臺北高等行政法院判決
97年度簡字第745號原 告 甲○○被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 戊○○
丙○○丁○○上列當事人間因建築法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本案係座落臺北縣新莊市○○路867 之4 號1 樓建築物，其建築物所有權人為陳蘇月娥，案經被告聯合查報小組於民國（下同）88年7 月1 日稽查發現建築物公共安全檢查不合格，建築物所有權人未依法維護建築物之合法使用與其構造及設備安全，被告乃依違反建築法第77條第1 項規定爰依同法第91條第1 項規定，以88年11月5 日八八北府工使字第371124號函行政處分處建築物所有權人陳蘇月娥、使用人黃煌榮新臺幣（下同）30萬元罰鍰。陳蘇月娥不服而提起訴願，經臺灣政省政府89年4 月11日府訴二字第123387號訴願決定駁回，陳蘇月娥不服該訴願決定，向內政部提起再訴願仍遭駁回，惟陳蘇月娥於再訴願決定前之89年6 月20日死亡，原告即其繼承人甲○○向內政部申請再審而遭否准，該否准之決定經本院於96年12月27日96年度訴更一字第00121 號判決認應准原告承受再訴願，並依現行訴願法第99條第2 項規定，再為訴願程序之進行，經內政部訴願審議委員會97年3 月27日台內訴字第0970034828號決定書決定原決定及原處分關於陳蘇月娥罰鍰部分均撤銷，並於97年6 月11日以北工使字第0970437112號函，通知原告辦理已繳納罰鍰之退款手續，原告領取退還之罰鍰30萬元，提起本件行政訴訟，請求被告給付該段期間不當得利之利息。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈被告應給付原告30萬元整之自89年
1 月4 日起至97年7 月11日止年利率百分之5的利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈「原告於判決確定前得撤回訴之…一部。」，行政訴訟
法第113 條第1 項本文定有明文。原告依據上開法條撤回原訴之聲明「被告應給付原告新臺幣參拾萬圓整」一部。敬請准允備查。
⒉「人民與…地方機關間，因公法上原因發生財產上之給
付，…得提起給付訴訟。」，行政訴訟法第8 條第1 項定有明文。觀之本件，原告與被告機關間，因原處分（書證1 ）由內政部撤銷（書證4 ），被告所屬工務局退還已繳納之罰鍰（書證6 ），為公法上原因發生財產上之給付，提起給付訴訟，尚無不合。且「給付訴訟以高等行政法院為第一審管轄法院。」，行政法院組織法第
7 條第2 項準用行政訴訟法第8 條第3 項訂定在案，敬請鈞院爰依上開法條准允管轄本件給付訴訟事，不勝感激。
⒊「主管建築機關，…在縣為縣政府。」，建築法第2 條
定有明文，本件因涉及建築法，被告應為臺北縣政府，且「…地方機關…有當事人能力。」，行政訴訟法第22條後段亦有規定。惟，被告所屬工務局分別行文退還罰鍰（書證5 ）及拒絕賠償（書證6 ）之意思表示，均欠缺當事人能力。雖，「縣人口聚居達二百萬以上，未改制為直轄市前，於第三十四條、第五十四條、第五十五條、六十二條、第六十六條、第六十七條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」，地方制度法第4 條第2項亦有訂定。促使被告升格為準直轄市政府，卻僅於人事、財政之調整，於本件法律關係無涉，合先敘明。
⒋「依債務本旨，向債權人或其他有受領權人為清償，經
其受領者，債之關係消滅。」，民法第309 條第1 項訂定在案。惟原告尚未受領被告或被告所屬工務局（書證
5 ）退還之款項，債之關係仍未消滅。⒌「經依…訴願或行政訴訟等程序終結決定或判決，應退
還稅款者，稅捐稽徵機關應於…接到訴願決定書…後十日內退回；納稅義務人繳納該項稅款之日起，至填發…國庫支票之日止，按退稅額，…按日加計利息，一併退還。」，稅捐稽徵法第38條定有明文，且「…基於公允原則，稅捐稽徵法三十八條第一、二項乃規定凡經行政救濟確定後，其應退…稅款均應加計利息。…訴願決定機關未於期限內作成決定，亦僅生納稅義務人得逕行提起訴願、行政訴訟之效果，並不因此而生不得加計利息之失權效果。此為本院一致之見解。」，最高行政法院亦於92年11月28日作成92年判字第1657號判決在案（書證7 ）。又「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五。」，民法第203 條亦有規定。本件原告，請求退還已繳納之罰鍰，並加計法定利息，難謂不符上開法條及判決之要旨。
