臺北高等行政法院判決
97年度簡字第00375號原 告 北區房屋仲介股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）被 告 新竹市環境保護局代 表 人 張見聰（局長）住同上訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服新竹市政府中華民國97年4 月18日97年訴字第13號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序說明：
（一）本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）191,100 元，系爭稅額係在200,000元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款、第2 項規定及司法院民國（下同）92年9 月17日（92）院臺廳行一字第2368 1號令，應適用簡易程序，本院並依同法第233條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
（二）次按「行政訴訟應以律師為訴訟代理人。非律師具有下列情形之一者，亦得為訴訟代理人：一、稅務行政事件，具備會計師資格者。二、專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。三、當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。委任前項之非律師為訴訟代理人者，應得審判長許可。」行政訴訟法第49條第2 項定有明文。本件原告所委任之訴訟代理人乙○○，並非律師，並不符合上開得為訴訟代理人之要件，是本院認為原告委任乙○○為訴訟代理人並不合法，應予禁止。
二、事實概要：緣被告所屬稽查人員於96年11月8 、9 、13、20日等4 日，分別於附表所示之地點（業經新竹市政府以88年12月1 日（88）環法字第114487號公告為指定清除地區），查獲原告違規張貼售屋（地）小廣告（下稱系爭廣告）污染電桿、圍籬等定著物，違反廢棄物清理法第27條第1 項第10款規定，被告稽查人員除當場拍照採證外，復於96年12月14、18日依系爭廣告登載之聯絡電話0000-000000 、0000-00 0000、0000-000000 ，分別與原告中華直營店所屬銷售人員進行訪問並到現場查證，確認系爭廣告內容為原告中華直營店所銷售之房屋，且廣告地點與實際地點亦相符，被告即以96年12月25日竹市環四字第0960404490號函檢送「新竹市環境保護局違反廢棄物清理法案件告發單暨意見陳述通知書」，通知原告應於文到10日內就本件違章事實陳述意見，原告接獲該函後亦於97年1 月2 日提出「處分相對人意見陳述書」（被告收文日期為97年1 月15日），隨後被告即參酌其意見陳述及相關採證之資料，於97年1 月28日依廢棄物清理法第50條第1項第3 款、行政罰法第15條第2 項規定，分別以如附表所示之裁處書，各處以1200元、4500元及6000元之罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經訴願決定認為廢棄物清理法第27條第10款所禁止行為係「張貼或噴漆廣告污染『定著物』」，該法雖對定著物無定義規定，然定著物原則上應不具移動性，舊衣回收箱性質是否為「定著物」恐有疑義，乃將原處分中之97年1 月28日竹市環四處字0000000000-0、-6、-20 、-21 、-23 、-24 、-25 及-34 號裁處書（即附表編號4 、6 、20、21、23、24、25、34所示之裁罰）撤銷，其餘部分之訴願駁回，惟原告仍有不服提起本件行政訴訟。
三、當事人聲明：
（一）原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、兩造爭點要領：
（一）原告主張之理由：本件訴願決定駁回之理由，係以遭查獲之行為人為原告員工，而行為人係以系爭廣告達到宣傳效果，認定為原告作為招攬業務之用。然：
⒈被告除提供照片外未提供其他證據證明原告違法，亦未給
予原告陳述意見機會，故被告認定系爭廣告上電話號碼為原告所有及使用，顯然違反行政程序法第102條規定。⒉原告多年前早已嚴禁所屬人員張貼違法廣告，故原告所轄
各分公司均已不再利用張貼方式廣告，係以各大報刊房地產版、各大網路及夾報等為媒介，且原告一向支持政府取締廣告動作，縱使原告盡心盡力為受託屋主出售房屋找尋廣告通路，亦均採用報紙廣告、網路、夾報以及自行印製之刊物作為通路，絕無違法張貼廣告。
⒊縱經被告查訪原告之人員確有張貼違法廣告，亦係員工自
己之行為，非原告授意為之，被告就此未給予原告陳述意見機會，亦從未詢問行為人之行為動機，即判定原告違法，實屬草率。
⒋退步言之，縱認原告因故意或過失未盡防止義務，應並受
同一規定罰鍰處罰，然本件「竹字環四處字第0000000000-0號、0000000000-0至0000000000-00 號處分書」、「竹市環四處字第0000000000-00 至0000000000-00 處分書」、「竹市環四處字第0000000000-00 至0000000000- 00號處分書」之取證照片內容完全相同，顯然該廣告係同一時間所為之行為，被告一張廣告開立5 張至14張不等之罰單，係同一事件數次處罰，依法應不許「一案數罰」，被告實有違誤。
（二）被告主張之理由：⒈依廢棄物清理法第27條第10款規定：「在指定清除地區內
