臺北高等行政法院判決
97年度簡字第9號原 告 甲○○○
乙○○丙○○被 告 勞工保險局代 表 人 丁○○（總經理）訴訟代理人 己○○(兼送達代收
庚○○戊○○上列當事人間因農保事件，原告不服內政部中華民國96年12月26日台內訴字第0960175418號訴願決定及內政部同年月日台內訴字第0960187208 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被保險人郭樹枝於民國84年6 月29日以宜蘭縣冬山鄉農會（下稱冬山鄉農會）投保農民健康保險（下稱農保），因慢性骨髓性白血病致殘，於95年12月12日向被告申請殘廢給付，僅檢送農保殘廢給付申請書、給付收據及診斷證明書，因被告查明所檢送申請書未經投保農會加蓋農會圖記、負責人、經辦人等印章，申請手續並未完備，與農民健康保險條例（下稱農保條例）施行細則第61條要式行為之規定不符，乃以95年12月25日保受給字第09560734130 號函（下稱被告95年12月25日函）通知被保險人郭樹枝不予受理，並檢還原送文件，請備齊後逕向投保農會提出申請。被保險人郭樹枝於95年12月13日死亡，乃由其繼承人即原告等於95年12月29日為其補足書件，經由冬山鄉農會申請殘廢給付。
被告以被保險人已於95年12月13日死亡為由，依民法第6 條規定，自不得於死亡後由原告等以被保險人名義代為提出殘廢給付之申請，乃以96年3 月19日保受給字第09660113130號函（下稱原處分1 ）通知原告等，所請殘廢給付不予給付，另其死亡後農保之權益為喪葬津貼，可由負責支出殯葬費者檢件請領等語。原告等不服，提起爭議審議，經農民健康保險監理委員會（下稱農保監理會）以96年7 月2 日農監審字第12675 號審定書駁回。又被告以96年4 月4 日保受給字第09660145370 號函（下稱原處分2 ）通知原告等：「．．
．郭樹枝先生前因慢性骨髓性白血病向本局申請殘廢給付，經本局於95年12月25日以保受給字第09560734130 號函核定其申請手續並未完備，所請殘廢給付不予受理在案，嗣丙○○女士不服本局之核定向農民健康保險監理委員會申請審議，經查郭樹枝先生已於95年12月13日死亡，本局上開函以郭樹枝先生為受文者顯不適格，應予撤銷。郭樹枝先生於00年00月00日檢送殘廢給付申請書向本局申請殘廢給付乙案，因所送農保殘廢給付申請書暨給付收據並未經投保農會加蓋農會圖記、負責人、經辦人等印章，申請手續並未完備，與前述農民健康保險條例施行細則第61條『要式行為』規定不符，應不予受理。．．．」等語，原告等對之有爭議，申請審議，亦經農保監理會以96年10月5 日農監審字第12833號審定書駁回。原告等不服該2 爭議審議決定，分別提起訴願，皆遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略稱：㈠按「為維護農民健康，增進農民福利，促進農村安定，制定
本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律。」、「被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療終止後，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢者，得按其當月投保金額，依同表規定之殘廢等級及給付標準，1 次請領殘廢補助費，殘廢給付標準表如附表。被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療1 年以上尚未痊癒，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永不能復原者，照前項規定辦理。」、「殘廢給付依左列規定審核辦理之：被保險人身體遺存障害適合殘廢給付標準表規定之任1 項目時，按各該項目之殘廢等級給予之。．．．」農保條例第1 條、第36條、第37條第1 款有明文。又「依本條例第36條請領殘廢給付者，其應備之書件如左：殘廢給付申請書。給付收據。殘廢診斷書。經X 光檢查者，附X 光照片。前項殘廢診斷書由應診之保險人自設或特約醫療機構出具。」為農保條例施行細則第61條所明定。次按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」、「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」行政程序法第9 條、第36條定有明文。
㈡被保險人符合之殘廢等級及被告應核付之金額：
⒈依照農民健康保險殘廢給付標準表（下稱農保殘廢給付標準
表），胸腹部臟器障害等級之審定基本原則：．．．胸腹部臟器機能遺存高度障害，終身不能廢從事工作，日常生活需人扶助者，適用第45項第2 等級殘廢給付1000日。．．．
。查被保險人於95年12月13日出院後返家靜養中死亡前，已構成「殘廢給付」之請領要件：被保險人罹患慢性骨髓性白血病身體虛弱，日常生活活動全須他人扶助，已無法從事任何工作。經治療後，症狀固定，再行治療仍不能期待其治療效果之狀態，病情無好轉可能，業經醫師為永不能復原，並於95年12月12日經羅東博愛醫院出具農保殘廢診斷書，核已符合農保條例第36條第2 項規定「治療終止」之要件。又據殘廢診斷書治療經過欄記載：「被保險人94年8 月初診，因血癌於該醫院接受化學治療，因效果差，預後不良，共住院
