10時起至17時止及96年8 月24日10時起至17時止（下稱系爭時間），以中正區中正紀念堂大中至正門前人行道為起迄點舉行車隊集會遊行（中途行經中山南路→濟南路→立法院群賢樓前→濟南路→林森南路→警政署(林森南路、忠孝東路口下車) →北平東路→紹興北、南街→仁愛路→中山南路→羅斯福路→福州街→經濟部→重慶南路→南海路→和平西路→中華路→環保署→中華路→忠孝西路→公園路→青島西路→中山南路）（下稱系爭申請路線及地點），經被告以96年8 月17日北市警保字第09633752100 號核定集會遊行通知書許可（下稱系爭許可）在案。嗣被告於
96 年8月24日15時50分許，查得原告就上開集會遊行活動，於宣告解散後，仍率領集會遊行群眾至非被告原核定之集會遊行路線及處所（台北市○○區○○○路○ 段○○號喜來登飯店前人行道，下稱系爭非申請路線及地點）聚集，集會遊行群眾於行進時仍手持布條、標語、麥克風，並有共同訴求之意思表示。被告乃依集會遊行法第25條第1 項規定，先於96年8 月24日16時許第1 次舉牌警告，次於16時20分第2 次舉牌命令解散。惟集會遊行群眾仍聚集現場未解散離去，被告復於當日16時30分第3 次舉牌制止後，原告始自行搭乘計程車離去。嗣被告審認原告負責上開集會遊行活動，率眾行經非經許可之路線及處所聚集，違反許可事項，且經被告命令解散而集會遊行群眾仍聚集現場未解散，乃依集會遊行法第
28 條 第1 項及第2 項規定，以96年9 月14日北市警中正一分刑集字第09631300700 號違反集會遊行法案件處分書（下稱系爭處分），處原告新臺幣（下同）3 萬元罰鍰。上開裁處書於96年9 月28日送達，原告不服，提起訴願亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分關於裁處罰鍰新台幣3萬元部分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈請求判決駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告依集會遊行法第25條、28條規定，對原告處罰鍰3萬元，是否適法?㈠原告主張之理由：
⒈原告於96年8月24日舉辦之集會遊行活動，一切依據中華
民國憲法第十一條、第十四條、第十六條、第二十四條賦予人民保障之權利下進行。
⒉原告辦理本活動，主要以確保參與活動民眾及周遭人民生
命及安全為優先考量因素，強調過程中不與政府對抗，在最和平、最合法、最圓滿的結果下進行，以溫和的方式來安撫引導群眾，並完成本次理性訴求之活動。
⒊在警方違法舉牌前，原告已超過十次當眾宣布解散本次集
會遊行，言行中無抗議及謾罵之舉動，並向活動民眾要求收起抗議布條與看板，活動路過下榻飯店(由於日常待客服務優良印象，該飯店被視為原告平日最喜愛的飯店)，憂心看到老弱婦孺投入超過10小時的身心狀態，在身心健康極差、血糖低落、體力不堪的情況下，又有大多民眾情緒亢奮要求要抗議行政院，到飯店休息才能做到最好的舒解，並緩和民眾情緒，難道要讓他們失控、造成不可收拾之嚴重衝突嗎?讓需要休息及需要緩和情緒的民眾有好的解放，何來之罪?請被告自重，過程一切有錄影之DVD(沈默的環保尖兵，解散集會遊行，有緣再聚)影片為證，原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分，即為有理由，請求判決如聲明所示。
⒋綜上所述，本案原處分及訴願決定顯有違誤，白難令人甘服。請判決訴願決定及原處分均撤銷，以保權益。
㈡被告主張之理由：
⒈依中華民國憲法（以下簡稱憲法）第11條、第14條、第23
條規定：「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」、「人民有集會及結社之自由」、「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」；次依集會遊行法（以下簡稱集遊法）第6條、第14條、第22條第2項、第25條、第26條、第28條及第29條規定：「集會、遊行不得在左列地區及週邊範圍舉行。但經主管機關核准者，不在此限：1、總統府、行政院、司法院、考試院、各級法院及總統、副總統官邸…前項第1款、第2款地區之周邊範圍，由內政部劃定公告…但均不得逾300 公尺。