嚴禁有下列行為…十、張貼或噴漆廣告污染定著物。」同法第50條第3 款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣一千兩百元元以上六千元以下罰鍰…三、為第二十七條各款行為之一。」另依電信法第8 條第3 項規定：「擅自設置、張貼或噴漆有礙景觀之廣告物，並於廣告物上登裁自己或他人之電話號碼或其他電信服務識別符號、號碼，作為廣告宣傳者，廣告物主管機關得通知電信事業者，停止提供該廣告物登裁之電信服務。」又依行政罰法第7 條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上羲務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失」同法第15條第2 項規定：「私法人之職員、受僱人或從業人員，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，私法人之董事或其他有代表權之人，如對該行政法上義務之違反，因故意或重大過失，未盡其防止義務時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰」，行政機關依廣告上所載聯絡方式查證結果，確認該違規張貼之廣告行為人，並依法裁處，已善盡行政機關證明行政裁處為適法之責任。⒉被告於96年12月25日發函竹市環四字第0960404490號「新
竹市環境保護局違反廢棄物清理法案件告發單暨意見陳述通知書」，原告於97年1 月2 日提出處分相對人意見陳述書，同年1 月15日被告收到「處分相對人意見陳述書」，一切均依程序處分。
⒊依行政院環境保護署94年11月15日環署廢字第0940087294
號函釋：「本署前中央主管機關行政院衛生署62年2 月16日衛署環字第140140號函釋：『在不同一地點張貼廣告構成違規行為之處罰，應認定非一行為，因污染地不同，屬於獨立之性質，依法應分別處罰。』又於67年9 月13日函釋：『所請釋示在不同地點，亂貼廣告構成違規案件其所指不同一地點，應以不同一土地定著物為認定標準』。就上該二函釋所指乃係指行為人主觀上基於一個概括之犯意，客觀上須先後數行為，逐次實施而具連續性，違反數個同性質之行政法上之義務，因其每一前行為與次行為，依一般社會健全觀念，在時間差距上可以分開，在行政秩序罰之評價上各具獨立性，每次行為皆可獨立處罰，故係屬數行為違反同依行政法上之義務，可分處之；反之，行為人就同一行政法上之義務，以單一行為之數個舉動接續行，以實現一個行政法上之義務，僅成立一個行政秩序罰，雖行為人於違反行政法義務之行為完畢之前，其各個舉動與該行政法義務之構成要件相符，但行為人主觀係以其各個舉動僅為全部違反行政法上義務行為之一，而客觀上亦認係實施一個行政法上義務之行為，故僅成立一個行政秩序罰。」故被告依法行政，已善盡行政機關證明行政處分為適法之責任，亦無「一案數罰」不妥之裁處。
⒋原告截至97年6 月分為止，違反廢棄物清理法案件共計27
8 件確認違規在案，其他未查證經由義工或注重環保人士拆除部分不計其數，原告不積極防止違反行政法上之義務與責任，仍故意違反之，實漠視法律與大眾權益。
五、心證要領：
（一）按廢棄物清理法第27條第10款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為…十、張貼或噴漆廣告污染定著物。」同法第50條第3 款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣一千兩百元以上六千元以下罰鍰…三、為第二十七條各款行為之一。」另按「行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用之一致性及符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之基準，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政之平等原則，非法律所不許。」最高行政法院著有93年判字第309 號判例可資參照。準此，被告為使違反廢棄物清理法案件之裁罰金額有一客觀之標準可資參考，乃制訂「新竹市環境保護局違反廢棄物清理法裁罰原則表」，按各種違章情形及違章後情形等事項分別訂定裁罰金額，該表除訂定原則性或一般性裁量基準外，另訂有例外情形之裁量基準，與法律授權之目的，並無牴觸，自得作為被告辦理相關案件時之裁處依據。其中違反廢棄物清理法第27條第10款、第11款、第50條規定者，其
1 年內第1 次違規，處1,200 元；其1 年內第2 次違規，處4,500 元；其1 年內第3 次違規，處6,000 元。
（二）上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、新竹市政府97年1 月8日府授環四字第0970201539號函、88年12月1 日環法字第11448 號公告、被告96年12月25日竹市環四字第0960404490號函、陳述意見通知書、停止廣告物登載之電信服務裁處通知書、實地查證報告、原告網頁畫面、通聯紀錄查詢及調閱查詢單、車號查詢明細表、原告97年1 月2 日意見陳述書、現場照片等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
（三）歸納兩造上開之主張，本件之爭執重點厥為：原告是否有違反廢棄物清理法第27條第10款之行為？可否以其員工之行為而主張免責？被告於原處分作成前是否依法給予原告陳述意見機會？本件有無違反一事不兩罰原則？茲分述如下：
⒈被告所屬之環保稽查員於附表所示之時間、地點查獲系爭
