臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1140號原 告 天晟育樂股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）送達代收人 乙○○被 告 行政院體育委員會代 表 人 戴遐齡（主任委員）訴訟代理人 謝天仁律師複代理人 吳佩玲律師上列當事人間因有關體育事務事件，原告不服行政院中華民國97年3 月13日院臺訴字第0970082896號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告原經教育部以民國（下同）77年12月16日台（77）體字第61360 號函發給高爾夫球場設立許可證（下稱原核准處分），核准於新竹縣關西鎮東安里設立關西鄉村高爾夫球場（下稱系爭球場），土地面積18.8688 公頃，應於辦妥法人登記後6 個月內開工興建，3 年內建造完成，嗣於79年11月16日以台（79）體字第56440 號函換發許可證，核准變更土地面積為21.7267 公頃，復於86年3 月21日以台（86）體（3）字第86021096號函核准變更土地面積為71.8065 公頃。茲被告於86年7 月16日設立並承接辦理高爾夫球場籌設、開發使用許可及撤銷之業務，於91年間針對已逾籌設期限尚未完成開發之球場（含原告），函請球場所在地轄區政府查明球場狀況及球場業者說明球場現況暨開發進度，另於91年12月25日函請於告於8 個月內動工並提出施工契約書以資證明，復於93年2 月26日召開93年度已逾籌設期限尚未完成開發之球場設立許可審查會議，同意原告展延籌設許可，但原告應承諾依預估時程積極辦理後續事實，如逾時程未完成開發者，放棄球場設立許可，並請原告提具預期施工進度及預估開放時程，原告據於93年4 月14日檢送開發預定時程表，具結承諾依該時程表內容確實辦理。被告復於95年3 月8 日召開審查會議，以原告自93年起迄未有實際施作進度，請原告於95年4 月30日前提出具體施工進度及合理說明，再據以審查是否同意展延。原告於95年4 月25日、95年8 月14日以其決定出售球場土地及籌設許可證，即將變更經營主體，新經營團隊主要人員出國尚未回國等由，函請展期3 個月提報施作進度，未獲同意，始於95年9 月13日函復被告，以其開發許可及雜項執照預估於96年4月間獲得許可，於獲得許可後1年6個月完成施工，會館興建預計於98年2月底完成。被告再於96年3月8日召開審查會議，以原告迄未能提出具體施工進度及合理說明，不同意展延系爭球場之設立許可，惟考量原告未出席會議，乃請原告於1 個月內向被告陳述意見或提出具體事由，逾期廢止系球場之設立許可，並以96年3 月27日體委設字第0960006289號函通知原告上情，原告雖函請展延至98年2 月底完工，但展延理由並未就開發計畫即工作時程提出具體且合理之說明，被告乃以96年5 月29日體委設字第0960010884號函（下稱原處分）知原告，以其所屬系爭高爾夫球場開發時程已逾高爾夫球場管理規則第7 條第5 項所定籌設期限，爰自是日起廢止原核准處分，該球場範圍內用地應回復原編定地目之使用及恢復造林。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈原告所屬系爭球場，原經教育部79年12月16曰（79）體字
第56440 號設立許可證核准變更。球場面積為21.7267 公頃，並取有新竹縣政府核發雜項執照，因核准面積不敷18洞之需求，乃實際超挖開發面積75公頃，完工程度為80％以上，致當時代表人於82年間被提起公訴，而判刑有期徒刑1 年又3 個月；經此教訓之後，原告堅持所有開發球場之事宜，必須依法行事，不再跟隨其它球場違法開發並對外營業﹒以致迄今尚有20% 未完工，而無法對外營業。原告自93年3 月起積極向被告陳報球場開發之預定時程表，並請求延至98年2 月底完成開發。尚未蒙核准，雖訴願決定稱被告於93年2 月26日召開審查會議，同意原告展延設立許可，惟迄今並未見有正式公文函覆原告究准予至何年、月、日，致無法據以向新竹縣政府申請開發許可及雜項執照。
⒉按依教育部86年3 月21日台（86）體（三）字第86021096
號函說明二：查「關西鄉村高爾夫球場」申請變更面積為
