臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00100號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○共 同訴訟代理人 許景鐿律師被 告 桃園縣政府代 表 人 庚○○（縣長）訴訟代理人 癸○○
壬○○子○○
參 加 人 八德市介壽自辦市地重劃區重劃會代 表 人 辛○○訴訟代理人 陳萬發 律師上列當事人間因土地重劃事件，原告不服內政部中華民國97年3月28日台內訴字第0960201978號訴願決定，提起行政訴訟，並為訴之追加。本院判決如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠桃園縣八德市介壽自辦市地重劃區，經區內土地所有權人辛
○○等19人於民國( 下同)91 年1 月14日申請成立重劃籌備會，報經被告於91年1 月28日府地重字第0910013611號函同意備查，被告並以91年2 月26日府地重字第0910037356號函核定該重劃區重劃範圍，並以92年6 月13日府地重字第0920121810號函核定該重劃區修正後重畫計畫書准予辦理，八德市介壽自辦市地重劃會乃以92年6 月17日介壽自重字第010號公告重劃區重畫計畫書。
㈡嗣介壽自辦市地重劃會依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦
法及重劃各相關規定召開第1 次至第6 次會員大會辦理重劃各項業務，八德市介壽自辦市地重劃區重劃會於辦理期間以93年4 月7 日介壽自重字第019 號函詢被告：「重劃區於施工期間仍有部分地主不同意辦理施工，可否將已完工部分先行辦理驗收、移交，並發給已完工部分之重劃負擔總費用證明書…。」被告旋函請內政部以93年5 月3 日內授中辦地字第0930006113號函復：「…二、查『若經重劃分配確定且已完成登記之土地，於其重劃負擔亦已確定，不致產生任何變動之情況下，基於土地所有權人之需要，於全部重劃區均完成土地登記及工程接管前，個別發給重劃負擔總費用證明書尚非法所不許。」㈢介壽自辦重劃區土地分配結果經介壽自辦市地重劃會以93年
11月15日介壽自重字第028 號公告，自93年11月15日起至93年12月15日止公告30日，93年12月27日介壽自辦市地重劃會以介壽自重字第035 號函請被告辦理地籍測量及土地登記，被告審核時發現重劃區邊界因都市計畫修正、樁位偏差及重劃區外圍辦理地籍重測等因素，經八德地政事務所查明彙整，發現八德市○○段○○○○○○○號等4 筆土地摘錄漏列介壽自辦重劃區範圍，嗣後經介壽自辦市地重劃會於94年2 月4 日召開第7 次會員大會，決議重新編造重劃區計算負擔總計表及說明土地分配結果等事項，並於94年2 月5 日以介壽自重字第040 號函檢送第7 次會員大會紀錄暨更正後重劃負擔總計表、土地分配清冊等資料函請原處分機關核備，案經被告94年2 月23日府重字第0940047356號函同意備查，而更正後土地分配結果經介壽自辦市地重劃區重劃會以94年2 月5 日介壽重字第042 號公告自94年2 月5 日起至94年3 月7 日止公告30日，公告期間有甲○○等8 人對土地分配及地上物拆遷補償費提出書面異議，經該重劃會於94年2 月21日及94年
2 月25日召開協調會，均未達成協議，另於94年4 月28日於八德市公所召開協調會，仍未達成協議。
㈣嗣被告於94年5 月11日府地重字第0940126883號函請桃園縣
八德地政事務所辦理重劃區地籍測量及土地分配結果公告期滿無異議公告確定之土地登記，甲○○等8 人（異議者）之重劃後土地及重劃區抵費地則予以暫緩登記( 下稱系爭函一) 。94年6 月10日以府地重字第0940158440號函核發「八德市介壽自辦市地重劃會」之重劃負擔總費用證明書第2 聯43張，94年7 月8 日介壽自辦市地重劃會完成已登記土地交接，其已取得重劃後土地之所有權人即依規定陸續申請建築或移轉買賣設定等(下稱系爭函二)。
㈤原告甲○○等6 人向臺灣桃園地方法院提起重新分配重劃土
地等訴訟，經臺灣桃園地方法院95年5 月1 日94年度訴字第
806 號民事判決：「確認附表一所示之決議均不存在。」即介壽自辦市地重劃區重劃會第1 次至第6 次會員大會決議均不存在，惟上開判決文中載明：「…本件系爭會議決議本院確認不存在，被告仍得自籌備會階段起重新依法召開會員大會，進而循序完成各項重劃工作…未來被告如能依公正公開之多數決程序進行決議，將能增加會員參與機會，俾使會員大會能在吸納更多會員意見後，作出更貼近、切合全體會員多數利益之決議…」㈥被告旋即以95年6 月20日府地重字第0950174589號函請介壽
