臺北高等行政法院判決
97年度訴字第01055號原 告 嘉霖工業有限公司代 表 人 甲○○董事）住同訴訟代理人 顏本源律師被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會台北榮民總醫院代 表 人 乙○○院長）住同訴訟代理人 丙○○上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國97年2 月22日訴0000000 號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）95年6 月21日參與被告所辦理「單一劑量藥車乙批」採購案公開投標，乃於同日決標，並簽訂「行政院國軍退除役官兵輔導委員會台北榮民總醫院財物採購契約」（下稱系爭契約），約定以「一體成型之PU發泡」為主工法，原告應於簽約後30日檢送樣車1 台，供被告確認始得製造，樣車合格起75日曆天交貨，原告遲至95年9 月11日始繳交樣車1 台驗收，迄95年11月28日第4 次樣車送驗，始終未符合契約約定。然原告竟於96年2 月2 日逕行完成全數產品交貨驗收，驗收成果不合格，經被告退貨且限期96年3 月
1 日改善完成交貨，截止期限內原告未依通知交貨，而以原告96年2 月27日嘉霖字第0960227 號函覆被告，表示部分瑕疵無法改善，請被告減價驗收等語。被告以96年3 月19日北總補字第0960005137號函覆原告礙難同意辦理，請原告履行契約義務，屆期原告未履約，被告以96年5 月2 日北總補字第0960008122號函知原告，略謂「貴公司無法完成履約，且擅自變更合約規範工法，致驗收不合格，本案應由廠商負完全責任，本院（即被告）按契約『終止、解約辦法及罰則』第1條規定，解除合約而有本法（政府採購法）第101 條第1項第12款『因可歸責廠商之事由，致解除或終止契約』」。並謂「如未提出異議，依本法（政府採購法）第102條第3項將貴公司名稱及相關情形刊登於政府採購公報」。原告於96年5 月22日提出異議，被告以96年6月1日以北總補字第0960009597號函（下稱原處分）復異議處理結果，表示維持原議。原告不服，提起申訴遭審議判斷駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈申訴審議判斷及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告主張：
本件被告所屬承辦人員涉嫌違法失職，於系爭標案樣車驗收過程中故意以合約規範以外之內容，誤導原告配合，最後再以原告未依約履行為由，拒收系爭藥車，核其所為，殊難令人想像，茲將事實及證據臚列於後：
⒈95年9 月11日樣車初驗紀錄，其中待改進事項第1 點明白
指出「各項規格需符合約」，然第5 點竟記載「層板不良無開模，使完整一體性」，亦即要求原告對於層板部分應以「開模」方式處理，始有「完整一體性」，惟依系爭契約第3 條第5 款規定：「層板：為可抽換方式，不得以焊接或螺絲方式固定於車體，外觀不得有螺絲孔洞，組裝後需能牢固，不得因使用而鬆脫，整片層板須平整且能承受30kg之重壓而不變形，材質使用ABS 及合金複合製作，內部直接灌注強化PU發泡。」易言之，系爭契約明文規定層板應以「灌注強化PU發泡之方式」處理，而被告竟要求原告以「開模」方式取代，足證「被告主導原告違約」，彰彰明甚。抑有進者，被告於申訴審議時為推諉責任，竟向行政院公共工程委員會謊稱：「再次重申本院並無提供樣車供廠商依樣製作之事實。本院要求依合約製作層板（PU發泡灌注），承商表示厚度不足無法灌注，但承商允諾配合以開模方式辦理，本院勉予同意，之後亦已達成，因此在第4 次樣車驗收缺失中已無層板項目。」按被告要求原告以「開模」方式處理層板於前，竟能顛倒是非主張「本院要求依合約製作層板（PU發泡灌注）」於後，又以「承商表示厚度不足無法灌注，但承商允諾配合以開模方式辦理，本院勉予同意。」等語，據此足證，被告承辦人員前後供述不一，罔顧原告權益，不無有違法失職之嫌，併予敘明。
