臺北高等行政法院判決
97年度訴字第01073號原 告 甲○○輔 佐 人 戊○○被 告 銓敘部代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國97年02月19日97公審決字第0050號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告原係行政院國軍退除役官兵輔導委員會屏東榮譽國民之家（以下簡稱屏東榮家）辦事員，經被告於民國96年10月18日以部退二字第0962744000號函（下稱原處分），核定原告自96年07月16日屆齡命令退休生效，並於該函說明三備註㈤記載略以：依行政院人事行政局96年09月21日局企字第0960063619號函載以，原告自53年03月至76年06月止，曾任屏東榮家工友職務，並於工友退職時，依事務管理規則規定請領退職金；前開退職金無須繳回。是以，原告本次退休所具84年07月01日退撫新制施行前、後年資計20年1 個月，併計業已領取退職金之工友年資23年4 個月，本次退休年資扣除已領退職金之工友年資，僅得再予採計11年5 個月。因原告未檢送年資採計取捨切結書，被告依公務人員退休法第16條之1 第1 項及同法施行細則第13條規定，逕以對原告較為有利之選擇方式，選擇採計其退撫新制施行前、後年資分別為6 年5 個月及5 年，核定其退撫新制施行前、後退休年資分別為6 年及5 年5 個月。原告不服，提起復審，經復審決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、原處分及復審決定均撤銷。
２、被告應按退休年資20年1 個月及委派5 職等本薪5 級370薪點核算退休金，並按月給付月退休金。
３、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張：
（一）原處分顯非適法：
１、查工友退職係依據事務管理規則及勞保相關規定辦理退職，自無公務人員退休法之適用，原處分顯非適法。
２、依事務管理規則僱用之工友與服務機關間應屬私法上之僱傭關係，其請求退職金權利之性質亦屬私法上之權利，被告忽略公務人員公法上之退休金與工友退職金性質上之差異。再者，原告擔任工友職務期間，被告並無審定資格，即原告非具有公務人員身份，退職後轉任雇員，應係為初任公務人員，不應受公務人員退休法第13條相關規定。
３、依據公務人員退休法第13條規定及被告87年03月20日87台特三字第1598948 號函略以，「因查工友非依公務人員任用法律任用者，無法併計公務人員退休年資」，故原告退休時不能併計在公務人員退休年資，自無被告所稱「再任」公務人員之問題，被告強將工友等同公務人員，明顯違誤。
４、屏東榮家於被告尚未核定原告之退休案時，即已主動收回原告前任職工友期間之退職金，則原告並未領取工友退職金，被告自應依相關規定重新審定原告之退休案，按月給付月退休金。
（二）依據被告79年05月11日79台華法一字第0399128 號函釋意旨，各機關工友於轉任公務人員後，依法退休時，其工友服務年資不得要求併計公務人員服務年資。是被告核定原告之工友服務年資應併計轉任公務人員後之服務年資，顯有矛盾。惟被告又解釋上開所謂依法退休係指依公務人員退休法相關規定辦理，一則以工友轉任公務人員依法退休，二者服務年資不得併計，一則以工友轉任公務人員依法退休，二者服務年資應予併計，且受公務人員退休法第6條及第16條之1 第1 項所定最高標準之限制，實有違公平正義、信賴保護及依法行政原則，並損害原告及此類人員權益甚鉅。
（三）公務人員退休法施行細則第13條規定逾越母法授權範圍，並違反法律保留原則，應不生效力：
１、查公務人員退休法第16條之1 第1 項規定係針對現任公務人員，其任職期間涵括公務人員退休法84年01月28日修正施行前、後於辦理退休時核給退休給與及最高年資限制之規定。惟公務人員退休法施行細則第13條第1 、2 項規定，將退休年資之計算擴張至非依公務人員退休法退休（職、伍）金給與或資遣給與之年資均併予計算，已逾越母法授權範圍，有違法律保留原則，應不生效力。