自辦市地重劃區籌備會重新召開會員大會並選舉理監事，並請依上開判決及相關規定完成法定程序及重劃相關作業，95年7 月1 日介壽自辦籌備會重新召開第一次會員大會，討論選舉重劃區理事、監事及理事長等事項，95年9 月1 日又召開第二次會員大會以追認方式決議前第1 次至第6 次會員大會法院判決不存在之決議事項。嗣原告再向臺灣桃園地方法院提起撤銷介壽自辦市地重劃區重劃會95年9 月1 日召開之第二次會員大會決議之訴訟，經臺灣桃園地方法院96年3 月30日95年訴字第1876號判決以「95年9 月1 日之第2 次會員大會係由第一次會員大會選出之理事組成之理事會所召集，惟如前所述，前揭理事之選舉有重大瑕疵，應屬不存在，則被告所屬之理事會係由未具理事身分之人所組，95年9 月1日第2 次會員大會自係無召集權人召集之非法會員大會，即不能為有效之會議，是該次會議如附表所示之決議均應認為不存在。按不存在之決議，即自始不存在，無庸經撤銷始不存在。如前所述，如附表所示之決議不存在，原告請求撤銷不存在之決議，即屬無理由」為由，將原告之訴駁回〈即介壽自辦市地重劃區籌備會因會員大會程序不符，95年7 月1日召開之第1 次會員大會及95年9 月1 日召開之第2 次會員大會會議紀錄應屬不存在〉。原告乃於96年7 月23日向被告提出聲請書主張：1.立即停止核發任何有關「八德市介壽自辦市地重劃區內所有土地」之建築執照、使用執照。2.將已核發之建築執照或使用執照撤銷並轉知八德地政事務所不得受理前開土地之建築物保全登記事宜。3.將此重劃區內所有以「重劃分配」為登記原因之第1 次登記予以註銷，回復重劃分配前之登記狀態，並函知八德地政事務所禁止重劃區內土地所有權人買賣異動登記，被告以96年8 月16日府地重字第0960275996號函復：「…二、查首揭重劃區重劃後土地分配結果經該重劃會第七次會員大會決議後於94年2 月5 日至
94 年3月7 日公告30日期滿，重劃區內大多數土地所有權人對土地分配結果亦無異議，故本府即依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法之規定，於94年5 月11日將無異議之重劃後土地函送地政事務所辦理土地登記，並依內政部89年10月13日台〈89〉內中地字第8919438 號函示於94年6 月10日核發重劃負擔總費用證明書在證，至此區內無異議已完成重劃後登記之土地，即可依規定申請合法建築及土地買賣等…。」等語( 下稱原處分一) 。原告仍有異議，復於96年9 月3 日提出申請書，除重申前開主張外另要求應將被告94年6 月10日以府地重字第0940158440號函檢送「八德市介壽自辦市地重劃會」之重劃負擔總費用證明書第2 聯43張註銷作廢，被告以96年9 月7 日府地重字第0960299648號函復，台端等申請事項本府業於96年8 月16日府地重字第0960275996號函復台端等在案( 下稱原處分二) 。
㈦嗣介壽自辦市地重劃區籌備會於96年9 月14日依上開臺灣桃
園地方法院判決通知全區會員重新召開第1 次會員大會，決議事項為：訂定重劃會章程、修正重劃區重劃計畫書、選舉理、監事等，並報請被告以96年10月31日府地重字第0960366399號函復同意備查在案。原告對系爭函一、系爭函二、原處分一及原處分二均表不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及系爭函一均撤銷。如言詞辯論意旨狀附表一所
示坐落八德市○○段538 等地號土地，於94年4 月29日以土地重劃原因發生日期，於94年5 月19日所為登記日期應予塗銷。
⒉訴願決定及系爭函二均撤銷。
⒊訴願決定及原處分一關於後開部分均撤銷，被告應作成停
止核發任何有關八德市介壽自辦市地重劃區內所有土地之建築執照、使用執照案件，將已核發之建築執照或使用執照撤銷及將重劃區內以重劃分配為登記原因之第一次登記予以註銷，並函知八德地政事務所禁止重劃區內土地所有權人買賣異動登記之行政處分。
⒋訴願決定及原處分二關於後開部分均撤銷，被告應作成停
止核發任何有關八德市介壽自辦市地重劃區內所有土地之建築執照、使用執照案件，將已核發之建築執照或使用執照撤銷及將重劃區內以重劃分配為登記原因之第一次登記予以註銷，並函知八德地政事務所禁止重劃區內土地所有權人買賣異動登記之行政處分。
⒌訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴及追加之訴均駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按，行政程序法第92條第1 項規定：「本法所稱行政處分
係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」而行政處分是否使原有法律關係發生變動，有所謂積極處分與消極處分兩大類。是以，被告維持原有狀態不作積極變更的意思表示，乃對原告之申請行為不予同意之否決駁回意思表示，此即所謂消極的行政處分。因此，被告96年8 月16日與96年9 月7 日之函文說明，均屬否決之消極行政處分。
⒉司法院釋字第423 號解釋意旨謂：「行政機關行使公權力
，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不服。... 」是以，被告雖以函文形式作出行政行為，且未記載後續行為及得對其處分不符得救濟之方式，然因其已發生法律上駁回原告申請被告法律上應為一定作為之否決效果，並因此而影響原告法律上之權益，其屬行政處分應無疑義。
⒊最高行政法院(89 年7 月1 日改制前為行政法院)75 年判
