臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1011號原 告 經濟部工業局中壢工業區服務中心代 表 人 甲○○主任）住同訴訟代理人 汪團森律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 丁○○
戊○○丙○○上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國97年2 月22日（發文日期︰97年2 月26日）環署訴字第0000000000訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為經濟部工業局中壢工業區（下稱中○○○區○○○道管理機構，負責管理該工業區專用污水下水道相關事宜，領有被告核發之水污染防治許可證明文件（桃縣環排許字第H0845-01號），核准廢（污）水最大日排放量為33,500立方公尺。前於民國（下同）96年3 月7 日因污水處理廠操作單元中污水繞流排放，業經被告裁處在案。嗣於96年9 月5 日15時40分許被告再派員稽查，發現○○○區○○○○道系統未將事業廢( 污) 水經正常操作時應流經之處理設施單元處理，逕由污水下水道系統管線人孔溢流而繞流排放。被告以原告自96年9 月5 日污染行為日起，往前回溯1 年內有1 次繞流紀錄，乃以96年10月18日府環水字第0960701944號函附裁處書（編號：00-000-000000 ）（下稱原處分）核認原告污水繞流行為，違反水污染防治法第19條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法（下稱水污染管理辦法）第52條第1 項前段之規定，依水污染防治法第47條（原裁處書誤載為第46條），裁處新臺幣（下同）45萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放
廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7 條第1 項…規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或歇業；…」水污染防治法第7條第1項及第40條固定有明文。而所謂「污水下水道系統」依同法第2 條第12款規定「指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施。」又第8 條規定「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施之費（污）水處理，其產生之污泥，應妥善處理，不得任意放置或棄置。」故水污染防治法所謂廢（污）水與自然雨水不同。
⒉所謂「地面水體」依同法第2條第2款規定「指存在於河川
、海洋、湖潭、水庫、池塘、灌溉渠道、各級排水路或其他體系內全部或部分之水。」又第2 條第14款規定「放流水：指進入承受水體前之廢（污）水。」故第7 條第1 項規定：「事業、污水下水遭系統…，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」之意旨，應係指於放流口或進入承受水體前所採集之廢（污）水，須符合放流水標準而言。然查：
⑴被告於96年9 月5 日在中壢工業區D04 雨水下水道放流
口採樣，同時於承受水體前採樣，有行政院環境保護署00-00-000 號訴願卷第23頁「桃園縣環境保護局水污染稽查水樣送驗罩」乙份及訴願卷第24頁「桃園縣環境保護局水污染稽查水樣送驗單」乙份可憑。其中以承受水體前採樣之地點最接近地面水體即黃墘溪。
⑵各該水樣，經被告所展環境檢驗課進行水質檢測報告，
其中D04 雨水下水道放流口採樣僅「銅」之檢測值3.68毫克/公升（放流水標準3.0毫克/公升）不合格，其他8項均合格，參見行政院環境保讓署00-00-000 號訴願卷第25頁。但同日採樣於承受水體前之水樣檢驗結果：「銅」之檢測值僅1.54毫克/ 公升，乃低於標準甚多。
⑶故依水污染防治法第7 條第1 項，當天如從承受水體前
之水樣檢驗結果以觀，從雨水道排入黃墘漢之水其「銅」之檢測值為1.54毫克/ 公升（放流水標準3.0毫克/公升）是符合放流水標準，被告卻以違反水污染防治法第7條第1項依同法第40條規定，處罰鍰自屬認事用法錯誤之違法行政處分。
⒊所有經濟部工業局所轄之工業區，均設有雨水下水道及污