２、因工友年資非屬公務年資，其退職金並非公務人員退休法施行細則第13條所稱之退職金，被告90年04月10日90退三字第2010757 號書函，藉由90年02月14日修正前之事務管理規則第367 條「工友請領退職金之權利、時效，比照公教人員退休法及有關規定辦理」之比照規定，使公務人員退休時，其退休金基數或百分比應連同以前工友退職基數或百分比合併計算，以不超過最高基數或百分比為限，實以行政規則限制公務人員之退休權利，悖離法律保留原則。
３、依被告解釋，將工友年資與公務人員年資合計超過退撫舊制最高30年之限制，等同均須扣除工友之服務年資數，依退撫舊制支領剩餘部分之退休金，加上退撫新制年資部分，不論任職多久，最多亦只能再支領數年之退休金，即使將工友退職金與所得支領之公務人員退休金合計，亦可能遠少於年資相同之一般公務人員，更往往喪失支領月退休金之權利，實明顯不當限制曾任工友之公務人員退休權益，亦有違公務人員退休制度之本旨。
（四）被告政令實施未一體適用：
１、被告認為工友退職金係由政府編列預算支應，故應納入公務人員年資及受年資併計規範，但又認為行政機關之約聘僱人員、臨時人員離職轉任公務人員時已領離職儲金者，其年資於辦理公務人員退休時不能併計，二者解釋差異南轅北轍，自相矛盾。查離職儲金原由政府編列預算提撥，其後改由聘僱人員及聘僱機關學校各分擔半數，故仍是由政府編列預算，採行確定提撥制，並無二致。是被告豈能以「工友退職金係由政府編列預算支應」為由，將工友年資併入公務人員年資計算。再者，為何母法（公務人員退休法）沒規定，被告只憑84年07月「各機關學校聘僱人員離職儲金給與辦法」來解釋該類人員於辦理公務人員退休時不能併計，而工友卻要併計。被告未能一體適用，前後矛盾，明顯不合理。
２、被告認為「離職儲金給與辦法其建制意旨及離職儲金給與之標準規定，皆與公務人員退休法不同，不能相提並論」，惟查，離職儲金給與辦法係為保障聘僱人員離職後之基本生活，而公務人員退休法訂定意旨為保障公務人員退休後的生活，二者皆為「保障生活」並無不同。另公務人員退休金是政府與公務人員按比例撥繳基金費用共同籌措退撫經費之「共同提撥制」，故離職儲金及公務人員退休金皆有政府編列預算，都是採行提撥制。是被告認為約聘僱人員、臨時人員離職轉任公務人員時已領離職儲金者，其年資於辦理公務人員退休時不能併計，而工友轉任公務人員已領退職金者卻要併計公務人員年資，政令實施未一體適用，事屬實情。
（五）被告違反信賴保護原則：
１、公務人員退休法是84年06月29日修正，84年07月01日起實施，新法令之實施實不應溯及既往。屏東榮家於76年辦理原告工友退職案，當時之承辦人員並未告知支領退職金之日後權益及影響，且工友適用事務管理規則及勞保相關規定並非適用公務人員退休法，況當時並未有併計的相關規定，經過二十多年後，匡以併計的規定，政府信賴保護原則消失殆盡。
２、被告引用事務管理規則第366 條規定有誤，被告所引用之規定係行政院91年03月27日院台秘字第0000000000-B號函修正之規則，第367 條規定「工友請領退職金之權利、時效，比照公教人員退休法及有關規定辦理」。查行政院於94年06月29日已發布廢止事務管理規則，現工友管理要點並無相關規定，而原有的事務管理規則已歷經多次修正，原告領取工友退職金之時間點為76年06月30日，即使引用亦應適用在72年04月29日行政院臺72祕字第7607號函修正發布之規則，因此所有條文皆無被告所引用的內容，所有法令之實施實不應溯及既往，而應適用76年的規定。原告係於96年退休，被告實不能以91年的法律來做依據。事務管理規則已於94年廢止，且被告擴大解釋公務人員退休法，將破壞該法已於社會中形成之秩序，被告違反信賴保護原則，實為明確。
（六）查原告自53年03月至76年06月30日止擔任工友工作，76年07月01日至96年06月30日轉任公務人員，為政府工作長達43年。被告認定43年年資最高僅能採計30年，又嚴苛解釋將原告23年工職年資併入公務人員年資計算，最後僅核定
6 年年資，長達14年的公務人員年資均不採計。查原告在職時每月薪資皆依法撥繳公務人員退休撫卹基金數千元，惟退休時繳費年資卻無法採計，這種退休計算方式顯不合理。
（七）被告罔顧屏東榮家收回原告工友退職金之事實，擴大解釋並剝奪原告應有之退休權利：
