臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1094號原 告 甲00000000訴訟代理人 黃珊珊 律師（兼送達代收人）複 代理 人 溫大瑋 律師
周聰慶 律師被 告 中央健康保險局代 表 人 乙○○（總經理）訴訟代理人 洪瑞燦 律師上列當事人間因全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民國97年4 月8 日衛署訴字第0970004985號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告石相懋擔任負責醫師之傑出牙醫診所與被告中央健康保險局訂有全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱健保合約），有效期間自民國92年7 月12日起至94年
7 月11日止。於原告承辦全民健康保險（下稱健保）期間，經被告於94年6 月23日至同年7 月6 日派員訪查原告及丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、劉癸○○等多位保險對象，發現原告有多刷保險對象之健保IC卡，虛報醫療費用之情事，被告乃以94年8 月29日健保醫字第0940059934號函（下稱被告94年8 月29日函）依原告違反全民健康保險法（下稱健保法）第72條前段、行為時全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱健保特約及管理辦法）第34條第1 項第7 款及第36條規定，處原告虛報醫療費用2 倍罰鍰新臺幣（下同）15,442元，並停止特約2個月處分（94年11月1 日起至94年12月31日止，原告申請暫緩執行，經被告同意俟訴願決定後再行處理），原告負責醫師於停止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付。原告不服，向被告申請複核，未獲變更，向全民健康保險爭議審議委員會（下稱健保爭審會）申請爭議審議，遭審定駁回，仍不甘服，再向行政院衛生署（下稱衛生署）提起訴願，經該署以95年12月22日衛署訴字第0950041288號決定書決定：原審定及原核定均撤銷，由原核定機關另為適法之核定。被告爰依訴願決定意旨，乃以96年3 月20日健保醫字第0960052043號函（下稱原處分）依健保法第72條、裁處時健保特約及管理辦法第66條第1 項第8 款及70條規定，處原告虛報醫療費用2 倍罰鍰15,442元，並停止特約2 個月處分（96年6 月1 日起至96年7 月31日止，原告申請暫緩執行，經被告同意俟訴願決定後再行處理），原告負責醫師於停止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付。原告不服，申請複核，經被告維持原核定，向健保爭審會申請爭議審議，遭審定駁回，仍未甘服，再提起訴願，亦遭駁回，被告爰就原處分停止特約部分之核定，以97年4 月14日健保醫字第0970022092號函（下稱被告97年4 月14日函）訂於97年6 月1 日起至97年7 月31日止執行（業已執行完畢），原告猶不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定、審議審定及原處分關於罰鍰部分撤銷。
⒉確認原處分關於停止特約部分違法。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、被告適用法律違誤：㈠被告基於原告93年10月至94年2 月期間所申報之醫療費用，
於96年3 月20日以原告於承辦健保醫療業務期間，有針對保險對象多刷健保IC卡虛報就診醫療費用之情事，並依下列法令核定處以該虛報醫療費用2 倍之罰鍰計15,442元，並課以停止特約2 個月：
⒈健保法第72條規定「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、
陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2 倍罰鍰；．．．」。
⒉健保特約及管理辦法第66條第1 項第8 款規定「保險醫事服
務機構於特約期間有下列情事之一者，保險人應予停止特約
1 至3 個月，．．．未診治保險對象，卻自創就醫紀錄，虛報醫療費用。」。
⒊全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條違規處分
裁量基準（下稱健保特約及管理辦法第66條違規處分裁量基準）第6 條：「依第3 點或第4 點規定，應處停止特約1 個月或2 個月之保險醫事服務機構，如其主要違規類型有下列情事之一時，得加重其停約之月數：．．．未診治保險對象，卻自創就醫序號，而虛報醫療費用。」。
㈡惟查：
⒈原處分所依據之健保特約及管理辦法第66條第1 項第8 款規
定乃於95年2 月8 日始修正增列。原告上開行為應適用之法規為該辦法91年12月30日修正之第34條：「保險醫事服務機構於特約期間有下列情事之一者，保險人應予停止特約1至3個月，或就其違反規定部分之診療科別或服務項目停止特約
1 至3 個月：．．．以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用者。」，斯時並無「未診治保險對象，卻自創就醫紀錄，虛報醫療費用。」之規定，而被告竟援引行為時不存在之法規裁處原告行為，顯屬違誤。
⒉另原處分依據之健保特約及管理辦法第66條違規處分裁量基
準乃於96年2 月8 日所訂定，更非原告行為時之93、94年所得適用之法規，被告不察逕引用為處分，已屬違法。且原告違規金額僅係7,721 元，故不應適用該基準第6 條第5 款規定：「未診治保險對象，卻自創就醫紀錄，虛報醫療費用」，而是應適用該裁量基準第3 條規定：保險醫事服務機構不當申報醫療費用，金額在25,000元以下者，處停止特約1個月。是被告亦僅得裁罰停止特約原告所承辦健保醫療業務1個月而已，故被告逕處停止特約原告所承辦健保醫療業務2個月，自係於法有違。
二、被告認定事實錯誤，原告並無「未診治保險對象，卻自創就醫紀錄，虛報醫療費用」：
㈠原告確實有診治保險對象，依法製作就醫記錄，據實申報醫
療費用，此有原告醫生石相懋、張耕豪、林婉婷等按就診日期據實填載之牙醫診所病歷表附卷可參，並有保險對象辛○○、壬○○、丙○○、劉癸○○、己○○、戊○○、庚○○、丁○○親筆簽名證明書可證，又有保險對象辛○○、壬○○、丙○○、己○○、戊○○、庚○○親筆書立之切結書為憑，而病患辛○○、壬○○、丙○○、劉癸○○、戊○○、庚○○、丁○○等人更於97年9 月30日準備程序庭訊時具結後以證人身分證述屬實。
㈡依病歷表記載、各病患簽名之證明書、切結書所載，交相核對可證，各病患於原告實際診治情形如下：
⒈辛○○：94年1 月21日至原告處檢查植牙，經X-ray 根尖片
檢查及牙周探針檢查無異樣後，要求順便做全口洗牙，因病人當日是約來看植牙（屬健保不給付之自費項目），未帶健保卡，故要再來補卡，但1 月22日覺得洗完牙後右上第5 顆小臼齒不舒服，經檢查是破皮（ulcer ），且有個Buccal-Distsal 面之蛀牙已填補，但其感覺有點酸，故以Abothyl液體處理其破皮，緩和病患疼痛後，再以去敏感劑為去過敏處理，但該牙齒之前曾申報OD處理，不得再申報費用，故僅申報破皮處理費用，連同21日之洗牙故刷卡兩次，一為當日就診，一為補卡。
⒉壬○○：壬○○93年11月26日至原告處帶女兒給石醫師矯正
回診順便請張醫師檢查牙齒，發現右上第4 顆及第5 顆和左上第4 顆小臼齒有咬合面蛀牙，因兩邊同時補牙，咬合會有問題，故醫師先為其補右上第4 顆及第5 顆的小臼齒咬合面蛀牙，當日壬○○臨時找不到卡，故另約93年11月27日至原告處補左上第4 顆小臼齒之咬合面蛀牙並順便補卡，故除就當日就診刷卡外，尚就11月26之處置補卡。
⒊丙○○：於93年11月5 日至原告做全口洗牙，因其有長期牙
齦流血之症狀，要求原告處做進一步牙周病之相關專業治療，經過charting全口牙周囊袋深度檢測及check X-ray 和
OHI （刷牙指導）後，再為數次之水雷射輔助去除深部牙結石，患者感覺牙齦流血、口臭都有相當程度改善，故原告進一步做牙齦下刮除治療（Subgingival curretage 及Rootplaning ）去除牙根部分之necrosis cementum ，並使雷射後粗糙之牙面弄平滑，防止牙結石再附著上去，由於該女士口張太久會酸，故4 個象限分4 次來處理，1 次約1 個半小時，根據病歷上之記載處置次數，應為常規之處理方式，並無多蓋IC健保虛報之情形，當醫師發現前幾天之連續牙齦下刮除之治療，助理並未蓋卡申報費用，故於12月8 日做第3次治療時，口頭告知丙○○，其亦承認有此事。
⒋劉癸○○：劉癸○○於台大做完牙周病治療後，其中右下第
7 顆處大臼齒因接受過根管治療，想要作假牙膺復，經原告醫師檢查並進一步做全口洗牙去除牙結石，並發現右下第7顆大臼齒遠心側有牙根蛀牙，及右下第6 顆大臼齒有Mesio-Occlusal面有蛀牙需先做牙齦切除（Distalg ingivetomy），當日劉癸○○未帶卡，故於93年12月17日來做遠心側牙齦切除時補卡。1 周後，12月25日醫師檢查確定傷口癒合不錯，故先給予樹脂填補，以防止牙齦再長上來，但助理以為僅檢查傷口並未蓋卡，劉癸○○順便要求檢查有無其它蛀牙，並約時間治療，故兩天後再做對側右下第6 顆大臼齒Mesio-Occlusal面及右上第4 顆小臼齒Occlusal面之蛀牙填補時，並發現25日之補牙未蓋卡申報，亦告知病患，因時隔久遠，病患故只記得17日有補卡，而不記得27日補卡之事，惟此見病歷表自明。
⒌己○○：己○○於93年10月20日至原告洗牙並做檢查，當日
醫師做全口洗牙後，check X 光，發現左上第4 顆及第5 顆小臼齒有Distal occlusal 面的蛀牙，有occlusal-Buccal面的蛀牙，並約隔日來補牙，因為當日病患之健保卡IC晶片受污染，無法刷卡，故於隔日醫師補完蛀牙後，請助理將IC晶片已橡皮擦擦拭，讀卡成功且口頭告知己○○後補卡。
⒍戊○○：於93年11月16日晚間至原告求診，醫師發現其右下
