臺北高等行政法院判決
97年度簡字第376號原 告 北區房屋仲介股份有限公司代 表 人 甲○○送達代收人 乙○○被 告 新竹市環境保護局代 表 人 張見聰（局長）住同上訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服新竹市政府中華民國97年4月18日97年訴字第14號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告所屬之環保稽查員於民國（下同）96年11月9、13、16、21日及12月2日（下稱系爭日期），分別在新竹市市○○○路、公園路、西門街、北新路、延平一路、竹蓮街（下稱系爭地點）等路段電（燈）桿上、路牌桿上及號誌牌桿上，發現張貼商業性售屋廣告共計達30件，並載有聯絡電話號碼分別為：0000-000000、0000-000000、0000-000
000、0000-000000（下稱系爭電話號碼），乃拍照存證並循前揭廣告聯絡，先後查獲均為原告售屋廣告招攬業務之用，遂以其違反廢棄物清理法第27條第10款規定，並依同法第50條第1項第3款規定分別課處原告新臺幣（下同）1千2百、4千5百及6千元等罰鍰共計15萬4千8佰元整（下稱系爭罰鍰），原告對系爭罰鍰不服，提起訴願遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈請求判決駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告依廢棄物清理法第27條第10款、第50條第1項第3款規定，對原告課予罰鍰共計15萬4仟8佰元，是否適法?㈠原告主張之理由：
⒈按新竹市政府97年訴字14號訴願決定書決定駁回之理由，
無非以被查獲之行為人為原告之員工，而行為人係以該違規張貼之廣告達到廣告之效果，認定前開廣告為原告做為招攬業務之用，云云…，然查:
⑴「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分
前…﹒應給予該處分相對人陳述意見之機會」行政程序法第102條明文規定。被告除提供照片外未提供其他證據證明原告違法，亦未給予原告陳述之機會，徵諸前開法條，被告率爾認定前開電話號碼為原告所有及使用，顯然已違反行政程序法之規定。
⑵原告多年前早已嚴禁所屬人員張貼違法廣告，故原告所
轄各分公司均已不再利用張貼方式廣告，係以各大報刊房地產版、各大網路及夾報……為媒介，此有各大網路及各日報紙為憑，且原告一向支持政府取締廣告之動作，縱使原告盡心盡力為受託屋主出售房屋找尋廣告通路，亦均採用報紙廣告、網路、夾報以及自行印製之刊物做為廣告之通路，絕無利用張貼違法廣告之方式廣告。
⑶縱經被告查訪，原告所屬人員確有張貼違法廣告，亦係
人員自己之行為，非原告授意所為之，被告未給予原告陳述之機會，亦從未詢問行為人之行為動機，草率判定原告違法，實屬草率，亦顯霸道。
⑷退步言，縱認原告因故意或過失，未盡其防止義務，應
並受同一規定罰鍰之處罰，然本件「竹市環四處字第0000000000-0至0000000000上4號處分書」、「竹市環四處字第0000000000-0至0000000000-00號處分書」、「竹市環四處字第0000000000-00至0000000000-00號處分書」、「竹市環四處字第0000000000-00至00000000000-00號處分書」之取證照片內容完全相同，顯然，該廣告係同一時間所為之行為，被告一張廣告開立3張至16張不等之罰單，係同一事件數次處罰，縱被認定應有處分之原困，依法亦不許「一案數罰」，此為被告之違誤。
㈡被告主張之理由：
⒈按廢棄物清理法第27條第10款規定：「在指定清除地區(
被證十四)內嚴禁有下列行為……十、張貼或噴漆廣告污染定著物。」同法第50條第3款規定：「有下列情形之一者，處新台幣1200元以上6000元以下罰鍰，……三、為第27條各款行為之一。」；另電信法第8條第3項：「擅自設置、張貼或噴漆有礙景觀之廣告物，並於廣告物上登裁自己或他人之電話號碼或其他電信服務識別符號、號碼，作為廣告宣傳者，廣告物主管機關得通知電信事業者，停止提供該廣告物登裁之電信服務。」；行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上羲務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失」暨第15條第2項規定：「私法人之職員、受僱人或從業人員，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，私法人之董事或其他有代表權之人，如對該行政法上義務之違反，因故意或重大過失，未盡其防止義務時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰」，行政機關依廣告上所載聯絡方式查證結果，確認該違規張貼之廣告行為人，並依法裁處，已善盡行政機關證明行政裁處為適法之責任。