水下水道，兩者各自分流。區內工廠正常排放之廢（污）水經由污水下水道，由原告之污水廠處理後排放（水污染防治法第21條及第22條規定請參照）；但雨水下水道實僅為宣洩雨水之用，並未經原告收集、處理及排放等程序。本件係因被告就○○○區○○○○○道排放口之水採樣，檢驗認定不符合放流水標準，並非污水下水道系統排放不合放流水標準之廢（污）水於污水下水道。詳言之，水污染防治法第7 條第1 項及第40條規定構成要件係以「污水下水道系統」排放廢（污）水應符合放流水標準為要件，「雨水下水道系統」則不包括在內。行政院環保署訴願決定，認為包括「雨水下水道系統」，違反法律明確性之原則（刑法上則為罪刑法定主義），自應排除不予適用。換言之，原處分及訴願決定均有適用法令錯誤之違背法令。原告見解有臺中高等行政法院於90年度訴字第1336判決意旨可憑，請准予審酌。
⒋95年10月16日發布之水污染管理辦法第2 條第12款規定「
繞流排放」定義指：廢（污）水未依許可之放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道。又同辦法第52條規定「事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。但緊急情形非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者，不在此限。前項繞流排放應於排放發生後，三小時內向核發機關通報，並紀錄繞流排放起訖時間、原因、水量及通報時間。」故所謂「繞流排放」是指事業或污水下水道系統故意將其廢（污）水引流至主管機關許可之放流口以外排放，前揭辦法第52條規範目的乃為防免事業或下水道系統，不依許可之放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道，以逃避主管機關檢測、稽查，方能達到防免水污染，確保水資源之清潔。至於依原有許可之放流口排放；也沒有另以其他管道偷排，自不構成該空白行政罰之要件。⑴本件是因96年9 月4、5日連續大雨，造成污水下水道系
統之管線內水位滿後溢出，有訴願卷第19頁被告拍照之照片編號DSC02994至DSC02998及DSC02999至DSC03003可證。乃屬因不可抗力之天災致污水下水道之水滿溢後，流至路面。
⑵被告於97年11月5 日庭呈「現場位置及採樣」圖乙紙，
其中D04 雨水下水道放流口與承受水體前採樣之污水下水道人孔溢流處，乃松江北路及定寧路口大十字路之對角，依本院卷第20頁之照片，承受水體前之污水下水道人孔（在人行道磚上）溢流溢出的水僅流在垂直角度之路旁不可能流至對角D04 雨水下水道放流口；且同日採樣於承受水體前之污水下水道人孔溢流處水樣檢驗結果：「銅」之檢測值僅1.54毫克/公升，乃低於標準（3.0毫克/ 公升）甚多，如果真流去D04 雨水下水道放流口，怎可能符合放流水標準之污水道溢出的水，到雨水道竟然銅過高？足證亦沒有被告所指繞流排放之問題。⑶至於原告於97年9 月15日準備書狀所述：「…造成地面
積水及水土沖刷進入污水下水道系統之管線，致管線內水位滿後溢出所致，非屬『繞流排放』，而是因不可抗力之天災致污水下水道之水滿溢後，流至雨水下水道。
原告自亦無過失問題！」原告不明所以自認溢出之水有流至雨水道之陳述云云，因與事實不符，特此表示撤銷自認。
⒌被告處分書理由以本件依行政院環境保護署「違反水污染
防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」附表項次六規定處分本次裁罰45萬元云云。然查：
⑴行政院環境保護署「違反水污染防治法嚴重污染案件罰
鍰額度裁量基準」第2點規定「本基準所稱嚴重污染案件，指有下列情形之一並違反本法規定者：」又（五）規定：「事業或工業區專用污水下水道系統繞流或未經許可之放流口排放廢污水不符合放流水之標準」、第3點規定「嚴重污染案件應依附表所定裁量基準裁處罰鍰」，故裁處行為是繞流排放以外，還要排放之廢污水不符合放流水標準始為「違反水污染防治法嚴重污染案件」，而依第3點之附表處罰。
⑵97年11月5 日被告訴訟代理人對原告主張同日採樣於承
受水體前之污水下水道人孔溢流處水樣檢驗結果「銅」之檢測值僅1.54毫克/ 公升，乃低於標準甚多，屬符合放流水標準，已不爭執，僅堅持主張原告廢（污）水從孔蓋溢流而出仍屬「繞流排放」，仍得依行政院環境保護署「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第3 點之附表項次六規定處罰云云，如前述，既無繞流之水不符合放流水標準，即非嚴重污染案件，自不符合第2 點（五）之構成要件，故原處分及訴願決定應予撤銷。
