臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1154號原 告 甲00000000訴訟代理人 黃翎芳律師被 告 行政院勞工委員會代 表 人 王如玄（主任委員）訴訟代理人 丙○○
乙○○上列當事人間因勞工保險條例及就業保險法事件，原告不服行政院中華民國97年3 月12日院臺訴字第0970081008號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告係於民國（下同）88年12月間經台中縣政府核准立案之托育機構，自91年10月9 日起陸續僱用林育如等人，迄92年4 月7 日僱用員工達5 人以上，續於92年8 月25日、94年
1 月1 日、94年4 月11日僱用謝珮文、洪秀端、涂秀華，原告未於僱用員工達5 人以上之日或謝珮文、涂秀華、洪秀端到職當日為渠等員工申報參加勞工保險，亦未於92年1 月1日就業保險法施行之日或員工到職當日為渠等員工申報參加就業保險，延至94年7 月5 日始為林育如等6 人申報參加勞工保險，同時取得就業保險被保險人身分，被告乃以原告違反勞工保險條例第11條及就業保險法第6 條第3 項規定，依勞工保險條例第72條第1 項及就業保險法第38條第1 項規定，分別以96年8 月14日勞局承字第09601861351 號及第00000000000 號裁處書（以下合稱原處分），按原告應負擔之保險費金額，處以2 倍及10倍罰鍰計新台幣( 下同)227,570元及221,070 元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)關於被告96年8 月14日勞局承字第09601861351 號處分：
１、按「年滿15歲以上，60歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：1 、受僱於僱用勞工五人以上之公、民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶場之產業勞工及交通、公用事業之員工。2 、受僱於僱用5 人以上公司、行號之員工。3、受僱於僱用5 人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工。4 、依法不得參加公務人員保險或私立學校教職員保險之政府機關及公、私立學校之員工。5 、受僱從事漁業生產之勞動者。6 、在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者。7 、無一定雇主或自營作業而參加職業工會者。8 、無一定雇主或自營作業而參加漁會之甲類會員。」勞工保險條例第6 條雖定有明文，惟原告並非該條例第6 條第2 款所定之僱用5 人以上公司或行號，亦非第6 條第3 款所定之「僱用
5 人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工」，亦不符合其他款之必須強制加保之對象，係自願參加勞工保險，被告及訴願機關以原告違反勞工保險條例第6 條第1 項第1 款至第3 款、第11條、第72條之規定，裁處原告227,570 元，屬違法之行政處分。
２、訴願決定以原告為已廢止之兒童福利法之兒童福利機構，其設置實具有相當之公益性，認原告為勞工保險條例第6 條第
1 項第3 款所規定之強制投保之公益事業，惟兒童福利法業已於93年6 月2 日廢止，廢止前之兒童福利法第25條第1 項、第2 項規定：「私人或團體辦理兒童福利機構，應向主管機關申請立案；並於許可立案之日起6 個月內辦理財團法人登記。但私人或團體辦理第22條之兒童福利機構，而不對外接受捐助者，得不辦理財團法人登記。前項兒童福利機構不得兼營營利行為或利用其事業為任何不當之宣傳；其接受捐助者，應公開徵信，並不得利用捐助為設立目的以外之行為。」，原告實屬私人辦理之托兒所，依法向主管機關申請立案，惟並對外接受捐助，非屬公益性質之財團法人，係一依法免辦登記且無統一發票購票證之以營利為目的之機構，訴願決定概以原告為托兒所屬兒童福利機構，於處理兒童相關事務時應以兒童之最佳利益為優先考慮，遽認原告應適用勞工保險條例第6 條第1 項第3 款所規定之強制投保之公益事業實有空泛，因以社會經濟活動而言，任何經濟或社會活動，均難免具有公益性質，訴願決定以此認原告為一公益性質之機構，已有違誤。
(二)關於被告96年8 月14日勞局承字第09601861352 號處分：