１、工友管理機關為行政院人事行政局，該局於96年09月21日以局企字第0960063619號函復被告略以，「查行政院72年04月29日修正之事務管理規則第366 條規定，工友辦理退職後擔任職員或再受僱為工友者，所領退職金，無須繳回」，該函並未表示工友年資應併入公務人員年資計算。而現行工友管理是適用工友管理要點（原事務管理規則），乃行政院於94年07月01日以院授人企字第0940062744號函發布，於該要點逐點說明中有關工友退職金部分亦提及依行政院人事行政局79年08月04日79局壹字第32767 號函釋略以，「符合工友退職條件者，其曾任正式編制內職員，而未支領退休（職）金、資遣費之服務年資，准予併計辦理退職，爰訂定第1 款」。原告已領取退職金，依此規定退休年資應不予併計。
２、當原告轉任公務人員時，屏東榮家在76年係依事務管理規則第363 條及勞動基準法第55條規定辦理原告領取退職金並無誤。嗣經被告以此理由駁回原告月退之權益，屏東榮家亦覺被告處理不當，於原告退休前已收回原告退職金。屏東榮家收回退職金已是事實，被告除罔顧此事實外，套用條款擴大解釋，將原告工友退職年資併入公務人員年資計算並受最高退休年資限制，剝奪原告應有之退休權利，明顯違誤。
（八）按公務人員退休法所規範之對象應為經過被告所據以審定資格或登記者。又工友管理要點業經行政院以94年07月01日院授人企字第0940062744號函發布，上開函文明確表示各級政府機關、公立學校工友（含技工、駕駛）分別自87年07月01日及12月31日納入勞動基準法之適用範圍、適用對象及「事務管理規則」廢止。則工友適用勞動基準法規定，不適用公務人員退休法。再者，公務人員任職公務前不論是依何種身份、法律規定辦理退休、退職、離職，其所支領之離退職金均非公務人員退休法所規範之範圍。而工友並非公務人員，於一般私部門之勞工並無不同，遇有身份爭議，是適用民法、勞基法，而不適用行政救濟程序。
乙、被告主張：
（一）原處分並無違誤：
１、依據84年07月01日修正施行前之公務人員退休法第6 條第
2 項、同法施行細則第12條第2 項規定及84年07月01日修正施行之公務人員退休法第6 條第1 至3 項、第16條之1第1 項、同法施行細則第13條第1 、2 項規定之意旨，公務人員依法退休時，其所具新制施行前之任職年資，依原法最高採計30年；新制施行後若兼具新制施行前、後之年資者，其新制施行前、後之任職年資可連同累計，最高採計35年，但新制施行前之任職年資，依原法最高僅得採計30年。至於退休（職）再任人員，其退休再任前後年資之退休給與，則應受84年07月01日公務人員退休法修正施行前、後之該法第6 條及第16條之1 第1 項最高標準之限制。又查現行公務人員退休法第16條之1 有關退休年資採計上限之規定，在新制施行前年資採計部分係沿用原公務人員退休法第6 條規定；亦即，維持「退休年資（新制施行之年資）最高採計30年」、「一次退休金，最高以61個基數為限；月退休金之給與，最高以在職同職等人員之月俸額的90% 為限」。因此，公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「退休再任而含有新制施行前、後之年資」或「已領取退休金後再任，嗣又再退休」者，其「新制施行前」之任職年資均應受「最高僅能採計30年」，以及新制施行前、後之任職年資均應受「最高僅能採計35年」之限制。
２、查原告自53年03月至76年06月止曾任屏東榮家之以工代職年資，既經屏東榮家依事務管理規則，按其任職年資23年
4 個月之標準核給48個基數之一次退職金，則原處分並無違誤。
（二）關於原告主張「被告79年05月11日79台華法一字第399128號、90年04月10日90部退三字第2010757 號函釋規定，工友服務年資於轉任公務人員時不得併計公務人員退休年資，惟依公務人員公務人員退休法辦理退休時，卻須合併計算並受最高採計年資上限規定之限制，顯有矛盾」一節。查被告79年05月11日79台華法一字第399128號函釋意旨係為規範學校技工、工友及公營事業機構評價職位人員轉任公務人員時，可否將再任前任職年資併計休假事宜。是該函釋之規範意旨與內容與本件並不相同。次查被告90年04月10日90退三字第2010757 號書函略以，依公務人員退休法施行細則第13條規定，且為避免政務人員、教育人員或公營事業人員、工友（技工）退休（職）後轉任公務人員重行退休時，要求援引比照不受最高年資採計之限制，並避免對於久任公務人員其任職年資超過最高採計上限者，產生不公，工友退職再任公務人員而重行退休者，其已領取工友退職金之年資，由於其所領退職金仍係由政府編列預算支應，基於公平原則，其已領退職金之年資仍應併計受35年限制。是原告主張上開二函釋與公務人員退休法之年資採計上限規定相互矛盾，洵屬個人主觀之誤解。