⒍通常排放廢（污）水不符合標準，常見為1.化學需氧量（
標準：100 毫克/ 公升）；2.懸浮固體（標準：30毫克/公升）；少見部分為3.一股金屬如鉻（標準：2 毫克/ 公升）、鎳（標：1 毫克/ 公升）銅（標準：3 毫克/ 公升）4.有毒物質如：砷、硼、硒及汞等。本件如前述是污水下水道管線因而滿溢上路面，沿地勢流至雨水溝，不是繞流排放以外，被告竟僅在雨水道放流口採樣檢驗，且竟然檢驗結果僅一般金屬「銅」超過標準值0.68毫克/ 公升，其餘一般金屬及化學需氧量、懸浮固體、有毒物質如：砷、硼、硒及汞等，顯然都符合放流水標準。被告竟然不會疑惑？試問同日被告是否亦於污水下水道之放流口採樣檢驗？如果污水下水道之放流口採樣檢驗結果符合放流水標準，反而雨水下水道放流口採樣檢驗結果其餘都符合放流水標準，僅銅一項不符合標準，即應考量乃當地土壤含銅過高被雨水沖刷而來所致，而與繞流排放無涉，此部分聲請調查證據：請准命被告陳報：1.96年9 月3 日、4 日及採樣之5 日當天中壢地區是否有大雨之災害？2. 9月5 日採樣當日是否亦於污水下水道放流口採樣，並送驗？3.如無原因為何？4.如有檢驗結果為何？化學需氧量、懸浮固體、有毒物質如：砷、硼、硒及汞等，都符合放流水標準之書證（其實，被告沒有同日在污水下水道放流口採樣檢驗，更無處罰原告污水下水道放流口放流水不符標準。）故被告顯曲法執意處罰原告，而訴願決定仍予以維持，認事用法均有錯誤，即屬違背法令。
⒎退萬步言，污水從污水下水道管線流至雨水道，乃因而水
滿溢至地面所致，且水質檢驗結果，除銅以外（且僅超過標準值0.68毫克/公升），其餘一般金屬及化學需氧量、懸浮固體、有毒物質如：砷、硼、硒及汞等，都符合放流水標準，基於比例原則，法定6 萬至60萬元範圍，竟處以45萬罰鍰顯輕重失衡，亦不符公平原則。
㈡被告主張：
⒈法令依據：「水污染防治法」第7 條：「事業、污水下水
道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」同法第18條：「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」同法第19條：「污水下水道系統排放廢（污）水準用…第十八條之規定」同法第40條：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」同法第46條：「違反依第十三條第四項或第十八條所定辦法、第二十八條第一項規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」另水污染管理辦法第2條第12款定義「繞流排放」：「廢（污）水未依許可之放流口排放或未依下水道管理機關（構）核准之放流口排入污水下水道。」第52條第1 項：「事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。但緊急情形非以繞流排放，不足以強救人員或處理設施者，不在此限。」行政院環境保護署（下稱環保署）95年3 月24日環署水字第0000000000C 號令修正公告「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第二點附表：本基準所稱嚴重污染案件，指有下列情形之一並違反本法規定者：（四）事業或工業區專用污水下水道系統繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水。項次六「核准最大日排放量三十立方公尺以上或排放廢（污）水含有害健康物質之事業或工業區專用污水下水道系統，繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水者。自污染行為日起，往前回溯一年內有一次繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄。」裁處罰鍰下限為45萬元以上，為水污染防治法所明定。
⒉被告於96年9 月5 日派員前往稽查，稽查時會同原告所屬
