臺北高等行政法院判決
97年度訴字第01164號原 告 甲○○被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 己○○
庚○○戊○○被 告 臺北縣新莊市公所代 表 人 丙○○市長）住同訴訟代理人 劉志忠律師被 告 臺北縣新莊地政事務所代 表 人 丁○○主任）住同訴訟代理人 辛○○上列當事人間因耕地租佃爭議等事件，原告不服內政部中華民國97年3 月26日台內訴字第0960186305號訴願決定、內政部中華民國97年7 月3 日台內訴字第0970028361號訴願決定及臺北縣政府中華民國97年3 月6 日北府訴決字第0960675994號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠原告重劃前所有坐落臺北縣新莊市○○段頭前小段306-3 、
306-4、306-5 、306-6 、306-12、306-13、306-14、306-1
5 地號等8 筆土地，位於新莊副都心市○○○區○○○○○道路與思源路交叉口附近，土地○○○區○○○區○道路用地及公共設施用地，其中頭前段頭前小段306-3 、306-6 、306-12地號等3 筆土地，被告臺北縣政府依市地重劃實施辦法第31條第1 項第1 款規定，按原位次提經該縣市地重劃委員會民國（下同）94年第1 次會議審議通過之公共設施用地土地調整分配原則，分配於副都心段1 小段2 地號土地，另剩餘位於道路、公共設施上之土地，因原B16 街廓計有李芳男等4 組土地所有權人，依原位次分配後，已無土地可容納原告剩餘土地集中至B16 街廓合併分配，又原告剩餘土地已達最小分配面積標準1/2 ，被告臺北縣政府依市地重劃實施辦法第31條第1 項第7 款規定及公共設施用地土地調整分配原則，調整分配至相同路寬條件之副都心段1 小段30地號土地，該分配結果經被告臺北縣政府於95年12月25日至96年1 月24日公告土地分配結果30日，原告於96年1 月8 日提出異議，就重劃後分配副都心段一小段30地號土地要求增配及調整分配至副都心一小段5 地號（抵費地），或調整分配至副都心段一小段80地號（抵費地）並將剩餘土地再分配至5 地號。經被告臺北縣政府於96年3 月7 日邀集原告召開協調會，調處不成，經彙提臺北縣市地重劃委員會96年度第2 次會議審議後，仍維持原公告結果，被告臺北縣政府於96年5 月10日以北府地劃字第0960296075號函（下稱臺北縣府函㈠）轉知原告上開審議結果，原告於96年5 月22日再次提出異議，異議內容相同，嗣於96年6 月1 日被告臺北縣政府邀集原告召會協調，原告另要求調整分配至304 地號，剩餘再分配至
5 地號，或調整分配至48地號，仍調處不成，被告臺北縣政府函陳報內政部裁決，內政部於96年7 月19日以內授中辦地字第0000000000函覆維持原分配結果，被告臺北縣政府業於96年8 月6 日以北府地劃字第0960499368號函轉知原告。原告對於臺北縣府函㈠不服，提起訴願，經內政部97年3 月26日台內訴字第0960186305號訴願決定（下稱內政部訴願決定㈠）以無理由駁回（駁回部分為訴願決定主文第1 項），仍不服而提起本件行政訴訟，求為撤銷臺北縣府函㈠及內政部訴願決定㈠主文第1 項部分，並求為被告臺北縣政府重為分配如下述聲明2 所示。
㈡被告臺北縣政府95年12月4日北府地劃字第0950845435號函
請被告臺北縣新莊市公所（下稱新莊市公所）檢送新莊市副都市中心地重劃區範圍內之私有土地三七五租約清查表，被告新莊市公所以95年12月8日北縣莊民字地0000000000號函（下稱新莊市公所函㈠）檢送之，並於95年12月13日以北縣莊民字第0950076055號函（下稱新莊市公所函㈡）通知新莊市頭前市地重劃區土地出、承租人於文到6 個月內會同至新莊市公所辦理因重劃後土地標示變更之租約變更登記。原告重劃前所有上開地號土地均註記有耕地三七五租約，被告臺北縣政府於土地分配結果公告期滿後，於96年1 月29日邀土地所有權人及承租人召開耕地三七五租約協調會，惟無法達成協議，被告臺北縣政府依市地重劃實施辦法第48條規定，將原有之耕地三七五租約註記轉載至原告所分配副都心段1小段2 地號及30地號土地，並以96年5 月14日北府地劃字第0960316817號函（下稱臺北縣府函㈡）檢送土地重劃成果清冊等件予被告臺北縣新莊地政事務所（下稱新莊地政事務所），囑審核後辦理土地權利變更登記事宜，以96年5 月23日莊登字第195870號登記申請書（下稱新莊地政登記申請書㈠）辦理重劃登記。原告不服，新莊市公所函㈠㈡及新莊地政登記申請書㈠部分向臺北縣政府訴願，新莊市公所函㈠及新莊地政登記申請書㈠經臺北縣政府以97年3 月6 日北府訴決字第0960675994號訴願決定（下稱臺北縣府訴願決定）不受理；新莊市公所函㈡部分經臺北縣政府以訴願不受理駁回（案號；00000000、00000000，00000000）；臺北縣府函㈡部分經向內政部提起訴願，經內政部訴願決定㈠不受理（不受理部分為主文第2 項），原告不服，提起行政訴訟、求為撤銷上開新莊市公所函㈠㈡、臺北縣府函㈡、新莊地政登記申請書㈠、臺北縣府訴願決定及內政部訴願決定㈠主文第2項部分。
㈢原告所有坐落臺北縣新莊市○○段頭前小段306 、306-9 、