71.8065 公頃，仍為18洞，本部許可其籌設，仍應辦埋下列事項：一、球場籌設面積變更，仍須依土地開發及建築管埋等有關法令規定，辦理申請球場開發事項。二、球場範圍內之新竹縣○○鎮○○段箕窩小段57附近，106-3 ，
142 （內），142-1 地號暨三屯段上三屯小段36-1，36-2，205-1 ，38-1（內），207-23地號等九筆國有土地（已取得同意合併開發證明書），於未依法取得使用權之前不得使用。三、夾雜球場範圍內之未開發土地，於球場開發時不得阻礙所有權人之通行。從而觀之，該函未明確規定本公司之球場應於何年、月、日開發完成。似與行政程序法第5 條：「行政行為之內容應明確」之規定不符。
⒊次按「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應
有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」為行政程序法第7 條訂有明文。查系爭球場已投入開發之工程經費約計新臺幣（下同）3 億5 千萬元，土地購入成本約計3 億元，創始會員有460 人；惟因原告守法遵從行政院農業委員會命令，全面停工。並因俟等教育部頒佈新管理規則，致延誤系爭球場之開發前後達5 年之久。因創始會員不耐久等，紛紛請求退會，迄今僅剩120 位，嚴重影響原告開發球場之資金。如再遭被告廢止球場籌設，將嚴重損害原告及會員之權益。為此，仍謹請撤銷原處分及訴願決定並准予展延設立許可期限至本行政救濟案確定後2 年內完成（會館之興建不包括在內）。期原告及會員之損害至最少程度，以符合上揭行政程序法第7 條規定。
⒋原告所取得國有財產局同意合併開發之土地約2 公頃。該
同意合併開發證明書，依行政程法第137 條規定屬行政契約，而該國有土地因夾雜於系爭球場用地中，業已合併原告之球場用地開發完成。且因部分國有用地屬山溝地（36-1，36-2，28-1，142 等4 地號）必須埋設大涵管，開發工程費用遠高於一般土地開發。而原告已開發球場面積約75公頃，投入之資金約3 億5 千萬元。如依被告96年3 月
8 日召開之審查會議，國有財產局表示之意見：「該球場場的開發證明有效期限至89年10月底，逾期後並未申請展延，本局中區辦事處新竹分處已經解除球場範圍內國有土地之合併開發契約；其原有核准證明書業註記作廢。」從而觀之，國有財產局亦有違反行政程序法第145 條之規定，應補償原告在上揭國有土地所投入之開發費用約9,333,
333 元（350,000,000x2/75=9,333,333）另埋放大涵管之費用尚未計入。
⒌依當時之高爾夫球場管理規則規定，使用農地僅限於10%
，因而造成我國之高爾夫球場幾乎百分之百違規超開發並營業。惟未見政府展現公權力取締勒令停業；而原告實際施工完成80% 之球場面積約75公頃，較雜項執照核准面積有超開發情事。如不因遵從政府之命令全面停工，而與其它球場仍然違法繼續施工，諒不致迄今仍未有完工無營業之情事。惟因原告守法致末繼續施工而有被撤銷執照之虞；被告如真撤銷原告所屬之高爾夫球場之籌設許可，正成為遵守政府法令停工者倒霉吃虧，而違反法令者得利。此亦將使政府違反行政程序法規定之信賴保護及公平原則。⒍原告所屬之系爭球場18洞75公頃，係在高爾夫球場管理規
則修正發佈前完工80% 以上，無奈於82年4 月15日奉行政院農業委員會（下稱農委會）82年4 月15日82林字第0000
000 Ａ號函全面停工，教育部又命令高爾夫球場管理規則修正公布實施後，再依新管理規則重新申請設立（籌設）許可。原告守法，只得遵從，等候數年至86年3 月2 日始奉教育部（台）86體（三）字第86021096號函核准變更球場面積為71.8065 公頃，而符合原告實際開發完成80% ，面積75公頃之事實。惟前述政府法令變更及命令停工，拖延數年。加上停工期間適逢不景氣，有300 餘位會員不耐，紛紛要求退會，退會款高達3 億6 千餘萬元致原告原為完成開發之資金發生短缺，且教育部前述之第00000000號函因未明示必須於何年、月、日完成開發，是系爭球場未能依限完成開發之責，實非原告所應負；又政府既可因為配合正高爾夫球場管理規則之修正而拖延原告之球場施工數年，參照最高行政法院91年度裁字第715 號裁定之意旨，原告當可請求展延完成開發期限，方符合公平原則。
⒎原告於93年4 月5 日具文向新竹縣政府申辦系爭球場開發