6 次接受支持性治療，其間於門診追蹤治療。」可知被保險人因全身性障害、無法手術，95年12月11日至13日住院醫療期間，經醫師治療僅是延續生命之維持性（之持性）必要醫療，而非具有療效性的治療，再行治療仍不能期待血癌好轉之狀態，身體障害已是永久殘廢狀態下，繼續做維持性治療，實屬治療終止。故被保險人經主治醫師認為血癌已無法復原，即是症狀固定在某種殘廢狀態下，繼續做維持性治療也是治療終止，原告等主張被保險人之症狀固定且治療終止之事實，應屬至明。
⒉被保險人之農保殘廢診斷書所載傷病名稱為「慢性骨髓性白
血病」，且殘廢部位為骨髓，在殘廢詳況部份為：「1.障害部位：其他全身性障害。2.意識狀態：遲鈍。3.認知狀態：
現實判斷力障礙。4.呼吸狀態：經常需借助氧器具。5.攝食狀態：暫時需人餵食。6.臥床狀態：大部份時間需要臥床。
7.言語狀態：言語不清。8.惡性腫瘤：無法手術。9.行動能力：需扶杖行走。10. 工作能力：無法能從事任何工作。」綜上觀之，被保險人罹患惡性腫瘤，經治療1年 以上診斷為永不能復原，已構成農保條例第36條之規定，其符合於殘廢給付標準第45項第2 等級1000日，被告應核付新臺幣（下同）340,000 元。
⒊如鈞院判決原告等勝訴，扣除被保險人死亡，被告已給付原告等之喪葬費用153,000 元，仍應核發187,000 元。
㈢查本案爭點在於：被保險人郭樹枝生前向被告申請殘廢給付
，僅檢附診斷證明書、農保殘廢診斷書，所送農保殘廢給付申請書暨給付收據並未經投保農會加蓋農會圖記、負責人、經辦人等印章，受託辦理農保之被告究應通知補正，抑或不須命補正得逕予退件？⒈應可以補件。農保條例第20條規定：「被保險人有左列情形
之一者，不予保險給付：．．．被保險人無正當理由，不接受保險人自設或特約醫療機構之檢查，或補具應繳之證件，或受益人不補具應繳之證件者。」由本條規定來看，不補件的才不予保險給付，反面觀之，補件者則當然應予保險給付。農保條例第20條明定了「補件」的地位，而被保險人之受益人的法定權益也應獲得保障。
⒉首揭農保條例第36條內容並未規定申請人僅附診斷證明書、
農保殘廢診斷書，但未經投保農險加蓋農會圖記、負責人、經辦人等印章，被告不須命被保險人（申請人）補正即得逕予駁回。
⒊農保之目的乃在保障被保險人或其受益人領受保險給付之權
利，其性質非屬於請求權人一身，若請求權人死亡，依民法第1148條規定，應由其繼承人向保險人申領。且本案被保險人殘廢之事實於其身故前即已發生，其殘廢給付請求權於殘廢事故發生時即已發生，同時也已提出申請，只是當時未備妥書件，事後補件，被保險人尚未領到殘廢給付即死亡，其殘廢給付自得由繼承人或受益人領取。尚且，農保條例第8條備具名冊供保險人查對，同條施行細則第30條辦理請領保險給付手續，均是投保單位義務，被保險人無此義務，原處分1 、2 實有上開法令之違反。
⒋行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。
倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」、行政訴訟法第136 條準用民事訴訟法第277 條規定：「當事人主張有利於己之事實者，就該事實負有舉證責任，已明文揭示此一訴訟程序中舉證責任分配之法則。」。申言之，被告應就被保險人因血癌致骨髓成殘申請殘廢給付係死亡後所提的新申請案之事實負舉證責任，以及應就農保條例有規定被保險人申請殘廢給付後死亡不得由受益人代為請領理由之事實負舉證責任，次按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」、「事實之認定，應憑證據，如未能發現相當證據，或證據不足以證明，自不能以推測或擬制之方法，以為裁判基礎。」（行政程序法第4 條、最高法院40年台上第86號判例參照），上開判例雖係刑事訴訟，惟其本旨乃是本於證據裁判原則，於行政機關作成判斷，亦應有法理上之拘束力，以免其恣意。
⒌被告對被保險人申請殘廢給付案件，予以退件之理由，依原
處分1 及答辯狀所載，係以該申請並未檢附殘廢診斷書，僅檢送農保現金給付申請書（兼給付收據）及診斷證明書，並未經投保農會加蓋農會圖記、負責人、經辦人等印章，與農保條例施行細則第61條之要式行為規定不符，其申請手續顯未完備為由，予以駁回。惟首揭農保條例施行細則第61條與農保條例第36條皆未規定，申請人申請時僅檢送診斷證明書，未檢附殘廢診斷書者，被告不須命申請人補正即得逕予駁回。從而，原處分1 、2 於法無據，並違反農保條例第36條及同條例施行細則第61條之規定，為不適用法規或適用不當之違背法令。
⒍另查，91年7 月18日鈞院90年度訴字第4005號，就黃金萬因
黃鄒六妹君農保死後殘廢給付事件所為之認定，係屬同案給付，在茫茫乾坤控宇宙在握為前提，應以大數法則為依據，不能作為拘泥於所用之文字，以有利被保險人的解釋為原則，不應不同等待遇，行政程序法第6 條：「行政行為不得差別待遇」、第8 條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」，第10條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」及憲法第23條，原處分1 、2 與上揭法令相違背。本於證據裁判原則，於行政機關作成判斷，應有法理上之拘朿，以免其恣意。
㈣被告應給予限期補正並不得違背法律優越、禁止恣意等原則：
⒈農保條例施行細則第61條規定亦無因申請手續未完備要式行