中○○○區○○○○道系統污水處理廠人員，於○○區○○○道系統D04 雨水放流口上方（松江北路及定寧路口），發現有原告所屬中○○○區○○○○道系統之管線人孔溢流排放廢水，涉有未將事業廢水經正常操作流經處理設施單元處理及許可之廢（污）水放流口排放，而逕行由雨水溝繞流排放，經會同於D04 雨水放流口採集所排放之廢水，經檢驗結果：銅3.68毫克／公升，超過放流水標準（銅3.0 毫克／公升），涉已違反水污染防治法第7 條第1項及第19條準用第18條所定「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第52條第1 項之規定。被告依一事不二罰之原則，擇一從重，依同法第46條暨行政院環境保護署「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」附表項次六「核准最大日排放量三十立方公尺以上或排放廢（污）水含有害健康物質之事業或工業區專用污水下水道系統，繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水者。自污染行為日起，往前回溯一年內有一次繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄者。」規定，處45萬元罰鍰。（原告所屬中○○○區○○○○道系統污水處理廠核准最大日排放量33,500立方公尺，自96年9 月4 日往前回溯1 年內，曾於96年3 月7 日被告派員稽查時發現，污水處理廠操作單元中廢水未經許可之放流口排放逕由雨水溝繞流排放情事，經於雨水溝末端排放入黃墘溪承受水體前採集所排放之廢水，經檢驗結果：懸浮固體246 毫克／公升、化學需氧量258 毫克／公升，超過放流水標準（懸浮固體30毫克／公升、化學需氧量100 毫克／公升），同時違反水污染防治法第7 條第1 項及第19條準用第18條所定水污染管理辦法第52條第1 項之規定，裁處處分在案）。
⒊查原告提起行政訴訟理由概以：「係因遭連日豪雨導○○
○區○○○○道系統之管線人孔溢流排放廢水，導致違反水污染防治法情事。」經查工業區之開發，應依下水道法第8 條之規定設置專用下水道，其目的旨在防治事業生產過程產生之廢（污）水，若區內採雨、污水流制設施，則應依同法施行細則第16條之規定，雨水及污水應分別排洩於雨、污水下水道內；又同法施行細則第3 條復稱，雨水下水係指專供處理雨水之下水道；污水下水道指專供處家庭污水及事業廢水之下水道，二者功能不同，不得混排。原告所屬中○○○區○○○○道系統管線人孔排放大量廢（污）水情事，雨水及污水應分別排洩於雨水、污水下水道，既不得混排，原告以豪雨造成區域集水流入污水下水道管線，導致污水下水道系統之地下管線人孔溢流排放，此廢水處理設施管理、操作不慎之行為，縱無故意亦難解免過失責任，故原告之行為確已違反水污染防治法第7 條第1 項暨同法第19條準用第18條所定水污染管理辦法第52條第1 項前段之規定及同法第46條（應為第47條之誤）暨環保署「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」附表項次六「核准最大日排放量三十立方公尺以上或排放廢（污）水含有害健康物質之事業或工業區專用污水下水道系統，繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水者。自污染行為日起，往前回溯1 年內有1 次繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄者。」規定，處45萬元罰鍰，罰鍰金額並無違誤。
⒋水污染防治法及其相關規定，為原告應盡之義務，業已公
布施行有年，對上述規定自當熟知理應恪遵環保法令事項辦理，原告排放廢水，經被告派員於96年3 月7 日前往勘查採樣檢驗結果，違反規定事實至為明確，原告顯已違反水污染防治法第19條準用第18條第1 項之規定，被告爰依同法第46條（應為第47條之誤）規定裁處45萬元罰鍰，據以處罰，並無不合。
理 由
一、本件原告主張︰本件是因96年9 月4 、5 日連續大雨，造成原告所轄中○○○區○○○○道系統之管線內水位滿後自人孔蓋中溢出，乃屬因不可抗力之天災致污水下水道之水滿溢後，流至路面，非屬水污染管理辦法第2 條第12款規定「繞流排放」。又污水自人孔溢流處，乃松江北路及定寧路口大十字路之對角，本不可能流至D04 雨水下水道放流口，而同日採樣，污水下水道人孔溢流處水樣檢驗結果：「銅」之檢測值僅1.54毫克/ 公升，符合放流水標準，而D04 雨水道放流口採取水樣檢驗結果：銅為3.68毫克∕公升，如果污水自人孔溢流致D04 雨水下水道放流口，怎可能符合放流水標準之污水道溢出的水，到雨水道竟然銅過高？足證本案並無被告所指繞流排放之問題。縱認污水從污水下水道管溢流乃所謂繞流行為，原告自污水下水道人孔溢流處水樣檢驗結果符合放流水標準，非嚴重污染案件，不符合96年9 月11日環保署環署水字第0000000000Ｃ號修正公布「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第2 點（五）之構成要件，並非嚴重污染案件，不得援引該基準裁處罰鍰，被告竟援以裁罰，自應撤銷。又縱認污水從污水下水道管線流至雨水道，乃因而水滿溢至地面所致，則其水質檢驗結果，除銅以外，其餘均符合放流水標準，基於比例原則，法定6 萬至60萬元範圍，竟處以45萬罰鍰顯輕重失衡，亦不符公平原則云云。