許可，並經該縣政府以93年5 月18日府地用字第0930057109號函訂於93年5 月28日上午9 時由該府之地政局，環保局，農業局（農務課及水保課），工務局（建管課），建設局（水利課，公用課），教育局等7 單位派員會同至系爭球場現地勘查；因僅2 單位派員至現場而無法會勘，該縣府人員只得當場宣佈改期；惟迄原告尚未接獲改期現場會勘之公函或准許開發之公文。是訴願決定所指原告近年來並未向縣政府申辦許可等事宜及未有實際施作進度，顯與事實不符，且倒因為果。
⒏系爭球場係原告委由美國一流設計公司DYE （岱爾）公司
規劃設計18洞高爾夫球場（工程合約書之附件35張設計圖），已支付設計費用5,102,400 元。施工期間出原告聘請日籍工程師駐場監工（工程合約書），監工費用已支付18,182,500元。施工由建同營造股份有限公司得標承造，做工程合約書約定：「第二條：工程標的及範圍：詳如估價單及圖樣說明書。第三條：總工程費新台幣參億捌仟伍佰萬元整。第六條：工程圖說：所有本工程之圖樣施工說明書及本合約有關附件等，乙方（承包商）確認完全明瞭，應切實遵照辦理。第七條：工程督導：甲方（原告）所派監造工程之建築師，有監督工程及指導乙方工作之權，…」。建同營造股份有限公司立具之保證書：「在工程進行中，如有未依設計圖施工或因施工品質不良，致使原告受到損害時，該公司法定代理人願連帶負損害賠償之責」。工程合約書內之估價單及單價分析表內之工程項目，含蓋有高爾夫球場必要之工程，包括1.測量工程。2.土方工程。3.植草工程。4.果嶺，發球台，沙坑工程。5 ，防災工程。6.排水工程。7.進入道路工程。8.調整池工程。（工程合約書）。系爭球場之開發費：2 億9 千6 百餘萬元之支出憑證（統一發票，收據。）含蓋有前述工程合約書七項工程項目外，尚另有1.測量費。2.地質鑽探工程費。3.樟樹，小葉南洋杉，黑松，楓樹，榕樹，橄欖樹等綠化景觀工程。4.球場開發申請費用。5.給付DYE （岱爾）公司設計系爭高爾夫球場之設計費用色102,400 元。6.給付日本巨杉公司派駐系爭球場監工之監工費18,182,500元。行政院農委會（前省政府林務局）之航測圖：圖內顏色較淺部分即表示系爭球場已開發之全貌，且有標示系爭球場（鄉村高爾夫球場）及系爭球場內已開發之專用水池（調整池）之字樣。系爭球場歷經921 大地震，每年之颱風及大豪雨均未見發生土石流失與任何災害；亦足證水土保持之處理應相當嚴謹。綜上證物，足證系爭球場，原告及承造商建同營造股份有限公司均確做工程台約書之約定，按美國DYE （岱爾）公司所設計之18洞高爾夫球場設計圖與施工說明書分洞分區施工，而完成系爭球場開發工程約80%；惟被告朱經現場履勘比對施工圖，即貿然率斷原告斯費鉅額之球場開發費用3 億5 千萬元，僅在球場週邊農地開挖整地75公頃並無實際施工作為，及未作水土保持處理。
顯與事實不符，並違經驗與邏輯法則。另據96年10月8 日經濟日報刊載：「為帶動觀光，行政院核定同意開放新高爾夫球場，行政院體育委員會評估全國容許新設立18至28座」。而系爭球場既已完成開發80% ，應值得鼓勵並應准予展延許可，繼續開發完成，才不致浪費資源。
⒐被告答辯稱：「原告於77年申請設立高爾夫球場許可證，
即依當時之高爾天球場管理規則第5 條向教育部出具保證書，保證期會於三年期限內完工」二節﹒惟查系爭球場於82年以前，已實際開發完成約75公頃，因奉教育部83年8月4 日台（83）體第042950號函略以：「說明一、依據行政院農業委員會（下稱農委會）83年5 月11日83農林字第0000000A號函辦理。說明二、查貴屬關西鄉村高爾夫球場，經行政院農業委員會委請農航所航照判釋比對結果，球場開發面積64.8067 公頃，已逾原核准設立範圍，應於文到壹個月內改正，違者，依高爾夫球場管埋規則規定嚴處。三、檢附高爾夫球場管理規則乙份」。嗣原告乃依上開教育部之函示，申請變更球場土地面積，並奉教育部86年3月21日（86）體（3）守第00000000號函核准變更球場土地面積為71.80 65公頃，18洞。查上開教育部台（83）體字第042950號函檢附之83年6月6日教育部台（83）參字第029048號令修正公布之高爾夫球場管埋規則全部修文及申請書之表格內容，並無應檢附保證書之規定，是被告上述指稱原告於77年申請設立球場所立具之保證書，已因高爾夫球場管理規則之修正及原告依修正後之高爾夫球場管理規則之規定，再向教育部申請；並經核准變更球場土地面積為71.8065公頃之文件並未立具保證晝，而告失效。