為不符，而予以退件之規定，故原處分1 違反法律優越原則（農保條例第20條第2 項）。法律優越原則不僅為學理上之原則，抑且為法制上所確認，憲法第172 條：「命令與憲法或法律牴觸者無效」。且「殘廢給付、生育給付及喪葬津貼，因性質上均屬固定且長期間存在之事實，故申請人縱因疏漏未檢附應備之書件，或未經投保農會提出保險給付之申請，致使保險人無法審核而不予受理，只要在請求權有效期限內備妥應備之書件，依規定再提出申請，符合規定即可獲得保險給付，並不影響其給付權益，故法律無明文規定應給予限期補正之必要（最高行政法院92年度判第1427號判決參照）被告應依法行政，遵循行政程序之意旨，應給予限期補正。
⒉就法律層面言，被告行政訴訟答辯狀引用最高行政法院92年
判字第1427號判決意旨，一再認為係由法律授權主管機關單方決定駁回書件不備之申請，為誤導最高行政法院不利於被保險人之判決；再則最高行政法院判決，祇有個案之拘束力，並非判例有一般之拘束力。故農保條例第20條第2 項既有規定，被告宣稱法律授權顯係有違禁止恣意原則。次按農保條例第16條：「被保險人或受益人，於保險效力開始後、停止前，發生保險事故者，得依本條例規定，請領保險給付」，此乃請領保險給付之要件，由法律予以明定，即法律保留原則之具體表現。農保之主管機關內政部（農保條例第3 條參照）之地位，就保險關係內容之形式，變更乃至於加保及申請保險給付之手續，規範農保所生之權利義務事項，均由法律或法律授權主管機關統一解釋。是以，農保條例及施行細則如發生適用上之疑義，事屬法條文意之解釋問題，主管機關有權於其職權範圍內為解釋，此與具備何種要件始得請領保險給付之事項，須由法律明文規定者有異。就被保險人於遭受傷害或罹患疾病，不久旋即死亡者（如於危險期，發病後尚未進行主要療程之觀察期或治療疾病之療程中死），其涉及農保殘廢給付所生之權利義務事項，農保條例及其施行細則既未規定，主管機關內政部就上述申請殘廢給付未有函釋，被告據以「單方決定」所生之權利義務事項，確實違法，則被告以否准原告之申請，自屬違法不當。
㈤原處分1、2違反誠信原則與信賴保護原則：
⒈被保險人已於95年12月12向被告提出申請殘廢給付之意，且
95年12月12日主治醫師開具殘廢診斷書之當時，意識遲鈍狀態交代原告等寄送農保殘廢診斷書予被告，原告等遂郵寄農保殘廢診斷書（郵戳95年12月13日15時）。被保險人生前依據農保條例第36條所定殘廢給付之請領要件，申請殘廢給付，只要被保險人仍然有繼續繳交保費，其申請殘廢給付即屬有效，否則任令主管機關予以退件不予審核，有失農保立法意旨。另因農保條例第36條規定，係僅以「被保險人」為生前擁有請求權，惟被保險人生前申請農保殘廢給付，其後死亡，適用民法第1148條規定。就算被告以要件不符退件，也應該在程序上予以補正或緊接為之，而非等到下一個保險事故發生被保險人死亡，被告再以殘廢給付係以照顧被保險人在成殘後繼續生活為前提，非補助其遺屬後續之生活為由涉及死亡後提出殘廢給付問題，如此將使被告得以操縱保險給付。農保條例立法意旨為維護農民健康，增進農民福利，促進農村安定，農民按期繳交保費並依法請領殘廢給付，其給付性質應屬行政法之授益處分，原處分1 、2 有違誠實信用原則及信賴保護原則。行政機關之行政行為應遵守「合理原則」及「禁止恣意原則」，此為行政程序法第96條所明定。
⒉行政機關為保障農民信賴利益，自不得任意不予殘廢給付，
被告受委託辦理農保業務，全國農民基於對政府信賴之基礎而按期繳交保費，發生保險事故請領殘廢給付，其信賴基礎當無暇疵，且既按期繳清，自是基於信賴基礎而為之信賴表現行為，倘投保農保之無以詐欺，脅迫或賄賂方法；或對於重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，使被告陷於錯誤而為給付；抑或明知該給付違法或因重大不知者，均應無信賴不值得保護之情形，為保障農民權益，實不應任被告廢止其殘廢給付。被保險人完全符合請領殘廢要件，被告之做法全然背離保障農民之宗旨。
㈥本件被告答辯略以：農保殘廢給付係在保障被保險人因遭受
傷害或罹患疾病成殘後生活之所需，對被保險人而言，係在填補其成殘後因勞動力損失致經濟收入不足以維持其基本生活所需，具有一身專屬權之性質。依民法第6 條規定，被保險人死亡後其權利能力即已終止，爰按民法第6 條規定再核定其所請農保殘廢給付應不予給付。因此被保險人既已死亡，便不必再照顧其生活，因而不應再予給付云云，但農保被保險人應可在死亡後，由家屬為其請領殘廢給付，茲補充理由如下：
⒈按農保條例第2 條：「．．．，並分別給與生育給付、醫療
給付、殘廢給付（以上3 種稱「給付」）及喪葬津貼（以上
1 種稱「津貼」）。」其中醫療給付自應於被保險人生存期間始得享有，且自84年3 月全民健保開辦後亦已實質上不給付；其次喪葬津貼依同條例第40條第2 項規定係由支出殯葬費之人領取（按喪葬津貼實發為153,000 元，由支出殯葬費之人領取，實有實報實銷之意），是以農保條例第2 條的3種給付及1 種津貼，僅實剩生育給付與殘廢給付得稱為「現金給付」。
⒉農保條例第16條規定：「被保險人或『受益人』，於保險效
力開始後、停止前，發生保險事故者，得依本條例規定，請領保險給付。」是以得請領保險給付之主體應包括被保險人或受益人。同旨之規定，尚有：
⑴農保條例第22條：「被保險人或其『受益人』領取各種保
險給付之權利，不得讓與、抵銷、扣押或供擔保。」⑵農保條例施行細則第30條：「投保單位應為所屬被保險人
或其『受益人』辦理請領保險給付手續，不得收取任何費用。」⑶農保條例施行細則第32條：「依本條例以現金發給之保險
給付，保險人算定後，逕匯被保險人或其『受益人』或支出殯葬費之人，並通知其投保單位於自行保管之保險卡上註明之。」⑷農保條例施行細則第33條：「被保險人或其『受益人』或