第6 顆大臼齒有一處Occlusal-Lingual面蛀牙，醫師給予治療後發現其未帶卡，請其回去持卡來補，但其急著要去上課，故承諾隔日來補卡；又次日來補卡時，其表示其右側頰黏膜有破皮，故醫師又以Abothyl 液體及Orobase 做處理後，連同前日蓋卡申報，故蓋卡兩次。1 個月後，12月23日病人沒約，卻突然跑來，說左下顎牙齦不舒服，是否上次11月19日左下第6 顆大臼齒蛀牙沒補好，要求醫師重新補該顆蛀牙，經醫師檢查後，係因其口腔衛生不良造成左下顎牙齦紅腫，故給予局部洗牙及碘酒局部塗抹及OHI （刷牙指導），並向該病人詳細說明後，當時醫師也發現因其口腔衛生不良有全口牙齒脫鈣之情形，其中左下第4 顆及第5 顆小臼齒也有Occlusal面的蛀牙，用探針可以鉤進去，因又未帶卡，故請病人隔日來補卡，並待病患牙齦消腫後於12月24日再做左下第4 顆及第5 顆小臼齒咬合面蛀牙填補。並於96年5 月12日又以親筆書信證之。
⒎庚○○：於94年2 月1 日來檢查牙齒，幾年前補蛀牙似有脫
落，醫師發現其左下顎第4 、第5 顆及左上顎第4 、第5 顆處頰側（Buccal side ）及之唇側（facial side ）由於刷牙不當造成深度磨耗蛀牙，有明顯發炎現象，又病患口腔內有牙結石，經醫師和病患討論結果決定先做全口洗牙擇日再做蛀牙處理。但全口洗牙處理完畢後助理請庚○○至櫃檯約時間，隨後為其蓋卡及輸入處置內容，庚○○約完時間即先行離開，助理未及為其蓋卡，故於隔日2 月2 日高先生再來原告處補前述蛀牙時，予以補卡。
⒏丁○○：丁○○覺得右下第6 顆及第7 顆大臼齒有蛀牙，故
至原告檢查，當時發現原有銀粉填補物有脫落會痠痛，為確認先照X 光根尖片，惟其未帶卡，故於21日做右下第6 顆及第7 顆大臼齒Occlusal-Buccal 蛀牙填補後，病患當日承諾回家持卡來蓋，惟其當日並未再來原告，而係隔日約診做右上第6 顆大臼齒蛀牙填補，始為補卡。
㈢原告向受訪之保險對象查證之情形如下：
⒈辛○○：辛○○陳述關於被告訪查員詢問其至原告看診時是
否有補卡情形，辛○○回答有一次看診時請石相懋醫師順便檢查是否需要洗牙或治療，當時助理向其索取健保卡登記調病歷，辛○○認為僅檢查應無須蓋卡，便詢問石醫師是否需蓋卡，石醫師回覆不用，辛○○係欲強調石醫師不會亂蓋健保卡。另辛○○曾查看於原告之就診病歷，確定病歷所載皆屬實，是否有補卡辛○○已不復記憶，而非向訪查員表示無欠卡補卡之情形，且因老花眼無法詳細確認內容便於訪談記錄上簽名，因此使原告受罰，深感遺憾，並簽立證明書，且於95年6 月30日又以親筆書信證之。
⒉壬○○：壬○○表示有自稱被告人員至其工作地點訪查，詢
問其半年前至原告看診時有無補卡之情形，壬○○向訪談員說明當時有一段時間請張醫師治療許多次及許多項目，包括補蛀牙等之治療，若醫師有治療而因忙碌忘了蓋卡，事後補卡亦屬當然，壬○○不記得有無補卡，且病歷上所記載之治療均屬實，而非如其向訪查員表示無欠卡補卡之情形。原處分所述壬○○因蛀牙而至原告為根管治療及填補，每次就醫均持健保IC卡無欠補卡情形，經查，原告為壬○○為根管治療係91年間之事，與原處分之刷卡期間更無關聯，被告對事實顯有誤解，且亦造成壬○○對此誤解，而無法正確回想該處理事實發生期間之治療及刷卡情形，更無法憶起確有補卡之情事。壬○○嗣後亦簽立證明書，並於96年4 月11日又以親筆書信證之。
⒊丙○○：丙○○表示曾有自稱被告人員對其訪談，詢問是否
有早上到原告看牙，丙○○表示有並補充說明當時做牙齦下刮除之牙周病治療，還做了雷射輔助治療，訪查員又問是否曾1 天看3 次，丙○○表示沒有，隨後訪查原告知丙○○最後那次看診時，原告刷卡3 次，並請其畫押，丙○○對此事深感困惑；事後原告負責醫師將丙○○之病歷傳真與其確認原告醫師是否有盜刷健保卡事件，丙○○確定看診治療次數和部位完全吻合無誤；經查，因部位不同但均為相同治療，有2 次看診完助理不知道要刷卡，張醫師發現後當場請助理向丙○○說明，其確認無誤後始為其補卡。丙○○表示被告人員係詢問其補卡日期是否有未帶卡而補卡之情？其確有帶卡故回答有帶卡，而未憶起前述補卡之情，以致未就事實向訪查員陳述完全，並非被告人員所虛報之情。丙○○並簽立證明書，並於96年4 月6 日又以親筆書信證之。
⒋劉癸○○：劉癸○○表示，訪查員詢問其至原告看診時是否
有補卡情形，劉癸○○將記得治療內容大致告知訪查員，並說明對診所蓋健保卡均嚴格把關，每次均先詢問醫師處置內容始允許蓋卡，且告知訪查員曾有未帶卡而補卡之情形，惟無法記得補卡次數，劉癸○○強調之前於台大作完牙周病治療後，至原告請張醫師給予假牙膺復及蛀牙填補治療，起初劉癸○○以為蛀牙填補包含在假牙膺復內，毋需額外使用健保卡，故蛀牙填補後未讓助理蓋卡申報，事後醫師發現經說明後要求給予補卡，但訪查員未和劉癸○○進一步確認病歷記載內容和接受治療之一致性，即直接認定原告盜刷健保卡，事後劉癸○○親至原告處確認所有治療內容無誤，其表示訪談時與治療時間有段距離，故無法完全記得治療內容和曾補卡之次數和狀況，以致造成訪查員誤解，如有需要願意出面協助證實此事，並簽立證明書證之。
⒌己○○：己○○向訪談員表示因時間距離太久，無法確實記
得其於93年10月份到原告之就診次數、治療內容及補卡有無等，並非訪查人員所述無補卡、欠卡之情形，可能係訪查員個人主觀臆測，與事實不相符。根據林婉婷醫師回憶己○○於93年10月20日來原告要求檢查時，林醫師給予洗牙處置，並約次日做蛀牙填補治療，隔日林醫師寫病歷時發現前1 天之治療未蓋卡，故要求助理蓋卡補申報，一切病歷記載處置內容與己○○核對確實無誤，己○○表示看病利後憶起確曾補卡，並簽立證明書，並於96年4 月13日又以親筆書信證之。
⒍丁○○：丁○○表示訪查員曾詢問其是否有同一天至原告看
診2 次之情形，丁○○回答沒有，且訪查員並無詢問有無欠卡、補卡情形，事後其至原告核對其處置內容、就診次數與病歷記載是否相符時，確認相符無誤，丁○○回憶當時應係有補卡情形並簽下證明書以玆證明。
㈣由前述可知，被告所查獲之事證與原告日後向受訪者確認與
求證所得之內容截然不同。實則，被告訪談員訪談之時間距離患者求診之時間，間隔已逾半年以上，受訪談者僅能根據半年前之模糊記憶為陳述，而訪談員亦未提供相關文件喚起受訪者之印象，極有可能產生回憶上的誤差與誤導，對於事實之發現並無助益。經原告事後向受訪者查證受訪情形，其或表示記憶錯誤，或因老眼昏花、事務繁忙而輕率於訪談紀錄上簽署之情形，顯見受訪談者於受訪時皆有表示記憶不清，並且未對「欠卡、補卡」情況為肯定陳述，然訪查員卻僅依憑主觀臆測，逕認原告有涉嫌多刷健保IC卡以虛報醫療費用之情，此與原告對患者處置之實際情況全然不符，故原處分核定所依據之基礎事實顯然有誤，前開病患均應傳訊以明事實。
㈤保險對象辛○○、壬○○、丙○○、戊○○、庚○○、丁○
○等人更於97年9 月30日庭訊時具結後以證人身分證稱確有如病歷表上之就診次數：
⒈證人丙○○之部分：
⑴原告複代理人問證人丙○○：「就診次數跟日期，在證人
印象中是否錯誤？」答：「次數跟日期沒有錯，證人在那段時間有密集作牙周病治療。」原告複代理人問：「原證
6 是否證人所簽？（提示原證6 證明書）。」答：「是的。」原告複代理人問證人丙○○：「證人為何簽原證6 證明書？」答：「原告石醫師告訴證人，有被被告調去詢問，事實上證人真的在原告石醫師看診，證人真的很核對過病歷，所以證人才簽這個證明書。」⑵被告訴訟代理人問證人丙○○：「證人怎麼會確定證人93
年12月6 日、7 日、8 日有連續3 天去就診？」答：「那是很密集的一段時間，證人作牙周病的時候，都沒有辦法吃飯，所以證人印象很深刻，證人在那時候去看過診。」⑶法官問：「證人確定是93年12月6 日、7 日、8 日都有去
原告處看診？」答：「是的。」法官問：「被告訪問證人時間是94年6 月，是否當時的記憶力比較深刻？」答：「證人當時有告訴被告訪視人員，證人就診時間是12月6 日、7 日、8 日那3 天沒有錯。」法官問：「證人當時在被告訪視人員訪視時，並沒有說到12月6 日、7 日、8 日就診？」答：「證人沒有印象有無提過12月6 日、7 日、8日，這3 天，可是證人有核對過被告訪視人員提的資料，就診期間是沒有錯的。」⒉證人陳冠佑之部分：原告複代理人問證人陳冠佑：「當時簽
立這份證明書時，是否有經證人確認無誤之後，證人才簽名？」答：「是的。」⒊證人戊○○之部分：原告複代理人問證人戊○○：「這個證
明書是否證人所簽名？（提示原證9 證明書）。」答：「是的。」原告複代理人問：「原證9 證明書上面有寫到就診日數、次數是否正確？」答：「是的。」⒋證人庚○○之部分：原告複代理人問證人庚○○：「原證10
證明書是否證人簽名？（提示原證10證明書）。」答：「是的。」原告複代理人問：「原告診所人員有無提供病歷表及其他書面資料跟證人說明確認，證人也充分了解內容正確，才簽這份證明書？」答：「原告診所人員當時有給證人看過病歷，並經證人核對過無誤之後，證人才簽名的。」⒌證人辛○○之部分：原告複代理人問證人辛○○：「證人當
時去原告診所簽這份證明書時，是否原告診所人員有對證人拿病歷，並且仔細對證人講解，證人也確認過就診日期、次數正確無誤，證人才簽名？（提示原證4 證明書）。」答：
「是的。」⒍證人壬○○之部分：原告複代理人問證人壬○○：「原告診
所人員有無提供病歷給證人閱覽、並對證人講解，而且證人也充分確認了解內容正確無誤之後，證人才在證明書上簽名？（提示原證5 證明書）。」答：「是的。」㈥被告逕以「中央健康保險局業務訪問紀錄」、「原告醫生石
相懋之談話內容」之資料，作為認定原告有「未診治保險對象，卻自創就醫紀錄，虛報醫療費用」之情，有採證違法之處：
⒈「中央健康保險局業務訪問紀錄」時間上已距離患者求診之
時間，間隔已逾半年以上，受訪談者或僅能根據半年前之模糊記憶為陳述，而訪談員亦未提供相關文件喚起受訪者之印象，極有可能產生回憶上的誤差與誤導，是此份「業務訪問紀錄」證明力甚低，無足採納，此由證人壬○○、丙○○、帥景花、戊○○、庚○○等人97年9 月30日庭訊時具結後供稱可知：
⑴證人丙○○之部分：原告複代理人問證人丙○○：「被告