字第362 號判例明揭：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，故包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃旨法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。... 」因此，原告等六人就被告於94年5 月11日函文予八德地政事務所辦理地籍測量與土地登記94年6月10日函文檢送八德市介壽自辦市地重劃會重劃負擔總費用證明書之行政行為，雖非處分相對人，然係屬所謂法律上利害關係人，自得依法訴請被告撤銷該違法之行政處分行為。
⒋依據台灣桃園地方法院95年度訴字第1876號民事確定判決
意旨所載：「... 八德市介壽自辦市地重劃區重劃會95年
7 月1 日第一次會員大會選出理監事，有原告提出之介壽自辦市地重劃區第一次會員大會記錄影本一紙，並為兩造所不爭執。而審議及通過章程係於95年9 月1 日第二次會員大會，此觀諸第一次會員大會記錄案並未有討論及通過重劃會章程之記載，及第二次會員大會記錄案由三可知，是本件八德市介壽自辦市地重劃區重劃會之理監事選出時，八德市介壽市地重劃區重劃會章程上未經由會員大會審議通過，則第一次會員大會選出之理監事即無章程及法律之依據，亦即理事之人數、間之人數及決議方法均無所據，故95年7 月1 日第一次會員大會之決議( 即選舉理監事) 顯有重大瑕疵，應屬不存在。... 」又依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第11條第4 項前段規定：「重劃會於第一次會員大會選定理事、監視後成立。」因此，截至上開判決確定時( 即96年5 月3 日) 重劃會根本上未依法成立。被告何得任憑己意恣意妄語謂：「... 重劃會重劃後土地分配結果經該重劃會第七次會員大會決議後於94年
2 月5 日至94年3 月7 日公告30日期滿，重劃區內大多數土地所有權人對土地分配公告結果無異議，本府即依獎勵辦法規定，將無異議之重劃後土地函送地政事務所辦理土地登記？」如此違法明確之事實，復經公平、公正之法院判決確定並詳述其理由，竟然被告於接獲知悉原告檢送確定判決書影本資料後尚未依據重劃會第七次會員大會決議辦理？重劃會都未曾合法成立，從何而來之第一次會員大會決議？又連第一次會員大會決議都不存在？則何來之第七次會員大會決議？被告94年5 月11日函係應『非合法成立之重劃會申請，於明知違法狀態下，函文八德地政事務所為地籍測量與土地登記』，豈能坐視不糾正！尤其，獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第35條第1 項規定：「重劃分配結果公告期滿確定後，重劃會應即辦理實地埋設界樁，並檢附下列圖冊，申請直轄市或縣( 市) 主管機關辦理地籍測量與土地登記。」被告明知原告對重劃分配結果公告提出異議，竟違法函文八德地政事務所違法辦理地籍測量與土地登記，實令人深刻不解？⒌獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第36條第2 項乃規定
：「土地登記辦竣，且重劃區工程主管機關接管後，直轄市或縣( 市) 主管機關應通知重劃會依照下列規定按宗計算每一土地所有權人重劃負擔總費用證明書：... 」由於重劃會截至96年5 月3 日尚未依法成立，是以，重劃區內土地之各項重劃作業與重劃工作均無所依據進行，重劃土地分配也尚未依獎勵土地所有權人市地重劃辦法公告，所以重劃後土地根本尚未合法登記，當然更無所謂土地登記辦竣可言。因此，被告94年6 月10日函乃係違法核發不具法律效力之重劃負擔總費用證明書給「非合法成立之重劃會」。
⒍按，行政程序法第4 條明定：「行政行為應受法律即一般
法律原則之拘束」，而通說認為所謂法律拘束係指行政處分須依據法律及法律所授權行政機關訂定之辦法規定，而非任由行政機關恣意妄為或者可任由行政機關於明顯違法狀態下為所欲為。而所謂一般法律原則即是指行政程序法第5 、6 、7 、8 、9 、10條所例示之原則。是以，倘行政處分違反行政程序法第4 條規定而又具備同法第111 條所列事由之一，該行政處分即屬無效。被告94年5 月11日府地重字第0940126883號函予八德地政事務所之行政處分及94年6 月10日府第重字第0940158440號函予八德市介壽自辦市地重劃區重劃會43張第二聯重劃負擔總費用證明書之行政處分，均具備違反行政程序法第4 條與同法第111條第3 款( 內容對任何人均屬不能實現者) 、第7 款( 其他具有明顯之瑕疵者) 情形，而使得此二個行政處分歸於無效。蓋此二個行政處分，分別違反上述四、五所述之獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第35條第1 項規定與第36條第2 項規定，而具有重大明顯之瑕疵。
㈡被告主張之理由：
⒈按自辦市地重劃係依平均地權條例（下稱本條例）第58條
規定辦理之，又同條例第60-2條第2 項規定：「土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。…」故有關介壽自辦重劃區土地分配結果於公告30日期滿後，未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定迨無疑義，被告即依獎勵辦法第33條（修正後第35條）規定於介壽重劃會申請辦理實地埋設界樁後，將未提出異議已公告確定之土地於94年5 月11日送請地政機關辦理地籍測量及土地登記，實為合法合理。