…」、「主管機關許可室外集會、遊行時，得就左列事項為必要之限制：1、關於維護重要地區、設施或建築物安全之事項。2、關於防止妨礙政府機關公務之事項。3、關於維護交通秩序或公共衛生之事項。4、關於維持機關、學校等公共場所安寧之事項。5、關於集會、遊行之人數、時間、處所、路線之事項。6、關於妨害身分辨識之化裝事項」「宣布中止或結束後之行為，應由行為人負責。但參加人數未解散者，負責人應負疏導勸離之責。」、「有左列情事之一者，該管主管機關得予警告、制止或命令解散：1、應經許可之集會、遊行未經許可或其許可經撤銷、廢止而擅自舉行者。2、經許可之集會、遊行而有違反許可事項、許可限制事項者。3、利用第八條第一項各款集會、遊行，而有違反法令之行為者。4、有其他違反法令之行為者。前項制止、命令解散，該管主管機關得強制為之」、「集會遊行之不予許可、限制或命令解散，應公平合理考量人民集會、遊行權利與其他法益之均衡維護，以適當之方法為之，不得逾越所欲達成目的之必要程度。」、「集會、遊行，經該管主管機關命令解散而不解散者，處集會、遊行負責人或其代理人或主持人新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰。集會遊行負責人未盡第22 條第2項但書之責，致集會、遊行繼續進行者，處新臺幣3萬元以下罰鍰」、「集會、遊行經該管主管機關命令解散而不解散，仍繼續舉行經制止而不遵從，首謀處2年以下有期徒刑或拘役。」。
⒉查原告申請上開期間之集會、遊行活動，業經被告核定准
予舉行在案，且於核定之時間、地點內，任其自由表達訴求，顯已賦予憲法保障原告之言論自由及集會、遊行之權利，符合前揭憲法第11條及第14條保障人民表現自由之規範意旨。惟本案原告未經許可，擅自脫離核定之遊行路線，於96年8月24日13時27分許，率領群眾約800人於忠孝東路、林森北路口聚集，向內政部警政署抗議政策不當，然該區係屬行政院集會、遊行之禁制區，其行為已違反集遊法第6條第1項第1款許可事項之規定。次查原告於同（24）日15時50分許，假藉率領群眾前往喜來登飯店住宿、用餐為由，號召群眾聚集於喜來登飯店（警政署對面）前，其群眾組成、訴求目的等，均係延續原先申請集會、遊行之訴求，稽其沿途藉故停留、演講及妨害人車通行等情事，已違反申請許可附帶限制事項與集遊法第14條規定之集會遊行許可限制事項。
⒊核上開原告違反許可事項及許可限制事項之情事，已符合
集會遊行法第25條第1項第2款（經許可之集會、遊行而有違反許可事項、許可限制事項者）之規定要件，故被告所屬分局現場指揮官爰依前揭集遊法第25條第1項規定，分別於96年8月24日16時許，對原告為第1次舉牌警告，命其立刻停止違法行為，並解散群眾；惟原告於同（24）日16時20分許，仍未將現場群眾解散，並手持麥克風對現場群眾演說，且以口頭宣布解散為由，慫恿群眾自行散步至行政院、警政署抗議，現場亦持續進行高舉布條、標語牌等活動，賡續前揭違法集會、遊行之狀態；被告所屬分局現場指揮官為防止群眾阻礙交通，同時影響人車通行權利，嚴重妨礙社會秩序、公共利益，遂於同（24）日16時20分許，對原告及現場群眾等為第2次舉牌命令解散；16時30分許，原告雖未再進行演說活動，然亦無疏導勸離群眾解散之作為，而群眾仍持續聚集於喜來登飯店前廣場，此時（16時30分許），被告所屬分局現場指揮官對原告復為第
3 次舉牌制止，要求其立即解散群眾，惟原告於同（24）日16時55分許，始聯繫遊覽車至現場將群眾載離，並隨即離開現場，結束此次抗爭活動。被告所屬分局現場指揮官之前開舉牌警告、命令解散及制止等作為，均公平合理考量人民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護，符合憲法第23條及集遊法第26條（比例原則）之規範意旨，並無違法或不當。
⒋綜據上述，被告處理本案過程，均以確保參與活動民眾及
周遭人民生命及安全為優先考量，亦秉持保障合法、取締非法之勤務作為，並未將現場民眾視為非法暴力群眾；且持續與原告等溝通、協調，呼籲原告等按照集會、遊行之申請事項進行抗議活動，顯已賦予並保障原告等之言論自由及集會、遊行權利，符合前揭憲法第11條及第14條保障人民表現自由之規範意旨，並未侵害其權利或利益；另被告依集遊法第28條對原告裁處罰鍰新臺幣3萬元，亦符合法定程序及比例原則之法理，已考量與其他法益間之均衡，並未逾越所欲達成目的之必要程度。是以原告所述為無理由，請判決如答辯所示。
