臺北高等行政法院判決
97年度訴字第01016號原 告 甲○○
乙○○丙○○上三人共同訴訟代理人 莫詒文 律師
林慧音 律師被 告 臺北縣政府代 表 人 丁○○縣長）住同訴訟代理人 戊○○上列當事人間因土地重劃事件，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告之父徐風楷本為台北縣板橋市○○段第38-1、38-2及38-4地號土地（下稱系爭土地）之原所有權人，於民國（下同）85年7 月30日至8 月29日，系爭土地經被告公告為「新板橋車站特定專用區」第2 期市地重劃計畫用地。
上開公告期間，因中山路以南高密集住宅土地所有人陳情抗爭，致暫緩開發。嗣經都市計劃通盤檢討變更，並於90年5月2 日發布實施，被告乃修訂系爭市地重劃計畫書，重行報請內政部核定後，於90年7 月19日辦理公告，自90年7 月25日起實施。嗣被告於91年12月31日公告重劃區土地分配結果，並於92年3 月28日以北府地劃字第0920239889號函通知重劃區內未達最小分配面積標準二分之一之土地所有權人領取現金補償費，其中原告之父徐風楷的金額為新台幣（下同）124,450,000 元（下簡稱系爭金額），嗣因認徐風楷遲未領取系爭金額，乃於92年7 月11日，以徐風楷為受領人，扣除費用後，將系爭金額向台灣板橋地方法院提存所辦理清償提存。又徐風楷雖早已於87年1 月21日過世，但徐風楷之繼承人即原告等人遲未辦妥土地繼承登記，迨96年8 月27日，原告始以陳情書主張為徐風楷之繼承人，請求被告辦理取回提存物，以利原告領取系爭金額，被告經查證領回提存物後，旋於96年10月1 日開具支票，將系爭金額含提存期間提存所支付利息一併交付予原告收受。而原告主張被告應依法定利率，支付92年4 月24日起至96年9 月30日止之遲延利息共27,600,623元，乃依行政訴訟法第8 條第1 項規定，提起本件一般給付行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、被告應給付原告27,600,623元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
２、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：
１、當事人適格及訴之合法性⑴按系爭土地本為訴外人徐風楷所有，惟徐風楷已於87年
間死亡，其法定繼承人本為其配偶徐鐘碧及其子女即原告3 人等，然徐鐘碧亦已於93年3 月23日死亡，其法定繼承人則為原告3 人，是以就系爭土地原有之補償費請求權及遲延利息請求權等相關權利義務，亦由原告3 人一併承繼，是以就本件基於系爭土地請求給付利息損失事件，原告實有提起本訴之當事人適格。
⑵本件原告所請求者為利息損失，可由原告依一般給付之
訴直接行使給付請求權，無須由行政機關先行核定此請求權，是以並無先提起課予義務之訴或請求行政機關做成核定處分之必要，原告逕行提起一般給付之訴係屬合法：
①本件被告將系爭土地納入市地重劃範圍內，造成系爭
土地所有權之變動，依平均地權條例第60條之2 及市地重劃實施辦法第53條規定，因而負有限期發放補償費之公法上義務，惟被告並未如期發放，其違法延期始為發放補償費之行政處分，造成原告受有損害，被告對原告之損害應負賠償之責，對此部分因公法上原因而發生之損害賠償，實屬行政訴訟法第8 條第1 項前段所定之「因公法上原因發生財產上之給付」，原告爰依上開規定提起一般給付之訴，請求被告賠償原告因被告違法未如期發放補償金而受到之損害。
②如所請求者，並無實體法規定須先經行政機關核定其
給付請求權者，即得提起一般給付訴訟，並無先行提起課予義務訴訟請求作成該核定之行政處分之必要。
對於遲延利息等損害賠償之請求，實體法上並無規定應由行政機關核定其請求權之存在，因而其請求無庸提課予義務之訴，而得逕以行政訴訟法第8 條第1 項規定提起一般給付之訴請求，此有最高行政法院95年裁字第1635號裁定可稽。
③被告亦自承本件請求利息損失之情形，並無請求行政
機關做成處分之法律規定，是以本件原告請求被告賠償原告因被告違法未如期發放補償金而受到之損害，並無先行申請行政機關做成處分、提起訴願或課予義務之訴之必要，而得逕行依行政訴訟法第8條 第1 項前段之規定提起一般給付之訴請求之，被告之抗辯並不足採。
２、「新板橋車站特定專用區」第2 期市地重劃計畫書，雖於85年7 月29日公告，其公告期間為30日，惟於此公告期間內，經重劃地區內半數以上之所有權人皆表示反對，並依平均地權條例第56條第3 項規定申請調處，被告爰通盤檢討系爭市地重劃計畫書，並修訂市地重劃計畫書且重行報請核定，於90年7 月19日公告，而自90年7月25日起實施，是以系爭市地重劃公告係自公告期滿後30日即90年8 月18日起即告確定，被告並於91年7 月30日發函台北縣板橋地政事務所，禁止系爭土地之處分。然查，系爭土地雖於90年8 月18日始告確定，惟於88年