⒉內政部89年10月13日台（89）內中地字第8919438 號函示
：「…若經重劃分配確定且完成登記之土地，於其重劃負擔亦已確定，不致產生任何變動之情況下，基於土地所有權人之需要，於全部重劃區均完成土地登記及工程接管前，個別發給重劃負擔總費用證明書尚非法所不許。」被告並於93年4 月21日函請內政部核示，亦經內政部函示如前函示內容，94年6 月2 日介壽重劃會切結：「…若嗣後呂君異議案經法院判決，所需拆遷補償費及工程費超出核定金額6,949 萬6,494 元，超出部分由本會吸收，不再增加重劃總費用…」被告即依獎勵辦法第34條（修正後第36條）規定於94年6 月10日核發重劃負擔總費用證明書，亦為合法合理。
⒊另查平均地權條例第62條規定：「市地重劃後，重行分配
與原土地所有權人之土地，自分配結果確定之日起，視為其原有之土地…」又同條例第61條規定辦理市地重劃作業注意事項第9 點規定：「重劃後土地所有權人得依建築法規向該管直轄市或縣（市）主管建築機關申請核發建築執照。」及建築法第30條規定：「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權證明文件、工程圖樣及說明書」即依法應予核發建造執照或雜項執照。綜上，本案介壽重劃區於土地分配結果公告期間未提出異議並完成土地登記者，符合上開條件及相關法令即得依前開等規定申請合法建築及土地移轉買賣設定等，原告所請停止核發任何有關「八德市介壽自辦市地重劃區內所有土地」之建築執照、使用執照案件，顯與上開規定不符。
⒋桃園地方法院前開判決為95年5 月1 日，而本重劃區係於
94年5 月11日將未提出異議之土地送地政機關辦理土地登記，94年6 月10日核發重劃負擔總費用證明書，嗣後已完成登記之土地至97年1 月底止計有22筆已辦理產權移轉予第三人，並有部分土地申請建築在案，原告所請「將已核發之建築執照、使用執照撤銷…不得受理前開土地之建築物保存登記事宜…將此重劃區內如附表所示土地，所有以重劃分配為登記原因事由之第一次登記予以註銷，回復重劃分配前之登記狀態。並函知八德地政事務所禁止重劃區內土地所有權人買賣異動登記」顯不合理，又與民法所規定不得對抗善意第三人之意旨相違背。
⒌原告納入介壽重劃區範圍內土地為八德市○○段1742-5
、1742-7、1742-10 、1742-16 、1742-19 、1742-20 、1742-24 、1744-5、1744-96 、1742、1742-1、1742-11、1742-12 、1742-17 、1742-2、1742-14 、1742-15 、
174 2-4 、1742-13 、1742-18 及下庄子段418-10地號等21筆，係屬本縣八德（大湳地區）都市計畫二期發展區內土地，都市計畫附帶條件規定全區應以市地重劃方式辦理（未開發前為禁限建），經該重劃會予以辦理重劃後，依公告分配所示甲○○、呂芳根、呂信儀、己○○、丙○○、戊○○、丁○○、乙○○等8 人共有土地分配於大湳段2136地號，甲○○、呂芳根、己○○、丙○○、戊○○、丁○○等6 人共有土地分配於大湳段2132、2133、2134、2135地號等4 筆及呂芳根、己○○、戊○○、丁○○、乙○○等5 人共有土地因未達最小分配面積分別領取差額地價新台幣1 萬8 千元，惟本案因原告異議尚未達成協議、目前仍暫緩登記中。又查原告所有之建築改良物業經介壽重劃會委請「順豐土木技師事務所」依「桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例」查估完竣，補償金額為新台幣( 下同)2,262萬1,978 元，並於95年12月6 日函知原告在案，惟原告因係共有關係，對補償費之領取方式尚無法達成協議（共有人如何分別領取），致無法向該重劃會辦理領取補償費，故有關原告等之重劃相關權益介壽重劃會均有予以依規定處理。
⒍查自辦市地重劃乃屬多數決之開發業務，況本重劃區全區
土地所有權人總數為70人（公有1 人、私有69人），總面積計7.9901公頃。土地分配結果公告期滿後僅甲○○、己○○、戊○○、丙○○、丁○○、乙○○、呂芳根、呂信儀等8 位共有土地所有權人提出異議，尚無法定案，餘62位土地所有權人（佔全區土地所有權人百分之88.57 ），持有面積計7.1598公頃（佔全區總面積百分之89.61 ）均無異議，於分配結果公告期滿確定後辦理土地登記在案。
故桃園地方法院95年5 月1 日94年訴字806 號判決介壽重劃會第一次至第六次會員大會會議紀錄決議不存在之事實，判決文中所示：「被告仍得自籌備會階段起重新依法召開會員大會，進而循序完成各項重劃工作…未來被告如能依公正公開之多數決程序進行決議，將能增加會員參與機會，俾使會員大會能在吸納更多會員意見後，作出更貼近、切合全體會員多數利益之決議」係為維護本重劃區內全區土地所有權人權益之判決。且原告所有重劃後分配之土地及重劃區內抵費地仍暫緩登記中，重劃會留設之抵費地，足可作為將來介壽重劃會與原告，如達成協議，或經法院判決確定後，依協議或判決確定之結果調整土地分配之用，對原告之權益有完備之兼顧。