⒉95年9 月11日樣車初驗時，原告已陳明為使結構更加穩固
乃試將藥車主工法自「一體成型之PU發泡」，改為「以金屬框塞泡棉外貼塑鋼板」工法，從而獲得被告同意，此從樣車4 次驗收紀錄中均未指出應針對主工法改善之記載，即可獲得驗證，易言之，若被告對於變更主工法存有意見，依經驗法則早於樣車歷次驗收時即已表示反對並載明於驗收紀錄，顯見被告對於原告變更主工法乙節，應屬「欣然同意」，而非僅「勉予同意」，乃灼然至明。雖於該日樣車初驗紀錄，其中待改進事項第1 點明白指出「各項規格需符合約」，然第5 點竟記載「層板不良無開模，使完整一體性」，亦即要求原告對於層板部分應以「開模」方式處理，始有「完整一體性」，惟依系爭契約第三條第5款規定：「層板：為可抽換方式，不得以焊接或螺絲方式固定於車體，外觀不得有螺絲孔洞，組裝後需能牢固，不得因使用而鬆脫，整片層板須平整且能承受30kg之重壓而不變形，材質使用ABS 及合金複合製作，內部直接灌注強化PU發泡。」易言之，系爭契約明文規定層板應以「灌注強化PU發泡之方式」處理，而被告竟要求原告以「開模」方式取代，足證上開第1 點所謂「各項規格需符合約」之記載純屬贅文。然上開層板製作由PU發泡灌注，變更為開模，僅以口頭即可變更契約，則被告變更為更堅固之主工法，當然亦可以口頭方式為之，併予敘明。詎被告竟反於「信賴保護原則」，於96年2 月2 日正式驗收時，始以原告為「偷工減料」，任意變更主工法，不符契約規定云云，此種前後反覆，毫無誠信之作為，實難令原告信服，同時又落井下石，進而依法解除契約暨沒收履約保證金，於97年4月1日公告原告為不良廠商。
⒊被告於96年2 月2 日扣留原告所謂不合格藥車一臺，目的
為後續改善之比對依據，俟爭議釐清後奉還。詎原告公司人員於97年9 月23日下午6 時許，於被告中正11樓護理站中發現上開原告遭扣留所謂不合格之藥車，竟然由被告正常使用多時，原告公司人員核對特徵無誤後乃當場拍照存證，詢問護理人員亦稱該藥車品質優良，據此足證，被告主張原告擅自變更合約規範工法，致驗收不合格，應由原告負完全責任（被告指摘原告無視招標規範，以防制感染確保病人安全等），純屬子虛烏有，另一方面，原告生產之藥車完全符合被告要求，被告片面解約並刊登政府採購公報之處分，確屬不當。
㈡被告主張：
⒈原告於95年6 月21日參與系爭採購案公開投標，以新臺幣
（下同）284 萬3000元之金額，標得預算金額376 萬7 千元之系爭採購案，未對案內規格提出任何異議，並簽有系爭契約，詎原告得標後未依契約規定時間內提送樣車予被告確認，並在未經確認合格前逕行量產全部藥車，又未經被告同意逕行變更工法，致全部藥車驗收不合格，無法於履約期限內交付合於契約約定之藥車予被告，遭被告終止契約並刊登政府採購公報。
⒉系爭採購案之規格係被告參照現行使用之藥車訂定，層板
規格應無疑慮，原告投標時亦未提出質疑，得標後卻向被告表示受限其產製能力，無法生產合乎契約規範之層板，並口頭表示希望以優於規格之開模方式產製層板，並無所謂被告「主導原告違約」之情事，被告承辦單位考量優於原規格且層板無損病人安全，勉予同意並要求於樣車確認時陳現開模之層板，原告亦允諾將達成，詎第1 次樣車交驗逾期約兩個月，樣車層板亦未依原告自行承諾之開模產製，被告使用單位遂將原告所提開模方式併其他缺失羅列於第1 次樣車驗收紀錄中，原告對未開模一項缺失未提異議並簽署之，同時再次承諾將於下次樣車交驗時併其他缺失改進達成，卻遲至第4 次樣車驗收時始達成，故被告使用單位於第4 次樣車驗收紀錄取消層板缺失，據此足證，原告反果為因顛倒是非，不依事實，隨意誣指被告承辦人員涉嫌違法失職。
⒊原告略謂「95年9 月11日樣車初驗時原告已陳明為使結構