8 月2 日即由被告點交於地下鐵路工程處（已改制為交通部鐵路改建工程局）先行使用，地下鐵路工程處亦未支付先行使用之代價即就系爭土地為先行使用，原告對於系爭土地於系爭市地重劃計畫確定前即無法加以使用、收益，被告亦未依法立即發放補償金予原告，原告實受極大之損害。
３、被告未於系爭市地重劃計畫公告確定後60日內發放補償費予原告等人，係於法有違，且被告於92年間為系爭補償金之提存時，係以當時已死亡之徐風楷為提存物受領權人，其所為之提存為無效，不生清償提存之效力：
⑴依市地重劃實施辦法第53條第1 項規定，被告應於重劃
公告確定之次日起60日內，即應發放現金補償費，惟其遲於92年3 月28日始通知各土地原所有權人領取補償費，被告並於92年7 月11日始就系爭土地之補償金，以訴外人徐風楷為受取人，而向台灣板橋地方法院提存所為提存。惟因被告辦理提存時，將已於87年間過世之徐風楷列為受領人，致徐風楷之繼承人即原告於96年7 月間發現無法領取系爭提存物，始由被告將上開提存物領回，並於96年10月1 日開具支票就系爭補償費以現金交付予原告。
⑵另按提存法第22條規定：「非依債務本旨或向無受領權
人所為之清償提存，其債之關係不消滅。」（舊法規定於同法第18條）司法院對此並進一步釋示謂：「……逕以死亡之原土地所有權人或僅以已知之部分繼承人為提存對象而辦理提存，即屬不應提存而提存，均不生提存之效力。……。」司法院（84）秘台廳民三字第09754號釋示可資參照。司法院第4 期提存業務研究會法律問題第7 則之研究意見對此亦表示：「按提存人所指定受取提存物之人，如係無權受取者，其提存為無效，提存法第十八條定有明文。本題提存物受取人已於提存程序開始前死亡，在法律上已喪失權利能力，縣市政府仍以之為受取提存物之人，其提存為不合法。……。」⑶被告雖於92年7 月11日就系爭補償費辦理提存，然訴外
人徐風楷，於87年1 月21日間即已過世，換言之，於被告將系爭補償金提存時，訴外人徐風楷即因死亡而不具任何權利能力，被告即應將當時徐風楷之繼承人即其配偶徐鐘碧及子女3 人共4 人等列為提存物之受領人，其所為提存始為合法，亦始生清償提存之效力。惟本件被告仍以徐風楷為受領人而為提存，其所為之提存即非合法，依提存法第22條規定及上開司法院之釋示，該提存並非合法，不生提存之效力，亦即不生清償之效力，並不因被告對於徐風楷是否死亡一事已為知悉而有異。況行政機關為行政行為時，依行政程序法第36條規定，本應依職權調查證據，是以被告於辦理系爭補償費之提存時，自應對於受領人是否仍在世、是否仍有權利能力一事予以調查，被告於辦理系爭補償費之提存時，就此漏未調查，今復以之作為抗辯，實不足採。
⑷依板橋市公所函覆所示：「三、本案於民國91年時由原
出租人徐風楷之繼承人甲○○等人檢附法院判決書，向本所提出註銷租約申請，本所依據該判決書及『耕地三七五租約清理要點』第三點與『台灣省耕地租約登記辦法』第二條第二項第一款規定逕行登記註銷該租約，另依同法第十一條報請縣政府備查。四、待縣府於92年3月12日北府地籍字第0920211874號函備查後……。」可知，91年間，板橋市公所已向被告就徐風楷繼承人即原告甲○○等人註銷系爭土地之租約一事向被告報請備查，對於徐風楷已死亡一事，亦難諉為不知，況受理此項備查者，同為辦理市地重劃之地政局，因而被告對徐風楷之死亡一事，未盡注意，而以徐風楷為提存物受領人進行系爭補償費之提存，其不應提存而為提存，並不生提存之效力，被告亦難以未辦理繼承登記為由予以卸責。
４、本案被告就其應按時發放補償費予原告之義務，既陷於遲延，即應就原告因而所受到之損害，類推適用民法第231條之規定，負賠償之責：
⑴本件被告應遵期給付原告補償費之義務，係屬公法上的
金錢給付義務。就公法上之金錢給付義務而言，若義務人是人民，而有遲延給付之情事，則法律多有應給付滯納金或遲延賠償之規定，惟就行政機關身為給付義務人時，行政機關如有遲延給付之情形者，則未見有相關規定。惟查，無論是人民或是行政機關為公法上金錢給付義務之義務人，其義務之本質，均為公法上金錢給付義務。依照憲法第7 條平等原則之規定，相同事物即應為相同處理，是以本質相同之公法上金錢給付義務，不論義務人為行政機關抑或為人民，除有應為合理之差別處遇情事，否則即應依「等則等之，不等則不等之」之原則，給予相同之處遇（即給付遲延利息），因此，如行政機關遲延履行其金錢上之給付義務時，對於其債權人因而所受到之損害，仍應負賠償之責。如就遲延履行公法上之金錢給付義務者，僅要求人民需負滯納金或遲延損害，而國家則否，即構成差別待遇，該差別待遇亦不具正當理由；然則何以義務人為行政機關，即無庸為其遲延給付負損害賠償之責？如執此之論，該差別處遇並無合理性，即有違反憲法第7條所定平等權之虞。