⒉本件被告於96年12月19日發函竹市環四字第0960404431號
「新竹市環境保護局違反廢棄物清理法案件告發單暨意見陳述通知書」(同被證六)，原告於97年1月2日提出處分相對人意見陳述書，本局於同年1月7日收到「處分相對見陳述書」(被證八) ，被告依程序處分，何來草率判定原告違法及霸道之說。
⒊依行政院環境保護署94年11月15日環署廢字第
0940087294號函釋；「本署」前中央主管機關行政院衛生署62年2月16日衛署環字第140140號函釋：「在不同一地點張貼廣告構成違規行為之處罰，應認定非一行為，因污染地不同，屬於獨立之性質，依法應分別處罰。」(被證十五)又於67年9月13日函釋：「所請釋示在不同地點，亂貼廣告構成違規案件其所指不同一地點，應以不同一土地定著物為認定標準」。就上該2函釋所指乃係指行為人主觀上基於一個概括之犯意，客觀上須先後數行為，逐次實施而具連續性，違反數個同性質之行政法上之義務，因其每一前行為與次行為，依一般社會健全觀念，在時間差距上，可以分開，在行政秩序罰之評價上，各具獨立性，每次行為皆可獨立處罰，故係屬數行為違反同依行政法上之義務，可分處之；反之，行為人就同一行政法上之義務，以單一行為之數個舉動接續行，以實現一個行政法上之義務，僅成立一個行政秩序罰，雖行為人於違反行政法義務之行為完畢之前，其各個舉動與該行政法義務之構成要件相符，但行為人主觀係以其各個舉動僅為全部違反行政法上義務行為之一，而客觀上，亦認係實施一個行政法上義務之行為，故僅成立一個行政秩序罰。且經新竹市政府97年訴字第14號北區房屋仲介股份有限公司因違反廢棄物清理法事件訴願案決定書決定(同被證十二)，故本局依法行政，已善盡行政機關證明行政處分為適法之責任，亦無「一案數罰」不妥之裁處。
⒋該公司於97年截至目前97年6月分為止違反廢棄物清理法
案件共計278件確認違規在案，其他未查證經由義工或注重環保人士拆除部份不計其數，該公司不積極防止違反行政法上之義務與責任，仍將「故意」違反之行為持續發生，其漠視法律與大眾權益之心態，令行政單位瞠乎其後。
理 由
一、按廢棄物清理法第27條第10款及第50條第3款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：．．．張貼或噴漆廣告污染定著物。」、「有下列情形之一者，處新臺幣1千2百元以上6千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：．．．為第27條各款行為之一。」；又行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」
二、次按最高行政法院89年度判字第2734號判決意旨：「．．．違規張貼廣告行為之處罰，除違規行為為現行行為，經行政機關立即查獲者，原則上以該現行行為人為處罰對象外，如非現行行為，則行政機關依廣告上所載連絡方式查證結果，確認該違規張貼之廣告，係以該連絡方式達到廣告之效果者，則行政機關以該連絡方式之管領人為違規張貼廣告之行為人，並依法處罰，已善盡行政機關證明行政處分為適法之責任。．．．」；又行政院衛生署於62年2月16日衛署環字第14014號函釋：「在不同一地點張貼廣告物構成違規行為之處罰，應認定非一行為，因污染地不同，屬於獨立性質，依法應分別處罰。」
三、查緣被告所屬之環保稽查員於系爭日期，分別在系爭地點路段電（燈）桿上、路牌桿上及號誌牌桿上，發現張貼商業性售屋廣告共計達30件，並載有系爭聯絡電話號碼等情，乃拍照存證並循前揭廣告聯繫，先後查獲均為原告售屋廣告招攬業務之用，遂以其違反廢棄物清理法第27條第10 款規定，並依同法第50條第1項第3款規定分別課處原告系爭罰鍰共計15萬4千8佰元整，原告對系爭罰鍰不服，提起訴願遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟之事實，有被告96年12月19日竹市環四字第0960404431號函、被告看屋實地查證資料及照片、被告停止廣告登載之電信服務裁處通知書、原告公司營利事業登記查詢資料、系爭處分及訴願書等，各附原處分卷足稽。兩造主張之事實、理由及陳述，有如上述整理，雙方主要爭執在：被告依廢棄物清理法第27條第10款、第50條第1項第3款規定，對原告課予罰鍰共計15萬4仟8佰元，是否適法?