（三）就原告主張「公務人員退休法施行細則第13條規定逾越母法授權範圍，並違反法律保留原則」一節，說明如下：
１、按公務人員退休金之給付標準、給付方式，並非全部均應以法律定之，故設若法律有所授權時，亦得以授權命令訂之（司法院釋字第246 號解釋參照）。從而，授權命令若就上開退休金之給付標準、給付方式作原則性之規定，亦應無違反法律保留之原則。查公務人員退休法施行細則係依公務人員退休法第17條之授權而訂，故考試院就公務人員退休法之立法目的及公務人員退休法第6 條、第13條、第16條之1 規定所表現之整體意義判斷，再審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素後，於同法施行細則第13條規定退休金之核給規定，應屬立法政策與裁量之問題，並無逾越法律授權之情事。
２、按司法院釋字第480 號解釋理由書揭示，行政機關所訂之法規命令是否有逾越本法授權範圍，應就法律規範之整體立法目的為綜合判斷。準此，考試院依據法律授權（公務人員退休法第17條規定）訂定之公務人員退休法施行細則第13條，對於再任人員再任前後年資應合併受最高採計上限之規範，即係本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性，並落實公務人員退休法有關年資採計上限之旨意所訂定，並未逾越法律授權訂定之範圍及立法目的或違反法律保留之情事。
３、查公務人員退休法施行細則第13條立法說明略以，「公務人員資遣已領取資遣給與之年資不得併計辦理退休；另按現行各種單行公務人員退休法規或資遣給與辦法有關年資採計標準，大致相同且同由政府編列預算支應，如依規定辦理退休（職、伍）或資遣後再任或轉任公務人員重行退休，均應受最高年資採計上限之限制，以維持年資採計之衡平」；復以依事務管理規則進用之各機關（構）工職人員退職，係由政府編列預算支應，依上開規定，其退職後轉任公務人員重行退休時，即應合併其以前退職年資計算，且不得超過最高標準；亦即，依事務管理規則退職之工友，仍屬公務人員退休法施行細則第13條所稱「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者」之範圍。是原告所稱尚不足採。
（四）關於原告主張「繳回工友退職金，自無須受公務人員退休法第16條之1 及同法施行細則第13條最高採計年限規定之限制」一節。原告曾任工友年資是否曾領取退離給與，經被告函准屏東榮家函復略以，原告工友任職年資業依事務管理規則，按任職年資23年4 個月核給48個基數之一次退職金。至於屏東榮家再以96年06月01日屏家人字第0960002144號函同意原告繳回上開曾任工友年資之退職金一節，因工友退職事項係屬行政院人事行政局主管權責，爰經被告轉准該局同年09月21日局企字第0960063619號函復略以，「查行政院72年04月29日修正之事務管理規則第366 條規定，工友辦理退職後擔任職員或再受僱為工友者，所領退職金，無須繳回。基此，原告曾任工友年資業已領取之退職金，無須繳回」。據此，由於屏東榮家並非事務管理規則之主管機關，其96年06月01日屏家人字第0960002144號函同意原告繳回上開工友年資之退職金，顯於法無據。是原告自不得以屏東榮家同意繳回工友退職金為由，主張不受上開公務人員退休法最高採計年資規定之限制。
（五）就原告指稱「被告政令實施未一體適用」一節，說明如下：
１、依據公務人員退休法施行細則第13條第1 、2 項規定及該條立法說明，凡係按現行各種單行退休法規或資遣給與辦法辦理退休（職、伍）或資遣後，再任或轉任公務人員重行退休者，均有公務人員退休法第16條之1 所定「最高採計上限」原則之適用。又臨時人員及約聘僱人員早期離職並無核發退離給與之規定。即便約聘僱人員於84年07月01日後離職者得依離職儲金給與辦法規定，發給公自提儲金本息，惟審究該辦法建制意旨及聘僱人員應按比率提存儲金及其離職儲金給與之標準等規定，皆與公務人員退休制度不相同。是原告指稱「被告政令實施並未一體適用」，顯屬個人主觀之誤解。