⑵綜上，行政機關或人民之公法上金錢給付義務既屬本質
相同，即應為相同處理，如無合理性即不得為差別待遇。是以如行政機關就公法上之給付義務遲延履行，既應與人民遲延履行公法上金錢給付義務為相同之處理，如因而致人民受有損害者，於現行法令並無明文規定賦予人民就行政機關之遲延給付，向行政機關請求遲延損害賠償之情形下，自得類推適用民法第231 條之規定，向行政機關請求賠償，以符平等原則之旨。
５、被告就系爭土地補償費之發放，既未於市地重劃計畫確定後60日內為之，其於92年4 月間所為發放補償費之行政處分即屬違法，對於原告因而受到之損害，被告即應負賠償之責。核原告所遭受之損害，為被告未按期給付補償金之利息損失，按被告嗣後於92年7 月11日所為之提存既不生清償提存之效力，而遲於96年10月1 日始以現金發放補償費予原告，是以該利息之數額，依民法第
203 條所定百分之五之年利率計算，自91年10月15日起自實際發放補償費日（96年10月1 日）之前一日，即96年9 月30日止，共計4 年又351 日，惟91年10月15日至92年4 月23日止之利息已罹於行政程序法第131條第1項所定之5 年時效期間，是以原告於本件訴訟，謹先請求92年4 月24日起至96年9 月30日止之利息，共4 年又15
9 日，即以補償金額124,450,000 元計，利息共計為27,600,623元｛計算式：124,450,000X5%X （4+15 9/365
）=27,600,623｝。故本件原告主張類推適用民法第23
1 條第1 項、第233 條規定，請求被告依法定利率，給付原告遲延利息。又本件被告主張提存款內本已計算利息，惟此部分則屬被告是否為抵銷抗辯問題，與原告本件請求無涉，亦應敘明。
６、為此，原告爰依行政訴訟法第8 條第1 項規定，提起一般給付之訴，請求被告給付上開利息以賠償原告因被告違法未按期發放補償金之損失。
（二）被告主張之理由：
１、原告逕依行政訴訟法第8 條第1 項規定請求被告給付利息，程序不合法：
⑴提起一般給付之訴請求金錢給付，必須以該訴訟可直接
行使給付請求權時始可為之，如其請求權基礎法律關係之規定，尚須先行由行政機關核定其請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課予義務之訴，請求行政機關做成核定之處分，並為一定金額之給付；查被告92年3月28日北府地劃字第0920239889號函通知領取補償費迄今，原告並未向被告申請提出給付利息費用，被告亦未對其作成行政處分，且原告更未向內政部訴願委員會提出訴願，是以本案所提違反行政訴訟法之相關規定，先予敘明。
⑵行政訴訟法第5 條所規定之「依法申請」係指有依法請
求行政機關作為之權利，換言之，即有請求行政機關作成受益處分之法律上依據，查原告所提之請求給付利息損失事件，並無法律請求權之基礎，且亦未完成申請程序，被告亦未對其作出行政處分，再予陳明。
２、被告為辦理新板橋車站特定區第2 期市地重劃，依據都市計畫之規定，於85年7 月30日起至85年8 月29日85北府第五字第265049號函公告重劃計畫書在案，嗣因中山路以南高密集住宅土地所有權人陳情抗爭，致暫緩開發，經都市計畫通盤檢討變更，並於90年5 月2 日發布實施，被告即據以於90年7 月19日辦理修正重劃計畫書公告，並接續辦理地上物補償費發放、工程施工等事項，並於91年12月31日起至92年1 月30日止公告土地分配結果30日。按「本細部計畫內，為求具有整體性之規劃建築，每宗最小基地面積為1000平方公尺，……。」為90年2 月發布實施之變更「新板橋車站特定專用區」細部計畫書第3 章檢討後之計畫第8 節土地使用分區管制第