支出殯葬費之人申請現金給付手續完備，經審查應予發給者，保險人應於收到申請書之日起10日內發給之。」⑸農保條例施行細則第37條：「農民健康保險監理委員會為
審議爭議案件，或保險人為核定保險給付，認為必要時，得向被保險人、『受益人』、投保單位、各該醫療機構或領有執業執照之醫師、助產士要求提出報告，或派員調閱各醫療機構之病歷、檢查化驗紀錄或X 光照片，上開人員、單位或機構均不得拒絕。」⒊由上述分析，農保條例第2 條所指之生育及殘廢給付，自得
由「被保險人」（生前）或「受益人」（死後），依農保條例第16條規定，於同條例第23條規定之2 年期間內依法請領，若「受益人」不能於被保險人死亡後，請領生育或殘廢給付，則前述多次出現「受益人」豈非虛文。被告非法認定受益人不得於被保險人死亡後，請領其殘廢給付明顯違反前述
6 條條文。從上述5 點加上農保條例第16條共6 點，除農保條例施行細則第32、33條為「支出殯葬費之人」，其餘規定均包括被保險人與受益人兩者，經由此交叉分析可知，在農保3 種給付及1 種津貼之中，「津貼」指的是「殯葬津貼」，是給支出殯葬費之人，其餘3 種「給付」自然指的是生育給付、醫療給付及殘廢給付3 種給付，其中醫療給付無法於死後給付，因此自然所謂「給付」只有剩下生育與殘廢給付
2 種。由此以觀，農保條例第16條、22條及施行細則第30、
32 、33 、37條所指的被保險人或「受益人」，若非指生育或殘廢給付，則又何所指？⒋如前⒉所述，生育給付與殘廢給付皆得由被保險人或受益人
請領，此證之內政部81年7 月24日台內社字第8111794 號函自明。該函規定：生育事故，在保險效期間發生，依據農保條例第16條規定，應予核付生育給付。惟投保農會在被保險人死亡後，再以其本人為給付請領人向被告提出申請生育給付，依民法第6 條規定既已無行使權利能力，自不得再具名請領，應由其「家屬」提出，至其家屬提出請領之優先順序，由於農保條例未有明文，應依民法第1138條所定法定繼承人及其順序之規定辦理，又被保險人死亡前請領生育給付，經保險人審定應給付者及保險人核付生育給付後被保險人尚未兌領前死亡者，其生育給付得按前開請領之優先順序承領。函文中提及之「家屬」自為農保條例第16條等所指之受益人。
⒌農保條例第3 條規定之中央主管機關內政部尚且函示生育給
付「應」由家屬提出（請領），舉輕以明重，輕者既己給付，重者豈有不給之理？若然，則又置農保條例第1 條「．．
．增進農民福利．．．」之立法宗旨置於何地？原告對於內政部同意生育給付得於被保險人死亡後尚得排除民法第6 條規定，請領生育給付，但對殘廢給付則一再依民法第6 條規定，不予殘廢給付，表示嚴正之異議。按農保生育給付為1或2 個月投保金額，而農保殘廢給付額則為1 至40個月投保金額，前者給付金額相對較小，後者相對較多，此之謂公法「人民權利保護密度」之差異不同，然則保護密度低者生育給付尚且排除民法第6 條而予給付，則保護密度較高者殘廢給付，卻應依民法第6 條而不予給付，行政機關如此作為，豈非錯亂公法邏輯，置「權利保護密度」之法律原則於度外而不顧，此又置行政程序法第4 條「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」於何地？⒍以上論述係就殘廢給付應得由受益人於被保險人死亡後請領
之正面分析，以下將就農保條例「不予給付」或給付權利之限制，反面分析如下：
⑴「人民之生存權、工作權及財產權應予保障。」憲法第15
條定有明文，且非具憲法第23條之限制要件，尚且不得以法律限制之。今被保險人生前之殘廢給付，於死亡後由家屬受益人提出請領之權利，若欲加以限制，自應以法律限制之，且尚不得逾越憲法第23條之限制要件，此為法律保留原則，被告自當遵守，若有逾越，自屬違法。
⑵縱觀農保條例共51條，其中以「法律」限制不予給付者為
第20條，對給付權利加以限制者為第22條，然該兩條均無明文規定，限制被保險人生前之殘廢不得於死亡後由受益人家屬提出請領。由此觀之，原處分1 駁回原告等之請求，限制不得由原告等受益人家屬於被保險人死亡後，請領其殘廢給付，其違農保條例甚明，且不符法律保留原則至為明顯。
⒎被告行政訴訟答辯狀第5 頁第24行稱「．．．惟按農民健康
保險殘廢給付之立法旨係在保障『被保險人』因傷病致殘致使勞動能力減少或喪失後之生活，所給予之殘廢後生活補助，非是供其作為繼續治療原來所患傷病之用（此部份已有全民健康保險制度支付），亦非補助其遺屬後續之生活（農保並未如勞保有遺屬津貼），『被保險人』如因此死亡，另核給喪葬津貼以補助殯葬費之支出．．．」，上述答辯狀中被告所用「．．．」部份，係被告等擅自添加解釋以矇騙農民之詞。按行政院於78年1 月6 日以台78內字第0321號函送「農保條例草案」，送請立法院審議，其草案總說明及各條之「說明」欄（即立法理由或立法目的），均無被告等上述自行增添矇騙之詞，甚至立法院於審議期間，亦未見上述說法，此觀之立法院秘書處編印之法律案專輯第124 輯「農民健康保險條例案」即明，但被告等竟然以子虛烏有之「立法目的」為由，擅自作主。另查，本件內政部96年12月26日內訴字第0960187208號訴願決定書（本件案號：0000000000），亦無上揭內容，被告實乃謊言，不足為採。
⒏誠如被告所言，「農保殘廢給付之目的，係在保障被保險人
因殘廢致勞動力減少或喪失後之生活」，是以該保障者當為被保險人，但是其受益人家屬在被保險人生前竭盡所能為其醫治，當其死亡，則受益人家屬之生活則無須保障嗎？或許被保險人生前，受益人家屬為其舉債醫治所生之債務，亦不須加以保障了嗎？原告為此，以被告之矛攻被告之盾，認其所言前後矛盾。