⒎被告亦於96年8 月16日、9 月7 日函請八德市介壽自辦市
地重劃籌備會應再儘速依台灣桃園地方法院94年度訴字80
6 號及95年度訴字第1876號民事判決完成後續相關作業。介壽自辦重劃籌備會於96年9 月14日依法院判決，重新召開第一次會員大會訂定重劃會章程、選舉理、監事、修正重劃計畫書等，其參與會員大會人數為49人，符合獎勵辦法第11條（修正後第13條）規定，又本區土地係都市計畫規定應以市地重劃方式開發完成後，始得申請建築之地區，原告應針對自身權益就土地分配及地上物補償費，與介壽重劃會研議協商早日解決此爭議，以期達成雙贏，而非一再就程序之問題阻礙該重劃區之開發，介壽重劃會仍應依法院判決循序完成各項重劃作業程序，為桃園地方法院於95年5 月1 日94年度訴字806 號判決文所裁示。
⒏依最高行政法院93年度判字第839 號判決：「…囑託…登記重劃分配系爭土地…，乃在執行重劃分配之行政處分。
且為機關間之協調，並不對外發生任何法律上之效力，並非行政處分，不得作為撤銷訴訟之對象」、「…被上訴人函復，為說明系爭土地重劃分配行政處分合法之觀念通知，並非行政處分，不得作為撤銷訴訟之對象，上訴人提起撤銷訴訟請求原審撤銷之，並非合法。」，及最高行政法院93年度判字第916 號判決：「…直轄市或縣（市）政府之囑託行為，係向所屬登記機關為囑託登記之意思表示，並非對外為之，自非對外發生公法上法律效果之行為，從而不得謂直轄市或縣（市）政府之囑託行為係屬行政處分。」、「…被上訴人前開函並非行政處分，上訴人縱對之不服，原不得對之提請訴訟，乃其竟對之提起訴願、行政訴訟，程序上即有未合。」，又依最高行政法院94年度判字第02080 號判例：「…登記機關為登記換發權利書狀，在於執行重劃會辦理之重劃結果，其依重劃結果辦理，即無不合。土地權利關係人如不服重劃結果之內容，應於重劃會辦理重劃分配程序中尋求救濟（獎勵市地重劃辦法第32條）自不得於登記機關依重劃結果登記後，請求回復重劃前之登記。」，且依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第34條規定：「土地所有權人得於前項公告期間內提出異議，理事會應予協調處理。並將處理結果送會員大會追認；協調不成時，異議人得依章程所定期限訴請司法機關裁判。」，故被告94年5 月11日府地重字第0940126883號之囑託登記函並非行政處分，原告應依前開獎勵辦法規定訴請普通法院裁判，竟提起訴願、行政訴訟，程序上即有未合。
⒐另依平均地權條例第36條規定：「…土地漲價總數額，應
減去土地所有權人為改良土地已支付之全部費用，…就其移轉土地部分，准予抵繳其應納之土地增值稅…」及平均地權條例施行細則第54條規定：「…應減去之費用，包括…土地重劃負擔總費」，故被告於94年6 月10日核發土地重劃負擔總費用證明書予公告確定未提出異議之土地所有權人，係針對各該土地所有權人應享有法律所負予之權利，對原告自無產生權益受損之情形，原告請求撤銷被告94年6 月10日核發之土地重劃負擔總費用證明書顯為無理之請求。
⒑又最高行政法院93年度判字第916 號判決：「…依平均地
權條例第六十條之二第二項規定，所謂重劃分配係指重劃區內土地於扣除抵付共同負擔之土地後，其餘土地再依重劃公式發還與原土地所有權人之謂；…並有多數權利人參與其中，若僅為少數人之異議，使重劃土地之分配與設計須再重為或未能實施，重劃工作即難以進行，基於土地重劃應顧及多數參加重劃之土地所有權人之利益，並非專為滿足某一人或少數人意願之性質，是為求重劃分配進行經濟及衡平利益，故平均地權條例第六十條之二第二項乃規定，就重劃之分配結果，有異議者雖得以書面提出異議，但因此異議而阻止確定之分配結果僅限於有提出異議部分。至於其他未提出異議之土地所有權人，其分配結果則於公告期滿時確定。」，故原告請求撤銷登記回復重劃前原登記等事項，實為無理由。
⒒綜上所述，本件原告之訴為無理由，謹請鈞院鑑核，賜判決如被告答辯聲明，以維權益。
理 由
一、原告起訴主張: 依據台灣桃園地方法院95年度訴字第1876號民事確定判決意旨，八德市介壽市地重劃區重劃會章程上未經由會員大會審議通過，則第一次會員大會選出之理監事即無章程及法律之依據，亦即理事之人數、監事之人數及決議方法均無所據，故95年7 月1 日第一次會員大會之決議( 即選舉理監事) 顯有重大瑕疵，應屬不存在。截至上開判決確定時( 即96年5 月3 日) 重劃會根本上未依法成立。被告何以認重劃會重劃後土地分配結果經該重劃會第七次會員大會決議後於94年2 月5 日至94年3 月7 日公告30日期滿，重劃區內大多數土地所有權人對土地分配公告結果無異議，本府即依獎勵辦法規定，將無異議之重劃後土地函送地政事務所辦理土地登記？」系爭函一係被告在「非合法成立之重劃會申請，於明知違法狀態下，函文八德地政事務所為地籍測量與土地登記」，是以，重劃區內土地之各項重劃作業與重劃工作均無所依據進行，重劃土地分配也尚未依獎勵土地所有權人市地重劃辦法公告，所以重劃後土地根本尚未合法登記，當然更無所謂土地登記辦竣可言，系爭函二亦屬違法。原告自得請求被告應作成停止核發任何有關八德市介壽自辦市地重劃區內所有土地之建築執照、使用執照案件，將已核發之建築執照或使用執照撤銷及將重劃區內以重劃分配為登記原因之第一次登記予以註銷，並函知八德地政事務所禁止重劃區內土地所有權人買賣異動登記之行政處分。爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。