四、經查：㈠被告稽查人員於首揭系爭日期及地點發現違規任意張貼商業
性售屋廣告「建中路店面／啟奧邦城不賠就賣／售2100萬／0000-000000」（共3張）、「啟奧邦城／中高樓4改3房／誠意出售／0000-000000」（共1張）、「百事達金店面建89坪／三廠市場商圈／近西門國小全區最便宜／才1699萬0000-000000」（共4張）、「市區全新別墅建4.5樓／6米大面寬三戶任選／先選先贏喔／備1380萬起／0000-000000」（共1張）、「百事達金店面建83坪／臨路第二間／三廠／西門黃金地段／才1699萬／0000-000000」（共1張）、「武陵全新別墅建坪76／全新社區住戶單純／5房三車位／才1360萬／0000-000000」（共1 張）、「音悅湖45坪／3層樓總備209萬／庭院車庫／0000-0 00000」（共11張）、「關埔捷運套房地55坪／24間年收入180萬／停車場／0000-000000」（共5張）、「陽光3房／國小旁採光佳／屋況美免整理／只售320 萬／0000-000000 」（共3 張）等污染定著之廣告物共計30件，，即拍照告發取締，並按其張貼廣告紙上登載之系爭電話號碼：0000-000000 、0000-000000 、0000-000000 、0000-000000 循線查獲實際使用人為原告，有被告看屋實地查證資料、新竹市政府96年12月12日府授環四字第0960203185號、96年12月18日府授環四字第0960203208號、97年1 月2 日府授環四字第0970201515號及97年1 月8 日府授環四字第0970201540號等函各附原處分卷附件6 足佐。
㈡另被告之稽查員分別於96年11月30日、12月13日、12月14 日
先後按上開系爭電話號碼查訪受話者之身分，確定有售屋事實，再分別於同年12月1 日、13日、15日等日期與受話者，即原告之員工于恆怡、黃語淳、楊雅惠及龍炤聖等人約定前往上述張貼售屋廣告揭示之建物地點看屋等事宜之事實，分別有被告之看屋實地查證資料、原告員工受話並接待者之名片、原告員工受話並接待之個人大哥大資料、交通工具（汽車、摩托車）之牌照資料等各附原處分Ａ卷可稽，復為原告所不爭執；且經被告自網際網路蒐尋，登載有與被告查證相符之系爭房屋銷售之中之資料附原處分卷足考。是綜觀卷內原處分機關稽查採證照片、實地看屋查證報告及售屋經紀營業員等人之名片等證據，堪認原告係先利用系爭電話號碼，作為看屋聯絡之號碼，再由受話之員工約好看屋時間，再由帶領之接待員工於看屋時出示其個人名片與看屋者，該名片並印妥帶領看屋接待者之個人大哥大，以供看屋者日後聯繫及其個人業績之作業灼然。是上開張貼售屋廣告所登載之系爭電話號碼乃供原告廣告售屋之用洵堪認定。原告空言否認，並不足採。
㈢原告雖復主張被告作成系爭前處分，並未給與陳述意見之機
會，有違行政程序法第102條規定等語。然查，原處分機關曾以96年12月19日竹市環四字第0960404431號函檢送原告違反廢棄物清理法告發單（含存證照片）等，並通知原告於文到10內以書面提出陳述意見，逾期視同棄權陳述機會，有該通知函附本院卷（被告提粉紅色卷皮證據資料文件）第57頁反面足稽，足見被告曾給與原告就其上開違規行為提出陳述意見之機會，並非如原告所稱完全未給與陳述意見之機會。況按行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，行政程序法第103條第5款定有明文。是本件被告之裁罰尚難謂未給予原告表示意見之機會，而有程序上之瑕疵。原告上開主張容有誤解，無足採信。
㈣末查系爭廣告張貼之時間、地點均不相同，則同一樣式之廣
告於數個不同之處所張貼，因污染地不同，具獨立性質，自屬數次違規行為，依法應分別處罰，並無違反一行為不二罰之原則。再按行政行為採取之方法應有助目的之達成，有多種同樣達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，行政程序法第7條定有明文。又行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政程序法第10條另定有明文。故行政處分須具合法性與目的性，行政機關行使裁量權限應遵守法律優越原則，並不得違背比例原則。查原告違反廢棄物清理法第27條第10款規定，依同法第50條第3款規定，得處1,200元以上6,000元以下罰鍰。
則立法者授權行政機關得於1,200元以上6,000元以下之範圍內行使裁量權，科處罰鍰，而此等行政裁量，係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但行政機關行使裁量權仍不得超越授權之範圍。本件被告在規定罰鍰範圍內，科處原告罰鍰，衡諸原告違法情節，尚屬相當，是原告主張原處分違反比例原則暨一行為數罰等語，委無足採。
㈤從而被告依行政罰法第7條第2項規定，以其員工員之故意或
過失，推定為其有故意或過失，並非無據。原告既為售屋之專業事業體，常需藉由張貼廣告或海報方式廣招來者，本應注意要求所屬不得以污染或任意張貼廣告在定著物之方式營業，以免受罰，其能注意卻未注意要求，以致發生上開任意張貼廣告之結果，縱無故意，仍難辭其咎，而有過失責任。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，系爭處分以原告違反廢棄物清理法第27條第10款規定，依同法第50條第1項第3款規定，各處罰鍰1千2百、4千5百及6千元等罰鍰共計15萬4千8佰元整，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件訴訟標的金額未逾20萬元，為適用簡易程序事件，本判決爰不經言詞辯論為之；又本件待證事實已明，兩造其餘之攻擊防禦方法，無庸一一論斷，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、236條、第233條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 11 月 24 日
臺北高等行政法院第六庭
法 官 陳鴻斌上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 97 年 11 月 24 日
書記官 陳清容