有無提供病歷等資料跟證人作專業的詳述或單純提供就醫紀錄詢問證人？」答：「時間有點久遠，被告訪視人員有給證人A 式的報表上面寫卡號、名字，並詢問是否為證人，證人稱：是的，但沒有給證人看病歷。」原告複代理人問：「被告這份訪查紀錄並沒有完全真實呈現證人的意思？」答：「證人會這樣回答是因為被告訪談人員告訴證人，證人的卡有被刷2 次記錄，證人回答：證人不確定，請被告要去查，並且證人有跟被告訪視人員提到，證人沒有看到病歷，所以不記得是否有特殊狀況。」⑵證人戊○○之部分：原告複代理人問證人戊○○：「當時
被告訪視人員找證人時，有無提供任何書面資料來輔助對證人訪查？（提示被告對證人戊○○業務訪查訪問記錄）。」答：「沒有提供資料。」原告複代理人問：「第6 頁是否證人簽名？（提示）。」答：「是的。」原告複代理人問：「既然被告訪查人員沒有提供任何資料給證人看，證人如何確定被告訪查人員詢問的資料是正確的，證人才會在這張訪查紀錄簽名？」答：「當時在上班很忙要出去，希望趕快結束，因為公司在公司不方便，所以證人就趕快簽名。」法官問：「作訪查紀錄時，證人稱在公司，證人於簽名時，有無看訪查紀錄內容？」答：「證人大概看一下，趕時間證人就簽名了。」⑶證人庚○○之部分：原告複代理人問證人庚○○：「被告
訪視人員對證人訪查時，有無提供任何書面資料來跟證人作確認，且經證人看過、了解，證人才簽名？」答：「沒有印象被告訪視人員有無提供。」⑷證人壬○○之部分：原告複代理人問證人壬○○：「被告
訪查人員攜帶什麼樣的書面資料？」答：「因為證人在工作，被告訪查人員提供一些書面資料，證人沒有仔細看。
」⑸證人劉癸○○之部分：原告複代理人問證人劉癸○○：「
被告訪查人員對證人訪查紀錄時，有無攜帶任何書面資料來輔佐對證人進行訪查？（提示被告對證人癸○○業務訪查訪問記錄）。」答：「好像沒有。」⒉且總觀「業務訪問紀錄」內容可知受訪談者多能證實確實有
到原告就醫：⑴辛○○：其於93年10月至94年4 月間因蛀牙至原告就醫。⑵壬○○：其於93年10月至94年4 月間因蛀牙至原告就醫。⑶丙○○：其於93年11月、12月因牙齦出血、牙周病至原告就醫。⑷劉癸○○：其於93年10月至94年4 月間因蛀牙至原告診所就診。⑸己○○：其於93年10月至94年
4 月間因蛀牙至原告就醫。⑹戊○○：其於93年10月至94年
4 月間因蛀牙至原告就醫。⑺庚○○：其於93年10月至94年
4 月間因蛀牙、牙周病至原告就醫。⑻丁○○：其於93年10月至94年4 月間因蛀牙、拔牙至原告就醫。縱就刷健保卡部分之陳述與原告之處理上有差距，然各病患之就診次數及醫療情形於互核病歷表及各病患簽名之證明書、切結書等證據後，可證明各病患確實有如原告申報之就診次數。被告僅憑受訪談者對健保卡「欠卡、補卡」之陳述與原告紀錄不符，即推認原告有「未診治保險對象，卻自創就醫紀錄，虛報醫療費用」、或涉嫌「多刷健保IC卡以虛報醫療費用之情」，顯屬速斷，而有採證違誤之處。
三、本件僅為健保卡欠、補卡作業發生之問題，原告亦無「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用」情形。
㈠本件產生補卡問題，原因有3 ：⑴就醫時單純未帶卡，以押
金400 元充之，待補卡後取回押金。保險對象辛○○、壬○○、戊○○屬之，原告提出收據以證。⑵刷卡時電腦軟硬體故障或暫時無法讀取，故只能待日後再補刷，並加註「2 」，保險對象己○○屬之。⑶確有治療但漏未刷卡，保險對象丙○○、劉癸○○、庚○○、丁○○屬之，原告提出醫療記錄可證。由此可知，被告訪談員要求保險對象憑空回憶半年之前的事，竟未出示任何就診記錄或健保資料，提出的問題簡略而未臻詳盡，並未針對不同個案採取不同之詢問方式，採證方法顯然不足以佐證事實，又縱使受訪者回憶錯誤亦不許其改正，顯然違背論理及經驗法則。
㈡原告因為補卡緣故而多刷健保卡，實乃法之所許，並依規定
辦理，卻遭被告認定有多刷健保IC卡以虛報醫療費用之情，甚感冤屈：
⒈依被告所發「93年1 月1 日起全民健康保險特約醫療院所受
理健保IC卡作業須知」之說明，就診當日可另行補卡，補卡需刷1 筆，登錄就醫類別及補卡註記「2 」，當日就診再刷
1 筆登錄就醫類別。經查，被告所認定原告有不實多刷健保卡之紀錄均為補卡情形，且原告於資料上傳當時，均已依前開作業須知為補卡註記「2 」，被告原規定本可補卡，原告並未違反，被告卻未詳加查察，即逕以當日刷卡次數過多而認定原告以多刷健保卡之方式虛報醫療費用。
⒉次查原告就補卡方法及程序均已先請教被告所認可之牙醫申
報軟體公司─梵谷科技股份有限公司，原告有關IC卡讀卡、健保申報作業與軟硬體均委託該公司處理。故針對當時發生IC卡被消磁或故障無法讀卡，或因病患家人及個人因素要求造成需補卡之情形，原告均先請教該公司。該公司負責人張經理告知多次欠卡可以於同日以IC卡刷卡完成所有補欠卡作業。是故，原告在刷卡作業上全依被告之指導，卻遭被告誤為罰鍰及停止特約處分，影響原告診所營運至鉅。
㈢另證人辛○○、壬○○、丙○○、丁○○等人97年9 月30日
庭訊時亦具結證稱，於其就診期間確實有發生欠卡、補卡等情事：
⒈證人丙○○之部分：原告複代理人問證人丙○○：「健保卡
刷卡會有卡別註記，被告訪查人員有告訴證人註記所代表的意義還是只有給證人看日期？」答：「證人不記得很清楚，證人只記得有1 個報表及證人就醫紀錄及名字。」原告複代理人問：「證人也不清楚上面所謂同日就診2 次，究竟有無補卡的情形？」答：「證人事實上不清楚，所以證人才會跟被告訪視人員說，被告應該去查。」被告訴訟代理人問：「證人在93年12月在原告診所就診時，因為沒有帶健保卡，而有押金在原告診所，然後事後再補刷卡情形？」答：「證人的住家離診所很近，那陣子是密集在做治療，證人印象中證人每次身上都會帶卡，證人沒有辦法完全說有沒有這樣的狀況。」被告訴訟代理人問：「證人有無欠卡、補卡之情形？」答：「記不清楚。」被告訴訟代理人問：「證人有無在原告診所欠卡、補卡情形？」答：「曾經過有，因為證人跟原告診所很熟，證人忽然牙齒痛，證人就會先去原告診所，可是身上找不到卡，就跟原告診所講下次再補卡，或請原告診所先幫證人押錢。」被告訴訟代理人問：「原告對欠卡、補卡程序為何？」答：「證人看完診以後，原告會寫1 張單子給證人，說證人欠原告1 次刷卡，下一次去的時候，證人卡丟了以後，然後10分鐘證人就趕快走。」被告訴訟代理人問：「欠卡是否要押錢？」答：「證人跟原告是不需要押錢，因為證人補卡次數不多，證人印象中好像只有1 、2 次忘記帶卡。」被告訴訟代理人問：「證人所稱1 、2 次，是從93年到現在1 、2 次還是1 年內的1 、2 次？」答：「證人很難回答，因為那個時間那麼長。證人大約2 、3 個月就會去做保養牙齒，因為證人牙周有問題，所以證人從93年就很密集到原告處看診。證人不敢保證是哪段期間。」被告訴訟代理人問：「證人印象中從93年到現在大概補卡幾次？」答：
「大概1 、2 次。」被告訴訟代理人問：「證人有無在其他診所補卡過？」答：「曾經有補卡過，例如：耳鼻喉科。」⒉證人丁○○之部分：被告訴訟代理人問證人丁○○：「證人
在93年7 月以後到94年6 月30日之間，有無在任何醫療院所就診，忘了帶健保卡，而事後再補卡？」答：「證人不是很確定，可是應該會有，因為證人蠻常這樣子的。」⒊證人辛○○之部分：被告訴訟代理人問證人辛○○：「證人
是否曾經在原告診所看診時忘了帶健保卡、而去補卡？」答：「有的。」被告訴訟代理人問：「原告診所對於欠卡及補卡程序為何？」答：「欠卡就押錢。」被告訴訟代理人問：「要押多少錢？」答：「是否300 元，證人實在不記得。」被告訴訟代理人問：「如果要錢的話，原告診所有無開收據？」答：「會開收據。」被告訴訟代理人問：「如果證人事後拿卡去補卡時，原告診所有無將押金退還證人？」答：「會退還給證人。」⒋證人壬○○之部分：被告訴訟代理人問證人壬○○：「證人
在原告診所於93年7 月到94年6 月之1 年間，因為欠卡、然後再去補卡情形？」答：「證人有去看牙齒，應該也是有吧。」被告訴訟代理人問：「證人忘了帶健保卡，原告診所是否有對證人收押金或要證人留下資料或寫什麼東西？」答：「一般診所欠卡都要押金。」被告訴訟代理人問：「押金為多少？」答：「350 元。」被告訴訟代理人問：「原告診所有無給證人收據？」答：「會給1 張收據，等證人下次補卡後，押金就會還給證人。」被告訴訟代理人問：「收據是否要交回原告診所？」答：「收據原告診所就收回去。」㈣在93、94年時補卡事實上是一個權宜措施，也是被告給病人
的權利。那段時間因為被告剛開放補卡，原告程序還很亂，熟人有些沒有押金，不熟的人有押400 元，有的說沒有帶錢，原告就算了，當時標準不一，如果病患只帶100 元，原告也接受，有押錢的就會給收據，沒有押錢的就沒有給收據，等欠卡的病患下次再來補卡，原告對欠卡通常在病歷上會用鉛筆註明，然後再塗掉。這些多是當時的情況，縱有操作上之缺失，不能逕謂原告有「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用」情形。
四、關於原處分說明二之㈨，指稱原告於受訪時坦承：「確實有多刷前開保險對象健保IC卡，向本局多報醫療費用之情形。
」云云，原告鄭重否認有自認溢刷健保卡情事：
㈠經查被告所屬臺北分局稽查組之張組長曾於94年7 月6 日，
請原告負責醫師石醫師向其說明，大意為：大部分病人均承認有某些因素而欠卡並且有做補卡之事實，部分患者因所訪查治療內容已隔半年之久致不復記憶或不敢肯定有無欠補卡之動作；惟病患皆承認當時有做許多牙科相關治療。
㈡此外，由當時張組長提示予石醫師之資料，可觀察出補卡比
例略高之現象集中於93年10月至94年2 月，惟自94年3 月份起補卡比例已在正常範圍內，故張組長當場認定本所之補卡係確實有做治療處置，惟補欠卡作業程序有瑕疵，未做好督導之責行政尚有疏失，當時確認原告無多刷健保卡虛報處置費用之情，惟行政裁量核扣約25萬元，並由7 月份健保給付中扣除，並非原處分所稱原告負責醫師有承認多刷卡以虛報健保費之情形。
㈢另訴願決定理由4 所謂原告坦承「有保險對象要求多做處置
，免於往返就診，本診所基於方便病患，以減少其往返，故為病患多做處置，以致有部分對象溢刷健保IC卡」、「因不諳健保規定以致多刷健保IC卡」之情事，實則為張組長向石醫師說明許多診所常有此情，而非石醫師承認原告慣有此行為。
五、被告完全忽略處分相對人有陳述意見之權利，進行訪談取證時亦未依健保爭審會之建議全程錄音，程序上顯有嚴重瑕疵，著毋庸疑。違法情形如下：
㈠按行政程序法第39條第1 項規定：「行政機關基於調查事實