理 由
一、按集會遊行法第2條規定：「本法所稱集會，係指於公共場所或公眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚眾活動。本法所稱遊行，係指於市街○道路、巷弄或其他公共場所或公眾得出入之場所之集體行進。」同法第3 條第1 項規定：「本法所稱主管機關，係指集會、遊行所在地之警察分局。」同法第8 條第1 項規定：「室外集會、遊行，應向主管機關申請許可。．．．」同法第13條第1 項規定：「室外集會、遊行許可之通知書，應載明左列事項：．．．集會處所或遊行之路線及集合、解散地點。．．．限制事項。．．．」同法第22條第2 項規定：「宣告中止或結束後之行為，應由行為人負責。但參加人未解散者，負責人應負疏導勸離之責。」同法第25條第1 項規定：「有左列情事之一者，該管主管機關得予警告、制止或命令解散：．．．經許可之集會、遊行而有違反許可事項、許可限制事項者。．．．」同法第28條規定：「集會、遊行，經該管主管機關命令解散而不解散者，處集會、遊行負責人或其代理人或主持人新臺幣
3 萬元以上15萬元以下罰鍰。集會遊行負責人未盡第22條第
2 項但書之責，致集會遊行繼續進行者，處新臺幣3 萬元以下罰鍰。」行政罰法第24條第1 項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」
二、查原告為「表達抗議政府治安束手無策，不當管制廢裸銅線政策，招致數10萬基層環保尖兵生計受害」車隊集會遊行之負責人，前於96年8 月17日向被告申請於系爭時間在系爭申請路線地點舉行車隊集會遊行，經被告以系爭許可核定集會遊行在案。嗣被告於96年8 月24日15時50分許，查得原告就上開集會遊行活動，於宣告解散後，仍率領集會遊行群眾至非被告原核定之集會遊行路線及處所，即系爭非申請路線處所聚集，集會遊行群眾於行進時仍手持布條、標語、麥克風，並有共同訴求之意思表示。被告乃依集會遊行法第25 條第1 項規定，先於96年8 月24日16時許舉牌警告，次於16時20分舉牌命令解散。惟集會遊行群眾仍聚集現場未解散離去，被告復於當日16時30分舉牌制止後，原告始自行搭乘計程車離去。嗣被告審認原告負責上開集會遊行活動，率眾行經非經許可之路線及處所聚集，違反許可事項，且經被告命令解散而集會遊行群眾仍聚集現場未解散，乃依集會遊行法第28條第1 項及第2 項規定，以系爭處分，處原告3 萬元罰鍰。上開裁處書於96年9 月28日送達，原告不服，提起訴願亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟之事實，有系爭許可、忠孝東路派出所96年8 月24日北市警字第96117 號陳報單、台北市政府警察局中正第一分局蒐證翻拍照片及系爭未申請路線處所之蒐證光碟2 片、系爭處分及訴願書等，各附原處分卷足稽。兩造主張之事實、理由及陳述，有如上述整理，雙方主要爭執在：被告依集會遊行法第25條、28條規定，對原告處罰鍰3 萬元，是否適法?
三、經查：㈠原告前於96年8 月17日向被告申請於系爭時間在系爭申請路
線地點舉行車隊集會遊行，並擔任負責人，經被告以系爭許可核定集會遊行在案。審諸系爭許可載明原告集會、遊行之路線及起訖地點為：「中正區中正紀念堂大中至正門前人行道→中山南路→濟南路→立法院群賢樓前→濟南路→林森南路→警政署（林森南路、忠孝東路口下車）→北平東路→紹興北、南街→仁愛路→中山南路→羅斯福路→福州街→經濟部→重慶南路→南海路→和平西路→中華路→環保署→中華路→忠孝西路→公園路→青島西路→中山南路→中正紀念堂大中至正門前人行道解散。」有被告系爭許可，即被告96年
8 月17日北市警保字第09633752100 號核定集會遊行通知書許可附原處分卷足稽，復為原告所不爭執。是知原告於96年
8 月17日向被告申請擔任負責人，於系爭時間在系爭申請路線地點舉行車隊集會遊行，經被告以系爭許可核定之集會、遊行路線地點，並不包括系爭非申請路線及地點，即台北市○○區○○○路○ 段○○號喜來登飯店前人行道，洵堪認定。
㈡惟查，原告於96年8 月24日15時50分許，於上開集會遊行活