306-10、306-11地號等土地參加臺北縣第17期新莊市頭前市地重劃，重劃後分配編為中原段36、40、45地號等重劃土地，重劃土地分配成果經被告臺北縣政府於95年7 月25日以北府地區字第09505036442 號公告，公告期間自95年7 月28日至95年8 月28日止。原告重劃前上開土地均註記有耕地三七五租約，被告臺北縣政府於土地分配結果公告期滿後，於95年10月12日邀集土地所有權人及承租人召開耕地三七五租約協調會，惟無法達成協議，被告臺北縣政府依市地重劃實施辦法第48條規定，將原有之耕地三七五租約註記轉載至原告所分配之中原段36、40、45地號土地。嗣被告臺北縣政府以95年11月30日北府地區字第0950839104號函（下稱臺北縣府函㈢）檢送土地重劃成果清冊等件予被告新莊地政事務所，囑審核後辦理土地權利變更登記事宜，以95年12月6 日莊登字第441310號登記申請書（下稱新莊地政登記申請書㈡）辦理重劃登記。經被告臺北縣新莊地政事務所比對尚有部分資料不符，嗣經被告臺北縣政府查對補正後，被告臺北縣政府再以95年12月8 日北府地區字第0950842806號函（下稱臺北縣府函㈣）檢送更正後他項權利清冊及三七五租約清冊各乙份，請被告新莊地政事務所併案辦理土地權利變更登記。原告不服新莊地政登記申請書㈡、臺北縣府函㈢及㈣，新莊地政登記申請書㈡部分經向臺北縣政府訴願，臺北縣政府以不受理駁回（案號；00000000、00000000，00000000），臺北縣府函㈢及㈣部分經向內政部訴願，內政部以97年7 月3 日台內訴字第0970028361號訴願決定（下稱內政部訴願決定㈡）不受理，原告不服，求為撤銷新莊地政登記申請書㈡、臺北縣府函㈢及㈣及內政部訴願決定㈡。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
1.內政部訴願決定㈠主文第1項部分及臺北縣府函㈠均撤銷。
2.被告臺北縣政府對副都心段一小段30號之分配，應更為副都心段一小段5 號，或副都心段一小段80號及副都心段一小段5號661.26平方公尺。
3.新莊市公所函㈠撤銷。
4.新莊市公所函㈡及新莊地政登記申請書㈠及臺北縣府訴願決定均撤銷。
5.臺北縣府函㈡及內政部訴願決定㈠主文第2項部分均撤銷。
6.新莊地政登記申請書㈡撤銷。
7.臺北縣府函㈢及㈣及內政部訴願決定㈡均撤銷。
8.被告臺北縣政府應函請被告新莊市公所及被告新莊地政事務所10日內撤銷新莊市○○段36、40、45和副都心段一小段2 、30等地號之三七五耕地租約註記之登記處分。逾期則由被告臺北縣政府撤銷被告新莊市公所及被告新莊地政事務所處分，並代函被告新莊地政事務所塗銷新莊市○○段36、40、45和副都心段一小段2 、30等地號之三七五耕地租約註記之登記處分。
9.被告臺北縣政府、新莊市公所及新莊地政事務所應連帶給付原告新臺幣（下同）22,037,719元。
10.訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明：
1.被告臺北縣政府聲明：⑴駁回原告之訴。
⑵訴訟費用由原告負擔。
2.被告新莊市公所聲明：⑴駁回原告之訴。
⑵訴訟費用由原告負擔。
3.被告新莊地政事務所聲明：⑴駁回原告之訴。
⑵訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告主張：
1.原告所有重劃前坐落臺北縣新莊市○○段頭前小段306-3、306-4 、306-5 、306-6 、306-12、306-13、306-14、306-15地號等8 筆土地，位於新莊副都心市○○○區○○○○○道路與思源路交叉口附近，土地○○○區○○○區○道路用地及公共設施用地，其中頭前段頭前小段306-3 、306-6、306-12地號等3筆土地，經被告臺北縣政府分配於副都心段1小段2地號土地，另剩餘位於道路、公共設施上之土地，則調整分配至副都心段1 小段30地號土地。該分配結果經被告臺北縣政府公告，原告於96年1月8日提出異議，就重劃後分配副都心段一小段30地號土地要求增配及調整分配至副都心一小段5 地號（抵費地），或調整分配至副都心段一小段80地號（抵費地）並將剩餘土地再分配至5 地號土地，其理由如下：「被告臺北縣政府抵費地副都心段一小段5 號、80號是原告頭前段頭前小段306-4 、-5 、-6 、-12 、-13 、-14 、-15 之一部分，故重劃後應分配予原告。原告分配之副都心段一小段30號並非原告之原地，分配給原告有違背市地重劃實施辦法第31條之原地分配原則。再者，被告臺北縣政府副都心段一小段5 號之土地取自原地主，若調換到副都心段一小段30號，對被告臺北縣政府有益，因副都心段一小段31號亦是被告臺北縣政府抵費地，二者（30和31地號）合起來共為5,144.23平方公尺（1,556.13坪），標地路闊比較大、比較四方，對以後標售時價格有影響。相對的，若原告副都心段一小段30 號 能調換到副都心段一小段5 號，對原告整體開發會比較好，關於相差之面積，原告可以如同副都心段一小段1 和3 號地主補差額給被告臺北縣政府，對被告臺北縣政府沒有差別，或副都心段一小段80號及副都心段一小段
5 號661.26平方公尺（雖80號非原告原地，但由公共設施推延下去即是原告土地）。」臺北縣府函㈠竟告知原告臺北縣市地重劃委員會96年度第2 次會議審議後，仍維持原公告結果，原告不服經訴願復為內政部訴願決定㈠主文第
1 項以無理由駁回，為此，訴請撤銷臺北縣府函㈠及內政部訴願決定㈠主文第1 項部分，並依行政訴訟法第8 條規定求為被告臺北縣政府重為分配如下述聲明7 所示。
2.原告所有坐落重劃前臺北縣新莊市○○段頭前小段306、306-3～306-8、306-10～306-15號土地，與訴外人李明宗、李明隆、李明吉等三人（下稱李明宗等人）原訂有耕地三七五租約（租約字號：莊租登字第109號、原承租人為李明宗等人之父李文章）；另原告所有坐落同地段306 、306-10、306-4～306-6、306-14號土地，亦與訴外人李文全原訂有耕地三七五租約（租約字號：莊租登字第110 號）。其間，原告以李明宗等人及李文全不自任耕作、變更使用及未繳租金為由，主張其與渠等所訂上開三七五租約已失其效力，依耕地三七五減租條例第26條規定調處不成立，經移送法院審理後，關於原告與李明宗等人之租佃爭議，經最高法院89年7 月28日89年度台上字第1735號判決分別駁回渠等之上訴確定；另原告與李文全之租佃爭議，亦經最高法院89年8 月3 日89年度台上字第1752號裁定駁回原告之上訴而部分確定。上開耕地租約坐落土地地號重測分配後即為中原段36、40、45及副都心段一小段2 、30等地號，其中原段45號及副都心段一小段2 地號是不應有註記，而中原段36、40地號及副都心段一小段30地號僅部分有耕地三七五租約註記，但亦應標出正確各租約承租面積。其實，上開二租約分別於67、73年期滿，既未耕作且未繳租，復未續訂，而87年之前土地登記謄本亦從未有耕地三七五租約之註記，故而，並無在上開土地上註記耕地三七五租約之理。被告臺北縣政府亦以90年10月16日北府地權字第378587號函、90年12月7 日北府地權字第439727號函裁示被告新莊市公所：「依臺灣省耕地租約登記辦法出賣出典與鄉公所聯繫作業要點第6 條，即法院確定判決和附圖，10日內儘速辦理終止2 租約登記。」被告新莊市公所原以90年12月21日90北縣莊民字第61562 、64137 號函囑被告新莊地政事務所註銷上2 筆租約登記。詎被告新莊市公所竟於95年間擅自回復上開租約註記。