㈦按農保之目的乃在保障被保險人或其受益人，領受保險給付
之權，其性質非專屬於請求權人一身，若請求權人死亡依民法第1148條規定應由其繼承人向保險人申領，且被保險人殘廢之事實於其身故前即已發生，其殘廢給付請求權係於殘廢事故發生時即已發生，同時也已提出申請，只是文件不備，事後補件被保險人未領到殘廢給付即死亡，其殘廢給付自得由其繼承人或受益人領取，鈞院90年度訴字4005號判決參照，故原告等得於領取被保險人農保殘廢給付。惟被告於行政訴訟答辯狀主張：殘廢給付係以被保險人在成殘後尚能如一般人繼續生活為前提，而非提供其作為繼續治療原來所患傷病之用，故如被保險人於遭受傷害或罹患疾病後，不久旋即死亡者（如於危險期，發病後尚未進行主要療程之觀察期或治療疾病之療程中死亡），其治療期間之所需，「應」屬醫療保障之範疇，不在農保殘廢給付保障之內。也就是說「應」屬醫療保障之範疇，被告無權強制被保險人罹患疾病後，不久旋即死亡者做出不在農保殘廢給付保障之內。其次，如果被保險人罹患疾病多年，多次住院治療生前舉債雇用專人看護，付出住院費，成殘後，不久旋即死亡，也不在農保殘廢給付保障之內，被告是否一定要用這麼嚴苛的立場來認定，難道沒有斟酌的餘地而做出有利被保險人或受益人領取殘廢給付嗎？司法院釋字第524 號解釋文更明白指：「若法律就保險關係之內容授權以命令為補充規定者，其授權應具體明確，且須為被保險人所能預見。又法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。」惟此係就法律授權制定法規命令以補充法律規定之不足有關事項而為之解釋，則被告依據其見解來做審核的認定，根本就是違法的。㈧依據農保條例第36條第2 項之規定，領取殘廢給付的要件，
領取殘廢給付的要件：因遭受傷害或罹患疾病，經治療1年以上尚未痊癒。身體遺存障害。適合殘廢給付標準表規定之項目。並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永不能復原者。從其條文內容來看，規定被保險人一定要治療1年以上，始得申請殘廢給付。郭樹枝治療期間（94年8 月9日初診至95年12月12日審定殘廢）超過1 年，也確實已符合治療終止的定義，而治療終止之定義，依農保條例施行細則第62條之規定，係指：「被保險人罹患之傷病，經治療後，症狀固定，再行治療仍不能期待其治療效果之狀態」。郭樹枝之農保殘廢診斷經診斷醫師認定骨髓功能遺存高度障害，已不能治癒，再行治療只是為了維持生命，並無治療效果之可言。何況郭樹枝審定成殘後，次日就已身故，所以審定成殘時既便仍在住院中，其症狀顯已固定，也無治療效果可言，至為明確。次據羅東博愛醫院開具殘廢診斷書載：「其他全身性障害，惡性腫瘤無法手術，經常需借助氧器具呼吸，大部份時間需要臥床，暫時需人餵食，需扶仗行走，無法從事任何工作」，並經該醫院審定為永不能復原者，其殘廢程度以綜合審定適合農保殘廢給付標準表第2 等級殘廢之規定，已符合農保條例第36條第2 項之規定，1 次請領殘廢補助費。
㈨經查與郭樹枝有類似向被告申請殘廢給付案之個案翁看，被
告以其申請係個案翁看死亡後提出為由，否准其給付申請，訴經鈞院以個案翁看所提出之農保殘廢給付申請，依所附申請書郵戳及死亡證明書以觀，形式上足以認定係於死亡前提出鈞院91年度訴字第642 號判決爰將訴願決定，審議審定及原處分均撤銷，其申請手續幾乎與郭樹枝完全一樣，何況郭樹枝所提出之農保殘廢給付申請書，所附申請書，農保殘廢診斷書，診斷證明書郵戳及死亡證明書以觀，足以認定死亡前提出申請，被告做法已違反憲法第7條 所揭櫫之平等原則及行政程序法第6 條禁止差別待遇之原則。被告一再提出相類似的判決文，意圖誤導鈞院不利於被保險人之判決，殊不知，個案翁看判決文其審核之要件與本案之殘廢程度有事實差異。換言之，個案翁看審核要件不符請領殘廢給付要件，實體部分：⑴申請給付時未檢附殘廢診斷證明書或醫院出具之殘廢診斷書收執證明單。⑵個案翁看因糖尿病、糖尿病足、敗血性休克等症狀均非屬殘廢給付標準表明定之給付項目。⑶機能性障害治療時間未滿1 年。⑷出具殘廢診斷書之時間，係被保險人死亡後提出。⑸殘廢診斷書未記載殘廢部位。程序部分：其檢送申請書未經投保農會加蓋農會圖記、負責人、經辦人等印章，不符農保條例第36條規定及其同條例施行細則第61條之「要式行為」。而本案上述之實體、程序部分雖有瑕疵，均亦補正。是以，被告補充相關資料判決文只有個案之拘束力，判例則對將來發生之同類事件有一般之拘束力，至此被告之行政行為已無誠信可言，違反農保條例第1 條之立法宗旨。
㈩聲明請求撤銷原處分、爭議審定及訴願決定；被告應作成
核付殘廢給付扣除已領死亡給付後為187,000 元之行政處分；訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯意旨略稱：㈠依照農保條例第1 條、第8 條、第16條、第36條規定：「．