二、被告則以: 有關介壽自辦重劃區土地分配結果於公告30日期滿後，未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定迨無疑義，被告即依獎勵辦法第33條（修正後第35條）規定於介壽重劃會申請辦理實地埋設界樁後，將未提出異議已公告確定之土地於94年5 月11日送請地政機關辦理地籍測量及土地登記，實為合法合理。另依平均地權條例第36條規定及平均地權條例施行細則第54條規定，被告於94年6 月10日核發土地重劃負擔總費用證明書予公告確定未提出異議之土地所有權人，係針對各該土地所有權人應享有法律所負予之權利，對原告自無產生權益受損之情形，原告請求撤銷系爭函二，並無理由。又最高行政法院93年度判字第916 號判決意旨，原告請求撤銷登記回復重劃前原登記等事項，亦無理由。是故，原處分並無違誤，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
三、查上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、擬定八德( 大湳地區) 都市計畫( 原工六) 細部計畫書、桃園縣擬定都市計畫審核摘要表、91年1 月14日申請發起成立介壽自辦事地重劃區籌備會之申請書、桃園縣八德市( 大湳地區) 介壽自辦市地重劃區重劃會員名冊、桃園縣八德市( 大湳地區) 介壽自辦市地重劃區土地清冊、介壽自辦市地重劃會92年6 月17日介壽重字第010 號公告桃園縣八德市介壽自辦市地重劃區重劃計畫書、92年4 月16日八德市介壽自辦市地重劃區第一次會員大會會議記錄、92年5 月3 日八德市介壽自辦市地重劃區第二次會員大會會議記錄、92年9 月22日八德市介壽自辦市地重劃會第三次會員大會記錄、93年4 月7 日介壽自辦市地重劃區會員大會記錄、93年4 月29日介壽自辦市地重劃區會員大會記錄、93年11月11日介壽自辦市地重劃區第六次會員大會記錄、內政部93年5 月3 日內授中辦地字第0930006113號函、介壽自辦市地重劃區重劃會93年11月15日介壽自重字第02
8 號公告桃園縣八德市介壽自辦市地重劃區之土地分配各項圖冊、介壽自辦市地重劃會93年12月27日介壽自重字第035號函請主管機關辦理地籍測量及土地登記、被告94年1 月10日府第重字第0940006290號函、介壽自辦市地重劃會第七次開會通知書、94年1 月28日八德市介壽自辦市地重劃區地籍測量疑義研商會會議記錄、94年2 月4 日介壽自辦市地重劃區第七次會員大會記錄、介壽自辦市地重劃區94年2 月5 日介壽自重字第042 號公告桃園縣介壽自辦市地重劃區之土地分配各項圖冊、被告94年2 月23日府地重字地0000000000號函、桃園縣八德市介壽自辦市地重劃區計算負擔總計表、桃園縣八德市介壽自辦市地重劃臨接地特別負擔示意圖、介壽自辦市地重劃區重劃前地價計算表、介壽自辦市地重劃區重劃後地價計算表、桃園縣八德市介壽自辦市地重劃區重劃前地籍圖、桃園縣八德市介壽自辦市地重劃區重劃後土地分配圖、桃園縣八德市介壽自辦市地重劃區重劃前後地號對照圖、94年12月21日介壽自辦市地重劃會建議協調會記錄、被告94年5 月11日府地重字第0940126883號、介壽自辦市地重劃會94年6 月2 日介壽自重字第060 號函、被告94年6 月10日府地重字第0940158440號函、介壽自辦市地重劃會94年6 月27日第061 號函、臺灣桃園地方法院94年度訴字第806 號民事判決、被告95年6 月20日府地重字第0950174589號函、介壽自辦市地重劃區籌備會第一次會員大會開會通知單、介壽自辦市地重劃區95年7 月1 日第一次會員大會記錄、介壽自辦市地重劃區95年9 月1 日第二次會員大會記錄、介壽自辦市地重劃區重劃會第一次至第七次會員大會應出席人數及出席人數統計表、臺灣桃園地方法院95年度訴字第1876號民事判決、介壽自辦市地重劃區重劃會96年9 月14日第一次會員大會會議記錄、桃園縣八德市介壽自辦市地重劃區市地重劃前後土地分配清冊、呂方慶等6 人重劃後土地分配建物現況套繪圖、介壽自辦市地重劃會95年11月1 日第074 號函、介壽自辦市地重劃會95年11月17日介壽自重字第075 號函、被告95年11月21日府地重字地0000000000號函、八德市介壽自辦市地重劃工程用地地上物查估作業─建築改良物之房屋暨附屬建物類及雜項建物類等補償合計清冊、八德市介壽自辦市地重劃工程用地地上物查估作業─自動拆除獎勵金清冊、八德市介壽自辦市地重劃工程用地地上物查估作業─建築改良物之房屋暨附屬建物類及雜項建物類等補償合計清冊─非法、八德市介壽自辦市地重劃工程用地地上物查估作業─自動拆除獎勵金清冊─非法、八德市介壽自辦市地重劃工程用地地上物查估作業─房屋價格調查表─非法、原告96年7 月23日呂聲字地960723號聲請書、被告96年9 月7 日府地重字第0960299648號函等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