⒑綜上，系爭球場既已依美國DYE （岱爾）公司所設計之18
洞高爾夫球場設計圖施工並已投入3 億5 千餘萬元之開發費用，且完成80% ，粗體工程已全部完工；僅剩亂石排整，球道填補肥土，植樹，排水，噴水設備工程，及會館興建，如同興建大樓，整棟大樓結構工程已完工，僅差內部裝潢，粉刷工程，接水電；雖建物逾期完工，仍可重新發照，且亦無有將已完工之結構體拆除之規定。是高爾夫球場如逾期完成開發，當應比照辦理。然被告對系爭球場之處分，不但廢止設立許可，且責令應恢復原編地目之使用及恢復造林。但該系爭球場已開發完成80% ，投入大量沙石，且山溝部分亦埋設大排水涵管並填平地形。如縱然再投入比上述開發費用更鉅額之資金亦難予恢復原狀。
㈡被告主張：
⒈本件被告廢止原核准處分案件，屬於行政院體育委員會組
織條例第8 條第9 款所稱「關於高爾夫球場及其他特殊運動場館之管理及輔導事項」，為行政院體育委員會運動設施處所負責之業務。是被告依法對於本件有管轄權。又體育事務原由教育部體育司管轄，86年被告依行政院指令掛牌成立，經被告及教育部協商後，由行政院指定體育事務之管轄權及相關業務移交體委會。則本件之原因事實，即教育部所為核准處分於77年即已發生，其時雖由教育部管轄，惟被告於96年3 月8 日廢止該執照時，該業務已移交被告，被告依法處分自屬合法。依教育部75年7 月28日台
（75）參字第32198 號令修正發布高爾夫球場管理規則第
5 條第1 項第10款規定：業者申請設立填具申請書時應附辦妥法人登記後6 個月內開工興建，3 年內建設完成之保證書。第5 條第2 項規定前項各款事項有變更登記時，應先依設立手續申請許可後為變更之登記。第7 條「高爾夫球場經許可設立後，有左列情形之一者，撤銷其許可：一、…。二、自辦妥法人登記後3 年內未按照原設計建造完成者。但有正當理由經核准延期者，不在此限。」⒉按教育部依據高爾夫球場管理規則規定，受理原告之申請
於77年12月16日台（77）體字第61360 號函核准渠所屬系爭球場籌設許可證，球場土地為面積18.8688 公頃。另原告於79年10月23日申請並奉教育部79年12月16日台（79）體字第61360 號函變更土地面積為21.7267 公頃，嗣原告再申請並奉教育部於86年3 月21日以台（86）體（三）字第86021096號函核准變更球場面積為71.8065 公頃（原處分卷第31頁），上開核定函雖未明確敘明系爭球場籌設完成之期限，然揆諸管理規則第5 條及第7 條前開各該有關期限及申請人應附保證書之規定至明。原告主張因信賴教育部前揭許可函為「無期限」之許可，尚難採據。又原告歷次分別以「公司即將變更經營主體、買賣手續未完成、新經營團隊主要人員出國」等歸責於原告之情節為由，因均非屬「正當理由」，致未獲被告核准延期，所訴理由，尚非可採。
⒊原告於77年申請設立系爭球場許可時，即依當時之高爾夫
球場管理規則第五條向教育部出具保證書，保證於3 年期限內完工。惟原告違反高爾夫管理規則及許可處分所課予之限期完工義務，工程一再延期而未能完工，原主管機關教育部及被告審酌原告籌資不易，多次於法規許可之範圍內彈性處理，延長其許可之期限。嗣被告認為系爭球場籌設之情形一再延宕，曾多次召開會議，討論是否繼續給予原告延期，並給予原告陳述意見之機會。惟原告仍再三以可歸責於其本身之事由申請展期，迄二十年仍未完工，明顯已逾工程必要期間。被告廢止系爭球場設立許可，依相關規定合法裁量後所為，被告依法行政，該廢止許可之行政處分並無違法。
⒋原告提及農委會82年4 月15日82農林字第0000000A號函全
面停工及違法超挖乙節，經悉系爭停工係原告於該球場開發施工之使用人違法超越該球場應開發範疇，而擅自挖取毗鄰土方，違反當時水土保持及農地利用法規，行政院農業委員會基於渠為水土保持及農業主管機關立場發函要求原告「全面停工」，實係維護各該法規立法目的，實現法律上實益之「行政管制」必要措施，自無違反行政程序法第7 條各款「比例原則」規定。按原告投入資金及其他成本於該球場之開發，其執行方式自應合法，且各該法律主管機關依法行政，針對原告前開違法行為，據以為適法之行政管制措施（即「停工」等），尚難謂有違法致損害原告或其他第三人相關權益之虞，亦無違反行政程序法第8條後段有關「信賴保護原則」及第4 條「一般法律原則」、「公平原則」之規定。又行政法上「信賴保護原則」，應以「合法行為」為適用前提，原告所稱本件廢止行政處分「違法」之信賴保護基礎事實，並不存在，自無足採。