２、參酌84年02月10日發布之離職儲金給與辦法第3 條、第5條第1 項規定、被告68年10月09日（68）台楷特三字第34
149 號函及被告95年09月25日部退四字第0952608182號書函意旨，由於約聘僱人員離職時領取之離職儲金係由各機關編列預算支給，其性質相當於退休金、資遣費或離職金。是依上開規定，約聘僱人員領取離職儲金後，再任公務人員並重行退休者，其領取離職儲金之年資應併同再任年資受公務人員退休法第16條之1 「年資採計上限」之限制，向屬被告一貫之作法。是原告指稱「被告政令實施並未一體適用」，顯屬個人主觀之誤解。
（六）關於原告主張「被告違反信賴保護原則」一節。查工友退職制度大多參酌公務人員退休規定內涵（如其退職條件成就、退職金基數內涵同於公務人員相關法令規定），為期條文精簡及避免日後須配合公務人員規定修正之困擾，爰訂定事務管理規則第366 條以為比照規定。是工友退職轉任公務人員者，自應依該規定受公務人員退休法「年資採計上限」之限制。另揆諸84年07月01日修正施行前、後之公務人員退休法規定意旨，均一再重申「新制施行前之任職年資最高僅能採計30年」，以及「新制施行前、後之任職年資最高僅能採計35年」之原則。因此，原告所稱「當年工友退職時法律並未有年資採計上限之規定」應屬未諳法令產生之誤解，亦無函稱信賴保護原則信賴基礎之存在，於法顯不足採。
（七）關於原告主張「在職時每月薪資皆依法撥繳退休撫卹基金，惟退休時繳費年資卻無法採計，顯不合理」一節。依據公務人員退休法施行細則第12條第1 項、第18條第1 項規定，原告自53年03月至76年06月止曾任屏東榮家之以工代職年資，業經屏東榮家依事務管理規則，按其任職年資23年4 個月之標準，核給48個基數之一次退職金。是原處分按公務人員退休法第16條之1 第1 項之規定，核定其新制施行前、後核定年資為6 年及5 年5 個月，並於原處分備註㈥載明「原告未予併計退休之新制繳費年資計6 年7 個月15天，原依法繳納之基金費用，依規定由公務人員退休撫卹基金管理委員會計算發還」，應屬適法；此外，公務人員退休撫卹基金管理委員會依原告繳付基金費用之本息，按比例計算一次發還11萬8485元，亦無違誤。
（八）就原告主張「被告罔顧屏東榮家收回其工友退職金之事實，擴大解釋並剝奪原告應有之退休權利」一節，說明如下：
１、茲以行政院人事行政局係工友退職事項之主管權責機關，另該局97年09月21日局企字第0960063619號函之查復內容「工友辦理退職後擔任職員或再受僱為工友者，所領退職金，無須繳回」，皆為原告所不爭之事實。據此，原告又以被告無視原服務機關（無權管轄機關）同意繳回工友退職金之事實，主張不受上開公務人員退休法最高採計年資規定之限制，顯有前後矛盾之虞。
２、另原告業於工友退職時，按其任職年資23年4 個月之標準，支領48個基數之一次退職金在案，爰被告再以原處分依其新制施行前、後核定年資6 年及5 年5 個月之標準，分別核給13個基數及8.5 個基數之一次退休金，於法並無違誤。是原告指稱被告剝奪其應有之退休權利，於法顯不足採。
（九）關於原告主張「依行政院94年07月01日院授人企字第0940062744號函，工友業已納入勞動基準法之適用範圍，自不受公務人員退休法『年資採計上限』之限制」一節。查行政院人事行政局94年07月01日院授人企字第0940062744號函略以，「各級政府機關、公立學校工友（含技工、駕駛）已分別自87年07月01日及同年12月31日納入勞動基準法之適用範圍」。另查原告曾任工友職務之退職日期係76年07月01日，其退職事項自應適用行為時之法令規定（事務管理規則）辦理，尚不得主張依該函規定適用勞動基準法，規避公務人員退休法「年資採計上限」之限制；至於72年04月29日發布施行之事務管理規則第367 條規定，確實敘明工友請領退職金之權利、時效，係比照公務人員退休法及有關規定辦理。是原告指稱「事務管理規則並無相關規定及被告違反法律不得溯及既往原則」，顯非事實。
理 由