⒍「當事人因準備言詞辯論之必要，應以書狀記載其所用
之攻擊或防禦方法，及對於他造之聲明並攻擊或防禦方法之陳述，提出於法院，並以繕本或影本直接通知他造。」，行政訴訟法第132 條準用民事訴訟法第265 條第
1 項訂定在案。本件之原告因準備言詞辯論之必要，以書狀記載其所用之攻擊或防禦方法，及對於被告之聲明並攻擊或防禦方法之陳述，提出於鈞院，並以影本直接通知被告。敬請鈞院准允查收審理本函準備書狀，不勝感激。
⒎「公法上之請求權…因五年間不行使而消滅。」，行政
程序法第131 條第1 項訂定在案。觀之本件，訴願決定機關於97年3 月27日作成訴願決定，撤銷原處分之罰鍰（書證6 ），使原告得以請求，返還已繳納罰鍰的公法上之請求權，迄今仍未逾越五年。請求權時效仍未消滅。
⒏「…有下列各款情形之一者，…審判長應定期間先命補
正。…四、被告未由合法之…管理人為訴訟行為者。」，行政訴訟法第107 條第1 項第4 款定有明文。被告於97年8 月25日作成北府工使字第0970609497號函檢卷答辯，其承辦人：「使用管理科」（書證8 ），非為自然人，礙難合法履行管理關於本件之訴訟行為，上開函難謂適法，合先敘明。
⒐「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之
效力」訴願法第95條前段，有其訂定。又，本件非為撤銷訴訟，其決定已確定，敬請鈞院爰依上開法條，准允採納訴願決定機關於本件之見解（即內政部97年3 月27日台內訴字第0970034828號訴願決定，書證6 ）。
⒑「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還
其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」，參照民法第179 條規定。本件被告於89年1 月4日，因原處分（書證1 ）而收受原告之母繳納的罰鍰（書證2 ），致使原告之母暨原告受損害，雖當時有建築法上之原因，而其後由訴願決定撤銷（書證6 ），被告應返還其利益。
⒒「受領人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，
應將受領時所得之利益…附加利息，一併償還」，參照民法第182 條第2 項規定。被告於受領時（書證2 ），後知無法律上之原因（書證6 ），應將受領時（即89年
1 月4 日）所得之利益，附加利息，一併償還。⒓訴願決定機關指摘被告機關之過失：「陳蘇月娥於77年
7 月13 日 已從上開地址遷入臺北縣新莊市○○路867之4 號2 樓（有戶籍登記謄本可稽），是原處分機關通知陳蘇月娥應善盡所有權人之責任之通知函並未送達陳蘇月娥收受，從而，原處分機關未能證明陳蘇月娥確實知悉系爭建築物已遭使用人使用而有未維護建築物合法使用與其構造及設備安全之缺失致未盡督導之責，即未能提出充分、合理及適當的理由即對系爭建築物所有權人即陳蘇月娥予以處罰，似顯率斷。…」（書證6 ）。
且，「因…過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。」，參照民法第184 條第1 項前段規定。被告因過失，不法侵害原告之母暨原告之權利（書證2 ），應負損害賠償責任。
⒔「負損害賠償責任者…應回復他方損害發生前之原狀。
因回復原狀而應給付金錢者，自損害發生時起，加給利息。」，參照民法第213 條第1 項及第2 項規定。被告應回復原告之母暨原告損害發生（書證2 ）前之原狀，因回復原狀而應給付金錢，自損害發生時起（即89年1月4 日），加給利息。
⒕「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五。」，參照民法第203 條規定。
本件之返還利益、損害賠償均為應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五。
敬請鈞院准允原告所求。
⒖「中華民國八十七年十月二十八日修正公布之『訴願法
』修正條文，定自中華民國八十九年七月一日施行。」行政院88年7 月31日台八十八規字第二九六二六號院令在案（書證4 ）。原告之母於88年12月14日向臺灣省政府提起訴願時，為舊訴願法施行時期，舊訴願法第23條規定：「原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。但原行政處分機關或受理訴願機關，必要時得依職權或依訴願人之聲請，停止其執行。」，條文中「必要時…」是否為原處分之合法性顯有疑義者，抑或其它解釋。甚難瞭解，且事後臺灣省政府於本件訴願決定（即臺灣省政府89年4 月11日府訴二字第123387號訴願決定）亦駁回原告之母訴願請求，原告之母礙難援引舊訴願法第23條聲請停止執行之請求。