及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。」第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」；訴願法第63條第2 項規定：「受理訴願機關必要時得通知訴願人、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見。」蓋在不影響行政效能與公共利益前提下，作成處分之行政機關應給予當事人以口頭或書面陳述意見之機會，俾能保障人民權利。
㈡侵益行政處分作成前，自應予原告充分陳述意見之機會，以
便釐清事實真相，惟原告在歷次申請複核、爭議審議與訴願程序中，皆未獲充分表達意見之機會，顯然限制剝奪原告在全民健康保險特約下為患者服務之自由與權利，原處分之作成過程顯有瑕疵。
㈢另據受訪者表示，該次訪談並未錄音，雖訪談程序未若刑事
訴訟中訊問被告或犯罪嫌疑人之程序要求全程錄音錄影，惟未經錄音難以取信於眾，經原告事後向受訪者查證，所得內容更與訪談記錄迥異，被告何以單憑訪談記錄即認定原告有虛報健保費之事實？㈣次按行政程序法第43條：「行政機關為處分行為，應斟酌全
部陳述與調查事實及證據之結果」，及同法第9 條規定「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形一律注意」，可知倘被告係依據有當事人簽署之書面訪談作成原處分，則原告另做成之證明書與部分受訪者簽署之切結書，亦為有當事人簽署之書面訪談，自可一併作為釐清事實之證據，惟被告及訴願機關並未一併考慮，斷為侵害原告自由與權利之處分，實難昭公理。
㈤準此，原處分之作成，在內容與程序上皆不符行政程序法規定與一般原理原則，已生明顯重大之瑕疵，應為無效。
六、原處分違反憲法與司法院大法官會議一貫遵循之法律保留原則與授權明確性原則，詳述如下：
㈠按司法院大釋字第638 號解釋理由書：「對於人民違反行政
法上義務之裁罰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件、法律效果，應以法律定之；以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第23條法律保留原則之意旨，本院釋字第
394 號、第402 號、第619 號解釋足資參照」，蓋行政罰之處斷，以當事人違反行政法上義務為前提，為符合法治國家處罰法定與處罰明確性之要求，裁罰性之行政處分，事涉人民權利之限制，其處罰額之構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第23條法律保留原則與授權明確性原則之旨（司法院釋字第394 號解釋參照）。故可知，行政罰之相關規定，除有法律或法律具體明確授權之法規命令為依據外，不得逕以行政命令訂之。
㈡查原處分所援引之規定無非為健保特約及管理辦法第66條第
1 項第8 款，以及健保特約及管理辦法第66條違規處分裁量基準，健保特約及管理辦法之法源為健保法第55條第2 項：
「前項保險醫事服務機構之特約及管理辦法，由主管機關定之。」屬於概括授權，仍應詳加規定授權之目的、範圍與內容，始符合授權明確性之要求。
㈢再者，健保管理方法係依健保法之概括授權而生，其僅能規
定管理方式與事項，倘涉及人民權利之限制，尤其涉及裁罰性行政處分中處罰額之構成要件與法律效果部份，仍應由法律定之。依司法院釋字第505 、514 、532 、538 、566 、
568 、570 、581 、602 、609 、619 號解釋皆持相同見解，且稱「迭經本院解釋闡明在案」（司法院釋字第514 號解釋參照），惟本案援引之健保特約及管理辦法與裁量基準，授權既非明確，構成要件與法律效果亦未以法律定之，顯見原處分之做成已違背法治國原則下法律保留與授權明確性之要求，侵害原告之權利至鉅。
七、退步言之，縱認本案不違反法律保留與授權明確性原則，原處分之做成亦與比例原則及行政罰法第24條第2 項「一事不二罰」之規定不盡相符：
㈠按司法院釋字第616 號解釋理由書：「．．．所得稅法第10
8 條之1 第1 項規定：『營利事業違反第102 條之2 規定，未依限辦理未分配盈餘申報，但已依第102 條之3 第2 項規定補辦申報，經稽徵機關據以調查核定其未分配盈餘及應加徵之稅額者，應按核定應加徵之稅額另徵10％滯報金。滯報金之金額，不得少於1,500 元。』乃對納稅義務人未於法定期限內履行申報義務之制裁，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，自應根據違反義務本身情節之輕重程度為之。上開規定在納稅義務人已繳納其應納稅款之情形下，行為罰仍依應納稅額固定之比例加徵滯報金，又無合理最高額之限制，顯已逾越處罰之必要程度而違反憲法第23條之比例原則」，可知裁罰性之行政處分，應斟酌違反規定之情節輕重與所得利益多寡論斷，處罰欲達成目的之利益與造成之損害間應達成平衡，始符合比例原則內涵之限制妥當性原則。次按行政罰法第24條第2 項規定：「前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」，所謂一事不二罰之內涵實與比例原則互為唇齒，合先說明之。
㈡查本案曾於前案之被告94年8 月29日函，以同樣之事實及理
由處分在案。原告曾就前案提起複核、爭議審議、訴願。其中衛生署衛署訴字第0950041288號訴願決定書第7 頁，第7行說明：「．．．又本件所涉違規金額為7,721 元，（2 倍罰鍰為15,422元），健保局處予停止特約2 個月處分，是否符合比例原則？均有待究明，爰將原審定及原核定均撤銷．．．」，即以該處分違反比列原則為由予以撤銷。事後被告雖另訂定裁量基準，但並未針對違反情形做全面性區分層級之規定，不當申報醫療費用之標準與停止特約之期間顯然不盡衡平，實與比例原則相違。
㈢更有甚者，原告遭被告處以「停止特約2 個月」之處分，看
似與罰鍰為不同種類，實則停止特約期間所損失者亦為金錢，且遠逾原告不慎違規所得之利益，兩項處罰所造成之效果實屬相同，倘併科處罰難謂無違反行政罰法第24條一事不二罰之立法意旨。況本案原告即便具有行政疏失之違反相關規定，違規金額僅7,721 元，處以罰鍰2 倍為15,422元，已足達警惕之效，倘再以停約2 個月之處罰，不獨違反「一事不二罰原則」，且其處罰之實際金額將高達161 萬4,330 元，即違規金額之200 倍之多，可謂相當苛峻之處罰，以現今大部份牙醫診所均加入健保之情形觀之，停止特約將使病患更換就醫地點，對原告營運影響甚鉅。
乙、被告主張之理由：
一、本案法律適用部分：㈠按本件原告行為時之健保特約及管理辦法第34條第1 項第7
款雖僅規定「保險醫事服務機構於特約期間有下列情事之一者，保險人應予停止特約1 至3 個月，或就其違反規定部分之診療科別或服務項目停止特約1 至3 個月：．．．以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用。．．．」；故在原告對丙○○等8 名保險對象有多次同日刷2筆以上健保IC卡，再將多取之卡號，錯開就醫日期往前向被告申報虛報醫療費用之行為，此種情形即屬以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用。
㈡次按衛生署雖然在95年2 月8 日將前述條文修正公佈為第66
條，並增列第8 款「未診治保險對象，卻自創就醫紀錄，虛報醫療費用。」，又在96年3 月20日改列為第7 款；但此係93年7 月1 日以後，健保之就醫憑證由紙卡改為IC卡，就醫註記由在紙卡上蓋印戳章，改為以機器直接在健保IC卡上讀取序號，因特約醫事服務機構多取卡號之行為，為保險對象所不知，故類似原告多刷健保IC卡再虛報醫療費用之行為頻頻發生，故衛生署特將此種虛報行為獨立出來，單獨列為一款，並不表示在95年2 月8 日以前，特約醫事服務機構多刷健保IC卡再申報醫療費用之行為不屬虛報醫療費用，此時應認第8 款為第9 款之特別規定，而應優先適用。
㈢況健保法第72條之規定，自83年訂立以來從未變更，而其前
段內容為「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2 倍罰鍰；」而原告對罰鍰部分並無意見（詳鈞院97年9 月9 日準備程序筆錄），更可見原告之行為確屬虛報無疑。
㈣故被告在96年3 月20日作成原處分時，依實體從新原則，引
用當時有效之特約及管理辦法第66條第1 項第8 款之規定並無違誤（96年3 月20日修正之條文應自00年0 月00日生效）。
㈤至於健保特約及管理辦法第66條違規處分裁量基準係在96年
2 月7 日訂定公告，在96年3 月20日處分時已經生效；且訂定「裁量基準」，本來就應該對行為之「質」或「量」作區別，以適用輕重不等之處罰，因此被告既可以對同條各款之情形規定不同處罰，也可以對同一款再細分其情形，以適應不同之處罰，例如原告主張裁量基準之2 萬5 千元，在健保特約管理辦法中即無規定，故就具體行為，無論原告行為時之健保特約管理辦法有無對多刷健保IC卡再申報醫療費用之行為作規定，被告都可以在「裁量基準」中訂定標準。
二、本件原告負責醫師石相懋在94年7 月6 日親至被告所屬臺北分局表示「有部分保險對象溢刷健保IC卡」，並自承「溢報醫療費用24萬3,880 元」，願意「誠心接受貴局處分，請貴局從輕處理，儘量減少停約月份」，可見原告本身已經承認有多刷健保IC卡之行為。
㈠原告於起訴狀所稱之張組長說明、提示及認定等等，皆非事
實，因訪查紀錄中，大部分保險對象已表示無欠卡、補卡之情形，何來「大部分病人均承認有某些因素欠卡」，且其重複刷卡且申報之比例異常偏高，任何有經驗之人皆可判斷其申報不實，豈有可能認定「補卡係確實有做治療處置」。
㈡有關原告負責醫師在94年7 月6 日之訪談，係原告為求從輕
處分而自行至被告臺北分局進行，內容都是其負責醫師之陳述，尤其「溢報醫療費用24萬3,880 元」係其自承，並非所謂之行政裁量核扣，且其負責醫師在前一日就已經在診所接受訪談，當時並未承認多刷健保卡，豈有可能隔日自行至被告臺北分局時，會有所謂之急迫、無經驗之情形。
㈢保險對象就診時未攜帶健保IC卡，確實可以補卡，但重點在