．．本條例未規定者，適用其他有關法律。」、「各投保單位應為其組織區域內合於第5 條規定之農民辦理投保手續及其他有關保險事務，．．．」、「被保險人或其受益人，於保險效力開始後、停止前，發生保險事故者，得依本條例規定，請領保險給付。」、「被保險人因遭受傷害或罹患疾病經治療終止後，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢者，得按其當月投保金額，依同表規定之殘廢等級及給付標準，1 次請領殘廢補助費。被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療1 年以上尚未痊癒，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永不能復原者，得比照前項規定辦理。」同條例施行細則第30條、第35條、第61條及第70條規定：「投保單位應為所屬被保險人或其受益人辦理請領保險給付手續，不得收取任何費用。」、「各項給付申請書、收據、診斷書及證明書，被保險人、投保單位、醫療機構或領有執業執照之助產士，應依式填送。」、「請領殘廢給付者，其應備之書件如下：殘廢給付申請書。給付收據。殘廢診斷書。．．．」、「本條例及本細則規定之各種書表格式均由保險人訂定。．．．」次按民法第6 條規定：「人之權利能力，始於出生，終於死亡。」㈡查殘廢給付係在保障被保險人因遭受傷害或罹患疾病成殘後
生活之所需，對該被保險人而言，係在填補其成殘後因勞動能力損失致經濟收入不足以維持其基本生活之用，該給付乃在維持其成殘後至死亡前一定期間內基本生活所需，具有一身專屬權之性質。是殘廢給付係以被保險人在成殘後尚能如一般人繼續生活為前提，而非提供其作為繼續治療原來所患傷病之用，故如被保險人於遭受傷害或罹患疾病後，不久旋即死亡者（如於危險期、發病後尚未進行主要療程之觀察期或治療疾病之療程中死亡），其治療期間之所需，應屬醫療保障之範疇，不在農保殘廢給付保障之內，合先敘明。
㈢次查農保係屬社會保險一環，依學者通說及實務見解，農保
之保險人與被保險人間之關係，應係公法關係，就此司法院釋字第472 、524 號解釋亦加以闡明，故無論就保險關係內容之形式、變更，乃至於加保及申請保險給付之手續，均由法律或法律授權主管機關單方決定，被保險人完全無合意協商之餘地，因此被告與被保險人間之關係為直接依據法律所產生之公法上債之關係，與一般保險契約不同。是以，農保條例及其施行細則既未規定申請人申請殘廢給付時未檢附殘廢診斷書者，或所檢送申請書（兼給付收據）未經投保農會加蓋農會圖記、負責人、經辦人等印章時，被告須命被保險人（申請人）補正，即係由法律授權主管機關單方決定（最高行政法院92年度判字第1427號判決意旨參照）。
㈣本件原告等於95年12月12日21時以農保被保險人名義至郵局
寄出「農保殘廢給付申請書、丙種診斷書」欲申請其農保殘廢給付，因漏未檢附殘廢診斷書，僅檢送農保殘廢給付申請書（兼給付收據）予被告，依農保條例第36條規定，其既未經醫療院所診斷成殘而未獲醫療院所開具殘廢診斷書，自難認定其為殘廢，被告當無法核辦；又原告復於同年12月13日15時再以被保險人名義至郵局補寄農保殘廢診斷書，惟查本案所檢送申請書自始即未經投保農會加蓋農會圖記、負責人、經辦人等印章，據此，其申請手續顯未完備（未透過所屬農會提出申請），被告核定不予受理，自不發生申請效力，亦無補件問題，於法並無不合。嗣被保險人之殘廢給付申請書件於95年12月29日再由冬山鄉會以其名義寄達被告時，由於被保險人已於95年12月13日死亡，故該殘廢給付申請案件，顯係被保險人死亡後由他人以其名義透過農會提出申請，依民法第6 條規定，被保險人死亡後其權利能力即已終止，自不得於死亡後提出殘廢給付之申請，被告爰按民法第6條規定再核定其所請農保殘廢給付應不予給付，亦無不合。
㈤至原告訴訟理由稱農保條例中並未規定申請人未經投保農會
加蓋農會圖記、負責人、經辦人等印章（即未透過農會提出申請），被告得不須命被保險人（申請人）補正即得逕予駁回。係爭執被保險人死前送的殘廢給付申請案件有瑕疵（未經農會加蓋印章），經被告以申請手續並未完備，所請殘廢給付應不予受理，在被保險人死亡後，由其繼承人補齊送件，是否可以補件處理？而非另以被保險人死亡後由他人以其名義代為提出殘廢給付之申請核定不予給付。查農保條例及其施行細則有關補件之規定，除農保條例施行細則第12條關於加退保資料之申報部分，有明文規定保險人應通知補正外，另僅同條例施行細則第44條有關醫療給付部分，有明文規定申請人或投保單位於申請醫療給付要件不備時，保險人須命其補正外，至於其他保險給付項目（如殘廢給付、生育給付及喪葬津貼）均無相關補件之規定。揆其立法意旨，係因緊急傷病或住院等醫療給付事故為短期或緊急性質，相關資料要件或可能因緊急之故難免疏漏，故法律明文規定應給予限期補正之機會，以免影響其申請醫療給付之權益（最高行政法院92年度判字第1427號判決意旨參照）。據此，殘廢給付之請領為要式行為，於事實上及程序均應按法定方式及主管機關之規定，否則不生請領之效力。
㈥原告另稱：「被保險人宣告死亡前已意思表示」及「保險給
付之性質非專屬於請求人一身」，惟該2 項理由自相矛盾，亦即原告如認定被保險人之意思表示已符合請領程序之要式行為，即不需另引非專屬權抗辯；易言之，如殘廢給付之性質非專屬於請求人一身，原告亦不需強調被保險人宣告死亡前已意思表示。查農保條例固未有直接之明文，惟按農保殘廢給付之立法意旨係在保障「被保險人」因傷病致殘致使其勞動能力減少或喪失後之生活，所給予之殘廢後生活補助，非提供其作為繼續治療原來所患傷病之用（此部份已有全民健康保險制度支付），亦非補助其遺屬後續之生活（農保並未如勞保有遺屬津貼），「被保險人」如因此死亡，另核給喪葬津貼以補助殯葬費之支出，且依農保條例第36條規定，係僅以「被保險人」為請求權人生前所擁有，如其行使申請之權利後死亡始有民法第1148條規定之適用。顯見原告亦明白其雖替被保險人為意思之表示，惟未依法透過農會提出申請，程序顯有疏漏。