⒌被告廢止系爭球場設立許可，符合現行法制：
⑴依原告申請設立高爾夫球場時及現行高爾夫球場管理規
則，對於消滅高爾夫球場設立許可效力之行政處分，稱為「撤銷」。惟依90年公布施行之行政程序法及目前行政法學界通說，「撤銷」之標的為「違法行政處分」，行政機關僅能以「廢止」消滅「合法行政處分」之效力，且原行政處分之效力係自廢止行政處分生效時點之後始消滅（向將來），故有稱廢止為行政處分效力之終止，而與消滅行政處分效力之撤銷不同。
⑵本件原主管機關教育部核發高爾夫球場設立許可予原告
，以及嗣後依原告申請變更許可內容等，均並未違反任何程序規定或實體規定，為「合法之行政處分」。是被告依現行法制，僅能廢止原核發予原告之高爾夫球場設立許可。
⑶矧依行政程序法第118 條，「行政處分經撤銷後，溯及
既往失其效力」，則原告先前依開設立許可所為各項開發行為可能將被評價為違法，而有其他行政處罰之問題。是被告廢止該高爾夫球場設立許可，使該許可向將來失其效力，不致影響原告先前依該許可所為各項行為之合法性，係出於保護原告之固有利益及貫徹依法行政，並無不法，亦無不妥。
⒍原告主張有關該球場用地合併國有土地逾期開發而導致財
政部國有財產局臺灣北區辦事處新竹分處解除土地開發契約及原有核准證明書註記作廢乙節，被告96年3月8日召開審查會議通知相關球場業者（含原告）參加，原告未指派專人到場說明，錯失說明開發現況、困難遭遇、意見陳述，尋求各該法令主管機關協力妥處，以及與相關機關意見交流之機會。又前開審查會議上各該機關如有所誤解或針對其等機關說明而有所不服者，被告在96年3 月16日函送會議紀錄請原告於函到1 個月內陳述理由，逾期廢止籌設許可，原告於96年4 月23日函被告，未具體載明開發計畫及時程，原告亦未即行向各該機關及被告有所澄清說明或尋求其他相關補救措施，俾利被告後續行政行為發動（包含本件廢止行政處分之作成）與否之重要事實參考依據。⒎原告主張：「另據96年10月8 日報載『為帶動觀光，行政
院核定同意開放新高爾夫球場，行政院體育委員會評估全國容許新設立18至28座』。而系爭球場既已完成開發80﹪，應值得鼓勵並應准予展延許可，繼續開發完成，才不致浪費資源。系爭球場已依美國DYE（岱爾）公司所設計18洞球場設計圖施工並投入3億5千餘萬元之開發費用且完成80﹪」云云；惟查國內重新受理申請籌設高爾夫球場之區域及數量乙節，被告奉行政院96年9 月20日院臺體字第0960039715號函核定，僅限於南部區域（嘉義縣市、臺南縣市、高雄縣市及屏東縣）可容許開放球場數量為4至7座，東部區域（花蓮縣及臺東縣）可容許開放球場數量為1至4座，被告於96年12月7 日以體委設字第09600246671 號公告受理該等區域新設置高爾夫球場之申請，並未含原告球場所在新竹縣。教育部受理原告申請本球場審查通過准予設立，於77年12月16日以台（77）體字第61360 號函說明
二、三等，業已告知「本案施工前請依規定申請雜項執照，…三、球場用地申請變更編定前，應依內政部台（77）內營字第615634號函規定補辦徵求內政部同意，另申購國有土地及興建水利設施應依財政部及經濟部規定辦理。」依管理規則第5 條及第7 條前開各該有關籌設期限之規範，係課予申請人取得籌設許可後應依土地開發及建築法等相關規定程序下，於前述規定年限內依法完成開發，始為正辦，原告前述所稱「業已委託設計且完成部分開發等行為」因其均未依相關法規向權責機關申請有關雜項執照，所提工程合約僅係原告之私法契約，無法據以證明其係依土地開發及建築法等相關規定程序下所為合法開發。原告未有不可抗力原因致無法於規定年限完成開發者，被告自應廢止籌設許可，方符規範意旨。再者，高爾夫球場完工時程對原告而言至為重要，衡盱當時高爾夫球場管理規則已有規定，且必定係原告出具保證書，方有可能完成當初之許可審核條件。準此，原告無由諉為不知必須何年何月完成。
⒏綜上論據，被告原行政處分作成前，業已善盡行政程序法
第102條規定給予處分相對人陳述意見之機會，且其作成洵無違誤。
理 由