１、按「年滿15歲以上，60歲以下，受僱之本國籍勞工，應以其雇主或所屬機構為投保單位，參加本保險為被保險人。但下列人員不得參加本保險：1 、依法應參加公教人員保險或軍人保險者。2 、已領取勞工保險老年給付或公教人員保險養老給付者。3 、受僱於依法免辦登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或機構者。」就業保險法第5 條第1 項定有明文。惟依加值型及非加值型營業稅法第29條規定：「專營第8 條第1 項第2 款至第5 款、第8 款、第12款至第15款、第17款至第20款、第31款之免稅貨物或勞務者及各級政府機關，得免辦營業登記。」，參照同法第8條第1 項第2 款至第5 款規定：「2 、供應之農田灌溉用水。3 、醫院、診所、療養院提供之醫療勞務、藥品、病房之進宿及膳食。4 、托兒所、養老院、殘障福利機構提供之育、養勞務。5 、學校、幼稚園與其他教育文化機構提供之教育勞務及政府委託代辦之文化勞務。」，原告係加值型及非加值型營業稅法第8 條第1 項第4 款所定免辦營業登記之依法免辦登記且無統一發票購票證之機構者，被告以原告違反就業保險法第5 條、第38條第1 項規定，為所屬員工林育如等9 名申保參加就業保險等為行政處分之論據，已有違誤。
２、行政程序法第4 條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則拘束」，訴願決定似亦認原告屬「依法免辦理登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主」，但認原告並無立法理由所考量「雇主之工作場所不良」之情形，故無就業保險法第5 條第1 項第3 款「排除參加就業保險」之適用。惟「雇主之工作場所不定，僱傭關係及雇主身分不明確，就業失業難以認定」雖係「依法免辦登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一購票證之雇主不得參加就業保險之立法理由，但就業保險法既已規定雇主不得參加就業保險，依法行政原則，原告即不得參加就業保險，被告不得逾越法律明確規定，以立法理由之解釋及認定，而違背法律作減縮或擴張之適用。
二、被告主張之理由：
(一)按：
１、勞工保險條例第6 條第1 項第1 款至第3 款規定，年滿15歲以上，60歲以下，受僱於僱用勞工5 人（包括臨時工、工讀生）以上之廠礦、交通、公用事業單位及公司、行號、新聞、文化、公益及合作事業單位之員工，應以其雇主為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人。第8 條第1 項第2 款規定，受僱於僱用未滿5 人之第6 條第1 項第1 款至第3 款規定各業之員工得自願投保。第11條規定，各投保單位應於其所屬勞工到職之當日列表通知保險人（勞工保險局）申報加保，其保險效力之開始，自應為通知之當日起算。第72條第
1 項規定，投保單位不依本條例之規定辦理投保手續者，按自僱用之日起，至參加保險之日止應負擔之保險費金額，處以2 倍罰鍰。勞工因此所受之損失，並應由投保單位依本條例規定之給付標準賠償之。
２、就業保險法第5 條第1 項規定，年滿15歲以上，60歲以下，受僱之本國籍勞工，應以其雇主或所屬機構為投保單位，參加本保險為被保險人。但依法應參加公教人員保險或軍人保險者、已領取勞工保險老年給付或公教人員保險養老給付者、受僱於依法免辦登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或機構者，不得參加本保險。第6 條第
1 項及第3 項規定，依法應參加本保險為被保險人之勞工，自投保單位申報參加勞工保險生效之日起，取得本保險被保險人身分，又投保單位應於本法施行之當日（92年1 月1 日）或勞工到職之當日，為所屬勞工申報參加本保險。另同法第38條第1 項規定，投保單位不依本法之規定辦理投保手續者，按自應為加保之日起，至參加保險之日止，應負擔之保險費金額處以10倍罰鍰，勞工因此所受之損失，並應由投保單位依本法規定之給付標準賠償之。
３、兒童福利法第1 條規定，為維護兒童身心健康，促進兒童正常發育，保障兒童福利，特制定本法。第4 條規定各級政府及公私立兒童福利機構處理兒童相關事務時，應以兒童之最佳利益為優先考慮，又同法第22條規定略以，縣（市）主管機關，應自行創辦或獎勵民間辦理托兒所、兒童樂園、兒童福利服務中心．．．等兒童福利機構。第25條規定私人或團體辦理兒童福利機構，應向主管機關申請立案，且不得兼營營利行為，各級主管機關應輔導、監督、檢查及評鑑上開兒童福利機構。
(二)本件經勞工保險局審查，原告係於88年12月間經台中縣政府社會局核准立案之托育機構，自91年10月9 日起陸續僱用林育如等9 名員工，並自92年4 月7 日起僱用員工滿5 人以上，自92年4 月7 日起原告已屬勞工保險條例第6 條第1 項第
3 款之強制投保對象，及自92年1 月1 日起已符合就業保險強制投保規定，惟其遲延至94年7 月5 日始為渠等申報參加勞工保險（含就業保險），與規定不符，被告依勞工保險條例第72條第1 項及就業保險法第38條第1 項規定處以罰鍰。