5 項所明文規定，且按「同一土地所有權人在重劃區內所有土地應分配之面積，未達或合併後仍未達重劃區內最小分配面積標準二分之一者，除通知土地所有權人申請與其他土地所有權人合併分配者外，應以現金補償之；……。」為市地重劃實施辦法第31條第2 項所明文規定，查新板橋車站特定區第2 期市地重劃區內，系爭土地為土地所有權人徐風楷所有，惟經被告辦理新板橋車站特定專用地第二期市地重劃後，因其未達重劃區內最小分配面積標準二分之一，應領取現金補償，經核算後之現金補償費數額為124,450,000 元，並於92年4 月21、22日兩日辦理發放作業，先予敘明。然前開土地所有權人徐風楷於87年1 月2 日死亡，因其繼承人並未辦理繼承登記，遲至96年8 月27日向被告申請領取補償費時，方於96年8 月28日將相關資料送至板橋地政事務所代為審理繼承；又因系爭土地，於被告公告重劃計畫書時，註記有耕地三七五租約，按「依前項規定註銷租約者，承租人得依左列規定請求或領取補償：……。二、重劃後未受分配土地者，其應領之補償地價，由出租人領取三分之二，承租人領取三分之一。」為平均地權條例第63條第2 項第2 款所明文規定，為查明前開地號土地之耕地三七五租約註記情形，被告於96年8 月31日北府地劃字第0960579494號函洽詢板橋市公所，板橋市公所於96年9 月6 日函覆該土地之耕地三七五租約業於91年依法院判決結果予以註銷，並於92年3 月24日由板橋地政事務所塗銷註記在案。嗣於板橋地政事務所審竣其繼承後，被告隨即函知相關繼承人，並辦理取回提存物程序，於96年10月1 日通知原告等人領取補償費。是以原告所述遲延利息部分，按「提存金應給付利息，以實收之利息照付。」為提存法第12條所明文規定，查被告於92年7 月11日業已完成徐風楷應領之現金補償提存程序，其現金補償費為124,450,000 元，扣除提存手續費60元、郵費78元後，實際提存金額124,449,862 元，嗣至96年8 月27日原告向被告提出申請辦理取回提存物，96年10月1 日原告至被告機關領回126,157,467 元整，其中提存利息為1,707,605 元整，故原告所稱因延遲給付而計算之利息，業已計算其中，是本件原告之訴並無理由。另原告亦可以之與原告請求互為抵銷。
３、另有關原告所述前開土地遭被告禁止處分乙節，按「重劃區選定後，直轄市或縣（市）政府，得視實際需要報經上級主管機關核定後，分別或同時公告禁止或限制左列事項：一土地移轉、分割或設定負擔。二建築改良物之新建、增建、改建或重建及採取土石或變更地形。前項禁止或限制之期間，不得超過一年六個月。第一項公告禁止或限制事項，無須徵詢土地及建築改良物所有權人之意見。」為平均地權條例第59條所明文規定，被告為辦理市地重劃按前開規定，於91年7 月30日通知各土地所有權人禁止移轉，自91年8 月1 日起至92年7 月31日止計一年，其目的係為辦理地上物補償之發放及土地分配作業。又「左列事項非屬本條例第59條第1 項規定公告禁止或限制事項：一土地繼承登記。……。」為市地重劃實施辦法第11條所明文規定，是以原告於被告禁止移轉期間，仍可辦理繼承登記，查於土地所有權人徐風楷死亡後，原告遲未辦理繼承登記，至91年方檢附法院判決書，向板橋市公所提出註銷耕地租約之申請，故被告於91年12月31日辦理土地分配結果公告時，仍應依以土地登記簿所載當時之土地所有權人為徐風楷為土地分配結果之公告對象。
４、又有關前開地號土地被告於88年8 月2 日點交予地下鐵路工程處先行施工使用乙節，按本重劃區之重劃計畫書於85年7 月30日起至85年8 月29日公告30日，惟中山路以南之民眾抗爭拒納入市地重劃，又為配合交通部鐵路地下化萬板專案，故○○○區○○○○○路以北及以南兩部分辦理，中山路以北部分仍依序發放地上物補償費，中山路以南部分則配合都市計畫修正變更，於90 年7月25日公告修正重劃計畫書；按「前項因重劃拆遷之土地改良物或墳墓，應給予補償。補償金額由主管機關查訂之，將補償金額及拆遷期限公告三十日，並通其所有權人或墓主；其為無主墳墓者，得以公告代通知。」、「前項重劃工程之施工，應於重劃計畫書公告確定及其土地改良物或墳墓補償金額經領取或依法提存後為之。」分為市地重劃實施辦法第38條、第40條所明文規定，經查系爭土地係位於中山路以北之市地重劃範圍內，經被告查估認定其應拆遷之土地改良物（農林作物）補償費金額27262 元，並經李厚仁先生於00年0 月0 日領取在案，故依上開規定完成提存程序後，被告隨即於88年
8 月2 日點交予交通部台北市區○○○路工程處，進行後續重劃工程施工，是以原告所謂之先行使用，實屬誤解。
５、本案現金補償費之發放無類推適用民法第229 條至233條相關規定之餘地：
⑴查公法與私法具有特殊性質，私法規定表現一般法理者
，自得適用或類推適用於公法關係，但非謂所有私法規定均得適用或類推適用於公法關係。關於公法上給付得否加計利息，應以相關公法法規有規定為必要（如稅捐稽徵法第38條第2 、3 項明文規定退稅、補稅均應加計利息，行政程序法第127 條第2 項規定公法上不當得利返還範圍準用民法不當得利規定結果，亦應加計利息），如各該公法法規未予規定或規定不應加計利息者（如稅捐稽徵法第49條明文規定罰鍰無加計利息之適用），自無類推適用民法遲延利息相關規定之餘地。有關辦理市地重劃作業中之現金補償費性質，因土地所有權人於重劃後未達本重劃區內最小分配面積標準二分之一，所領取現金補償費，與徵收補償費性質相似，而實務上，關於徵收補償費是否加計利息，有認為徵收補償係為調和財產權之保障與公益優先衝突間之手段，其理論基礎是源自特別犧牲思想，與民法上金錢債務純係著重於財產價值者，尚屬有別，無類推適用民法有關遲延利息規定之餘地（最高行政法院94年判字第2 號判決參照），本案現金補償費之發放基於同一法理，亦無類推適用民法第229 條至233 條相關規定之餘地。