一、本件訴訟繫屬中被告代表人楊忠和，改為戴遐齡擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。又體育事務原由教育部體育司管轄，86年7 月16日被告依行政院指令掛牌成立，經被告及教育部協商後，由行政院指定體育事務之管轄權及相關業務移交被告。本件被告廢止原核准處分案件，即屬於行政院體育委員會組織條例第8條第9款所稱「關於高爾夫球場及其他特殊運動場館之管理及輔導事項」，為被告運動設施處所負責之業務，是被告對於系爭高爾夫球場許可之廢止與否有管轄權，原告以被告之處分違法與否為訴訟標的，列名被告為當事人，亦屬適格，合先敘明。
二、原告主張略以：原告於77年12月16日經教育部發給系爭球場設立許可證，惟原取有新竹縣政府核發之雜項執照，核准面積不敷18洞之需求，乃實際超挖開發面積75公頃，完工達80％，竟遭農委會82年4 月15限令停工，教育部又命原告俟高爾夫球場管理規則修正發布後再行申請設立許可，致停工數年。嗣教育部86年3 月21日（台）86體（3 ）字第86021096號函核准變更球場面積為71.8056 公頃，然並未明示開發完成日期，致其信賴該函為無限期之設立許可。且目前系爭球場已完成開發80％，僅因新竹縣政府尚未核發許可及雜項執照，迄今有20％未完工，經多次向被告陳報施工進度及計畫，請求延至98年2 月底完成開發，未蒙獲准，竟遭原處分廢止教育部原核准處分，並命回復原狀，造成原告資金嚴重損失，不僅違反公平原則、信賴原則，且違反比例原則，應予撤銷云云。
三、被告答辯略以：原75年7 月28日修正公布之高爾夫球場管理規則之主管機關為教育部，以原核准處分核准系爭高爾夫球場籌設許可，原告依行為時高爾夫球場管理規則第5 條向教育部出具保證書，保證於3 年期限內完工，屆期未完工，經教育部於86年3 月21日以台（86）體（三）字第86021096號函核准變更球場面積為71.8065 公頃，雖未明確敘明該球場籌設完成之期限，然揆諸上開管理規則第5 條及第7 條各該有關期限及申請人應附保證書之規定，原告主張教育部前揭許可函為「無期限」之許可，自非的論。原告於77年申請設立高爾夫球場許可時，教育部即依當時之高爾夫管理規則課予限期完工義務，工程一再延期而未能完工，嗣被告於86年
7 月16日成立並承接辦理球場籌設、開發使用之許可及撤銷等業務，審酌原告籌資不易，多次於法規許可之範圍內彈性處理，原告仍再三以可歸責於其本身之事由申請展期，迄二十年仍未完工，明顯已逾工程必要期間。被告廢止系爭球場設立許可，依相關規定合法裁量後所為，被告依法行政，廢止許可，並無違法等語。
四、按教育部75年7月28日（75）台參字第32198號令修正發布高爾夫球場管理規則第7 條規定「高爾夫球場經許可設立後，有左列情形之一者，撤銷其許可。一、未於辦妥法人登記6個月內開工興建者。二、自辦妥法人登記後3 年內未按照原設計建造完成者。但有正當理由經核准延期者，不在此限。
…」嗣於83年6月6日修正第7 條第4項及第5項規定，申請人於取得許可籌設函後，應即申請法人登記（政府機關除外），並依土地開發及建築管理等相關法令規定，向當地直轄市或縣（市）主管建築機關辦理球場開發事項。許可籌設期間以4 年為原則，必要時得經教育部核准延長1 年，未於籌設期間開發完成者，撤銷其許可。第11條規定「本規則修正施行前已獲許可設立尚未開放使用之高爾夫球場，應依左列規定辦理：一、…。二、已許可設立並已逾原核定建造完成期限，尚未申請開放使用之高爾夫球場，應於本規則修正施行之日起6 個月內，依本規則修正施行後之規定程序提出申請開放使用或依第7 條第5 項規定申請延長完工，逾期未申請者，撤銷其設立許可。」87年3 月11日修正該規則主管機關在中央為被告，88年8 月25日再次修正，對於高爾夫球場許可籌設期間，及必要時得核准延長1 年之規定，則無變易。核諸上開管理規則，原乃教育部在職權範圍內為執行職務，未經法律之授權，而逕依職權制定頒佈之命令。依憲法第23條規定，人民之自由權利僅得以法律限制之，因此，未經法律授權，行政機關縱依其組織法有某項職權，亦不得據以制定法規範，限制人民之自由權利。職權命令應屬內部法，僅對行政內部之下級機關及屬員有拘束力，其性質應屬行政規則。惟此係純就法理而言，我國實際久已存在以人民為相對人之職權命令，且為數極多，如一概否認其存在及作用，國家行政事務恐難以推行。職權命令與法規命令二者涇渭分明，固為理論上之理想狀態，法制作業應以此為努力方向，但現實之法治狀況係歷史產物，全面之釐清亦非一蹴可及。因此，干涉人民自由權利，乃至設定及加重人民義務之規定，固應尊重法律保留之憲法要求，以法律或法規命令定之，行政機關不得逕依職權制定職權命令。