⒗「行政執行有下列情形之一者，執行機關應…終止執行
：一、義務已全部履行或執行完畢者。」，行政執行法第8 條第1 項第1 款定有明文，原告之母已於89年元月
4 日將義務全部履行（書證2 ）。其行政執行業已終止，原告已無援引訴願法第93條、行政訴訟法第116 條聲請停止執行之必要，併此敘明。
⒘總計，自89年1 月4 日至97年7 月11日止，約8.5 年，利息合計12萬7,500 元，敬請准允所求。
⒙據上，本件雖為公法上之給付事件，但仍請鈞院援引訴
願法第95條前段，類推適用民法第179 條、第182 條，抑或民法第184 條第1 項前段、第213 條，並爰依民法第203 條規定，判決如原告訴之聲明，不勝感禱。
㈡被告主張之理由：
⒈建築法（84年8 月2 日公布）第77條第1 項規定：「建
築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」，同法第91條（84年8 月2 日公布）規定：「違反第77條第1 項、第3 項規定者，處建築物所有權人、使用人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰，並停止其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除。」。
⒉卷查本案，系爭座落臺北縣新莊市○○路867 之4 號1
樓建築物，前經被告聯合查報小組於87年12月2日 赴現場查察，發現系爭建築物出租他人違規經營觀光理容業，並有未維護建物合法使用與其構造及設備安全之缺失如下：⑴避難層出入口：雜物阻塞、設栓鎖。⑵室內走廊：寬度不符。⑶隔間牆及天花板裝修材料不符，無使用許可。被告以88年1 月14日北工使字第C13252號函通知使用人張美煌於文到30日內改善完竣，否則將依建築法有關規定處以罰鍰，並以88年5 月24日北工使字第C004656 號函通知陳蘇月娥：「…建築物，現供人違規使用為視聽理容業請停止使用，或恢復原核准使用」；又被告聯合查報小組於88年7 月1 日公共安全檢查時，再次發現系爭建築物有：⑴室內走廊寬度不符。⑵非防火區劃分間牆材料不符。⑶隔間牆及天花板裝修材料不符。⑷避難層以外樓層出入口阻塞。⑸直通樓梯阻塞等公共安全缺失，顯已嚴重影響公共安全，且該場所係屬被告第3 波必安住專案列管對象（附件5 ），依違反建築法第77條第1 項，爰依同法第91條第1 項規定，認定所有權人為共犯，併罰建築物使用人（黃煌榮）及所有權人（即原告之母陳蘇月娥）共30萬元罰鍰。
⒊查被告依中央主管機關內政部88年7 月16日台八八內營
字第8873869 號函附會議結論2 所釋：「同法第77條第
1 項立法意旨觀之，其所稱之『合法使用』係指合法使用其建築物構造及設備而言，是建築物如有破壞防火區劃或防火避難設施或有『加強建築物公共安全檢查及取締執行要點』第五點情形，方始違反同法第77條第1 項規定，而依同法第91條第1 項規定處罰。其處罰應對建築物所有權人及使用人併罰辦理。」（附件6 ），足見被告依前述中央主管機關函釋意旨，而作出併罰系爭建築物之所有權人及使用人之行政處分，並將被告認定之具體違規事實，明確記載於系爭行政處分上，依法有據。
⒋有關原告於起訴狀所提最高行政法院92年判字第1657號
判決係針對納稅義務人補繳稅款加計行政救濟利息所為之判決，與本案退還已繳納罰鍰事項無涉，故原告以上開判決意旨，認本案應適用之見解，係屬誤解而無可取，另查稅捐稽徵法第38條對於經行政救濟確定應行退、補之本稅，應加計利息一併徵收或退還之規定，旨在漏補徵納雙方因行政救濟程序而延緩徵收或退還本稅所生之損失，係法律就稅捐徵收之特別規定，然行政罰鍰收退部分並無相關規定，是如行政罰鍰受處分人逾期未繳納罰鍰，原行政處分機關亦無法源依據可向受處分人追繳逾期繳納之相關費用（滯納金），故原告引用稅捐稽徵法規定，顯有可議。
⒌另有關原告主張被告應返還已繳納罰鍰30萬元部分，查
被告已於97年7 月10日將已繳納罰鍰30萬元匯至原告指定之銀行帳戶內，故訴訟標的業已不存在，另就請求退還利息部分，查行政罰鍰加計利息收繳或退還並無法律明文規定，然就受處分人權益之保障，訴願法第93條及行政訴訟法第116 條均有停止執行之規定以茲救濟，即如受處分人認原行政處分之合法性，顯有疑義者，得申請停止執行，惟卷查原告及原受處分人陳蘇月娥（即原告之母）均未提出停止執行之申請，是現原告主張應返還行政爭訟期間所生之利息顯非合理。