二、本件被告答辯略以︰工業區之開發，應依下水道法第8 條之規定設置專用下水道，其目的旨在防治事業生產過程產生之廢（污）水，若區內採雨、污水流制設施，則應依同法施行細則第16條之規定，雨水及污水應分別排洩於雨、污水下水道內；又同法施行細則第3 條復稱，雨水下水道係指專供處理雨水之下水道；污水下水道指專供處理家庭污水及事業廢水之下水道，二者功能不同，不得混排。原告所屬中○○○區○○○○道系統管線人孔排放大量廢（污）水情事，業經查核明確，雨水及污水應分別排洩於雨水、污水下水道，既不得混排，原告以豪雨造成區域集水流入污水下水道管線，導致污水下水道系統之地下管線人孔溢流排放，此廢水處理設施管理、操作不慎之行為，縱無故意亦難解免過失責任，違章事實明確，原告顯已違反水污染防治法第19條準用第18條第1 項之規定，依同法第47條規定裁處45萬元罰鍰，並無不合等語。
三、按「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「污水下水道系統排放廢（污）水，準用第十四條、第十五條及第十八條之規定。」「污水下水道系統違反第十九條規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰。」行為時水污染防治法第18條、第19條及第47條分別定有明文。又依據行為時水污染防治法第18條及第19條準用第18條之規定，事業或污水下水道系統應採行水污染防治措施，水污染防治法之中央主管機關環保署依該法第18條、19條之授權訂定水污染管理辦法，其第12條第1 項規定：「廢（污）水（前）處理設施應具備足夠之功能及設備，其規定如下：一、在最大產能或服務規模下處理廢（污）水，均能使處理後之廢（污）水符合本法及其相關規定。但排入污水下水道系統者，應符合下水道法之規定。二、能處理生產或服務設施可預見之異常作業或暴雨突增之水量負荷。」第52條第1 項規定：
「事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。
但緊急情形非以繞流排放，不足以強救人員或處理設施者，不在此限。」第2 條第12 款 則定義「繞流排放」：「廢（污）水未依許可之放流口排放或未依下水道管理機關（構）核准之放流口排入污水下水道。」核上開辦法之規定，均在母法授權範圍內，合於法律保留原則，職是，凡未依前揭水污染管理辦法第12條規定，設置相當足以因應暴雨等異常狀況之污水處理設施，致污水下水道系統未以核發機關許可之放流口排放者，即有違前揭水污染管理辦法第52條第1 項前段規定，水污染管理辦法既由水污染防治法第18條、第19條所授權，則違反水污染管理辦法之規定應視授權之法文所在，認亦違反授權之法文，水污染管理辦法第52條第1 項規範污水下水道部分，應認出於水污染防治法第19條授權，違反水污染管理辦法第52條第1 項前段，應認即有違反水污染防治法第19條規定，應科以同法第47條處罰。
四、第按，環保署依水污染防治法各該違章行為罰則罰鍰額度之授權，先後於94年5 月20日、95年3 月24日及96年9 月11日針對嚴重污染案件公告並修正「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」（此基準業於97年5 月13日廢止），乃基於中央主管機關之地位，對大量而易於發生之違章行為，訂頒一致性之行政規則供下級機關辦理事業或工業區專用污水下水道系統違反水污染防治法案見參考標準，避免專斷或有輕重之差別待遇，乃執行法律之細節性、技術性次要事項，依各該具體違章案件情節輕重，科以法定額度內不同之罰鍰，符合比例原則，為管制水污染防治行為所必要，下級機關以具體事證依此基準科罰，合於依法行政原則，應予尊重。又原告行為時上開裁量基準（即95年3 月24日環署水字第0000000000C 號令修正公告者，下稱舊裁量基準）規定︰「一、…二、本基準所稱嚴重污染案件，指有下列情形之一並違反本法規定者：…（四）事業或工業區專用污水下水道系統繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水。…三、嚴重污染案件應依附表所定裁量基準裁處罰鍰。…」其附表項次六規定「核准最大日排放量三十立方公尺以上或排放廢（污）水含有害健康物質之事業或工業區專用污水下水道系統，繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水者。自污染行為日起，往前回溯一年內有一次繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄。裁處罰鍰下限為45萬元以上」；而被告裁處時上開裁量基準（即96年9 月11日環署水字第0000000000