法律已授權制定法規命令之事項，亦不得以職權命令或行政釋示替代之。至於其他授與人民利益，或對人民法定權利之行使，或對人民法定義務之履行，僅為細節及程序上規定，不影響其實體之權利義務者，既然未抵觸干涉保留，至少在合理過渡期間內應可容忍。誠然，行政程序法制定後，因行政程序法中已無職權命令之相關規定，是否意味該法施行後即不得再有職權命令，以及原有之職權命令，所規定事項本應基於法律授權制定法規命令者，應否取得授權法源，調整為法規命令，學說紛紜。其實，行政機關得否制定職權命令，職權命令是否違反法律保留，係憲法層次之問題，行政程序法所規定者，為行政機關作成該條所列舉各種行政行為之程序，而非限定行政機關所得為行政行為之類別。行政程序法尚不足據以論斷職權命命之存廢，尤其，行政程序法第174 條之1 明定︰「本法（即行政程序法）施行前，行政機關依中央法規標準法第7條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後2 年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定﹔逾期失效。」反面推論之，即承認行政程序法施行前職權命令存在之合法性，對於行政機關於行政程序法施行前依職權命令所為處分之效力，亦予肯定。本案原處分援引之前開高爾夫球場管理規則，依該規則第1 條所宣示之規範目的及範圍以觀，所管制者為高爾夫球場之申請設立及管理，限制者為人民營業自由，原應有法律授權，主管機關逕以職權命令定之，誠為歷史產物，主管機關於法制未臻健全之時代，依此職權命令而為處分，核諸前揭說明，其效力仍值肯定。本案經原告申請，既已依上開規則給予於原告核准籌設系爭球場之附廢止保留授益處分，原告對此授益處分之附款亦不曾爭執，當不得就與其申請授益處分同一規範基礎之廢止保留再有何爭議。
五、首開事實欄所載之事實，為兩造所不爭執，且有教育部（77）體字第61360 號函、教育部79年11月16日以台（79）體字第56440 號函、教育部86年3 月21日以台（86）體（3 ）字第86021096號函、被告93年3 月10日體委設字第0000000000函、被告94年9 月27日體委設字第0940019288號函、原告93年4 月14日93晟育字第002 號函（附系爭高爾夫球場開發之預定時程表）、原告95年4 月25日00000000號函、原告95年
8 月14日00000000號函、原告95年9 月13日00000000號函、被告96年3 月27日體委設字第0960006289號函、原處分、93年度已逾籌設期限未完成開發知高爾夫球場設立許可審查會議記錄、96年3 月8 日召開審查已逾籌設期限未完成開發之高爾夫球場設立許可會議記錄、總統府公報網頁、87年度行政院體育委員會與教育部業務經費分工合作事宜會議記錄、教育部體育業務移撥體育委員會協調會議記錄、行政院體育委員會97年10月13日函件、教育部97年10月22日書函檢附「關西鄉村高爾夫球場」相關申請資料等件影本在卷可稽，可堪認定。職是，教育部於77年12月16日依原告申請，以當時高爾夫球場管理規則為據，核准原告籌設系爭球場，原告亦依上開規則第5 條出具保證書，保證3 年內完工，否則，依同規則第7 條規定，主管機關得撤銷其許可。以此以觀，當時主管機關教育部所核准籌設系爭球場之處分，顯然為附廢止保留之授益處分，亦即，原告於辦妥法人登記後3 年內如未能完成系爭高爾夫球場開發，主管機關即得廢止該核准處分。當然，廢止保留之條款適用時，行政機關仍應以合義務之裁量為是否廢止之決定，並非可任意廢止，故而，上開規則第7 點設有但書規定，有正當理由經核准延期者，行政機關不得廢止原核准處分。
六、承前所述，原告於辦妥法人登記後3 年內未能完成系爭球場開發，主管機關原得立即廢止該核准處分，惟基於行政裁量，並未行使之，嗣後79年、86年核准變更土地面積，雖擴張原核准處分之範圍，但原核准處分廢止保留之附款依然存在，此由被告91年度、93年度迭次召開已逾籌設期限未完成開發之高爾夫球場設立許可審查會議，均命原告提據預期施工進度、預估開放時程及承諾書等件，以憑審查是否准予展期乙節，即可明鑑，苟核准開發處分已變更為無限期，何來「已逾籌設期限」之謂？