(三)原告係依兒童福利法（93年6 月2 日廢止）規定由台中縣政府核准立案之托兒所，該法第25條明定托兒所應向主管機關申請立案，且不得兼營營利行為，依行政院主計處之中華民國行業標準分類，托兒所係屬兒童及少年福利服務業（第8201類），另據內政部68年9 月8 日台內社字第28616 號函釋，公益事業係指凡裨益大眾之公共設施及增進共同利益，而非屬營利為目的者，其範圍包括教育、衛生、社會福利等依法設立登記之財團法人、社團法人均屬之。原告非屬營利為目的之兒童及少年福利服務業之公益事業，性質屬勞工保險條例中第6 條第1 項第3 款之公益事業；且就業保險法第5條第1 項第3 款規定，受僱於「依法免辦登記且無核定課稅」或「依法免辦登記且無統一發票購票證」之雇主或機構者，不得參加就業保險，立法理由在於該等雇主之工作場所不定，僱傭關係及雇主身分不明確，其就業或失業難以認定，故不納入就業保險之投保對象，原告既經核准設立，即有依法辦理登記之事實，非屬就業保險法第5 條第1 項但書規定排除參加就業保險之對象，原處分並無違法或不當情事。
理 由
甲、程序方面：本件被告代表人於訴訟繫屬中由盧天麟變更為王如玄，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
乙、實體方面：
壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出投保單位基本資料查詢─承保1 表，丹尼兒托兒所薪資、伙食津貼、加班費印領清冊，勞工保險加保申報表、丹尼兒托兒所立案証書、有被保險人異動資料查詢、在職員工名冊等影本附被告卷可稽，被告以原告違反勞工保原處分為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、原告是否為勞工保險條例第6 條之投保單位？
二、原告是否為就業保險法第5 條第1 項第3 款所稱之「受僱於依法免辦登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或機構者」，而可「排除參加就業保險」？
貳、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）勞工保險條例第6 條第1 項規定：「年滿15歲以上，60歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：1 、受僱於僱用勞工五人以上之公、民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶場之產業勞工及交通、公用事業之員工。2 、受僱於僱用5 人以上公司、行號之員工。3 、受僱於僱用
5 人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工。4 、依法不得參加公務人員保險或私立學校教職員保險之政府機關及公、私立學校之員工。5 、受僱從事漁業生產之勞動者。6 、在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者。7、無一定雇主或自營作業而參加職業工會者。8 、無一定雇主或自營作業而參加漁會之甲類會員。」
（二）勞工保險條例第11條規定：「符合第6 條規定之勞工，各投保單位應於其所屬勞工到職、入會、到訓、離職、退會、結訓之當日，列表通知保險人；其保險效力之開始或停止，均自應為通知之當日起算。但投保單位非於勞工到職、入會、到訓之當日列表通知保險人者，除依本條例第72條規定處罰外，其保險效力之開始，均自通知之翌日起算。」
（三）勞工保險條例第72條第1 項前段規定：「投保單位不依本條例之規定辦理投保手續者，按自僱用之日起，至參加保險之日止應負擔之保險費金額，處以2 倍罰鍰。」
（四）就業保險法（92年1 月1 日施行，下同）第5 條第1 項規定：「年滿15歲以上，60歲以下，受僱之本國籍勞工，應以其雇主或所屬機構為投保單位，參加本保險為被保險人。但下列人員不得參加本保險：．．．3 、受僱於依法免辦登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或機構者。」
（五）就業保險法第6 條第1 項及第3 項前段規定：「本法施行後，依前條規定應參加本保險為被保險人之勞工，自投保單位申報參加勞工保險生效之日起，取得本保險被保險人身分；自投保單位申報勞工保險退保效力停止之日起，其保險效力即行終止。」「依前條規定應參加本保險為被保險人之勞工，其雇主或所屬團體或所屬機構未為其申報參加勞工保險者，各投保單位應於本法施行之當日或勞工到職之當日，為所屬勞工申報參加本保險；於所屬勞工離職之當日，列表通知保險人。其保險效力之開始或停止，均自應為申報或通知之當日起算。」