四、關於訴之聲明第1項撤銷訴訟及第2項部分:
㈠、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。而此所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1 項、訴願法第3 條第1 項規定甚明。又行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得以之為行政處分對之提起訴願及行政訴訟。
㈡、再按「重劃區土地分配完畢後，理事會應即檢具左列圖冊提經會員大會通過後，公告公開閱覽三十日，並通知土地所有權人：一、計算負擔總計表。二、重劃前後土地分配清冊。
三、重劃後土地分配圖。四、重劃前地籍圖。五、重劃前後地號圖。」「土地所有權人得於前項公告期間內提出異議，理事會應予協調處理，並將處理結果送會員大會追認；協調不成，異議人得於一定期限內訴請司法機關裁判。」「重劃分配結果公告期滿確定後，重劃會應即辦理實地埋設界樁，並檢附左列圖冊，申請直轄市或縣（市）主管機關辦理地籍測量及土地登記。一、重劃前後土地分配清冊。二、重劃後土地分配圖。三、重劃前後地號圖。」獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第32條第1 項、第2 項、第33條分別定有明文。又政府機關遇有因重劃確定之登記時，得囑託登記機關登記之，土地登記規則第29條第3 款亦定有明文。由此可知，重劃結果之確定，係因土地所有權人對重劃結果未為異議；或異議已經協調成立；或協調未成，異議人提起民事訴訟經裁判確定；或協調未成立，異議人未提起民事訴訟，並非因直轄市、縣（市）地政機關之審核得致結論。另重劃結果確定後，重劃會固應申請主管機關辦理土地登記，惟該主管機關即直轄市或縣（市）政府如已依土地登記規則第三條「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。但該直轄市、縣（市）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之。」之規定，設立辦理土地登記之登記機關者，直轄市或縣（市）政府即須依土地登記規則第二十九條第三款規定，囑託其所設立之登記機關登記之。經直轄市或縣（市）政府囑託土地登記機關依據重劃結果作成登記處分，始發生登記之效力。此項登記效力之發生係因登記機關為登記行為，亦非直轄市或縣（市）政府之囑託行為而發生。況直轄市或縣（市）政府之囑託行為，係向所屬登記機關為囑託登記之意思表示，並非對外為之，自非對外發生公法上法律效果之行為，從而不得謂直轄市或縣（市）政府之囑託登記行為係屬行政處分。
㈢、經查，桃園縣八德市介壽自辦市地重劃區，經區內土地所有權人辛○○等19人於91年1 月14日申請成立重劃籌備會，報經被告於91年1 月28日府地重字第0910013611號函同意備查，被告並以91年2 月26日府地重字第0910037356號函核定該重劃區重劃範圍，並以92年6 月13日府地重字第0920121810號函核定該重劃區修正後重畫計畫書准予辦理，八德市介壽自辦市地重劃會乃以92年6 月17日介壽自重字第010 號公告重劃區重畫計畫書。嗣介壽自辦重劃區土地分配結果經介壽自辦市地重劃會以93年11月15日介壽自重字第028 號公告，自93年11月15日起至93年12月15日止公告30日，介壽自辦市地重劃會於93年12月27日以介壽自重字第035 號函請被告辦理地籍測量及土地登記，被告審核時發現重劃區邊界因都市計畫修正、樁位偏差及重劃區外圍辦理地籍重測等因素，經八德地政事務所查明彙整，發現八德市○○段○○○○○○○號等
4 筆土地摘錄漏列介壽自辦重劃區範圍，再經介壽自辦市地重劃會於94年2 月4 日召開第7 次會員大會，決議重新編造重劃區計算負擔總計表及說明土地分配結果等事項，並於94年2 月5 日以介壽自重字第040 號函檢送第7次 會員大會紀錄暨更正後重劃負擔總計表、土地分配清冊等資料函請被告核備，案經被告94年2 月23日府重字第0940047356號函同意備查，而更正後土地分配結果經介壽自辦市地重劃區重劃會以94年2 月5 日介壽重字第042 號公告自94年2 月5 日起至94年3 月7 日止公告30日，公告期間有甲○○等8 人對土地分配及地上物拆遷補償費提出書面異議，經該重劃會於94年
2 月21日及94年2 月25日召開協調會，均未達成協議，另於94年4 月28日於八德市公所召開協調會，仍未達成協議。被告乃於94年5 月11日以系爭函一函請桃園縣八德地政事務所辦理重劃區地籍測量及土地分配結果公告期滿無異議公告確定之土地登記，甲○○等8 人（異議者）之重劃後土地及重劃區抵費地則予以暫緩登記。再於94年6 月10日以系爭函二核發「八德市介壽自辦市地重劃會」之重劃負擔總費用證明書第2 聯43張，94年7 月8 日介壽自辦市地重劃會完成已登記土地交接，其已取得重劃後土地之所有權人即依規定陸續申請建築或移轉買賣設定等。依前開說明，被告系爭函一係向所屬登記機關為囑託登記之意思表示，並非對外為之，自非對外發生公法上法律效果之行為，從而不得謂係行政處分。