原告多次提供資料求為展期，被告12月25日體委設字第0910023522號函、93年3 月10日體委設字第0000000000函亦各附91年度、93度上開會議送達原告，會議紀錄上均明示係針對已逾當時有效（即88年8 月25日修正公布）之高爾夫球場管理規則第7條5項規定籌設期間之高爾夫球場為審查對象，會議結論則指明與會單位原則同意延展期間，但被告應逾1 個月內提出預期施工進度及預估開放時程，並承諾依預估時程積極辦理後續事宜，如逾時程未完成開發者放棄球場設立許可等情甚詳，此有上開函文及會議紀錄影本在卷可憑，足徵被告亦明知原核准處分之廢止保留條款依舊存在，本案中竟以被告於86年核准變更土地面積時，並未明示籌設期限為由，自行認定已取得「無限期」籌設系爭高爾夫球場之權利，毫無實證或理論上依據，委無可採。
七、查原告自77年許可籌設以來，迄被告以96年以原處分廢止原核准處分，將近20年，明顯已逾工程必要期間，期間，被告迭次召開審查會議附條件准予原告延期，並發函命原告定期施工、提出具體施工時程表，然至被告95年3月8日再度召開會議審查，原告並未依前所提出之具體施工時程表施作，甚至未取得新竹縣政府開發許可及雜項執照，經命原告提出具體施工進度及合理說明，以為是否同意展延之審核依據，原告既未能就何以未依前所提出之具體施工進度施工為合理說明，又未能提出具體施工進度，足徵系爭球場未能如期籌設完成，乃可歸責於原告，被告以原核准處分廢止保留附款為據，廢止原核准處分，實已善盡合義務之裁量，並無不法。
原告猶以：台灣高爾夫球場違法開挖情事嚴重，政府均未善予督導，原告前曾開發系爭高爾夫球場面積75公頃，完工達80％，竟遭農委會82年4 月15日限令停工，教育部又命原告俟高爾夫球場管理規則修正發布後再行申請設立許可，原告因守法而停工數年。而且，系爭高爾夫球場用地合併國有土地逾期開發而導致財政部國有財產局臺灣北區辦事處新竹分處解除土地開發契約及原有核准證明書註記作廢，新竹縣政府迄今又未依土地開發及建築管理等相關法令核發開發許可及雜項執照，以致原告無法施工。惟系爭高爾夫球場已完成開發80 %，粗體完工，此際廢止原核准處分，浪費資源至鉅，有違政府鼓勵高爾夫球場開發之政策，不服公平原則、信賴原則及比例原則云云。然原告申准取得球場設立許可，本應於所定期限內，以整體規劃分區開發為原則，依土地開發及建築管理相關法令規定，辦理球場開發事宜，於82年間僅獲許可開發面積21.7267 公頃情形之下，擅自超挖周邊農地達75公頃，且採全面開挖整地，未分期分區施工，裸地未作水土保持處理，農委會乃以82年4 月15日82農林字第0000000A號函命原告停工，限令於82年5 月底完成加強水土保持防災措施，此有農委會上開函影本在卷為據，此項停工事由係緣於原告之違法行為，且距今已十餘年，原告未即依法改善並繼續完成球場開發事宜，或以農委會停工命令、或以國有財產局解除土地開發契約及原有核准證明書註記作廢、或以新竹縣政府未核發施工及雜項執照等等為口實，資為遲延開發之理由，實屬不當連結，以此指被告廢止原核准處分有違公平原則、信賴原則，委無可採。且據新竹縣政府人員列席被告96年3 月8 日審查會議時說明，原告近年來並未向該府申請任何開發，被告為審查實情，經函請原告提具依法向新竹縣政府申辦開發許可及依相關規定辦理水土保持、環境保護等事項之書證以供參酌，原告僅檢附工程、設備費用憑證、基地範圍圖、土地適宜性分析圖、航測圖等及新竹縣政府93年通知現地勘查函，並無依土地開發及建築管理等相關法令規定申准發給開發許可及雜項執照等證明文件，此有卷附前揭審查會議紀錄及被告96年9 月14日體委設字第0960017650號函、原告96年9 月3 日訴願補充理由書附證等件影本為憑，是並無任何證據顯示系爭球場已依法開發完成達80% ，更無從推斷如予停工，經濟資源之耗費若干。反之，系爭球場長期未能籌設完成，無異閒置大量土地資源，而原核准處分既有廢止保留附款，主管機關因原告請求一再延展期限，致懸宕未決，法律及經濟社會亦負擔相當無形風險成本，廢止原核准處分，予以停工回復原狀，難認有違比例原則。
八、綜上，被告以原告籌設系爭球場有原核准處分廢止保留情事發生，以原處分廢止原核准處分，裁量行使合法且妥適，訴願決定予以維持，並無不當。原告徒執前詞，聲請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 11 月 18 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 11 月 18 日
書記官 徐子嵐