本案姑不論被保險人之農保殘廢給付申請於程序上未符合規定，查被保險人於95年12月13日15時26分死亡，原告等於同年12月12日21時先以農保被保險人名義至郵局寄出「農保殘廢給付申請書、丙種診斷書」，同年12月13日15時再至郵局補寄農保殘廢診斷書，並稱被保險人生前交代，倘若其經治療1 年以上，經醫師診斷為永不能復原，記得向醫師索取農保殘廢診斷書代其向被告提出農保殘廢給付之申請，惟查被保險人因慢性骨髓性白血病治療早逾1年以上（94年8 月9 日初診，95年12月13日死亡），且為不可逆之疾病，原告等95年12月13日15時至郵局寄送農保殘廢診斷書，被保險人同年月日15時26分死亡，據常理而言，人死亡前半小時已呈彌留狀態，客觀上已無法為意思表示，又被保險人生前是否曾為意思表示亦無其他證據可資證明。更何況殘廢給付立法之目的，係以照顧被保險人在成殘後繼續生活為前提，非補助其遺屬後續之生活（農保並未如勞保有遺屬津貼），是被保險人申請程序未合經被告核定不予受理請其備齊書件依法重新申請，自不發生申請效力，亦無補件問題，且本件原告等最後寄送殘廢診斷書之時點距被保險人死亡僅26分鐘，並無成殘後生活可言，故原告所為請求於實體上亦不符合農保條例第36條所定殘廢給付之請領要件。㈦至被保險人之死亡事故於農保權益為喪葬津貼153,000 元，已由申請人提出申請，並經被告核付在案，併予敘明。
㈧聲明請求駁回原告之訴；訴訟費用由原告負擔。
四、按「為維護農民健康，增進農民福利，促進農村安定，制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律。」、「各投保單位應為其組織區域內合於第5 條規定之農民辦理投保手續及其他有保關保險事務。」、「被險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療終止後，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢者，得按其當月投保金額，依同表規定之殘廢等級及給付標準，1 次請領殘廢補助費。殘廢給付標準表如附表。被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療1 年以上尚未痊癒，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永不能復原者，得比照前項規定辦理。」農保條例第1 條、第8 條、第36條分別定有明文。次按「投保單位應為所屬被保險人或其受益人辦理請領保險給付手續，不得收取任何費用。」、「依本條例第36條規定請領殘廢給付者，其應備之書件如左：殘廢給付申請書。給付收據。殘廢診斷書。經Ｘ光檢查者，附Ｘ光照片。」、「前項殘廢診斷書由應診之保險人自設或特約醫療機構出具，如屬精神障害者，得由原應診之醫院出具；在本條例施行區域外致殘者，得由原應診之醫療機構出具。」、「本條例及本細則規定之各種書表格式均由保險人訂定。」農保條例施行細則第30條、第61條第1 、2 項及第70條第
1 項亦分別定有明文。再按「人之權利能力，始於出生，終於死亡。」民法第6 條規復定有明文。
五、經查：㈠本件原告等之請求，按被保險人平均日投保薪資為340 元，
若符合農保殘廢給付標準表第45項第2 等級，得請領1,000日計340,000 元，扣除已領之死亡給付153,000 元，為187,
000 元，是本件訴訟金額在20萬元以下，應適用簡易訴訟程序。
㈡本件原告等起訴後，被告之代表人已由廖碧英變更為丁○○
，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈢關於原處分1部分：
⒈本件冬山鄉農會被保險人郭樹枝因慢性骨髓性白血病症為由
，於95年12月28日（冬山鄉農會郵寄被告之郵戳日期）以被保險人名義申請殘廢給付（被告於95年12月29日收件），惟被保險人郭樹枝已於95年12月13日死亡等情，為兩造所不爭，復有農保殘廢給付申請書、死亡證明書影本附原處分卷可參，自堪信為真正。茲依農保條例第1 條及民法第6 條規定，被保險人郭樹枝之權利能力於死亡時即已終止，權利主體不存在，自無以其為被保險人而請求殘廢給付之餘地。查原告丙○○於本院審理時自承原告嗣重新送件予被告，係於原告父親過世後，由家人送給被告申請書等語（參見本院卷第
147 頁），可見上揭申請書確於本件被保險人郭樹枝死亡後，始由其家人代送無誤。是被告以原告於被保險人死亡後，始以被保險人名義提出殘廢給付之申請，所請殘廢給付應不予給付等由，否准原告所請，揆諸首揭法條規定，原處分1並無違誤。
⒉至原告主張農保條例第22條規定，其目的乃保障被保險人或
受益人領受保險給付之權利，其性質非專屬於請求人一身，若請求人死亡，依民法第1148條規定，應由繼承人或受益人申領云云，惟按農保殘廢給付之立法意旨係在保障被保險人因傷病致殘使其勞動減少或喪失後之生活，而予生活上之補助，並非保障被保險人遺屬之生活；且同條例第36條亦針對請領殘廢給付之對象予以特別規定，該條明文規定請領人僅限被保險人，並未規定其他人亦得申請。故被保險人如已死亡，即無成殘後之生活需保障，其遺屬如仍以被保險人名義申請殘廢給付，除依民法第6 條規定，其已無權利能力外，亦無發給殘廢給付之實益；其遺屬如以自己名義提出申請，依同條例36條規定，亦不具受領資格。原告上揭所述，核係對農保條例立法規定容有誤解。
㈣關於原處分2 部分：
⒈本件冬山鄉農會農保被保險人郭樹枝因慢性骨髓性白血病，