㈣、再按「按獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第三十四條有關發給市地重劃負擔總費用證明書時機之規定，其目的係在整體作業上，提示重劃會應適時辦理本項工作，且本項證明書之內容，亦僅就既成之事實加予證明，並不因其核發而導致其他任何權利義務之變動。準此，若經重劃分配確定且完成登記之土地，於其重劃負擔亦已確定，不致產生任何變動之情況下，基於土地所有權人之需要，於全部重劃區均完成土地登記及工程接管前，個別發給重劃負擔總費用證明書尚非法所不許。本案有關證明書之發給，請本諸自辦市地重劃主管及監督機關之立場，依上揭原則核處之。」經內政部89年10月13日台（89）內中地字第8919438 號函釋明確在案，系爭函二係基於土地所有權人之需要，於全部重劃區均完成土地登記及工程接管前，個別發給重劃負擔總費用證明書並非中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分。
㈤、從而，原告不得對系爭函一及系爭函二提起撤銷訴訟以資救濟。原告縱對之不服，原不得對之提起行政爭訟，乃其竟對之提起訴願、行政訴訟，程序上即有未合。受理訴願機關未自程序上決定不予受理，而為實體決定，駁回其訴願，雖有未合，惟其結論則無二致，仍應予維持，至於訴之聲明第1項後段追加聲明返還部分後述，附此敘明。
五、關於訴之聲明第3項及第4項部分:
㈠、按行政訴訟以保障人民權益為宗旨，為同法第1 條第1 句揭櫫在案。個人之是否具有公法上權利或法律上利益之認定，參照司法院釋字第469 號解釋，係採保護規範說為理論基礎，應指法律明確規定特定人得享有權利；或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求者；或是如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對像、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者（參照上述解釋理由書）為判斷標準。人民如無法律上之請求權，其聲請（申請）、陳情或檢舉僅生促請主管機關考量是否為該行為，而行政機關對該聲請（申請）、陳情或檢舉之答覆自非行政處分。是人民欠缺公法上權益，即不得提起行政訴訟（包括撤銷訴訟、課予義務訴訟、給付訴訟）。至於原告提起應為行政處分之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，依行政訴訟法第195 條第1 項及第200 條第2 款、第3 款及第4 款規定，應以判決行之。( 最高行政法院97年度裁字第02148號裁定意旨參照)
㈡、經查，本件原告訴請命被告作成「停止核發任何有關八德市介壽自辦市地重劃區內所有土地之建築執照、使用執照案件，將已核發之建築執照或使用執照撤銷及將重劃區內以重劃分配為登記原因之第一次登記予以註銷，並函知八德地政事務所禁止重劃區內土地所有權人買賣異動登記之行政處分。」核其內容為請求行政機關作成一行政處分，其請求權之基礎應有法律明文規定，否則行政機關並無義務作成處分。原告請求權之依據係建築法第30條規定(見本院卷第496頁) 。
惟建築法第30條規定: 「（申請建造文件）起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」係關於起造人申請建造文件之規定，本件原告並非起造人，為原告所不爭( 見本院卷第496 頁) ，則原告之請求尚乏公法上請求權之依據，依前揭說明，被告並無作成處分之義務。核本件原告並無公法上請求權，是原告訴請撤銷訴願決定及原處分一、二，求為判決被告作成「停止核發任何有關八德市介壽自辦市地重劃區內所有土地之建築執照、使用執照案件，將已核發之建築執照或使用執照撤銷及將重劃區內以重劃分配為登記原因之第一次登記予以註銷，並函知八德地政事務所禁止重劃區內土地所有權人買賣異動登記」之行政處分，為無理由，應予駁回。
六、綜上所述，原處分一及原處分二認事用法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，並求為判決如聲明第3 及第4 項所示，為無理由，應予駁回。系爭函一及系爭函二均非行政處分，是原告訴請撤銷訴願決定及系爭函一、二，為不合法，應予駁回。本件系爭函一既非行政處分，則原告聲請依行政訴訟法第196條規定，追加請求命被告為回復原狀之必要處置，將如言詞辯論意旨狀附表一所示坐落八德市○○段538 等地號土地，於94年4 月29日以土地重劃原因發生日期，於94年5 月19日所為登記日期應予塗銷，亦無理由，應併予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴及追加之訴均為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 8 月 21 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 8 月 21 日
書記官 劉道文