更加穩固，乃試將藥車主工法自『一體成型之PU發泡』，改為『以金屬框塞泡棉外貼塑鋼板』工法，從而獲得被告同意」，上列陳述均非屬實，原告從未口頭或書面告知被告改變主工法乙節。樣車驗收係由醫療人員僅就使用上可能發生之缺失提出審查，並無審監及採購單位參與，故驗收紀錄開宗明義即述明「1.各項規格須符合約」，全案之工法、材質證明、尺寸規格均留待正式驗收時審查，樣車驗收紀錄未載明之變更不表示同意接受，樣車驗收之醫務人員亦無權同意，原告如欲申請變更工法應正式函文被告，經被告採購單位簽會核定正式函覆同意變更始為有效，絕非原告之揣測「顯見欣然同意」，原告無視招標規範「PU發泡直接灌注成一整體結構」以防制感染確保病人安全之精神，得標後擅自變更主工法，硬指不同屬性材質拼湊之工法優於一體成型之工法，不依證據，隨意指稱相關人員同意或「主導原告違約」。
⒋本件係原告自得標簽約後即未依契約時程繳交樣車，其後
所交驗樣車亦未符合契約規範之需求，復於96年2 月2 日交貨驗收，驗收結果不合格予以退貨，並限原告於96年3月1 日改善完成交貨，惟原告仍未依限交貨，僅函文要求對無法改善部分以減價驗收方式處理，被告於96年3 月19日函覆原告礙難同意，請其依契約規定履行交貨，然遲至96年5 月2 日仍無法履約，被告遂依採購契約之「終止、解約辦法及罰則」第1 項規定逕行終止契約，並正式函知原告。
理 由
一、原告主張：原告於95年6 月21日與被告訂立系爭契約，95年
9 月11日樣車初驗時，原告已向被告陳明，為使結構更加穩固，乃將藥車主工法自契約所約定之「一體成型之PU發泡」，改為「以金屬框塞泡棉外貼塑鋼板」，從而獲得被告同意，此由樣車四次驗收紀錄中均未指出主工法有何缺失之記載，即可獲得驗證。被告竟於96年2 月2 日正式驗收時，始以原告任意變更主工法為由，終止（解除）契約，並通知原告以原告有政府採購法第101條第1項第12款之事由將刊登政府採購公報，經原告異議後，仍以原處分維持原議，並於97年4月1日公告原告為不良廠商，委難干服，為此提起撤銷訴訟云云。
二、被告則以：兩造約定以「一體成型之PU發泡」為系爭契約標的藥車之主工法，原告原應於簽約後30日檢送樣車1 台，供被告確認始得製造，然原告4 次提供樣車始終未符系爭契約規格，即於96年2 月2 日逕行完成全數藥車製作，通知被告辦理交貨驗收，惟所交貨品係以「金屬框塞泡棉外貼塑鋼板」為主工法，並有10項缺失，與契約規範功能不符，經被告退貨，限期於96年3 月1 日改善，惟原告僅於96年2 月27日函知部份缺失無法改善，求以減價方式驗收等語。被告以原告未經被告同意而逕變更施工工法及規格，不符合契約之主要目的且妨礙安全及使用需求，依系爭採購契約「終止、解約辦法及罰則」第1 點，原告給付遲延逾10日以上，被告得終止契約之約定為據，於96年5 月2 日以北總補字第0960008122號書函通知原告有政府採購法第101條第1項第12款之事由將刊登政府採購公報，經原告異議後，維持原議，以原處分通知原告，於法並無不合等語。
三、按機關辦理採購，發現廠商有因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報，政府採購法第101 條第1項第12款定有明文。
四、兩造對於雙方於95年6 月21日訂立系爭契約，約定以「一體成型之PU發泡」為主工法，原告應於簽約後30日檢送樣車1台，供被告確認始得製造，樣車合格起75日曆天交貨，原告遲至95年9 月11日始繳交樣車1 台驗收，迄95年11月28日第
4 次樣車送驗，始終未符合契約約定，原告乃於96年2 月2日逕行完成全數產品交貨驗收，被告以驗收成果不合格退貨，限期96年3 月1 日改善完成交貨，截止期限內原告未依通知交貨，表示部分缺失無法改善，請被告減價驗收等情，均不爭執，復有系爭採購契約、四次樣車驗收記錄、正式驗收記錄及原告96年2 月27日嘉霖字第0960227 號函、被告96年
3 月19日北總補字第0960005137號函、被告96年5 月2 日北總補字第0960008123號函等件影本等在卷可稽，為可確認之事實。是原告對於未依契約原約定期限交貨，復將原約定施工方法，由「一體成型之PU發泡」改為「以金屬框塞泡棉外貼塑鋼板」，經被告於96年2 月2 日驗收，認列10項缺失，原告發函自承部分缺失無法改善等情，既不否認，則原告遲延給付逾10日以上，且契約之目的無法達成，被告依系爭採購契約「終止、解約辦法及罰則」第1 點，原告給付遲延逾10日以上，被告得終止契約之約定為據，終止（解除）契約，即有所本。惟原告所爭執者，無非改變主工法，業經被告同意，而今驗收無法合格，乃被告違背誠信，肇致契約終止（解除），當然不可歸責於原告云云，職是，本案之爭點厥為原告未依系爭契約債務本旨履行，是否可歸責於原告。經查：