C 號令修正發布者，下稱新裁量基準）規定：「一、…二、本基準所稱嚴重污染案件，指有下列情形之一並違反本法規定者：（五）事業或工業區專用污水下水道系統繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水不符合放流水標準。…。三、嚴重污染案件應依附表所定裁量基準裁處罰鍰。…」其附表項次七規定︰「核准最大日排放量三十立方公尺以上或…，繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水者。裁量參考因素（污染程度或違規次數）：1.自污染行為日起，往前回溯一年內無繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄。裁處罰鍰下限：新臺幣三十萬元以上。2.自污染行為日起，往前回溯一年內有一次繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄。裁處罰鍰下限：新臺幣四十五萬元以上。」雖然新舊裁量基準對於事業或工業區專用污水下水道系統未經許可之放流口排放廢（污）水，是否即為嚴重污染案件之認定有所不同（舊裁量基準認只須有排放行為即可，而新裁量基準則認除須有排放行為外，尚必須排放廢（污）水不符合放流水標準者始該當），但事業或工業區專用污水下水道系統繞流列為嚴重污染案件乙節，則始終為新舊裁量基準所採取之標準，而核准最大日排放量30立方公尺以上，繞流排放污水，自污染行為日起，往前回溯1 年內有1 次繞流或未經許可之放流口排放污水紀錄，裁處罰鍰下限為45萬元，亦為新舊裁量基準所一致之規定。原告指新裁量基準第2 點（五）︰「事業或工業區專用污水下水道系統繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水不符合放流水標準」為嚴重污染案件，應解釋為事業或工業區專用污水下水道必須「繞流排放」，且排放之廢污水必須「不符合放流水標準」始該當云云，然「繞流」並非「繞流排放」，「繞流」未必經放流口排放，可能直接溢流於地下，或繞流連結其他地下管線排放，情節較諸「未經許可之放流口排放廢水」嚴重，實際上，也可能並無排放口可資採樣檢驗是否符合放流水標準，是故，「繞流」與「未經許可之放流口排放廢（污）水不符合放流水標準」解釋上應屬併列嚴重污染案件，而非指事業或工業區專用污水下水道必須「繞流排放」或「未經許可之放流口排放」，且不論「繞流排放」或「未經許可之放流口排放」，所排放之廢污水必須不符合放流水標準始該當新裁量基準第2 點（五) 之嚴重污染案件，原告上開法律主張，顯有誤會，並無足採。故而，凡工業區核准最大日排放量30公尺以上，繞流污水，自污染行為日起，往前回溯1 年內有1 次繞流記錄者，新舊裁量基準僅為項次之變更，內容並無變易，尚無新舊法（行政規則）比較之問題，是上述該類具體個案於舊裁量基準有效時發生，裁處機關裁處時，雖頒訂有新裁量基準，但此裁量基準原不過為內部行政規則，裁處機關不論引用新舊裁量基準，既無礙於裁處內容，均無違法可言。又撤銷訴訟中，法院之任務在於事後檢視行政行為的合法性，而且是著眼於行政處分作成時的合法性，因而，原則上應以原處分作成時為判斷基準時，而不是訴願決定時，更非行政訴訟言詞辯論終結時，是故，前揭新裁量基準於本案訴訟繫屬後，雖經環保署97年5 月12日以環署水字第0970034786號令廢止，另以97年5 月13日環保署環署水字第0000000000Ａ令訂定違反水污染防治法罰鍰額度裁罰基準，就上述具體個案另定裁罰基準，但判斷原處分機關為行政處分是否違法，當依裁處時之法令為基準定之，新裁量基準並不影響行政處分是否違法之判斷，併先敘明。