於原告以補卡為由，於保險對象不知情情形下，多刷健保IC卡向被告虛報醫療費用。尤其原告93年7 月至94年2 月間，其重複刷卡且申報之比例異常偏高（19.84 ％至37.74 ％不等），絕非保險對象就診時未攜帶健保IC卡所能解釋。
三、原告所提之病歷、保險對象證明書不足採信：㈠按被告在特約醫事服務機構申報醫療費用後，會依比例抽查
病歷資料以審查醫療行為是否適當，故原告多刷健保IC卡再申報醫療費用後，當然會配合製作不實病歷，故不足作為對原告有利之證據。
㈡至於保險對象所具名之證明書，係原告統一製作完成後，再
請保險對象至診所簽名，故其內容不具真實性，此由證人劉癸○○於鈞院作證時表示「證人只記得原告當時有叫證人去原告診所及簽名，至於當時有無讓證人看資料，因為當時證人蠻趕的，至於當時護士有跟證人講什麼，證人不太記得，證人就簽名了。」可知（詳鈞院97年9 月30日準備程序筆錄，以下同）；且原告訴訟代理人於詢問證人時，亦表示當時原告診所人員有「解釋」及「幫助證人回憶」等情形，亦可證明該證明書之不可信。
㈢況由證人之陳述，亦可知被告訪談人員所作之訪查紀錄遠較證明書可信：
⒈有關證人丙○○部分：
⑴被告訴訟代理人問：「證人在93年12月在原告診所就診時
，因為沒有帶健保卡，而有押金在原告診所，然後事後再補刷卡情形？」證人表示：「證人的住家離診所很近，那陣子是密集在做治療，證人印象中證人每次身上都會帶卡，證人沒有辦法完全說有沒有這樣的狀況。」可見訪查紀錄記載「本人93年11月份、93年12月份就醫均帶有健保IC卡，沒有欠補欠、遺失健保IC卡，或借予他人使用」「該診所於93年12月8 日刷本人3 次健保IC卡，本人不知道該診所為何要多刷健保IC卡，完全在本人不知情下所為。」屬實（詳97年9 月30日庭呈訪查紀錄，以下同）。
⑵被告訴訟代理人問：「證人印象中從93年到現在大概補卡
幾次？」證人表示：「大概1 、2 次。」既然證人93年到現在只在原告診所補卡1 、2 次，可見93年12月8 日補卡
2 次（同日刷3 次）不實，尤其當日補卡兩次，如果屬實，必須連續欠卡2 次，證人當無不能記憶之理，尤其證人也自承「住家離診所很近」「證人印象中證人每次身上都會帶卡」，更可見所謂之補卡絕非事實。
⒉有關證人丁○○部分：原告複代理人問：「這份訪查紀錄是
否按照證人當時所回答的內容真實紀錄下來？」證人表示：「是的。」可見訪查紀錄記載「本人不知道該診所為何於93年12月22日刷本人2 次健保IC卡，完全在本人不知情之下所為」屬實。
⒊有關證人戊○○部分：被告訴訟代理人問：「證人在93年7
月1 日到94年6 月30日之間，有無在任何一家醫療院所就診時，因為忘記帶健保卡，而需要欠卡、補卡？」證人表示：「不記得。」被告訴訟代理人問：「在原告診所是否有欠卡、補卡情形？」證人表示：「不記得。」如證人陳述之「不記得」屬實，則根本不能證明證明書之真實，且被告所屬人員係在94年6 月29日進行訪查，離原告多刷健保IC卡之93年11月、12月較為接近，當時記憶猶新，且證人也承認有簽名確認，且在修改處簽字，故其在訪查紀錄所為「該診所為何於93年11月17日、93年12月24日各刷本人2 筆健保IC卡，本人完全不知情。」之陳述應該屬實。
⒋有關證人高志名部分：被告訴訟代理人問：「從93年7 月1
日到94年6 月30日之間，證人有無在任何醫療院所看診，忘了帶健保卡，而需要補卡的情形？」證人表示：「應該沒有。」可見訪查紀錄記載「該診所於94年2 月2 日刷本人健保IC卡2次，完全在本人不知情之下所為。」屬實。
⒌有關證人辛○○部分：
⑴被告訴訟代理人問：「從93年7 月1 日到94年6 月30日之
1 年間證人是否有在原告診所欠、補卡情形？」證人表示：「這麼長的時間，證人實在不記得在那一年度有無欠卡，補卡，．．．」可見證人根本無法記憶，故不能證明證明書屬實，但被告所屬人員係在94年6 月23日進行訪查，離原告多刷健保IC卡之94年1 月22日較為接近，當時記憶猶新，且證人也承認有簽名確認，且在修改處簽字，故其在訪查紀錄所為「本人就醫大部分有帶健保IC卡就醫，今年94年1 月22日有持健保IC卡就醫，當日沒有補卡，亦是今年94年1 月至今至該診所就醫並未欠卡，本人從未遺失健保IC卡或借予他人使用。」之陳述應該屬實。
⑵被告訴訟代理人問：「93年7 月1 日到94年6 月30日之1
年間，有無在任何醫療院所忘了帶健保卡、而欠卡、補卡情形？」證人表示：「就證人的印象在其他診所不會有這種情形。」可見證人平時就醫會帶健保IC卡，所以才能肯定回答在其他診所不會有欠卡、補卡之情形，亦可證明在原告診所之補卡為不實。
⒍有關證人壬○○部分：被告訴訟代理人問：「被告對證人進
行訪談，並製作訪談記錄，證人當時簽名，是否有看內容才簽名？」證人表示：「證人有看內容才簽名，但不是看得很清楚。」證人既然有看內容才簽名，可見認同訪查紀錄記載之「本人就醫均帶有健保IC卡，沒有欠補卡或遺失健保IC卡或借予他人使用。」內容屬實。
⒎有關證人劉癸○○部分：原告複代理人問：「這個訪查紀錄
內容是否與事實相符？」證人表示：「一樣。」可見訪查紀錄記載「本人每次就醫大部分有帶健保IC卡，93年12月份最多有1 次欠卡，補卡當時有無併就醫已不復記憶，本人沒有遺失健保IC卡、或借予他人使用情事。」屬實，但原告診所卻在93年12月17日及同月27日各刷2 次健保IC卡，可見其確有虛報情形。至於證明書不具真實性，由證人表示「證人只記得原告當時有叫證人去原告診所及簽名，至於當時有無讓證人看資料，因為當時證人蠻趕的，至於當時護士有跟證人講什麼，證人不太記得，證人就簽名了。」亦可得知。
⒏至於己○○部份，原告捨棄傳訊，故依法應推定訪查紀錄記
載之「該診所為何於93年10月21日刷本人2 次健保IC卡，完全在本人不知情之下所為，本人不知道該診所為何多刷本人健保IC卡」內容屬實。
四、有關原告指謫被告訪談人員所作之訪查紀錄有瑕疵，並提出訪查對象之聲明書、切結書主張未虛報醫療費用部份：
㈠本件訪查紀錄為真實且有證據力：
⒈按「．．．上開訪查報告，訪視紀錄表及訪視紀錄對照表依
其記載之形式得視為公文書，依行政訴訟法第33條準用民事訴訟法第355 條第1 款規定推定為真正。」、「．．．此項紀錄係由公務員依法製作之公文書，其內容復經受訪人蓋章承認屬實，則依行政訴訟法第33條準用民事訴訟法第355 條第1 項第1 款規定推定為真正。」業經行政法院以87度判字第13 79 號、第2778號著有判決；依上開判決意旨，本案被告所屬訪查人員所為之訪查紀錄，係由公務人員依法製作之公文書，其內容復經受訪人蓋章承認屬實，則依行政訴訟法第33條準用民事訴訟法第355 條第1 款規定推定為真正，而原告雖提出保險對象之聲明書，以證明其無虛報情事，惟其陳述內容顯與被告所作紀錄不符，應屬事後卸責之詞，不足採信。
⒉又被告訪查保險對象所作之紀錄，係在保險對象完全自由意
識下之首次供詞，且無其他主、客觀因素干擾或存在有任何顧慮情況下所為之陳述，應可憑信，自有其合理堪採之處。⒊況被告訪查人員與原告間並無利害關係，查獲原告虛報醫療
費用亦無額外獎勵，故殊無誣陷原告或誘導保險對象作不利於原告之必要；反之保險對象之陳述攸關原告之利害甚鉅，原告有誘因促使保險對象作對其有利之說詞，因被告在訪查後會向原告調取保險對象之病歷，故原告已知悉受訪查之保險對象身份，因此保險對象訪查後之陳述，容易受到原告之影響而變更其說辭，其可信度不如訪查紀錄之記載。
⒋再者，被告係以合法方式取得訪查紀錄，且其屬公文書，依
法應受真正之推定，前已敘明；反而是原告所提出之各該保險對象事後所製作聲明書等書證，是否屬實已非無疑；且依臺灣社會習慣，醫師係受人敬重尊崇之行業，病人不可能故意誣陷原告，反而容易在醫師之請託之下為其辯解，故其陳述前後矛盾時，因訪查保險對象所做之紀錄，係在本件事發之初即作成，當時為自由意識下之首次供述，且無其他主、客觀因素干擾或存有任何顧慮情況下所為之陳述，應有較高之可信度，至於該等保險對象事後所提之文書或說明，應屬事迴護原告之詞，而不應採信。
㈡至於訪查時間離實際就醫期間已逾半年以上部份，因訪查人
員所詢係特定期間有無補卡、欠卡或同日就診2 次之情形，此項回憶並無困難；反而是原告事後之切結書，已經是2 、
3 年後，且係受原告干擾後之回憶，其可信度才有疑問。另被告訪查時，皆有提供就醫明細供保險對象比對，並非如原告所稱之未提供相關文件，特一併敘明。
㈢有關原告所稱之「補卡」問題，其中「收據」部分係事後提
出，被告否認其真實性；至於醫療紀錄（病歷）部份，因原告所申報之醫療費用，被告會抽查病歷作審核，故其申報時當然會配合作不實病歷資料，故不足為原告有利之證據。
㈣原處分除依據各保險對象之訪查紀錄外，還審酌原告本身之
訪查紀錄、原告申報之處方及治療明細表及各保險對象之病歷，並非單以保險對象之訪查紀錄為據，原告所稱之違反行政程序法之規定等等，並非事實；至於未錄音部份，因被告並非司法單位，無約談保險對象之權力，平時進行訪查已經常遭保險對象拒絕，如果錄音將更難訪查；況被告訪查雖未錄音、錄影，但只要訪查內容明確，且訪查紀錄無不可信任之特殊因素存在，尚難謂訪查紀錄有明顯重大之瑕疵存在。
五、本件確屬虛報，而非補卡作業錯誤，此除有原告負責醫師之自承如前述外，原告所述事實亦無理由，特說明如下：
㈠原告所提保險對象辛○○、壬○○、戊○○之押金收據，被
告已經否認，原告並未舉證以實其說，其他所謂醫療紀錄，被告亦已否認，且參前說明，益可知其不可信。
㈡保險對象就醫時忘記攜帶就醫憑證事屬正常，故在健保開辦
之初，即明文規定保險對象可以於7 日內補卡，且在兩造合約第八條中亦對補卡程序有詳細規定（兩造簽約日期為92年
5 月28日），至於93年7 月1 日，只是將健保之就醫憑證由紙卡改為IC卡，而就醫註記由在紙卡上蓋印戳章，改為以機器直接在健保IC卡上讀取序號，但此為就醫註記方式改變，但欠卡、補卡牽涉到押金（醫療費用）之收取及退還等問題，醫療院所在內部必須作紀錄，否則就無法得知現金收支是否正確，根本不用被告或醫師公會通知才製作，尤其原告在85年即已設立牙醫診所，相關記錄或表格豈有8 、9 年不設置之理；尤其依原告之陳述，有人有押金，有人沒有押金，有人押400 元，有人押100 元，情形相當複雜，如果不製作詳細紀錄，原告又如何確認，而如果有紀錄，原告又為何不提出，以上皆可得知原告之陳述無理由。