⑵縱認本案於公法上給付義務得類推適用民法遲延利息相
關規定，因系爭補償費債權並未限定清償期限，依民法第229 條第2 項規定，債務人受催告而未為給付時始負遲延責任，是本案縱認被告有給付遲延利息之義務，亦係自96年8 月27日原告向被告請求時始負遲延責任。
①被告於辦理重劃計畫書公告、土地分配結果公告及發
放補償費時，均依行政程序法第68條第3 項規定，辦理掛號送達，經查於重劃計畫書公告及土地分配結果公告當時之掛號回執，均由原土地所有權人徐風楷簽收，且所送達之住所亦為當初土地登記簿登載之地址，並無原告所述無法送達之情形。
②按「……土地所有權人對於第1 項分配結果有異議時
，得於公告期間內提出異議。未提出異議或逾期提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。……」為市地重劃實施辦法第35條第3 、4 像所明文規定。原土地所有權人雖未於土地分配結果公告期間提出異議，然所有異議案件之處理，仍可能影響區內任一土地所有權人土地分配之結果，是以現金補償費均於異議處理程序完成後發放，以期減少訟源，然土地分配異議情況複雜，又涉及土地所有權人權益，被告自當審慎為之，且於處理完成後，提請市地重劃委員會審議，並將相關結果報上級主管機關裁決；再依市地重劃實施辦法第53條第1 項規定，於92年4 月21、22日兩日辦理補償費之發放，並以掛號通知領取現金補償費之土地所有權人，惟原土地所有權人並未於發放期間領取。
③至96年8 月27日原告向被告申請領取補償費時，告知
原土地所有權人徐風楷已於87年1 月2 日死亡，被告遂請原告於96年8 月28日將相關資料送至板橋地政事務所代為審理繼承。又因原土地所有權人徐風楷所有系爭土地，於被告公告重劃計畫書時，註記有耕地三七五租約，且按「依前項規定註銷租約者，承租人的依左列規定請求或領取補償：……。二、重劃後未受分配土地者，其應領之補償地價，由出租人領取三分之二，承租人領取三分之一。」為平均地權條例第63條第2 項第2 款所明文規定，為查明前開地號土地之耕地三七五租約註記情形，被告於96年8 月31日北府地劃字第0960579494號函洽詢板橋市公所，板橋市公所於96年9 月6 日函覆該土地之耕地三七五租約業於91年依法院判決結果予以註銷，並於92年3 月24日由板橋地政事務所塗銷註記在案。嗣於板橋地政事務所審竣其繼承後，被告隨即函知相關繼承人，並辦理取回提存物程序，於96年10月1 日通知原告等人領取補償費。
④有關原告所述板橋市公所於96年9 月6 日函覆文中提
及，該案於91年時由原出租人徐風楷之繼承人甲○○等4 人檢附法院判決書，向該公所提出註銷申請，報請被告備查，故被告應可得知原土地所有權人已經死亡等情事，然經查被告於91年9 月5 日、92年4 月1日所收回之掛號回執，均由原土地所有權人徐風楷以印章簽收，亦因所有掛號回執均有原土地所有權人之簽章，致被告誤認原土地所有權人徐風楷尚未死亡，逕以其名義提存，惟倘原土地所有權人已於87年死亡，且所送當時住址無人居住，為何掛號回執仍有土地所有權人之印章可以簽收，實為令人所不解。
理 由
一、原告起訴主張，系爭土地依市地重劃實施辦法第53條第1 項規定，因「未達重劃區最小分配面積標準二分之一」，故應發給現金補償，而系爭土地原所有權人徐風楷早於87年1 月21日死亡，故被告於92年3 月28日通知徐風楷領取系爭金額，及將系爭金額提存之行為，均因徐風楷死亡而不生清償及提存之效力，又被告依市地重劃實施辦法第53條第1 項規定，負有於法定期間內發放系爭金額予原告之義務，然被告遲延發放，故類推適用民法第231 條第1 項、第233 條規定，請求被告給付遲延期間，即92年4 月24日起至96年9 月30日止所受利息損害（即依法定利率5 ％計算遲延利息）。被告則以本件原告未經訴願程序，逕向被告請求，與行政訴訟法第5 條規定不符，其起訴不合法；且原告主張之利息「損害賠償」，性質上不同於系爭土地之現金「補償」，故不能類推適用民法第231 條、第233 條等規定為本件公法上請求，而原告於繼承人徐風楷死亡後未通知被告，又未依法對系爭土地辦妥繼承登記，肇致被告無從據以通知原告領取土地補償費，故被告縱有遲延給付，亦屬不可歸責（即可歸責於原告之原因肇致本件遲延給付），自無庸為給付本件遲延利息等語資為抗辯。是本件兩造爭點為：⑴本件原告提起之一般給付之訴是否合法？⑵原告主張類推適用民法第231 條、第