⒍綜上所述，敬請鈞院鑒核，判決如訴之聲明，以維權益，實感德便。
理 由
一、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產生之給付，... 得提起請求給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8 條第1 項定有明文。
二、本案係座落臺北縣新莊市○○路867 之4 號1 樓建築物，其建築物所有權人為原告之母陳蘇月娥，案經被告聯合查報小組於88年7 月1 日稽查發現建築物公共安全檢查不合格，建築物所有權人未依法維護建築物之合法使用與其構造及設備安全，被告乃依違反建築法第77條第1 項規定爰依同法第91條第1 項規定，以88年11月5 日八八北府工使字第371124號函行政處分處建築物所有權人陳蘇月娥、使用人黃煌榮30萬元罰鍰。陳蘇月娥不服而提起訴願，經臺灣政省政府89年4月11日府訴二字第123387號訴願決定駁回，陳蘇月娥不服該訴願決定，向內政部提起再訴願仍遭駁回，惟陳蘇月娥於再訴願決定前之89年6 月20日死亡，原告即其繼承人甲○○向內政部申請再審而遭否准，該否准之決定經本院於96年12月27日96年度訴更一字第00121 號判決認應准原告承受再訴願，並依現行訴願法第99條第2 項規定，再為訴願程序之進行，經內政部訴願審議委員會97年3 月27日台內訴字第0970034828號決定書決定原決定及原處分關於陳蘇月娥罰鍰部分均撤銷，並於97年6 月11日以北工使字第0970437112號函，通知原告辦理已繳納罰鍰之退款手續，原告領取退還之罰鍰30萬元，提起本件行政訴訟，請求被告給付該段期間不當得利之利息。兩造分別為前揭事實欄所為之陳述，並對於下列事項不為爭執：㈠原告本件起訴請求被告給付的標的是罰鍰的利息。㈡罰鍰30萬元被告已經還給原告。㈢原告請求的法令依據是類推適用民法的不當得利。㈣依原告的計算本件金額大約12萬7 千5 百元。而兩造主要爭執點厥為：原告請求被告要返還罰鍰的利息，是否有法令的依據？本院判斷如下。
三、按公法上不當得利返還請求權為行政訴訟法第8 條第1 項一般給付訴訟之請求權基礎，得提起一般給付訴訟請求債務人給付，固無異論，即公法上不當得利返還請求權得準用或類推適用民法第181 條請求返還不當得利之標的物；惟關於不當得利受領人之返還範圍之規定，即民法第182 條第2 項「「受領時於受領時，知無律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時，所現存之利益，附加利息，一併返還；如有損害，並應賠償。」則無類推適用之餘地。而本件原告訴請被告給付，即係主張類推適用此項規定。但查：除非法律有明文規定，應加計利息（如稅捐稽徵法第28條及38條，學說上稱之為特殊公法上不當得利）外，所謂一般公法上不當得利即無請求返還利息之餘地，蓋國家公法上之收入，原則上並非在於獲利，而是在於公益之運用。易言之，公法之返還義務，如法律未有加計利息之規定，並不當然加計利息（陳敏著「行政法總論」第四版第1218頁、吳志光著「行政法」第404 頁、林錫堯論文收於「當代公法新論（下）第277 頁、林明昕著「公法學的開拓線」第252 頁）。
四、綜合上述，被告對於原告之母陳蘇月娥違法科處之罰鍰30萬元，既已經原告領回，原告即無再請求返還該30萬元罰鍰自繳納至領回止期間所生利息之法令依據，被告亦無依法令返還之義務，原告起訴請求被告應給付原告30萬元整之自89年
1 月4 日起至97年7 月11日止年利率百分之5 的利息，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述。又本件原告請求標的，據其核算為12萬7,500 元，未逾20萬元，應改分簡字案處理，且不經言詞辯論逕為判決，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項 前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 11 月 27 日
臺北高等行政法院第七庭法 官 闕 銘 富上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 97 年 11 月 27 日
書記官 孫 筱 晴