㈢原告辯論意旨狀第15頁最後1 行表示「因病患家人及個人因
素要求造成需補卡之情形」，此段陳述相當費解，因可否補卡，應該如何補卡，兩造合約有清楚規定，縱病患家人亦不能刷他人健保卡，縱病患要求，也不能未就醫而補卡。
㈣原告所稱之梵谷科技股份有限公司為原告之受任人，與被告無關，特一併敘明。
六、有關原告主張原處分有違反法律保留原則及授權明確性原則部份：
㈠按原告所舉司法院釋字第638 號解釋係針對公開發行公司董
事監察人股權成數及查核規則所為解釋，其餘各號解釋亦非針對健保特約及管理辦法所為，故本件不能直接適用，特先敘明。
㈡次按司法院釋字第612 號解釋理由書所示：「憲法第15條規
定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由，如為增進公共利益，於符合憲法第23條規定之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得以法律或經法律授權之命令限制之。其以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷，迭經本院解釋闡明在案。」㈢而健保法第55條第2 項明定：「前項保險醫事服務機構之特
約及管理辦法，由主管機關定之」，依法律整體解釋，應可推知立法者就保險人與醫事服務機構間之特約、不予特約、停止特約、終止特約、不得特約等事項，有意授權主管機關定之，以達成有效管理醫事機構之授權目的。同法第72 條規定：「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2 倍罰鍰；其涉及刑責者，移送司法機關辦理。保險醫事服務機構因此領取之醫療費用，得在其申報應領費用內扣除」，可知虛報醫療費用、詐領保險給付，係健保法所明文禁止之行為，以之作為停止特約之要件，自符合該法授權主管機關定訂健保特約及管理辦法之授權目的。況原告與被告訂約時，合約第1 條已明文規定原告應依健保特約及管理辦法辦理醫療義務，故原告早知虛報醫療費用將遭停止特約之處分。
㈣末按虛報醫療費用將危害健保之財務健全，而對醫事服務機
構所申報之醫療費用，被告只能在事後予以審核及抽樣訪查，故實際虛報之件數及金額遠高於被告訪查所得，如被告僅能就訪查所得予以罰鍰處分，而不得停止特約，顯然無從達到遏止此種違法行為及有效管理醫事服務機構之授權目的。
七、有關原告主張系爭處分有違反比例原則及一事不二罰部份：㈠原處分並未違反比例原則：
⒈按健保特約及管理辦法第66條規定：「保險醫事服務機構於
特約期間有下列情事之一者，保險人應予停止特約1 至3 個月，或就其違反規定部分之診療科別或服務項目停止特約1至3 個月：．．．未診治保險對象，卻自創就醫紀錄，虛報醫療費用。其他以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用．．．」，又依健保特約及管理辦法第66條違規處分裁量基準第2 點規定：「保險醫事服務機構經查有本辦法第66條第1 項第1 款至第4 款情事之一者，處停止特約1 個月。如有同條項第5 款至第9 款情事之一者，依其情節處停止特約1 至3 個月。」本件停止特約2 個月，仍在上開辦法及裁量基準所定範圍內，特先敘明。
⒉又對醫事服務機構所申報之醫療費用，被告只能在事後予以
審核及抽樣訪查，故實際虛報之件數及金額遠高於被告訪查所得，被告前已敘明，故不能以遭查獲之違規金額僅7,721元，即認處以停止特約2 個月為違反比例原則。又健保特約及管理辦法第66條違規處分裁量基準第6 點：「依第3 點或第4 點規定，應處停止特約1 個月或2 個月之保險醫事服務機構，如其主要違規類型有下列情事之一時，得加重其停約之月數：．．．未診治保險對象，卻自創就醫序號，而虛報醫療費用。」而本件情形符合前揭基準之加重事由，應依上開基準加重其停約月數，而本件僅停止特約2 個月，顯未違反比例原則。
㈡原處分並未違反一事不二罰原則：
⒈按行政法上之「一事不二罰」之原則，係指行為人同一事實
行為，違反數法律規定，而此法律規範之對象及所欲達成之行政目的係屬同一，行政機關對此同一行為，不得再為重複處罰而言。如數法律規定處罰之行為、要件、依據及目的並非相同，行為人之同一事實行為均違反數法律之規範目的，行政機關分別予以裁罰，自不生一事數罰之問題。
⒉次按行政罰法第24條第2 項規定：「前項違反行政法上義務
行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」而本件原告違反健保法第77條，依該條文暨健保特約及管理辦法第66條第1項第7 款規定，其處罰之構成要件均係「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而申報醫療費用」，惟處罰種類分別為「處以2 倍罰鍰」及「停止特約1 至3 個月」，兩者處罰之種類不同，自得併為處罰，況僅處以罰鍰不能達遏止此種違法行為之目的，故被告併為處罰，適法有據。
理 由
一、關於處以醫療費用2 倍之罰鍰，其性質為行政處分；而停止特約一定期間之處置，為公法上應處罰之強制規定，有規範保險人及保險醫事服務機構之效力，非得以行政契約排除其適用，即使保險人與保險醫事服務機構間於合約中將之列入條款以示遵守，無非宣示之性質，乃僅係重申保險醫事服務機構如有上述違法情事時，保險人即應依上開規定予以停止契約部分之旨而已，並無有使上開應罰之公法上強制規定作為兩造間契約部分內容之效力，保險醫事服務機構一有該特定情事，保險人即應依上開規定予以停止特約之處置，保險人之所為，單方面認定保險醫事服務機構有無該特定情事，單方面宣告停止特約之效果，並無合約當事人間容許磋商之意味，乃基於其管理保險醫事服務機構之公權力而發，應認為行政處分，而非合約一方履行合約內容之意思表示。是以保險醫事服務機構如有不服，應循序提起撤銷訴訟以為救濟（最高行政法院93年度裁字第1249號裁定、94年度裁字第1722號裁定及95年7 月份庭長法官聯席會議決議參照）。
二、原告於97年5 月5 日提起本件行政訴訟，依其訴之聲明原為就原處分全部提起撤銷訴訟（參見起訴狀），惟因原處分關於停止特約2 個月期間，已自97年6 月1 日起至97年7 月31日止執行完畢，經原告陳明在卷，亦為被告所不爭，復有被告97年4 月14日函附本院卷可參（參見本院卷1 第212 頁）是原告以其仍有確認原處分關於停止特約2 個月之處分違法之實益，於訴訟繫屬中變更為確認原處分關於停止特約2 個月之處分為違法之訴訟，經核合於行政訴訟法第111 條第3項第3 款規定：「因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。
」，本院認其此部分訴之變更為適當，應予准許，合先陳明。
三、按「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2 倍罰鍰；．．．」健保法第72條前段定有明文。次按「保險醫事服務機構於特約期間有下列情事之一者，保險人應予停止特約1 至3 個月，或就其違反規定部分之診療科別或服務項目停止特約1 至3 個月：．．．以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用者。．．．」、「保險醫事服務機構受停止或終止特約者，其負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員，於停止特約期間或終止特約之日起1年內，對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付。但因第35條第2 項受終止特約者除外。」行為時健保特約及管理辦法第34條第1 項第7 款、第36條定有明文。嗣於原處分及原核定時之95年2 月8 日修正發布健保特約及管理辦法第66條第1 項規定：「保險醫事服務機構於特約期間有下列情事之一者，保險人應予停止特約1 至3 個月，或就其違反規定部分之診療科別或服務項目停止特約1 至3 個月：．．．
未診治保險對象，卻自創就醫紀錄，虛報醫療費用。其他以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用。．．．」第70條規定「保險醫事服務機構受停止或終止特約者，其負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員，於停止特約期間或終止特約之日起1 年內，對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付。但因第67條第2 項受終止特約者除外。」
四、查原告傑出牙醫診所與被告訂有健保合約，於原告承辦健保期間，經被告於94年6 月23日至同年7 月6 日派員訪查原告及丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、劉癸○○等多位保險對象，發現原告有多刷保險對象之健保IC卡，虛報醫療費用之情事，被告乃以被告94年8 月29日函依原告違反健保法第72條前段、行為時健保特約及管理辦法第34條第1 項第7 款及第36條規定，處原告虛報醫療費用2 倍罰鍰15,442元，並停止特約2 個月處分，原告負責醫師於停止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付。原告不服，向被告申請複核，未獲變更，向健保爭審會申請爭議審議，遭審定駁回，仍不甘服，再向衛生署提起訴願，經該署以訴願決定為原審定及原核定均撤銷，由原核定機關另為適法之核定。被告爰依訴願決定意旨，乃以原處分，依健保法第72條、裁處時健保特約及管理辦法第66條第1 項第8 款及70條規定，處原告虛報醫療費用2 倍罰鍰15,442元，並停止特約2 個月處分（96年6 月1 日起至96年7月31日止，原告申請暫緩執行，經被告同意俟訴願決定後再行處理，嗣於97年6 月1 日起至97年7 月31日止已執行完畢），原告負責醫師於停止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付。原告不服，申請複核，經被告維持原核定，復申請爭議審議及提起訴願，均遭駁回等情，為兩造所不爭，復有兩造訂定之健保合約、醫事服務機構基本資料、原告93年7 月至94年6 月期間同日多刷比率表、被告94年