3.被告臺北縣政府95年間辦理臺北縣新莊市○○市○○○○○段市地重劃，未督促被告新莊市公所清理租約，任令被告新莊市公所以新莊市公所函㈠檢送新莊市副都市中心地重劃區範圍內之私有土第三七五租約清查表，又以新莊市公所函㈡通知新莊市頭前市地重劃區土地出、承租人於文到6 個月內會同至新莊市公所辦理因重劃後土地標示變更之租約變更登記，致使原告重劃前所有上開地號土地均註記耕地三七五租約，被告臺北縣政府並將之轉載於原告所分配副都心段1小段2地號及30地號土地，又以臺北縣府函㈡檢送土地重劃成果清冊等件予被告新莊地政事務所，囑審核後辦理土地權利變更登記事宜，以新莊地政登記申請書㈠辦理重劃，以上被告臺北縣政府、新莊地政事務所及新莊市公所之「處分」（即新莊市公所函㈠㈡、新莊地政登記申請書㈠及臺北縣府所函㈡）均有違法，經原告分別提起訴願，竟均遭訴願不受理（即系爭臺北縣府訴願決定、臺北縣政府案號00000000、00000000，00000000訴願決定及內政部訴願決定㈠主文第2項部分），訴願決定顯然有誤，原告乃提起本件行政訴訟，請求將新莊市公所函㈠、㈡、新莊地政登記申請書㈠及臺北縣府訴願決定、臺北縣府函㈡及內政部訴願決定㈠主文第2項部分均撤銷。
4.又被告臺北縣政府95年間辦理臺北縣第17期新莊市頭前市地重劃，仍未督促被告新莊市公所清理租約，致使原告所有坐落臺北縣新莊市○○段頭前小段306、306-9、306-10、306-11地號等土地重劃分配編為中原段36、40、45地號均註記有耕地三七五租約。被告臺北縣政府以臺北縣府函㈢檢送土地重劃成果清冊等件予被告新莊地政事務所，以新莊地政登記申請書㈡辦理重劃登記，嗣又以臺北縣府函㈣）檢送更正後他項權利清冊及三七五租約清冊各乙份，請被告新莊地政事務所併案辦理土地權利變更登記。被告臺北縣政府、新莊地政事務所上開「處分」（即新莊地政登記申請書㈡、臺北縣府函㈢及㈣）均有違法，原告不服，新莊地政登記申請書㈡部分經向臺北縣政府訴願，臺北縣政府以不受理駁回（案號：00000000、00000000、00000000），臺北縣府函㈢及㈣部分經向內政部訴願，內政部訴願決定㈡亦為不受理之決定，原告均不服，乃提起行政訴訟，求為撤銷新莊地政登記申請書㈡、臺北縣府函㈢及㈣及內政部訴願決定㈡。
5.被告臺北縣政府為被告新莊市公所及被告新莊地政事務所之直屬上級機關，基於行政一體制，倘下級機關有違法或應為不為之情形，造成人民權益損害或阻礙重劃工作時，依地方制度法第75條、第76條及內政部70年3月19日台內字第3550號函、89年2月3日台內地字第8964191號函頒「地政事務所審查三七五租約耕地出賣或出典案件與鄉（鎮、市、區）公所檢查聯繫作業要點」（下稱三七五租約檢查聯繫作業要點）規定，被告臺北縣政府基於上級機關之監督權責，自得限時（10日內）命被告新莊市公所清理租約，且被告新莊地政事務所未依前揭作業要點規定之程序審查及辦理，被告臺北縣政府亦可命其撤銷系爭土地之租約註記。為此依行政訴訟法第8 條求為判決命被告臺北縣政府給付如訴之聲明8所示。
6.被告新莊市公所於95年間擅自回復上開租約註記，違反被告臺北縣政府亦以90年10月16日北府地權字第378587號函、90年12月7日北府地權字第439727號函及91年5月28日北府地權字地0000000000號處分，而被告臺北縣政府未糾正被告新莊地政事務所租約註記處分，致使原告遭受土地不能買賣及增值稅持續增加之損害，共計22,037,719元，為此依行政程序法第120條第1項請求被告臺北縣政府、新莊市公所及新莊地政事務所連帶補償上開金額。
㈡被告主張：
⒈被告臺北縣政府之主張：
⑴程序部分：
有關原告請求被告臺北縣政府逕為註銷李文全、李明宗等3 人租約部分，案經鈞院以96年度訴字第2078號裁定駁回原告之訴，全案因原告不服於97年4 月15日向最高行政法院提起抗告，並經最高行政法院以97年度裁字第4285號裁定駁回。
⑵實體部分：
①市地重劃土地分配部分：
A.「重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準，其調整分配方法如下：一、同一土地所有權人在重劃區內有數宗土地，其每宗土地應分配之面積已達原街廓原路街線最小分配面積標準者，除依第二十二條規定辦理外，應逐宗個別分配；其未達原街廓原路街最小分配面積標準者，按應分配之面積較大者集中合併分配。但不得合併分配於公共設施用地及依法不得建築之土地。…三、同一宗土地跨占分配線二側，其各冊應分配之面積已達原街廓原路街線最小分配面積標準者，應於分配線二側個別分配之；其中一側應分配面積之面積，未達原街廓原路街線最小分配面積標準者，應向面積較大之一側合併分配之。…七、重劃前土地位於共同負擔之公共設施用地或位於非共同負擔之公共設施用地，經以公有土地、抵費地指配者，其分配位置由主管機關視土地分配情形調整之。」為市地重劃實施辦法第31條第