233 條規定，為本件公法上請求是否有理由？⑶本件被告給付系爭金額若有遲延，是否可歸責於被告？
二、本件原告依行政訴訟法第8 條第1 項之規定，提起一般給付之訴，詳如上述。揆其訴訟標的係針對公法上金錢債務（補償費發放）有無給付遲延責任及是否應支付遲延利息為爭訟，無須先申請被告機關審核裁量而作成准駁之行政處分，非屬課予義務訴訟之範圍。被告主張原告未提出申請，被告亦未作成行政處分，原告無從提出訴願，且無法踐行政訴訟法第5 條程序，故原告起訴不合法云云，容有誤會，不足採憑。
三、兩造對事實概要欄記載，及下列事實俱不爭執，並有被告提出之新板橋車站特定專用區第二期市地重劃計畫書圖公告、公告修正新板橋車站特定專用區第二期市地重劃計畫書圖、新板橋車站特定專用區第二期市地重劃土地分配結果公告、、板橋市公所函覆耕地三七五租約、原告申請領取現金補償費申請書及領據、取回提存物請求書及金額明細、系爭土地地上物補償費領取清冊及會議紀錄、本件被繼承人徐風楷名義收受有關重劃計畫書公告函、土地分配結果公告函及補償費發放通知之掛號回執，及原告提出之支票影本、繼承系統表、原告戶籍謄本、徐風楷除戶戶籍謄本等件為證，是自均堪信為真實。
（一）被告為辦理新板橋車站特定區第二期市地重劃，依據平均地權條例之規定，於85年7 月30日起至85年8 月29日以85北府第五字第265049號函公告重劃計畫書，嗣因板橋市○○路以南高密集住宅土地所有權人陳情抗爭，而暫緩開發，經都市計畫通盤檢討變更，並於90年5 月2 日發布實施，被告據以於90年7 月19日辦理修正重劃計畫書公告，嗣於91年12月27日以函通知參與市地重劃之各業主土地分配結果業經核定，並自91年12月31日起至92年1 月30日止公告土地分配結果30日。又依市地重劃實施辦法第53條規定，被告應於上開公告確定後60日內發放重劃現金補償。
（二）被繼承人徐風楷原所有系爭土地亦為上開市地重劃區內土地，而依被告於90年2 月發布實施之變更「新板橋車站特定專用區」細部計畫書第三章檢討後之計畫第8 節土地使用分區管制第五項規定、市地重劃實施辦法第31條第1 項第2 款規定，系爭土地未達重劃區內最小分配面積標準1/
2 ，應領取現金補償，經核算後之現金補償費數額為124,450,000 元。
（三）被告於92年3 月28日以函通知上開土地重劃區之各業主，辦理土地未達重劃區內最小分配面積標準1/2 之現金補償作業，並通知各業主於92年4 月21日、22日至銀行領取補償費。被告於重劃計畫書公告、土地分配結果通知公告、發放系爭土地補償費時，均依程序以掛號送達，並由被繼承人徐風楷蓋章簽收。92年7 月11日，被告以系爭土地補償金業主拒領不能受領，乃依市地重劃實施辦法第38條規定，將系爭金額提存，並載明扣除提存手續費60元、郵費
78 元 後，實際提存金額124,449,862 元；而提存受取人則記載徐風楷。
（四）被繼承人徐風楷於87年1 月2 日死亡，其繼承人除原告三人外尚有徐鍾碧（93年3 月23日死亡），而系爭土地因其繼承人並未辦理繼承登記，是土地登記簿謄本上所有權人始終登記為徐風楷。迨96年8 月27日原告乙○○、丙○○始以「陳情書」，主張為徐風楷之繼承人，因被告提存系爭土地補償費時，徐風楷已死亡，故請求被告轉請相關單位，辦理取回提存物，以利原告儘速領取該補償費等語。
被告乃於96年8 月28日將辦理系爭土地繼承登記相關資料送至板橋地政事務所代為辦理繼承登記事。
（五）又被告為查明系爭土地上有關耕地三七五租約註記情形，於96年8 月31日以北付地劃字第960579494 號函詢板橋市公所，經板橋市公所於96年9 月6 日以北縣板民字第960054648 號函覆被告記載略以：系爭土地之耕地三七五租約，業經由原出租人徐風楷之繼承人即原告等4 人，檢附法院判決書申請註銷，而板橋市地政事務所亦依法於92 年3月24日，以北縣登字第920011204 號塗銷系爭土地上之「三七五註記」。嗣被告查悉上情後，即於96年9 月17日向板橋地方法院申請領回提存物124,449,862 元及其間利息1,707,605 元，合計126,4157,467元，並於96年10月1 日將領回之提存金全數交由原告三人受領，即每一原告協議各領三分之一，即42,052,489元。
（六）板橋車站特定區第二期市地重劃區之重劃計畫書曾於85年