一、本件原告起訴時被告代表人為朱武獻，嗣於訴訟中變更為乙○○，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告主張：原告於96年07月16日自屏東榮家退休，退休所具84年07月01日退撫新制施行前、後年資共計20年1 個月，原告前於53年03月至76年06月間，曾任屏東榮家工友職務，並以年資23年4 個月，依事務管理規則規定請領退職金。被告依公務人員退休法施行細則第13條規定，將原告本次退休年資扣除已領退職金之工友年資，僅採計11年5 個月，惟依公務人員退休法第16條之1 第1 項之退休最高年資採計上限，係對於以公務員身分退休者始有適用，前開施行細則擴及依事務管理規則退職之工友，已逾越母法授權範圍，亦違反依法行政之原則。被告既認工友年資不得與公務員年資併計，退休時復要求併計，有失公平，且違反信賴保護原則。況依事務管理規則僱用之工友，其與服務機關間係屬私法關係，其所領取之退職金應屬勞動基準法退休金之性質，故原告以工友職轉任公務員，應認係初任公務員，而原告之公務員年資，顯未逾退休最高年資之上限，應全數採計，且原告前所領取之退職金，已由服務機關收回等語，因認復審決定及原處分違法，並請求判決如原告聲明欄所示。
三、被告則以：公務人員退休法第16條之1 係退休年資採計上限之規定，而同法施行細則第13條係考量公務人員退休給與制度之整體衡平，及前開法律有關年資採計上限之意旨，為避免年資重複採計，致重複支領由國庫支給之退休年資而定，並無逾越法律授權及違背法律保留原則。且原告前任工友職，適用事務管理規則，有關退職制度，亦多比照公務人員退休規定之內容，故原告認年資採計上限之適用，有違信賴保護原則，亦屬無由。另原告雖繳回前領之退職金，然於法並無依據，原告以此為由主張不適用公務人員退休法年資採計上限規定，於法尚有未合等語，茲為置辯，並請求駁回原告之訴。
四、按84年7 月1 日修正施行之公務人員退休法第6 條第1 項規定：「退休金之給與如左：一、任職5 年以上未滿15年者，給與一次退休金。二、任職15年以上者，由退休人員就左列退休給與，擇一支領之：㈠一次退休金。㈡月退休金。」第
2 項規定：「月退休金…。一次退休金，…每任職1 年給與一個半基數，最高35年給與53個基數…。月退休金，…每任職1 年，照基數百分之2 ，最高35，給與百分之70為限…。
」。又同法第16條之1 第1 項規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」。次按，同法施行細則第13條規定：「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6 條及第16條之1 第1 項所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」。
五、經查，上開公務人員退休法之規定，係本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性，並落實公務人員退休法有關年資採計上限之旨意所訂定。而有關公務人員退休法明文規定年資採計上限之立法意旨，一則為落實公務人員永業化；二則為落實文官中立之人事政策；三為兼顧公務人力之新陳代謝；四則基於政府財政負擔及維護現職公務人員工作士氣之考量，期能避免退休金隨任職年資增長而無限制增加，以致衍生退休人員之所得超過現職人員待遇之不合理現象。是以前開公務人員退休法第16條之1 第1 項規定之真義，應係公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「退休再任而含有新、舊制之年資」或「已領取退休金後再任，嗣又再退休」者，其「舊制」之公務人員任職年資均應受「最高僅能採計30年」，及新舊制年資合計應受「最高僅能採計35年」之限制。是以公務人員退休法施行細則第13條所定之意旨，本即在落實同法第6 條及第16條之1 第1 項有關「年資採計上限」之旨意。再按司法院釋字第480 號解釋理由書謂：「…法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，…。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷．．．。」其意旨係有關行政機關所訂之施行細則是否有逾越本法授權範圍，應就法律規範之整體立法目的為綜合判斷。準此，考試院依據公務人員退休法第17條規定，本法施行細則由考試院定之法律授權，所訂定之公務人員退休法施行細則第13條，對於再任人員再任前後年資應合併受最高採計上限之規範，即係本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性，並落實公務人員退休法有關年資採計上限之旨意所訂定，並無逾越法律授權訂定之範圍，自可適用。