1 項第1 、3 、7 款所明文規定，重劃後之土地分配係依上開規定，並按臺北縣市地重劃委員會94年度第1 次會議審議通過之「臺北縣新莊副都市中心地區市地重劃區內位於公共設施用地之土地調整分配原則」調整分配；查原告重劃前所有坐落新莊市○○段頭前小段306-3、306-4、306- 5、306-6 、306-12、306-13、306-14、306-15地號等8筆土地，位於新莊副都心市○○○區○○○○○道路與思源路交叉口附近，土地使用分區為部○○○區○道路用地及部分公共設施用地，其中頭前段頭前小段306-3、306-6、306-12地號土地，分配於副都心段一小段2 地號；另剩餘位於道路、公共設施上之土地，因該B16 街廓按依原位次分配後，已無土地可容納原告剩餘土地集中合併分配至副都心一小段2 地號土地。又因原告剩餘土地業已達最小分配面積標準二分之一，故依前開原則調整分配至與原告原所有土地之路街寬度條件相同之副都心段一小段30地號土地。
B.按「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附下列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所三十日，以供閱覽。…主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。…」為市地重劃實施辦法第35條第1 、4 項所明文規定，本重劃區於95年12月25日至96年1 月24日公告土地分配結果30日，並依市地重劃實施辦法35條之規定，受理區內土地所有權人對土地分配結果提出異議；原告於96年1 月8 日提出異議，惟其就重劃後分配副都心段一小段30地號土地要求增配及調整分配至副都心一小段5 地號（抵費地），或調整分配至副都心段一小段80地號（抵費地）並將剩餘土地再分配至5 地號；前經被告臺北縣政府於96年3月7日邀集原告召開協調會，因協調不成，經彙提臺北縣市地重劃委員會96年度第2 次會議審議後，仍維持原公告結果，被告臺北縣政府嗣以臺北縣府函㈠函覆在案；原告不服臺北縣前開市地重劃委員會決議，於96年5 月22日再次提出異議，異議內容相同，嗣於96年6 月1 日被告臺北縣政府邀集原告召會協調，原告另訴求調整分配至304 地號，剩餘再分配至5 地號，或調整分配至48地號；綜而言之，原告要求調整分配之位置，均屬街角地與其原分配剩餘土地之條件並不相符，違反市地重劃實施辦法第31條第1 項及臺北縣市地重劃委員會94年度第1 次會議決議之公共設施用地土地調整分配原則，亦違背本重劃區土地分配之公平性；又因本區土地分區使用管制要點中規定，商業區之最小建築面積為1000平方公尺，倘准其分配至304 地號後，再剩餘之土地亦不足分配至5 地號，以致調處不成，被告臺北縣政府爰依市地重劃實施辦法第35條第4 項規定，於96年7 月5 日北府地劃字第0960429152號函陳報內政部裁決，內政部於96年7 月19日函覆維持原分配結果，被告臺北縣政府業於96年8月6日以北府地劃字第0960499368號函覆原告，原告仍不服，提起訴願。
C.查原告之訴求，係欲將分配於副都心一小段2 地號土地所剩餘之土地，分配於副都心一小段5 地號及80地號，惟此二筆地號土地均為街角地，比較原告所有地號土地，僅頭前段頭前小段306-3、306-13地號位於街角地，被告臺北縣政府已按原位次分配副都心段一小段2 地號之街角地予原告，其餘位於道路、公（兒）等公共設施用地土地，非屬街角地，故調整分配至副都心段一小段30地號土地，與市地重劃實施辦法第31條之規定並無違誤。
D.又原告重劃前所有坐落新莊市○○段頭前小段306-3地號等8筆土地，位於新莊副都心市○○○區○○○○○道路與思源路交叉口附近，土地○○○區○○○區○道路用地及公共設施用地，其中頭前段頭前小段306-3、306-14、306-15地號等3筆土地，重劃前土地坐落於重劃後副都心一小段2 、3 、4 、5地號土地範圍內之面積僅為1388平方公尺，另重劃後扣除各項負擔分配與原告之副都心段一小段2 地號土地面積為1348.78 平方公尺，是以被告臺北縣政府已將原告所有位於街角部分之土地，據以分配於副都心一小段2 地號內。
E.有關副都心段一小段5 地號之位置，重劃前係屬李陳道子所有，為新莊市○○段頭前小段276-5 、276-10、276-11、276-24、276-26、276-27地號等6筆土地，面積共1889平方公尺，非屬原告所稱為其重劃前土地之原位次，且因此筆地籍形狀不方整，分配後恐有無法滿足建蔽率之疑慮，被告臺北縣政府故將李陳道子所有土地分配於副都心段一小段4地號，重劃扣除負擔後，分配面積為1001.04 平方公尺，並無違誤。
②耕地三七五租約部分：
A.新莊副都心市地重劃區部分
a.按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間於二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第一項所明文規定；查被告臺北縣政府函㈡中，有關耕地三七五租約部分，係函請地政事務所將重劃前既有耕地三七五租約之地號土地，辦理標示變更登記，非屬行政處分，且經內政部訴願委員會不予受理，先予敘明。
b.按「重劃前訂有耕地三七五租約之土地，如無本條例施行細則第89條所訂不能達到原租賃目的之情形者，主管機關應於重劃分配結果公告確認後二個月內邀集權利人協調。…協調不成者，應於權利變更登記後函之有關機關逕為辦理租約標示變更登記。」為市地重劃實施辦法第48條之規定，爰此，被告臺北縣政府於96年1 月29日邀集土地所有權人及承租人召開耕地三七五租約協調會，惟因租佃雙方無法達成協議，被告臺北縣政府爰依市地重劃實施辦法第48條之規定，將原有之耕地三七五租約註記轉載至原告所分配副都心段一小段2 地號及30地號土地，惟原告仍持續陳情，被告臺北縣政府於96年9 月21日再次邀集原告及承租人召開協調會，仍無法達成協議，被告臺北縣政府嗣函請被告臺北縣新莊市公所查明原告所有之租約，屆時若有異動請新莊市公所依89年內政部台（89）內地字第8964191號函頒之「 地政事務所審查三七五耕地租約出賣或出典案件與鄉（鎮、市、區）公所檢查聯繫作業要點」相關規定，本權責查明後，函報被告臺北縣政府及新莊地政事務所。