於95年12月13日向被告申請殘廢保險給付，案經被告審查，認被保險人應依據農保條例第8 條及農保條例施行細則第30條規定檢具殘廢給付申請書、給付收據、殘廢診斷書等相關書件向投保單位即冬山鄉農會提出申請，由冬山鄉農會為被保險人辦理請領保險給付手續，而冬山鄉農會須依農保條例施行細則第61條及第70條第1 項規定按被告（保險人）訂定之書件格式填送，此屬要式行為，因被保險人未向冬山鄉農會提出申請，其所送農保殘廢給付申請書暨給付收據並未經投保農會加蓋農會圖記及農會負責人、經辦人等印章，是其請領殘廢給付，應備之書件核與農保條例第8 條及同條例施行細則第30條、第61條第1 、2 項及第70條第1 項規定不符。被告以原處分2 通知原告等，被保險人所請農保殘廢給付應不予受理。
⒉查農保係屬社會保險一環，依學者通說及實務見解，農保之
保險人與被保險人間之關係，係公法關係，就此司法院釋字第472 、524 號解釋亦加以闡明，故無論就保險關係內容之形式、變更，乃至於加保及申請保險給付之手續，均由法律或法律授權主管機關單方決定，被保險人完全無合意協商之餘地，因此被告與被保險人間之關係為直接依據法律所產生之公法上債之關係，與一般保險契約不同。是以，農保條例及其施行細則既未規定申請人申請殘廢給付時未檢附殘廢診斷書者，或所檢送申請書（兼給付收據）未經投保農會加蓋農會圖記、負責人、經辦人等印章時，被告須命被保險人（申請人）補正，即係由法律授權主管機關單方決定（最高行政法院92年度判字第1427號判決意旨參照）。
⒊本件原告於95年12月12日21時，以農保被保險人郭樹枝名義
至郵局寄出「農保殘廢給付申請書、丙種診斷書」欲申請其農保殘廢給付，因漏未檢附殘廢診斷書，僅檢送農保殘廢給付申請書（兼給付收據）予被告，依農保條例第36條規定，其既未經醫療院所診斷成殘而未獲醫療院所開具殘廢診斷書，自難依此即認定其為殘廢；嗣原告復於同年12月13日15時，再以被保險人郭樹枝名義至郵局補寄農保殘廢診斷書，惟查本次所檢送申請書，未經投保農會加蓋農會圖記、負責人、經辦人等印章，據此，其申請手續顯未完備（未透過所屬農會提出申請），被告核定不予受理，自不發生申請效力，亦無補件問題，於法並無不合。
⒋原告主張農保條例中並未規定申請人未經投保農會加蓋農會
圖記、負責人、經辦人等印章（即未透過農會提出申請），被告得不須命被保險人（申請人）補正即得逕予駁回云云。惟查農保條例及其施行細則有關補件之規定，除農保條例施行細則第12條關於加退保資料之申報部分，有明文規定保險人應通知補正外，另僅同條例施行細則第44條有關醫療給付部份，有明文規定申請人或投保單位於申請醫療給付要件不備時，保險人須命其補正外，至於其他保險給付項目（如殘廢給付、生育給付及喪葬津貼）均無相關補件之規定。揆其立法意旨，係因緊急傷病或住院等醫療給付事故為短期或緊急性質，相關資料要件或可能因緊急之故難免疏漏，故法律明文規定應給予限期補正之機會，以免影響其申請醫療給付之權益（最高行政法院92年度判字第1427號判決意旨參照）。據此，殘廢給付之請領為要式行為，於事實上及程序均應按法定方式及主管機關之規定，否則不生請領之效力。
⒌至原告另主張本件被保險人死亡前已意思表示，又保險給付
之性質非專屬於請求人一身云云，惟查農保條例固未有直接之明文，惟按農保殘廢給付之立法意旨係在保障被保險人因傷病致殘致使其勞動能力減少或喪失後之生活，所給予之殘廢後生活補助；換言之，對於該等被保險人而言，係在填補其成殘後因農業勞動能力損失致經濟收入不足以維持其基本生活之用，亦即在維持其成殘後至死亡前之一定期間內基本生活所需。因此，殘廢給付之給付目的，係照顧被保險人在成殘後尚能如一般人繼續生活為前提，非提供其作為繼續治療原來所患傷病之用（此部分已有全民健康保險制度支付），亦非補助其遺屬後續之生活（農保並未如勞保有遺屬津貼），被保險人如因此死亡，另核給喪葬津貼以補助殯葬費之支出，且依農保條例第36條規定，係僅以「被保險人」為請求權人生前所擁有，如其行使申請之權利後死亡始有民法第1148條規定之適用。故應認為農保之被保險人關於殘廢給付之請求權專屬於被保險人即被繼承人本身，且被保險人於未向主管機關提出申請前，尚未變為金錢債權，不得為繼承之標的，此係因殘廢給付請求權之性質使然，難認有違憲法保障人民財產權之規定，亦與基本人權不得以法律限制之規定無涉。原告雖主張該被保險人殘廢給付之請求，係被保險人生前之意思，惟縱原告上揭主張屬實，然被保險人於提出本件殘廢給付申請時，並未依法透過其投保單位農會提出申請，程序上顯有疏漏，被告因此核定不予受理，即無違誤，又依法並無被告必須通知被保險人補件之規定，原告以此主張被告所為原處分違誤云云，顯有誤解。況被保險人嗣於提出申請後之翌日即95年12月13日即死亡，在其死亡前，並未備齊上開書件重新向被告提出申請，或已為補件之情形，而該殘廢給付之請求權利乃專屬被保險人一身，故其死亡後，亦不發生由其繼承人重新申請之問題。則本件被保險人就殘廢給付之申請程序因不符合上揭規定，被告認應不予受理，而駁回該申請，即無違誤。至被保險人殘廢給付實體上之請求是否有理由，乃無進一步審酌之必要，原告主張被告有違平等原則、誠信原則云云，顯有誤會。
六、綜上所述，原告之主張，並無可採。被告所為原處分1 、2認事用法既無違誤，審議審定及訴願決定予以維持，即無不合，原告仍執前詞及個人主觀之見解，請求被告核付農保殘廢給付云云，為無理由，應予駁回。又本件為簡易事件，依卷內資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為判決。另兩造其餘主張及陳述，與本件判決結果不生影響，自毋庸一一審酌論究，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 2 月 3 日
臺北高等行政法院第四庭
法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 98 年 2 月 3 日
書記官 楊子鋒