廣告後，除當場作成記錄連同違規廣告一併拍照存證外，並依循該廣告所載之聯絡電話號碼0000-000000 、0000-0
0 0000、0000-000000 ，分別與原告中華直營店所屬銷售人員施雅雯、林惠美、于恆怡等人洽詢看屋事宜，隨即於96年12月14、18日與被告外勤查訪員相約至現場實地看屋；另被告亦在原告所架設之網站內查詢發現確實登載有系爭廣告所介紹之房屋銷售資料等情，分別有被告稽查採證照片、實地看屋查證報告、經紀營業員名片及網頁資料等件附卷可稽，並為原告所不爭執。本件系爭廣告之張貼，雖非現行行為，但被告業依廣告上所載連絡方式查證，確認該違規張貼之廣告係以該連絡方式達到廣告之效果，則被告以該連絡方式之管領人即原告中華直營店所屬銷售人員為張貼廣告之行為人，尚非無據。
⒉次按，行政罰法第7 條規定：「違反行政法上義務之行為
非出於故意或過失者，不予處罰。法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」本件原告於附表所示之時間、地點（不包括附表編號4 、6 、20、21、23、24、25、34所示之裁罰，其理由詳後說明）違規張貼系爭廣告污染電桿、圍籬等定著物，業已違反廢棄物清理法第27條第1 項第10款規定，為前開所確認之事實，雖原告主張「原告多年前早已嚴禁所屬人員張貼違法廣告，故原告所轄各分公司均已不再利用張貼方式廣告…縱經被告查訪原告之人員確有張貼違法廣告，亦係員工自己之行為，非原告授意為之…」云云。但查，原告所主張其於多年前即已嚴禁所屬人員張貼違法廣告一節，並未經舉證以實其說；況且，原告若確已嚴禁所屬人員張貼違法廣告，則何以會有本件之違章事實發生，且違章之廣告竟多達35件，是原告所稱已嚴禁所屬人員張貼違法廣告云云，應非事實。又本件違章行為既係原告中華直營店所屬銷售人員所為，且該等違章行為係明知不可為而為，有違章之故意，依照前開規定，該等從業人員違章之故意，即應推定為原告之故意。是原告所言系爭廣告係員工自己之行為，非原告授意為之云云，即難作為本件免責之正當事由。從而，被告依據廢棄物清理法第50條第3 款及「新竹市環境保護局違反廢棄物清理法裁罰原則表」規定，並審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等情節，為如附表編號4 、6、20、21、23、24、25、34以外所示之裁罰，經核既未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難謂為不法。
⒊另按，「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政
處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」為行政程序法第102 條所明定（行政罰法第42條亦有類似規定）。經查，本件被告於97年1 月28日作成原處分前，曾以96年12月25日竹市環四字第0960404490號函檢送符合行政程序法第39條所規定之「新竹市環境保護局違反廢棄物清理法案件告發單暨意見陳述通知書」，通知原告應於文到10日內就本件違章事實陳述意見，原告接獲該函後亦於97年1 月2日提出「處分相對人意見陳述書」，分別有上開函件、送達回證及原告之意見陳述書附卷可稽（參見原處分卷第21頁、第31頁及第34頁），是原告訴稱被告未依行政程序法第102 條規定，給予原告陳述意見之機會云云，顯與事實不符，委非可採。
⒋末查，本件如附表所示之違章行為，其違章之時間、地點
（污染定著物所在地）各有不同，且廣告內容亦不完全一致，有上開稽查紀錄及採證照片可資比對，故應為不同之違法評價，顯屬數行為違反同一行政法上義務之規定，而非同一行為，自應依行政罰法第25條規定，分別處罰之。
是以，原告主張「本件『竹字環四處字第0000000000-0號、0000000000-0至0000000000-00 號處分書』、『竹市環四處字第0000000000-00 至0000000000-00 處分書』、『竹市環四處字第0000000000-00 至00000000 00-00號處分書』之取證照片內容完全相同，顯然該廣告係同一時間所為之行為，被告一張廣告開立5 張至14張不等之罰單，係同一事件數次處罰，依法應不許『一案數罰』，被告實有違誤。」云云，即有誤會，亦非可採。
（四）綜上所述，原處分以原告有附表編號4 、6 、20、21、23、24、25、34以外所示之行為，並違反廢棄物清理法第27條第10款、第50條第3 款等規定，事證明確，分別裁處1200元、4500元及6000元之罰鍰，其認事用法均無違誤，訴願決定就此部分遞予維持，並無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定上開不利部分，為無理由，應予駁回。至於附表編號4 、6 、20、21、23、24、25、34所示裁罰部分，既經訴願決定以其張貼廣告地點皆為「舊衣回收箱」，不符廢棄物清理法第27條第10款規定之要件為由予以撤銷，業已不存在，則原告仍對此有利於己部分請求撤銷，即欠缺訴訟利益，核無保護必要，應併予駁回，附此敘明。
（五）兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233 條第
1 項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 97 年 10 月 1 日
臺北高等行政法院第一庭
法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 97 年 10 月 1 日
書記官 陳德銘