c.被告臺北縣政府為辦理新莊副都心重劃區土地分配，前於95年12月4 日函請被告臺北縣新莊市公所提供重劃區內耕地三七五租約清冊，被告臺北縣新莊市公所於95年12月25日以北縣莊民字第0950074182號函檢送新莊副都心市地重劃區內耕地三七五租約清冊，俾供被告臺北縣政府辦理後續土地分配作業；經查原告於重劃前頭前段頭前小段306-3 、306-4、306-5、306-6、306-12、306-13、306-14、306-15地號等8筆土地均註記有耕地三七五租約，至於其租約內容之認定係屬新莊市公所之權責，土地登記簿中有關耕地三七五租約之註記，則僅係依公所提供清冊註記該土地有無耕地三七五租約，故被告臺北縣政府依新莊市公所所送之租約清冊，編造重劃後之耕地三七五租約之地號對照清冊。
B.新莊頭前重劃區部分：
a.按「經重劃之土地，重劃機關應依據重劃結果，重新編號，列冊送由該管登記機關，逕為辦理權利變更登記，換發土地權利書狀；未於規定期限內換領者，宣告其原土地權利書狀無效。」為平均地權條例第67條所明定，查新莊市頭前市地重劃區土地分配結果自95年7 月28日起至8 月28日止公告30天期滿，將公告期間異議案件辦理查處、調處及報請臺北縣市地重劃委員會95年第2 次會議審議通過後，除二件異議案經調處不成需報內政部裁決外，其餘即以臺北縣府函㈢請該轄新莊地政事務所辦理土地權利變更登記並副知被告臺北縣新莊市公所依函送耕地三七五租約清冊辦理重劃前後土地標示變更事宜，經新莊地政事務所比對尚有部分資料不符，經查對補正後，再於臺北縣府函㈣請被告臺北縣新莊地政事務所併案辦理土地權利變更登記，以上均同時函送耕地三七五租約清冊請新莊市公所辦理耕地三七五租約重劃前後土地標示變更事宜，原告認為該耕地三七五租約與事實不符，要求撤銷上開辦理權利變更登記之函，誠屬對作業程序之認知有所誤解。
b.按「重劃前訂有耕地租約之公﹑私有耕地，應於重劃土地分配結果公告確定後二個月內，依照本條例第六十三條暨其施行細則第八十九條及第九十條規定協調清理。重劃區內出租之公﹑私有耕地，依本條例第六十三條第二項第一款規定註銷租約者，其計算補償面積，以重劃前租約面積為準。」為市地重劃實施辦法第46條所明定，臺北縣第17期新莊市頭前市地重劃區土地分配結果於95年8 月28日公告期滿後，即以95年9 月25日北府地區字第0950685995號開會通知單，訂於95年10月12日邀集全區他項權利及耕地三七五租約、限制登記等相關權利人召開協調會，此有原告送達證書為憑，並以95年10月14日北府地區字第0950724252號函送會議紀錄，亦有原告送達證書為憑，原告與三七五租約承租人均出席此次協調會議，因雙方三七五租約仍處爭訟中，致未能依協調會議結論於95年10月27日前完成耕地租約註銷之協議，亦未有其他任何意思表示，依市地重劃實施辦法第48條規定，協調不成者，應於權利變更登記後函知有關機關逕為辦理租約標示變更登記。被告臺北縣政府即依被告臺北縣新莊市公所現管耕地三七五租約及清冊，按照重劃後土地分配結果繕造本重劃區耕地三七五租約清冊，送請新莊市公所辦理重劃前後土地標示變更登記，以上均係依規定程序辦理，並無不當。
c.本件原告如認為其所有土地三七五租約之存續應予註銷，自應循耕地三七五減租條例等相關規定程序向租約管理機關新莊市公所申請註銷耕地三七五租約，及完成耕地三七五租約清冊截止記載，以符適法，或依相關法令規定提起訴訟，而非要求重劃作業機關造冊辦理重劃前後土地標示及權利變更登記時，逕予以撤銷耕地三七五租約之註記。
⑶有關原告請求被告給付22,037,719元之補償乙節，按「
人民應中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所訂期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴。
人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付亦同。」為行政訴訟法第5條及第8 條第1 項所明文規定，惟提起一般給付之訴請求金錢給付，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時始可為之，如其請求權基礎法律關係之規定，尚須先行由行政機關核定其請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課予義務之訴，請求行政機關做成核定之處分，並為一定金額之給付；行政訴訟法第5 條所規定之「依法申請」係指有依法請求行政機關作為之權利，換言之，即有請求行政機關作成受益處分之法律上依據，查原告所提之請求給付其未能出售損失事件，並無法律請求權之基礎，且亦未完成申請程序，被告臺北縣政府亦未對其請求之補償費作出行政處分。
⒉被告新莊市公所之主張：
⑴被告新莊市公所函㈠部分，係被告新莊市公所依被告臺
北縣政府95年12月4 日北府地劃字0000000000號函囑，提供臺北縣新莊市副都市中心重劃區範圍內之私有土地三七五租約清查表予臺北縣政府。故該函文僅屬行政機關間之事務聯繫，並非就公法上具體事件為公權力措施之行政行為，且未對外發生法律效果，亦無對原告發生權利義務之變動，顯非屬訴願法第3 條第1項 所規定之「行政處分」。原訴願決定依訴願法第77條第8 款規定為「訴願不受理」之決定，洵屬正確。原告請求撤銷系爭函文及訴願決定，於法不合，應予駁回。
⑵原告稱：臺北縣政府00000000號訴願決定書「已撤銷公
所在95年重劃時回復註記處分，95年9 月10日、95年11月20日北縣莊民字第0950056769、000000000 號，這即代表公所在95年重劃時所回復在中原段36、40、45副都心段一小段2 、30號等地號之三七五註記處分撤銷，且公所未在二個月內向 鈞院起訴，其訴願決定業已確定。」…云云。惟查，上揭被告95年9 月11日及95年11月20日之函文，係關於原告與承租李明宗、李明吉、李明隆三人之三七五租約，與承租人李文全部分無涉。上開臺北縣政府00000000號訴願決定書，認定「系爭95年9月19日北縣莊民字第0950056769號函，依法院確定判決重新通知地政事務所恢復各地號三七五租約註記，並無違誤，惟未敘明90年12月21日（90）北縣莊民字第6413