7 月30日起至85年8 月29日公告30日，惟因板橋市○○路以南之民眾抗爭拒絕納入市地重劃，又為配合交通部鐵路地下化萬板專案，故被告決定○○○區○○○○○路以北及以南兩部分辦理，中山路以北部分仍依序發放「地上物補償費」，中山路以南部分則配合都市計畫修正變更，於90年7 月19日辦理公告修正重劃計畫書；系爭土地，係位於中山路以北之市地重劃範圍內，經被告查估認定其上應拆遷之土地改良物（農林作物）補償費金額27,262元，並經該地上物權利人即訴外人李厚仁於88年7 月5 日領取完畢後，被告隨即於88年8 月2 日將地上物點交予交通部台北市區○○○路工程處，進行後續重劃工程施工。
四、按行政訴訟法第8 條第1 項規定，人民對於因公法上原因發生之財產上之給付，得提起給付訴訟，請求行政機關給付。
此一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，從而若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。
再就立法意旨觀之，若許原告逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性所須遵守之「訴願前置主義」；如此一來，原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域，當事人亦可能藉由提起一般給付訢訟來規避課予義務訴訟較多之訴訟要件。因此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」本於公法之原因，行使給付請求權者為限。次按公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係，最高法院著有52年判字第345 號判例可資參照。但並非謂所有私法規定均得適用或類推適用於公法關係。故一般給付行政訴訟，當事人主張之公法上之請求權，須與私法上之請求權，具備共同法理，且本質相同時，才有類推適用私法規定之空間。經查：
（一）市地重劃實施辦法第53條第1 項明定：「土地所有權人重劃後應分配之土地面積未達重劃區最小分配面積標準二分之一而不能分配土地時，主管機關應於重劃分配結果公告確定之次日起六十日內，以其重劃前原有面積按原位置評定重劃後地價發給現金補償。但重劃範圍勘定後，除因繼承或強制執行者外，土地所有權人申請分割土地，致應分配土地面積未達重劃區最小分配面積標準二分之一者，以其重劃前原有面積按原位置評定重劃前地價發給現金補償；逾期未領取者，依法提存。」，並未明定主管機關發給「現金補償」應依法定利率加付遲延利息；與稅捐稽徵法第38條第2 項、第3 項明文規定退稅、補稅均應加計利息，及行政程序法第127 條第2 項規定公法上不當得利返還範圍準用民法不當得利規定（結果亦可加計利息）等規定，均不相同。原告提起本件公法上一般給付之訴，本欠缺請求權基礎。
（二）辦理市地重劃作業，土地所有權人之土地因於重劃後未達重劃區內最小分配面積標準二分之一而不能分配土地時，所領取現金補償費，與土地徵收補償費性質相似，即該上開現金補償費，係為調和財產權之保障與公益優先衝突間之手段，其理論基礎是源自特別犧牲思想，是於法規文字上亦使用損失「補償」，而依土地徵收條例，土地徵收補償費並無給付遲延利息之規定；核與民法第233 條第1 項、第231 條規定之金錢債務，純係著重於財產價值者，若有遲延給付因而發生損害時，明文規定相當於遲延利息之損害「賠償」，兩者法理及本質均有不同。揆之前開說明，系爭土地之現金補償遲延給付損害，本質上及法理上與私法即民法有關金錢債務遲延給付損害有別，並無「類推適用」民法第231 條、第233 條之餘地。故原告主張系爭土地依市地重劃實施辦法第53條第1 項「未達重劃區最小分配面積標準二分之一」應發給現金補償，而被告提存系爭土地之現金補償金並不合法，應負遲延責任，乃「類推適用」民法第231 條、第233 條規定，請求被告給付92年
4 月24日起至96年9 月30日之遲延利息作為損害賠償云云，尚難採憑，不應准許。
五、退步言，縱認原告得類推適用民法第第231 條、第233 條為請求，惟民法第230 條規定，因不可歸責於債務人之事由，致未為給付者，債務人不負遲延責任。是債務人因不可歸責於己之事由，致給付遲延時，無庸依民法第231 條、第233條負遲延給付責任：
（一）按土地法第第73條規定：「土地權利變更登記，應由權利人及義務人會同聲請之。其無義務人者，由權利人聲請之。其係繼承登記者，得由任何繼承人為全體繼承人聲請之。但其聲請，不影響他繼承人拋棄繼承或限定繼承之權利。前項聲請，應於土地權利變更後一個月內為之。其係繼承登記者，得自繼承開始之日起，六個月內為之。聲請逾期者，每逾一個月得處應納登記費額一倍之罰鍰。但最高不得超過二十倍。」，是土地所有權人因繼承而發生權利變更時，應由繼承人自繼承開始之日起六個月為繼承登記，此為繼承人於公法上之義務；繼承人如違反此公法上作為義務，逾期不履行上開繼承登記義務，即應受罰鍰處分。且依市地重劃實施辦法第11條規定，土地繼承登記不在平均地權條例第59條第1 項公告禁止及限制的範圍。