8 月29日函、原處分、被告複核核定、健保爭審會審定書、訴願決定書、被告業務訪查訪問紀錄、被告97年4 月14日函等附卷可參，為可確認之事實。本件之爭執，在於原告是否有虛報醫療費用情事？原處分處以停止特約2 個月部分是否適法等問題。
五、經查本件經被告於94年6 月23日至同年7 月6 日派員訪查原告及丙○○等多位保險對象，發現原告有多刷保險對象之健保IC卡，向被告虛報醫療費用之情事，分述如下：
㈠原告傑出牙醫診所負責醫師石相懋於94年7 月6 日被告派員
訪查時陳述略稱：本診所確有為保險對象提供醫療服務，也有正規補卡，惟有部份保險對象要求多做處置，免於往返就診，本診所基於方便病患，以減少其往返，故為病患多做處置，以致有部份保險業象溢刷健保IC卡。經自行核算，從93年7 月至94年5 月止，溢報醫療費用共24萬3,880 元正，同意由貴局給付本診所之醫療費用中扣除，惟此次因不諳健保規定以致多刷健保IC卡，念在本人第1 次違規及誠心接受貴局處分，請貴局從輕處理，儘量減少停約月份等語，有該業務訪查訪問紀錄附卷可參（參見本院卷1 第176 頁）。
㈡保險對象丙○○於94年6 月23日被告派員訪查時陳述略稱：
（經被告訪查員提示93年10月1 日至94年4 月30日之門診就醫資料乙份）伊因牙齦出血，牙周病就醫，醫師為伊洗牙、齒齦下括術治療，每次就醫自付100 至150 元。伊93年11月份、93年12月份就醫均帶有健保IC卡，沒有欠補卡、遺失健保IC卡或借予他人使用，伊沒有同日就診2 次或掛2 種不同醫師情事。該診所於93年12月8 日刷伊3 次健保IC卡，伊不知道該診所為何要多刷健保IC卡，完全在伊不知情下所為等語，該記錄並經丙○○確認後簽名其上，有該業務訪查訪問紀錄附卷可按（參見本院卷2 第61、62頁）。
㈢保險對象丁○○於94年6月29日被告派員訪查時陳述略稱：
（經被告訪查員提示93年10月1 日至94年4 月30日之門診就醫資料乙份）伊因拔牙、蛀牙等疾病就醫，醫師為伊拔智齒、洗牙及填補牙齒，每次就醫自付100 至150 元。伊就醫均有帶健保IC卡就診，沒有欠補卡或遺失健保IC卡或借予他人使用情形。伊不知道診所為何於93年12月22日刷伊2 次健保IC卡，完全在伊不知情下所為等語，該記錄並經丁○○確認後簽名其上，有該業務訪查訪問紀錄附卷可按（參見本院卷
2 第63、64頁）。㈣保險對象戊○○於94年6 月29日被告派員訪查時陳述略稱：
（經被告訪查員提示93年10月1 日至94年4 月30日之門診就醫資料乙份）伊因蛀牙就醫，醫師為伊拔填補牙齒，每次就醫自付100 至150 元。伊就醫均有帶健保IC卡，從未有欠補卡或遺失健保IC卡或借予他人使用。伊沒有同日就診2 次或掛2 種不同醫師情形。該診所為何於93年11月17日、93年12月24日各刷伊2 筆健保IC卡，伊完全不知情等語，該記錄並經戊○○確認後簽名其上，有該業務訪查訪問紀錄附卷可按（參見本院卷2 第65、66頁）。
㈤保險對象己○○於94年6 月28日被告派員訪查時陳述略稱：
（經被告訪查員提示93年10月1 日至94年4 月30日之門診就醫資料乙份）伊因蛀牙就醫，醫師為伊施以填補及洗牙，每次就醫自付100 至150 元，另有開給3 日份口服藥之處方箋。伊就醫均帶健保IC卡就診，沒有欠補卡或遺失健保IC卡或借予他人使用。伊就醫沒有同日就診2 次或掛2 種不同醫師。該診所於93年10月21日刷伊2 次健保IC卡，完全在伊不知情下所為，伊不知該診所為何多刷伊健保IC卡等語，該記錄並經己○○確認後簽名其上，有該業務訪查訪問紀錄附卷可按（參見本院卷2 第67、68頁）。
㈥保險對象庚○○於94年6 月28日被告派員訪查時陳述略稱：
（經被告訪查員提示93年10月1 日至94年4 月30日之門診就醫資料乙份）伊因蛀牙、牙周病就醫，醫師為伊施以洗牙及填補牙齒治療，每次就醫自付100 元。伊就醫均有帶健保IC卡就診，沒有欠補卡或遺失健保IC卡或借予他人使用。伊就醫沒有同日就診2 次或掛2 種不同醫師。該診所94年2 月2日刷伊健保IC卡2 次，完全在伊不知情下所為等語，該記錄並經庚○○確認後簽名其上，有該業務訪查訪問紀錄附卷可按（參見本院卷2 第69、70頁）。
㈦保險對象辛○○於94年6 月23日被告派員訪查時陳述略稱：
（經被告訪查員提示93年10月1 日至94年4 月30日之門診就醫資料乙份）伊因蛀牙就醫，醫師為伊清潔牙齒及牙齒填補，每次就醫自付100 元。伊就醫大部份有帶健保IC卡就醫，今年94年1 月22日有持健保IC卡就醫，當日沒有補卡，亦是今年94年1 月至今至該診所就醫並未欠卡，伊未遺失健保IC卡或借予他人使用。伊就醫沒有同日就診2 次或掛2 種不同醫師情形等語，該記錄並經辛○○確認後簽名其上，有該業務訪查訪問紀錄附卷可按（參見本院卷2 第71、72頁）。
㈧保險對象壬○○於94年6 月28日被告派員訪查時陳述略稱：
（經被告訪查員提示93年10月1 日至94年4 月30日之門診就醫資料乙份）伊因蛀牙就醫，醫師為伊施以根管治療及牙齒填補等治療，每次就醫自付約150 元。伊就醫均有帶健保IC卡，沒有欠補卡或遺失健保IC卡或借予他人使用。伊就醫沒有同日就診2 次或掛2 種不同醫師等語，該記錄並經壬○○確認後簽名其上，有該業務訪查訪問紀錄附卷可按（參見本院卷2 第73、74頁）㈨保險對象劉帥景花於94年6 月23日被告派員訪查時陳述略稱
：（經被告訪查員提示93年10月1 日至94年4 月30日之門診就醫資料乙份）伊因蛀牙就醫，醫師為伊全口洗牙及蛀牙之處置，每次就醫自付100 至150 元。伊每次就醫大部份有帶健保IC卡，93年12月份最多有1 次欠卡，補卡當時有無併就醫已不復記憶，伊沒有遺失健保IC卡或掛2 種不同醫師情形等語，該記錄並經劉帥景花確認後簽名其上，有該業務訪查訪問紀錄附卷可按（參見本院卷2 第75、76頁）。
㈩綜上，被告以原告有以多刷上揭保險對象健保IC卡，藉以錯
開就醫日期虛報醫療費用情事，顯係以不正當行為或虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用，而依前揭法條規定予以
2 倍罰鍰（經核算2 倍罰鍰金額為15,442元）及停止特約2個月處分，尚無不合。
六、原告雖主張被告訪談員所訪問之內容，乃受訪談者半年前之模糊記憶，受訪談者或有不復記憶、記憶錯誤、老眼昏花或事務繁忙而輕率簽署者，原告提出受訪者曾經未帶健保卡而以現金400 元充作押金之收據，因補卡緣故而多刷健保IC卡，乃法之所許，並指摘被告訪談人員所作之訪查紀錄有瑕疵，提出保險對象之聲明書、切結書主張其並無虛報醫療費用情事，且聲請傳詢上揭保險對象丙○○等為證人到庭作證云云。
㈠然按「．．．上開訪查報告，訪視紀錄表及訪視紀錄對照表
依其記載之形式得視為公文書，依行政訴訟法第33條（即現行之行政訴訟法第176 條）準用民事訴訟法第355 條第1 項規定推定為真正。難謂無證據力。．．」、「．．．此項紀錄係由公務人員依法製作之公文書，其內容復經受訪人蓋章承認屬實，則依行政訴訟法第33條（即現行之行政訴訟法第
176 條）準用民事訴訟法第355 條第1 項之規定，應推定其為真正。．．」改制前行政法院87年度判字第1379號及第2778號判決意旨可資參照；依上開判決意旨，本案被告所屬訪查人員所為之訪查紀錄，係由公務人員依法製作之公文書，其內容復經受訪人蓋章承認屬實，則依行政訴訟法第176 條準用民事訴訟法第355 條第1 款規定推定為真正。又被告第
1 次訪查保險對象所作之紀錄，係在保險對象完全自由意識下之首次供詞，且在無其他主、客觀因素干擾或存在有任何顧慮情況下所為之陳述，較可採信。原告雖事後提出其自行先打字好，再經由保險對象核對簽名之聲明書，以證明其無虛報情事，惟此為原告事後製作，且核其內容顯與被告於訪談時所作紀錄不符，是否屬實，顯有疑慮。況以被告訪查人員與原告間並無利害關係，查獲原告虛報醫療費用亦無額外獎勵，殊無誣陷原告或誘導保險對象作不利於原告陳述之必要；反之保險對象之陳述攸關原告之利害甚鉅，原告有誘因促使保險對象作對其有利之說詞，因被告在訪查後會向原告調取保險對象之病歷，故原告已知悉受訪查之保險對象身份，因此保險對象訪查後之陳述，容易受到原告之影響而變更其說辭，其可信度不如保險對象第1 次接受被告訪查時之說詞為可採。再者，被告係以合法方式取得訪查紀錄，且其屬公文書，依法應受真正之推定，前已敘明；反而是原告所提出之各該保險對象事後所製作聲明書等書證，是否屬實已非無疑；且依臺灣社會習慣，醫師係受人敬重尊崇之行業，病人不可能故意誣陷原告，反而容易在醫師之請託之下為其辯解，故其陳述前後矛盾時，因訪查保險對象所做之紀錄，係在本件事發之初即作成，當時為自由意識下之首次供述，且無其他主、客觀因素干擾或存有任何顧慮情況下所為之陳述，應有較高之可信度，至於該等保險對象事後所提之文書或說明，應屬渠等礙於人情，推翻前詞所為迴護原告之詞，，尚不足逕採為原告有利認定之依據。
㈡次查被告訪查人員於訪問過程均遵守訪查作業之規範，在明
白告知保險對象訪問目的，並提示門診就醫明細相關資料後，由保險對象向訪查人員陳述渠等健保IC卡使用情形，經訪查人員據實記載後，再經保險對象確認登載內容與其所述相符後，始經其等簽名其上，有上揭訪查訪問紀錄在卷可按，如無其他不當或違法之處，應推定其具有真實性。至被告派員訪查時間，雖距離保險對象實際就醫期間已逾半年以上至
1 年以內期間，然因訪查人員所詢問之問題多係特定期間有無補卡、欠卡或同日就診2 次之情形，此類問題回憶並無困難，因之該訪談內容應屬真實而可採信。反之，原告事後所附聲明書及押金收據等資料，均係於上揭保險對象接受訪談後所提出，且係受原告干擾後之回憶，其可信度乃有疑問，難遽採信為真正。
㈢有關原告所稱之「補卡」問題，其中「收據」部分係事後提
出，是否真實已容有疑慮；至於醫療紀錄（病歷）部分，因原告所申報之醫療費用，被告會抽查病歷作審核，故其申報時亦有可能會配合作不實病歷資料，以上均經被告否認其真實性，復參以上揭資料均由原告所自行製作，核與上揭保險對象陳述內容不符，是否真實確有疑慮，故不足為原告有利之證據。
㈣且查，原處分除依據各保險對象之訪查紀錄外，復審酌原告