7 、61562 號函有何重大明顯瑕疪之理由，依前揭行政程序法第96條第1 項第2 款之規定，顯有理由不備之違誤，爰將原處分撤銷，責由原處分機關另為適法之處分。」即被告依原告與承租人李明宗等三人之民事訴訟確定判決，重新通知地政事務所恢復各地號三七五租約註記，並無違誤，僅係於函文中未詳予敘明理由。而被告業於97年7 月31日以北縣莊民字第0970045439號函補充理由說明。惟此對於本件系爭被告新莊市公所函㈠及㈡之性質非屬行政處分乙節，並不生影響，原告不得對上開非行政處分之函文請求撤銷，原告之訴應予以駁回。
⑶原告多次向鈞院起訴逕為請求被告應撤銷承租人李文全
及承租人李明宗等三人之耕地租約部分，惟原告之訴均遭判決敗訴（鈞院91年度訴字第4727號、94年度訴字第3006號、95年度訴字第4081號、96年度訴字第1028號、96年度訴字第2078號），併予敘明。
⑷原告訴之聲明第9 項請求被告連帶給付22,037,719元部
分，原告主張依行政程序法第120條、行政訴訟法第197、199條而請求。惟查：
①原告系爭請求撤銷被告之函文並非行政處分，且原告
係請求撤銷系爭函文，自無所謂「信賴該處分致遭受財產上之損失」可言，原告依行政程序法第120條請求，顯屬無據。
②系爭被告二件函文，並無涉及金錢或其他代替物之給
付，原告依行政訴訟法第197 條而為請求，已非適法。而系爭二件函文並非行政處分，不得作為撤銷訴訟之標的，且所涉及乃原告與承租人間之耕地租賃關係，為個人之利益，與公益無關，與行政訴訟法第198、199條所定「情況判決」無關，原告自不得依上開規定請求損害賠償。
③增值稅之負擔係原告依法應負擔之義務，且原告享有
土地增值之利益，不得謂原告受有增值稅之損害，原告之請求應予駁回。原告雖稱95年至97年間未能自由買賣土地而受有土地增值稅之損害。惟原告既未提出其有買賣土地之事證，且土地既未出售，自無繳納增值稅之損害。原告既享有土地增值之利益，如出售土地而繳納增值稅，亦係依法所負之義務，原告主張其受有損害，於法顯無理由。
⒊被告新莊地政事務所之主張：
⑴按平均地權條例第63條第1 項及平均地權條例施行細則
第89條分別規定：「出租之公、私有耕地因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的者，由直轄市或縣（市）府逕為註銷其租約並通知當事人。」、「本條例第六十三條所稱因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的者，指左列情形而言。一、重劃後未受分配土地者。二、重劃後分配之土地，經直轄市或縣（市）政府認定不能達到原租賃目的者。」另市地重劃實施辦法第48條、44條第
1 項前段分別規定：「重劃前訂有耕地三七五租約之土地，如無本條例施行細則第八十九條所定不能達到原租賃目的之情形者，主管機關應於重劃分配結果公告確定後二月個月內邀集權利人協調。協調成立者，應於權利變更登記後函知有關機關逕為辦理終止租約登記。協調不成者，應於權利變更登記後函知有關機關逕為辦理租約標示變更登記。」、「重劃土地辦竣地籍測量後，主管機關應將重劃前後土地分配清冊及重劃後土地分配圖等資料送由該管登記機關逕為辦理權利變更登記。」。
另地政事務所審查三七五租約耕地出賣或出典案件與鄉（鎮、市、區）公所檢查聯繫作業要點第2 點、第5 點、第6 點（原處分卷第37頁）分別規定：「在鄉（鎮、市、區）公所辦畢三七五租約登記之耕地，地政事務所應於土地登記簿予以註記。其屬共有土地出租者，應註記出租人及應有部分。」、「鄉〈鎮、市、區〉公所應將第四點清查完竣後之三七五租約土地，…函送土地所在地地政事務所收件並於十日內辦理註記。」、「三七五租約耕地辦理註記完畢後，如有終止租約或註銷租約情事…公所應於辦畢二日內填具登記申請請一份及造具終止或註銷租約土地清冊…函送土地所在地地政事務所收件並辦理塗銷註記…」是以被告臺北縣新莊地政事務所為土地重劃權利變更登記係依主管機關囑託辦理，另有關耕地三七五租約註記或塗銷註記事宜，均依照該管轄機關公所囑託內容辦理，合先敘明。
⑵原告所有坐落新莊市○○段頭前小段306、360-9 、306
-10 、306-11地號土地及新莊市○○段306-3 、306-4、306-5 、306-6 、306-12、306-13、306-14、306-15地號土地辦理重劃前即登記有三七五註記，另查被告臺北縣新莊地政事務所前以96年2 月7 日北縣莊地登字第0960002546號就原告前開所有土地依臺北縣政府囑辦三七五租約轉載疑義函新莊市公所，被告新莊市公所以96年3 月2 日北縣莊民字第0960011342號函覆略以：「經查本市副都心重劃前頭前段頭前小段306-4 、306-5 …等地號有三七五租約之登載…」。是被告新莊地政事務所謹依上開市地重劃實施辦法規定，分別憑被告臺北縣府函㈡㈢函附重劃成果清冊〈含三七五租約清冊〉及前揭公所函覆內容辦理三七五租約轉載登記。又按上開平均地權條例第63條及其細則第89條、市地重劃實施辦法第44條規定，即三七五租約因辦理市地重劃經主管機關邀集權利人協調不成者，應於權利變更登記後函知有關機關逕為辦理租約標示變更登記，是以「轉載」應係辦理標示變更登記後復將三七五租約轉登載，並非原告所述：「…被告臺北縣新莊地政事務所亦不能以重劃前後對照表對重劃土地註記有三七五…」所述情形，原告所言顯有誤解。
⑶按國家賠償法第2 條第1 、2 項規定：「本法所稱公務
員者，謂依法令從事於公務之人員。公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」被告臺北縣新莊地政事務所前揭所為登記事項皆依法有據，惟原告略以「…因註記後將對原告造成土地不能買賣及增值稅持續增加之損害…故被告等之處分均有違背法令規定…」所言與事實不符，是原告訴之聲明第9項應予駁回。