（六）就業保險法第38條第1 項前段規定：「投保單位不依本法之規定辦理加保手續者，按自應為加保之日起，至參加保險之日止應負擔之保險費金額，處以10倍罰鍰。」
（七）就業保險法施行細則第8 條第1 項第7 款規定：「投保單位依本法第6 條第3 項規定為所屬勞工申報參加本保險時，應填具投保申報書及加保申報表各1 份送交保險人，並檢附負責人國民身分證正背面影本及各目的事業主管機關核發之下列相關證件影本：．．．7 、新聞事業、文化事業、公益事業、合作事業、職業訓練機構及各業人民團體應檢附立案或登記證明書。．．．」
二、原告係為勞工保險條例第6 條之投保單位：
（一）按勞工保險係國家為保護勞工及實施社會保險制度之基本國策而建立之社會福利措施，旨在保障勞工生活安定、促進社會安全。勞工依法有參加勞工保險之權利，且以「投保單位」為要保人強制投保，則法院就勞工保險條例第6條「投保單位」之解釋，自勿庸過嚴，以免雇主假「非投保單位」之名而脫免為勞工投保之社會責任。
（二）查原告為88年12月間經台中縣政府核准立案之托育機構，其並無法人人格，性質上屬於獨資之行號，原告並主張其係「私人辦理之托兒所，依法向主管機關申請立案，惟並對外接受捐助，非屬公益性質之財團法人，係一依法免辦登記且無統一發票購票證之『以營利為目的』之機構」（見起訴狀第3 頁），可知原告縱非勞工保險條例第6 條第
1 項第3 款之「公益事業」，而係屬於「勿庸辦理營利事業登記、以營利為目的之機構」，亦屬於同條項第2 款之「僱用5 人以上之行號」，原告主張其非勞工保險條例第
6 條之投保單位云云，不足採信。
（三）原告自91年10月9 日起陸續僱用林育如等9 名員工，並自92年4 月7 日起僱用員工滿5 人以上，有丹尼兒托兒所薪資、伙食津貼、加班費印領清冊、在職員工名冊等影本可憑，為兩造所不爭執，原告縱非勞工保險條例第6 條第1項第3 款之公益事業，但自92年4 月7 日起已屬同條項第
2 款「僱用5 人以上之行號」之投保單位，亦有為員工投保之義務。
三、原告非屬就業保險法第5 條第1 項第3 款所稱之「‧‧依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或機構」：
（一）按加值型及非加值型營業稅法第8 條第1 項第4 款雖規定托兒所係「免辦營業登記且無統一發票購票證之機構」，但該法之立法目的在於確定營業稅繳納人之範圍，解釋自應從嚴，與就業保險法立法目的在於「保護勞工權益」並不相同，故就業保險法第5 條第1 項第3 款所稱之「免辦登記」之範圍，自不必採用加值型及非加值型營業稅法第
8 條第1 項第4 款之同一標準。
（二）按就業保險法第5 條第1 項第3 款所稱之「依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或機構」，於「（非強制辦理營業登記）但已經辦理立案登記」之雇主是否亦有適用？非無解釋之空間。參酌該條立法理由在於「該等雇主之工作場所不定，僱傭關係及雇主身分不明確，其就業或失業難以認定，故不納入就業保險之投保對象」，則於「非強制辦理營業登記，但已經立案登記」之雇主，顯然並無「雇主之工作場所不定，僱傭關係及雇主身分不明確，其就業或失業難以認定」之情形，自無排除就業保險法適用之理由，可知就業保險法第5 條第1 項第3 款所謂之「依法免辦登記」，應限縮解釋為「依法免辦登記，且尚未辦理登記者」，始符合保護勞工之立法意旨。
（三）本件原告雖屬加值型及非加值型營業稅法第8 條第1 項第
4 款規定「免辦營業登記（且無統一發票購票證）之機構」，但原告已經辦理立案登記，尚非就業保險法第5 條第
1 項第3 款所稱之「‧‧『依法免辦登記』且無統一發票購票證之雇主或機構」，原告既自91年10月9 日起陸續僱用林育如等9 名員工，並自92年4 月7 日起僱用員工滿5人以上，有丹尼兒托兒所薪資、伙食津貼、加班費印領清冊、在職員工名冊可憑，為兩造所不爭執，原告自92年1月1 日起已符合就業保險強制投保規定，其主張其可排除就業保險法適用云云，尚無足採。
四、從而，原處分以原告違反勞工保險條例第11條及就業保險法第6 條第3 項規定，依勞工保險條例第72條第1 項及就業保險法第38條第1 項規定，分別按原告應負擔之保險費金額，處以2 倍及10倍罰鍰計227,570 元及221,070 元，並無不法，其認原告係屬勞工保險條例第6 條第1 項第3 款之公益事業，縱有未洽，但結果並無不同，並無撤銷之必要，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
叄、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 22 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 10 月 22 日
書記官 陳圓圓