五、原告為中○○○區○○道管理機構，負責管理該工業區專用污水下水道相關事宜，領有被告核發之水污染防治許可證明文件，核准廢（污）水最大日排放量為33,500立方公尺。前於96年3 月7 日因污水處理廠操作單元中廢水繞流排放，業經被告裁處在案。嗣於96年9 月5 日15時40分許被告再派員稽查，發現該工業區污水自污水下水道系統管線人孔溢流等情等情，為兩造所不爭執，並有桃縣環排許字第H0845-01號水污染防治許可證明、原處分裁處書、水污染稽查紀錄表、採證照片114 張及原告違反水污染防治法前案資料查詢列印資料等件等影本附卷可稽，堪認為確定之事實。原告中壢工業區地下污水自污水下水道系統管線人孔溢流，即屬污水未依許可之放流口排放，至為灼然，該當前揭水污染管理辦法第2 條第12款定義之「繞流排放」，有違同辦法第52條第1項之規定。原告雖主張因稽查當日適逢豪大雨，區域內多處集水無法瞬間排放，導致污水下水道系統下游較低窪管線，瞬間排入大量雨水，導致廢水由管線人孔溢流，實屬天災並非故意云云。惟查，稽查當日（即96年9 月5 日）及前一日原告所在地24小時雨量分別不過為31.1毫米、31.0毫米，此有民國96年台北氣象站逐日雨量資料表在卷為憑，與交通部中央氣象局修訂之豪大雨定義（大雨︰指24小時累積雨量達50毫米以上，且其中至少有1 小時雨量達15毫米以上之降雨現象；豪雨︰指24小時累積雨量達13 0毫米以上；超過以上降雨量者，始稱之為大豪雨、超大豪雨）有相當差距，應無原告所稱區域內多處集水區無法瞬間排放，污水下水道系統下游較低窪管線，瞬間排入大量雨水，而使廢水由管線人孔溢流之情狀。縱原告所稱豪雨瞬間排入大量雨水之情狀屬實，依前揭水污染管理辦法第12條第1 項規定，原告本負有設置能處理生產或服務設施可預見之異常作業或暴雨突增之水量負荷之污水處理設施之義務，其應注意，且當日雨量並非至鉅，衡屬能注意之範圍，原告卻未注意而未使其廢（污）水處理設施具備足夠之功能及設備以處理下雨突增之水量致該污水下水道系統之廢（污）水自污水下水道管線人孔蓋處溢流而發生繞流排放情事，縱無故意，亦難謂無過失，上開辯解無非卸責之詞，委無足採。
六、綜上，原告為中○○○區○○道管理機構，負責管理該工業區專用污水下水道相關事宜，96年9 月5 日15時40分許，○○○區○○○○道系統未將事業廢( 污) 水經正常操作時應流經之處理設施單元處理，而由污水下水道系統人孔蓋處溢流地面，顯然違反水污染管理辦法第52條第1 項前段、行為時水污染防治法第19條，應科以行為時水污染防治法第47條（原裁處書誤載為第46條）之處罰。被告以原告領有被告核發之水污染防治許可證明文件，核准污水最大日排放量為30立方公尺以上，且行為時往前回溯1 年內有1 次繞流紀錄，符合行為時舊裁量基準第2 點（四）、第3 點附表項次六之標準，依該基準科以罰鍰45萬元，認事用法，均屬有據，訴願決定遞予維持，係無不合。雖原告另主張被告未審酌故意或過失行為之程度差別，逕以環保署訂立之裁量基準，裁處相同之罰鍰，有違公平、比例原則云云。惟行政機關行為時，如係基於事物之本質上之不同，而為合理之差別待遇，即與平等（公平）原則無違。本件被告已衡酌原告經核准之廢（污）水最大日排放量為30立方以上公尺，繞流排放污水，自污染行為日起往前回溯1 年已有1 次繞流紀錄（違規日期：96年3 月7 日）始為裁處，在法定得科處罰鍰額度（6 萬至60萬元）內酌予裁處45萬元，並無過當，且有正當差別待遇之理由，而依裁量基準裁處，合於行政慣例，顯未悖於平等或比例原則，原告上開主張，亦無足採。其仍執前詞，求予撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、此外，原告區域內D04 雨水道放流口於96年9 月5 日經採樣送驗，檢驗結果︰銅為3.68毫克/ 公升，未符合放流水標準所定限值部分，因原告並非區域內雨水下水道管理機關，且乏積極事證足認D04 雨水道放流口水體係由原告區域內污水下水道系統管線人孔溢流至路溝邊流入D04 雨水道放流口所致，尚難認原告有何違反水污染防治法第7 條「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」之情節。原處分雖敘及此部分行為，但經其擇一重處罰，其處罰之對象僅限於繞流排放之行為，亦即違反水污染防治法第19條部分，並未及於排放流水違反標準之違章行為，是故，本院審查之對象亦限於此。至於兩造其餘攻擊防禦方法，核與本案爭點無涉，爰不一一論列，均附此序明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 11 月 25 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 11 月 25 日
書記官 徐子嵐