理 由
一、本件訴訟繫屬中被告臺北縣新莊地政事務所代表人王聖文，改為丁○○擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件原告主張：㈠原告所有重劃前坐落臺北縣新莊市○○段頭前小段306-3 、
306-4 、306-5 、306-6 、306-12、306-13、306-14、306-15地號等8 筆土地參與被告臺北縣政府新莊副都心市地重劃，其中頭前段頭前小段306-3 、306-6 、306-12地號等3 筆土地，經被告臺北縣政府分配於副都心段1 小段2 地號土地，另剩餘位於道路、公共設施上之土地，則調整分配至副都心段1 小段30地號土地。上開分配公告期日內，原告即提起異議，表示此分配實有未當，應就重劃後分配副都心段一小段30 地 號土地增配及調整分配至副都心一小段5 地號（抵費地），或調整分配至副都心段一小段80地號（抵費地）並將剩餘土地再分配至5 地號土地。臺北縣府函㈠竟告知原告經臺北縣市地重劃委員會96年度第2 次會議審議後，仍維持原公告結果，原告不服經訴願復為內政部訴願決定㈠主文第
1 項以無理由駁回，為此，訴請撤銷臺北縣府函㈠及內政部訴願決定㈠主文第1項部分，並依行政訴訟法第8條規定求為被告臺北縣政府重為分配如訴之聲明第2項所示。
㈡被告臺北縣政府為被告新莊市公所及被告新莊地政事務所之
直屬上級機關，基於行政一體制，倘下級機關有違法或應為不為之情形，造成人民權益損害或阻礙重劃工作時，依地方制度法第75條、第76條及內政部70年3月19日台內字第3550號函、89年2月3日台內地字第8964191號函頒三七五租約檢查聯繫作業要點規定，被告臺北縣政府基於上級機關之監督權責，自得限時（10日內）命被告新莊市公所清理租約，且被告新莊地政事務所未依前揭作業要點規定之程序審查及辦理，被告臺北縣政府亦可命其撤銷系爭土地之租約註記。而原告所有坐落重劃前臺北縣新莊市○○段頭前小段306、306-3～306-8、306-10～306-15號土地，與李明吉等人原訂有耕地三七五租約；另原告所有坐落同地段306、306-10、306-4～306-6、306-14號土地，原亦與李文全訂有耕地三七五租約，然上開租約登記早應註銷。而被告臺北縣政府於95年間辦理臺北縣新莊副都心及頭前市地重劃時，竟未督促被告新莊市公清理租約，致使被告臺北縣政府將耕地三七五租約註記轉載於原告所分配副都心段1小段2、30地號及中原段36、40、45地號，被告臺北縣政府、新莊市公所及新莊地政事務所於辦理上開市地重劃期間所為耕地三七五租約清冊轉載登記等事宜時，所為各「處分」，均為違法，經原告提起訴願，復遭無理由或不受理駁回，上開訴願決定亦為違法，為此訴請撤銷上開「處分」及訴願決定，求為判決如訴之聲明第3 項至第7 項所示，並依行政訴訟法第8 條求為判決命被告臺北縣政府給付如訴之聲明第8 項所示。另被告新莊市公所於95年間擅自回復原告前揭土地耕地三七五租約註記，違反被告臺北縣政府前所為之授益處分，而被告臺北縣政府未糾正被告新莊地政事務所租約註記處分，致使原告遭受土地不能買賣及增值稅持續增加之損害，共計22,037,719元，為此依行政程序法第120 條第1 項請求被告臺北縣政府、新莊市公所及新莊地政事務所連帶補償上開金額，如訴之聲明第9項所示云云。
三、被告主張：㈠被告臺北縣政府主張：原告坐落重劃前臺北縣新莊市○○
段頭前小段306-3 、306-4 、306-5 、306-6 、306-12、306-13、306-14、306-15地號等8 筆土地，位於新莊副都心市○○○區○○○○○道路與思源路交叉口附近，土地○○○區○○○區○道路用地及公共設施用地，其中頭前段頭前小段306-3 、306-6 、306-12地號等3 筆土地，經被告臺北縣政府分配於副都心段1 小段2 地號土地，另剩餘位於道路、公共設施上之土地，則調整分配至副都心段1小段30地號土地。上開土地重劃分配，悉依市地重劃實施辦法第31條第1 項第1 、3 、7 款規定，並無違法不當。
而訟爭臺北縣府函㈡㈢㈣則均非行政處分，原告不得對之提起撤銷訴訟。至於原告請求被告給付22,037,719元之補償乙節，並無法律請求權之基礎，且亦不曾向被告臺北縣政府申請，被告臺北縣政府復未對其請求之補償費作出行政處分，當然不得起訴訟爭。是故，原告之訴均應駁回等語。
㈡被告新莊市公所之主張：被告新莊市公所函㈠㈡均非行政
處分，不得提起撤銷訴訟。而原告系爭請求撤銷之函文既非行政處分，自無所謂「信賴該處分致遭受財產上之損失」可言，原告依行政程序法第120 條請求信賴利益補償，顯屬無據等語。
㈢被告新莊地政事務所主張：被告新莊地政事務所依臺北縣
府函㈡㈢函附重劃成果清冊〈含三七五租約清冊〉及新莊市公所函覆內容辦理三七五租約轉載登記，於法無違，無庸負擔任何賠償責任等語。
四、按原告之訴，起訴不備要件，其情形不可以補正者，行政法院應以裁定駁回其訴，為行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段定有明文。又同法第4 條第1 項：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」乃就撤銷訴訟要件所為之明文規定。而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條3 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，或為實現已確定行政處分之接續執行行為，或行政機關間之公文書往返，均非行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，不得認為係獨立之行政處分，自不得對之爭訟。是以，提起行政訴訟法第4 條第1 項撤銷訴訟，應以行政處分為對象，苟當事人對於非行政處分之行政行為提起撤銷訴訟，即有不備要件之違法，應以裁定駁回之。