動宣告解散後，仍繼續率領原集會遊行之群眾至非系爭許可之路線及地點，即台北市○○區○○○路○ 段○○號喜來登飯店前人行道聚集，群眾於行進時仍手持布條、標語、麥克風，並有共同訴求之意思表示。被告因而依集會遊行法第25條第1 項規定，先於96年8 月24日16時許第1 次舉牌警告，因仍未解散，因而又於16時20分第2 次舉牌命令解散。惟原集會遊行群眾仍聚集現場未解散離去，被告復於當日16時30分第3 次舉牌制止後，原告始自行搭乘計程車離去之事實，有台北市政府警察局中正第一分局蒐證翻拍照片數幀及系爭未申請路線地點之蒐證光碟2 片、忠孝東路派出所96年8 月24日勤務報告及被告96年8 月29日警訊筆錄等各附原處分卷足查，堪認為真實。是以，原告既擔任本件集會遊行之負責人，依集會遊行法第22條第2 項規定，對於宣告中止或結束後之行為，本應由其負責。如參加人未解散者，並應負疏導勸離之責，然原告在上開經許可集會遊行之路線及地點集會遊行後，本應依法負疏導勸離之責。其未為此圖，卻仍帶領群眾繼續在上開未經許可之系爭路線及地點集會、遊行，經先後3 次解散命令始解散離去之事實灼然。
㈢按集會遊行法第22條第2 項但書及第28條第2 項規定，集會
遊行負責人宣告中止或結束集會遊行，而參加人未解散時，負責人若未盡疏導勸離之責，致集會遊行繼續進行者，應處
3 萬元以下罰鍰；同法第28條第1 項規定，集會、遊行，經該管主管機關命令解散而不解散者，處集會、遊行負責人或其代理人或主持人3 萬元以上15萬元以下罰鍰。次查，依卷附採證光碟顯示，原告於96年8 月24日15時59分許向集會遊行群眾宣布略以：「．．．我們現在要去來來吃飯！．．．去來來借廁所．．．向前走啊，不要怕！．．．」嗣被告於16時許第1 次舉牌警告後，原告向集會遊行群眾宣布略以：
「我已經解散集會遊行！解散集會遊行！．．．我們向來來借廁所，好不好？．．．」同日16時16分許，其在喜來登飯店前發表演說略以：「．．．解散集會遊行！解散集會遊行！．．．我們不是來鬧的，我們今天要來吃飯，對不對？所以我們沒有要集會遊行，布條收起來，牌子收起來．．．牌子不要舉起來啊，牌子不要舉起來就好了，我們現在解散集會遊行！．．．我們不是暴民，我們是環保尖兵！環保尖兵！．．．一個一個可以隨便走，隨便去散步啊！」是本件原告就上開集會遊行活動，宣告解散後，仍率領集會遊行群眾至非許可路線及處所聚集，行進中及聚集時，集會遊行群眾手持布條、標語、麥克風，並有共同訴求之意思表示，原告並未盡疏導勸離之責，致集會遊行繼續進行之違規事實，洵堪認定。原告既係系爭集會遊行活動之負責人，於宣告解散後，未盡疏導勸離之責，致集會遊行繼續進行，已構成集會遊行法第28條第2 項所規定之違規情事，嗣復經被告命令解散而不解散，亦違反同條第1 項規定，其一行為違反數個行政法上義務規定，依法自應受罰。被告因而據以事實之認定，以原告違反集會遊行法第25條、第28條之規定予以處罰，於法自屬有據。
㈣原告主張當時活動路過下榻飯店，憂心看到老弱婦孺投入超
過10小時身心狀態，在身心健康極差、血糖低落、體力不堪情況下，又有大多民眾情緒亢奮要求要抗議行政院，到飯店休息才能做到最好的舒解，並緩和群眾情緒等語。然查，自被告蒐證之照片顯示，群眾係在系爭非申請之路線地點，即人行道聚集並舉標語，並非如原告所云在飯店休息；況群眾若有如原告所稱身心健康極差、血糖低落及體力不堪情形，本應體諒群眾身心之需要，或護送醫院，或護送飯店內房間休息，但並未見原告主張有如此之作為，其主張事實即難謂有據，無足採信。
四、綜上，原告所訴委無足採，從而被告以原告違反集會遊行法規定，依集會遊行法第28條第1 項、第2 項及行政罰法第24條第1 項規定，按法定罰鍰額最低之規定（即集會遊行法第
28 條 第1 項）裁處3 萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、本件判決基礎已經明確，兩造其餘主張或陳述，與判決結果無影響，不再一一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、236條、第233條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 31 日
法 官 陳鴻斌上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 97 年 11 月 4 日
書記官 陳清容