六、原告主張前開施行細則第13條之規定，擴及非以公務員身分退休者，顯逾越法律授權範圍云云。經查，行政法之解釋適用，除侵益行政外，尚非禁止類推適用，司法院著有釋字第
474 號解釋可參，行政機關僱用之工友，依事務管理規則退職，係屬給付行政事項，且本件原告曾任工友職退職日期係76年7 月1 日，當時適用之72年4 月29日發布施行之事務管理規則第367 條規定，有關工友請領退職金之權利、時效，係比照公務人員退休法及有關規定辦理，雖退休與退職依據之法源、適用對象，及退休給與方式，尚有不同，惟退休金、退職金均係由公庫支應，二者本質上並無差異，而參酌68年1 月24日修正公布之公務人員退休法第6 條第2 項，即有退休年資基數上限之規定，基於相同性質，相同處理，並落實退休年資採計上限之政策目的，故前開施行細則就適用範圍，類推適用於已領退職、退伍給與者，尚難謂逾越法律授權範圍，或有違反法律保留原則可言。
七、原告雖主張工友轉任公務人員，其前任工友年資並不得計入其公務員年資，何以退休時為不同處理一節，查按「依本法退休者，如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算」，公務人員退休法第13條定有明文。此係規範已領取退休金之再任公務員不必繳回已領退休金，然其重行退休時，再任前之年資不計入退休年資之規定，並無排除公務人員退休年資採計上限之意，故前開公務人員退休法第13條與施行細則第13條之規範目的不同，自不得混為一談。故工友退職前之年資不計入轉任公務人員後之年資，係比照前開退休法第13條之規定，對於公務員退休再任者，亦一體適用，並非專予工友退職者之特殊不利益規定，是以公務人員退休再任，並二次退休者，既受退休年資採計上限之限制，則施行細則第13條適用範圍，及於比照公務人員退休之工友退職後轉任公務人員者，尚難認有違平等原則，故原告此部分之主張，應非可採。
八、原告主張其領取工友退職金時，並無前開施行細則第13條之規定，故其適用，有違信賴保護原則云云。惟查，68年1 月24日修正公布之公務人員退休法第6 條第2 項，及68年6 月
4 日修正發布之施行細則第12條，均已有退休年資基數上限及重行退休之年資採計上限規定，而有關工友請領退職金之權利、時效，亦均係比照公務人員退休法及有關規定辦理，故原告76年間退職時之公務人員退休法制與政策原則，與現行法實無變更，實難認原告有何信賴之基礎。且公務人員退休年資採計，事涉公務人員退休法制及整體公務人員權益之平衡，自屬重大公益事項，縱使當時確有類似案例於重行退休時退職年資未併予採計，亦僅為少數未確實依法執行之案例，難認已構成信賴基礎，且其信賴應予保護。另原告雖主張服務機關已收回退職金乙節，經核收回退職金依法並無所據，亦未能變更原告曾依法退職之事實，故原告主張以此不採計原工友年資，亦難憑採。
九、綜上，原告退休所得採計之年資，依公務人員退休法第6條、第16條之1 及同法施行細則第13條規定，應受退撫新制施行前最高採計30年，前後合併最高採計35年之限制，故應扣除其前已按23年6 個月請領退職金之年資，是以原處分以對原告較為有利之方式，選擇採計其退撫新制施行前、後年資分別為6 年5 個月及5 年，以96年10月18日以部退二字第0962744000號函，核定原告退撫新制施行前、後退休年資分別為6 年及5 年5 個月，分別核給13個基數及8.5 個基數之一次退休金，於法尚無違誤，復審機關予以維持，亦無不合，原告請求撤銷復審決定及原處分，並命被告應按退休年資20年1 個月及委派5 職等本薪5 級370 薪點，核算原告月退休金，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 11 月 12 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 闕銘富法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 11 月 12 日
書記官 林苑珍