（二）依前述兩造不爭執事實，被繼承人徐風楷於87年1 月21日死亡後，原告及原告母親徐鍾碧為系爭土地之繼承人，本應依法於徐風楷死亡後六個月內辦妥繼承登記；又原告之母徐鍾碧於93年3 月23日死亡後，原告亦應於上開規定期限內，辦妥系爭土地之繼承登記。惟原告迄於96年8 月27日，以申請書向被告請求給付上開系爭土地現金補償金額時，均尚未辦理任何繼承登記，致系爭土地登記簿謄本上仍記載土地所有權人為被繼承人徐風楷。故被告主張，土地登記簿謄本上記載具有公信力，原告因未盡其繼承登記義務，致被告無法得知系爭土地原所有權人徐風楷死亡（基於登記公信力，被告僅通知土地登記簿上之所有權人），而無從通知原告等繼承人領取補償費，是本件縱有遲延，亦不可歸責於被告，而應歸責於原告等語，核屬有據。
（三）原告雖主張依板橋市公所於96年9 月6 日以北縣板民字第960054648 號記載，本件被告早於91年間即知原告是系爭土地繼承人云云，然為被告所否認，且查：⑴依上開兩造不爭執事實即理由三（四）（五）內記載，本件被告係於原告以陳情書申請領取系爭金額後，經函詢台北縣板橋市公所，始知悉原告為系爭土地之繼承人。⑵再查台北縣板橋市公所於91年知悉系爭土地由原告及徐鍾碧繼承之事，並不能據以推認被告亦知悉。⑶況原告之母徐鍾碧於系爭金額提存後之93年間死亡，原告亦未依法辦理系爭土地繼承登記。故原告主張被告91年間即知悉系爭土地，僅由原告（3 人）繼承，系爭土地之現金補償，被告應通知真正土地所有權人原告而未通知，即屬可歸責，應負遲延責任云云，不足採信。
（四）原告雖另主張，被告於通知徐風楷之公函無法送達遭退回時，應依職權查明徐風楷繼承人以為送達云云。然查，本件被告辦理「板橋車站特定區第二期市地重劃區」之修正重劃計畫書公告、土地分配結果公告及發放補償費時，均依行政程序法第68條第3 項規定，對系爭土地之土地登記簿所有權人送達（送達地址亦為土地登記簿登載之地址），且有以原土地所有權人徐風楷名義收受送達，並蓋章簽收之回證在卷可稽（本院卷第120 頁），是被告主張不知徐風楷死亡，仍依法對系爭土地原所有權人送達，亦屬有據。且原告對於系爭土地未盡其繼承登記義務於先，而被告按照具有公信力、公示力之土地登記簿謄本上記載為送達，且該送達又有土地所有權人徐風楷蓋章收受詳如上述，故被告主張依當時所有資料顯示，對徐風楷之送達為合法送達，並無何懷疑，同時未有其他蛛絲馬跡，足以引發被告依職權調查徐風楷是否已死亡及其繼承人是否為原告等語，亦屬可信。從而原告上開主張，並不能解免其應為繼承登記之義務，亦不能將本件遲延原因卸責於被告。
（五）據上，本件被告於96年10月1 日始給付原告系爭土地「現金補償費」，縱認有「遲延」，但被告對該遲延並無何「可歸責」之事由，自無庸負遲延責任，，從而原告主張類推適用民法第第231 條、第233 條，請求被告給付本件遲延利息，亦無理由。
六、綜上所述，依市地重劃實施辦法第53條第1 項規定之現金補償，本質上與土地徵收補償費相同，與民法金錢債務遲延損害之本質及法理均不相同，本不能類推民法第231 條第1 項、第233 條之規定，作為請求系爭補償費給付遲延利息的依據。且系爭土地之所有權人即原告，依法負有辦妥繼承登記之義務，是原告未盡其義務，致被告信賴土地登記簿謄本上記載，通知系爭土地之登記所有權人徐風楷提領現金補償而未領後，再依序提存，縱該提存因徐風楷已經死亡不生效力，然該提存不生效而「遲延」之原因，並不可歸責於被告。
故原告主張被告應類推適用民法第231 條、第233 條規定，即依法定利率計算系爭補償金額之遲延給付利息如聲明云云，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造間其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一論究，附予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 11 月 20 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 林文舟
法 官 陳鴻斌法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 11 月 25 日
書記官 劉育伶