㈠原告雖主張系爭契約成立後，被告曾同意將原約定施工方法
，由「一體成型之PU發泡」改為「以金屬框塞泡棉外貼塑鋼板」云云，惟所憑者無非以被告於4 次樣車驗收時，均未指出主工法缺失，推論被告同意主工法變更。然系爭採購契約係屬訂製性質，原告本應依契約規格製造，而被告為醫療機構，乃於系爭採購契約特別要求契約標的（藥車）須「PU發泡直接灌注成一整體結構」，以防院內感染，足見主工法之要求於系爭採購契約為重要事項，苟契約雙方同意主工法變更，衡為重要事項變更，當有相當資料（如書面契約、雙方開會記錄等）足為佐證，始能保障契約雙方權益。然原告就此竟未能提出任何憑證以實其說，僅以被告歷次驗收時未於驗收記錄上載明主工法之缺失等情，推論被告已同意主工法變更云云，已難採信。且被告於96年2 月2 日以原告產品不合格退貨，原告即於96年2 月27日以嘉霖字第0960227 號函覆被告，以部份缺失無法改善為由，求為減價驗收，嗣經被告以96年3 月19日北總補字第0960005137號函知原告，表示礙難同意原告擅自變更契約主要工法，無法減價驗收，原告復於96年3 月27日以嘉霖字第0960327 號函表示「本公司變更契約工法部份，與契約規定效能及使用功能皆無衝突，雖未與使用單位溝通清楚，但已配合使用單位要求改善現有藥車之多項缺失」等情，有上開函文影本在卷為憑；苟原告為工法之變更，確經被告同意，則原告遭被告以主工法變更為由退貨，應即表示反對意見，豈有自承缺失無法改善，又自稱變更契約工法確實未與使用單位溝通清楚之理？甚且，原告申訴時，亦不曾主張被告曾同意主工法變更，而係主張其以被告所提供樣車而生產，因樣車款式與契約內容不同，致有所誤等語，此亦有卷附原告申訴書可憑。凡此俱見原告主張主工法之變更，業經被告同意云云，無非臨訟飾卸之詞，委無足採。
㈡原告所提出之藥車成品，多項與合約規範不符等情，已如前
述，被告依系爭採購契約之規格要求原告改善缺失，並無原告所謂之「有悖誠信」情事，原告96年2 月2 日所交藥車成品，既不符合系爭採購契約之規格，自應依被告所定期限（96年3 月1 日）改善全數藥車缺失，惟其逕自改變主工法在先，將一體成型之PU發泡、不得黏貼補強等工法，改為以金屬框塞泡棉外貼塑鋼板之工法，復未於被告給予改正之寬限期內改正完畢，僅改進部分缺失並去函被告企求被告減價收受，被告考量結構強度、病人安全、院內感染等因素未予接受，以系爭採購契約「終止、解約辦法及罰則」第1 點，原告給付遲延逾10日以上為據，通知原告終止（解除）契約，其終止（解除）契約，洵屬有據，而其契約之終止（解除），顯係可歸責於原告，至為明確。
五、綜上，被告認原告有政府採購法第101 條第1 項第12款「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約」之事由，應刊登政府採購公報之情形所為之處分，洵屬有據，原處分為相同之認定駁回原告之異議，於法無違，申訴審議判斷遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，求予撤銷原處分及申訴審議判斷，為無理由，應予駁回。
六、至於被告迄今留用原告所交付之藥車1 台乙節，核與本案爭點無關，原告供為驗收之藥車為非依債之本旨所交付之物，已如前述，不能僅以被告留用原告之藥車1 台，而認原告已履行契約。兩造其餘攻擊防禦方法，於判決結果不生影響，爰不一一論述，附此序明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 11 月 18 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 11 月 18 日
書記官 徐子嵐