本身之訪查紀錄、原告申報之處方及治療明細表及各保險對象之病歷，並非單以保險對象之訪查紀錄為據，原告所稱之違反行政程序法之規定等等，難認屬實；至於上揭保險對象之訪談紀錄雖有未錄音、錄影情形，但只要訪查內容明確，且訪查紀錄無不可信任之特殊因素存在，尚難謂訪查紀錄有明顯重大之瑕疵存在，該訪談內容既已由該受訪者確認正確無誤後始親自簽名，自足為本件不利原告之證據。
㈤至本院依原告聲請傳訊證人丙○○、丁○○、戊○○、庚○
○、辛○○、壬○○、癸○○（即劉帥景花）等人於97 年9月30月至本院作證。證人丙○○證述略以，被告訪查紀錄，伊會這樣回答，是因為被告訪談人員告訴伊，伊的卡有被刷
2 次紀錄，伊回答：伊不確定，請被告去查，並且伊有跟被告訪視人員提到，伊沒有看到病歷，所以不記得有特殊狀況。至93年12月在原告診所就診時，因為沒有帶健保卡，而有押金在原告診所，然後事後再補刷卡情形之問題，因伊住家離原告診所很近，那陣子是密集在做治療，伊印象中伊每次身上都會帶卡，伊沒有辦法完全說有沒有這樣的狀況。又伊有無欠卡、補卡情形，伊記不清楚；有無在原告診所欠卡、補卡情形，曾經有過等語（參見本院卷2 第44、45頁）；證人丁○○證述略以，被告訪查紀錄是按照伊當時所回答的內容真實記錄下來。在93年7 月以後到94年6 月30日之間，有無在任何醫療院所就診，忘了帶健保卡，而事後再補卡，伊不是很確定，可是應該會有，因為伊蠻常這樣子的等語（參見本院卷2 第47頁）；證人戊○○證述略以，被告訪查紀錄內容是否真實，伊不記得。在原告診所是否有欠卡、補卡情形，伊不記得等語（參見本院卷2 第49、50頁）；證人庚○○證述略以，被告訪查紀錄內容是否與事實相符，伊已經不太記得當初是否這樣回答，就簽名。伊不記得有沒有在原告診所因為曾經欠卡，然後再補卡情形等語（參見本院卷2 第
51 、52 頁）；證人辛○○證述略以，伊不記得被告訪查內容是否跟事實相符。在93年7 月1 日到94年6 月30日之1 年間這麼長的時間，伊實在不記得在那一年度有無欠卡、補卡等語（參見本院卷2 第53、54頁）；證人壬○○證述略以，被告訪查人員有無據實依伊當天表示意思，記載在訪查紀錄上，伊不記得等語（參見本院卷2 第56頁）；證人癸○○證述略以，被告人員訪查紀錄內容與事實一樣，原告有叫伊至原告診所及簽名證明書，當時有無讓伊看，因為伊蠻趕的，至於當時護士有跟伊講什麼，伊不太記得，伊就簽名了等語（參見本院卷2 第58頁）。參酌上揭證人於本院作證時，距離本件事發日期已逾3 年以上時間，對於所詢在被告訪談時內容是否真實及有無曾經在原告診所欠卡、補卡之問題，經回答常有忘記了、記不清楚等語，且核其證述內容亦有所述前後不一致等情形，核與被告派員訪談時所述內容顯有不符。茲以被告派員訪談時，距離本件事故發生時甚為接近，且當初訪談時，彼等受訪之保險對象，與原告間僅屬病患、診所間之關係，並無何特殊利害關係或有何怨隙，彼等保險對象當不致特予虛構與事實不符之事，誣指原告診所之理，自應以其等於事發之初，於被告訪談人員詢問時之陳述，較堪採信。復參以本件經被告所屬人員於94年7 月6 日訪談原告診所負責醫師石相懋坦承「有部份保險對象要求多做處置，免於往返就診，本診所基於方便病患，以減少其往返，故為病患多做處置，以致有部分保險對象溢刷健保IC卡」、「因不諳健保規定以致多刷健保IC卡」等語，益見原告確有申報不實情形。由以上證據顯示，上揭證人丙○○等人於本院審理時之證言，因時間久遠、難免有記憶不清或模糊情形；又因病患與看診醫師或診所間長期就診關係，所為證言難免有事後維護、偏袒之虞，難認其等事後證言確屬實在，亦不足為本件原告有利之認定。
七、又查，政府實施健保，以提供全民醫療保健服務為目的，而醫療保健之服務，依健保法規定，係由保險人所特約之醫事服務機構對於保險對象提供之。為健全保險醫事服務機構對於保險對象提供完善之醫療保健服務，健保法第55條第2 項授權主管機關衛生署訂定健保特約及管理辦法以為規範，其性質為法規命令，而其位階與所授權之法律相同，亦未逾越母法授權範圍或違反法律保留原則情事。又保險醫事服務機構若違反健保法第72條，依該條文暨行為時健保特約及管理辦法第34條第1 項第7 款規定，其處罰之構成要件均係「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而申報醫療費用」，惟處罰種類分別為「處以2 倍罰鍰」及「停止特約1 至3個月」，兩者處罰之種類不同，自得併為處罰（行政罰法第24條第2 項規定參照）。況健保法第72條並非僅就醫事服務機構為規定，參照該條文所稱「領取保險給付」，可知該條在保險對象虛報時亦有其適用。而司法院釋字第524 號解釋，係認健保法第39條第12款、第31條、第41條第3 款、第51條暨有關機關依各該規定所發布之函令內容指涉廣泛，有違法律明確性原則，然本件所涉及之健保特約及管理辦法暨健保法第55條第2 項並無此種情形，亦無捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則替代之情形，故無違反法律保留原則。又醫事服務機構之負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員，於停止特約期間內至其他醫事服務機構對保險對象提供醫療保健服務，如被告仍予以給付醫療費用，則只要醫事服務機構一被停止特約，相關人員即至其他醫事服務機構服務，將使停止特約規定成為具文，無法達到對保險對象提供完善醫療保健服務之目的，故行為時健保特約及管理辦法第36條包含負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員之懲處，並不違背健保法第55條第2 項規定之授權範圍及目的。
八、再按本件原告行為時之健保特約及管理辦法第34條第1 項第
7 款雖僅規定「保險醫事服務機構於特約期間有下列情事之一者，保險人應予停止特約1 至3 個月，或就其違反規定部分之診療科別或服務項目停止特約1 至3 個月：．．．以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用。．．．」；故在原告對丙○○等8 名保險對象有多次同日刷
2 筆以上健保IC卡，再將多取之卡號，錯開就醫日期往前向被告申報虛報醫療費用之行為，此種情形即屬以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用。次按衛生署雖在95年2 月8 日將前述條文修正公佈為第66條，並增列第
8 款「未診治保險對象，卻自創就醫紀錄，虛報醫療費用。」，又在96年3 月20日改列為第7 款；但經被告陳明此係93年7 月1 日以後，健保之就醫憑證由紙卡改為IC卡，就醫註記由在紙卡上蓋印戳章，改為以機器直接在健保IC卡上讀取序號，因特約醫事服務機構多取卡號之行為，為保險對象所不知，故類似原告多刷健保IC卡再虛報醫療費用之行為頻頻發生，故衛生署特將此種虛報行為獨立出來，單獨列為一款，並不表示在95年2 月8 日以前，特約醫事服務機構多刷健保IC卡再申報醫療費用之行為不屬虛報醫療費用，此時應認第8 款為第9 款之特別規定，而應優先適用等語。復按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第201 條定有明文。本院認本件原告上揭違規行為，既係在94年6 月以前所為，應適用行為時健保特約及管理辦法第34條第1 項第
7 款及第36條規定。然以原告為上揭違規行為態樣「未診治保險對象，卻自創就醫紀錄，虛報醫療費用」，屬行為時健保特約及管理辦法第34條第1 項第7 款之違規類型之一種，當時上揭健保特約及管理辦法第34條就此並無裁量基準之規範，迨本件被告以原處分裁處時（96年3 月20日），始於96年2 月8 日公布、同年0 月0 日生效之健保特約及管理辦法第66條違規處分裁量基準予以規範。本件被告認原告以虛偽之證明、報告、陳述而申報醫療費用所涉違規金額為7,721元，以其違規行為態樣（未診治保險對象，卻自創就醫序號，而虛報醫療費用）衡量，依原處分裁處時健保特約及管理辦法第66條違規處分裁量基準第6 點第5 款規定，處以2 倍罰鍰15,442元，並停止特約2 個月。查被告為保險人，經中央衛生主管機關衛生署授權處分停止特約時，自得考量為增進全體國民健康，提供保險對象適當之醫療保健服務，有效管理及監督保險醫事服務機構關於特約之履行及違規情事，而為決定。本件被告既經衡量後，以原告違規類型符合上揭規定予以裁罰，即已就原告違規類型及所涉金額予以綜合考量後，始為處以停止特約2 個月之處分，並無違反比例原則。經核被告所為上揭停止特約處分，於法定範圍內，無裁量逾越之情事，其作成裁量尚無與法律授權之目的相違或係出於不相關之動機之裁量濫用，亦尚無因故意或過失而消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，依上開條文之意旨，行政法院不得任意加以撤銷。
九、綜上所述，原告確有虛報醫療費用情事，違反健保法第72條、行為時健保特約及管理辦法第34條第1 項第7 款及第36條規定明確。原處分關於處以虛報金額2 倍罰鍰及停止特約2個月部分均無違法，審議審定及訴願決定遞予維持亦無不合。至原處分雖就原告所涉法條部分，誤引裁處時之健保特約及管理辦法第66條第1 項第8 款及70條尚有未洽，然比較該法條內容與行為時法條內容，實質內容均屬違規，僅係裁處時之法條，將該「未診治保險對象，卻自創就醫序號，而虛報醫療費用」之違規行為態樣另獨立列為1 項，該違規行為仍屬原法條所列「以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用」情形之一種。是其違規行為仍屬明確，，故其結論並無二致，仍應予以維持。原告就原處分關於罰鍰部分訴請撤銷；關於停止特約2 個月部分，認已執行完畢，提起確認違法之訴訟，均為無理由，應予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 11 月 20 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 鄭小康
法 官 周玫芳法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 11 月 20 日
書記官 楊子鋒