五、第按，行政訴訟法第8 條第1 項「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」則係就給付訴訟要件所為之明文，乃在於實現公法上給付請求權而設；同法第5 條所規定，人民得訴請行政機關為一定之行政處分之課予義務訴訟亦同。惟一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，故若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟。且就立法意旨觀之，若須經行政機關作成行政處分，始予以給付之事項，容許其取巧逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，而使原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域。當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟特別訴訟要件之要求。因此給付訴訟須直接用以主張給付之請求，若人民對行政機關為公法上給付請求，涉及行政處分之撤銷或作成者，則應於撤銷訴訟或課予義務訴訟中併為請求，此觀行政訴訟第7 條、第8 條第2項規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」、「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求」甚明。故而，應提起撤銷訴訟或課予義務訴訟始能達其訴訟目的者，逕提起給付訴訟，亦屬不備訴訟要件，行政法院應予駁回。
六、關於訴之聲明第1項部分：㈠按市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬定、核定
、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之，此為平均地權條例第56條第4 項所明定。中央主管機關內政部依此授權，制定市地重劃實施辦法，其中第35條規定：「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附左列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所三十日，以供閱覽。一、計算負擔總計表。二、重劃前後土地分配清冊。三、重劃後土地分配圖。四、重劃前地籍圖。五、重劃前後地號圖。（第
1 項）主管機關應將前項公告及重劃前後土地分配清冊檢送土地所有權人。（第2項）土地所有權人對於第一項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。
未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。（第3 項）主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。但分別共有之土地依第三十一條第一項第四款規定調整分配為單獨所有者，共有人如提出異議，主管機關得不予調處，仍分配為共有。（第4 項）」，核諸上開規定第3 項、第4 項，乃主管機關就土地重劃此類計畫行政，針對土地所有權人土地重劃分配爭議所設計之特殊行政體系內部自我省察程序，並未逾越授權範圍，且未限制人民訴願、行政訴訟之權利，符合法律保留原則，自應尊重。依上開規定，土地所有權人對地方主管機關土地重劃分配公告此等行政處分有所爭議時，於公告屆滿前，可以書面提出異議，經地方主管機關經查處、調處不成者，由地方主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決，而該裁決即具有確定分配結果之效力，自亦屬行政處分。苟土地所有權人對此裁決有所不服，得就該裁決訴願、行政訴訟。而地方主管機關因土地所有權人異議，經查處、調處不成而將結果通知土地所有權人，則均不過為單純「查處、調處不成」事實之敘述，並不對外直接發生法律效果，不論土地所有權人對該通知有何意見，地方主管機關均應擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決。是故，苟土地所有權人對於土地重劃分配公告有所爭議，不論其用語為「申請」重為分配，或係「異議」，所發動之程序無非為地方主管機關為查處、調處，查處及調處不成則逕送中央主管機關裁決；而地方主管機關就土地所有權人之異議，如經查處、調處不成而為通知，則其通知不論其用語為「覆台端申請…礙難照准」抑或「覆台端異議…連同調處紀錄函報上級主管機關裁決」，均不因其用語而認其為否准土地所有權人申請之行政處分，此乃至明之理。否則，無異於承認土地所有權人一方面得就地方主管機關「否准」之通知為行政爭訟，一方面地方主管機關又必須將「否准」結果送中央主管機關裁決，土地所有權人復得就該裁決為行政救濟，形成雙軌制度，浪費訴訟資源且有裁判兩岐之風險，當然為法理所不許。
㈡首開事實欄事實概要㈠所載原告不服被告臺北縣政府辦理新
莊副都心市地重劃分配成果公告，提起異議，經查處、調處不成而由被告臺北縣政府陳報內政部裁決、內政部裁決維持原分配結果等情，為兩造所不爭執，並有卷附原告96年1月8日異議書、臺北縣府函㈠、內政部於96年7 月19日內授中辦地字第0000000000函、被告臺北縣政府於96年8月6日以北府地劃字第0960499368號函等件影本在卷為憑。核諸原告訴請撤銷臺北縣府函㈠所示，其文字雖謂「兼復台端（即原告）96年1月8日申請書」，並謂「提臺北縣政府市地重劃委員會審議維持原分配結果」，但核其實際，無非為系爭土地重劃分配調處不成之事實敘述，不生法律效果，而被告臺北縣政府亦將此調處不成之結果陳報內政部裁決，是故，臺北縣府函㈠並非對外發生法律效力之行政處分，至為灼然。原告對此提起行政訴訟，揆諸首揭說明，即有不備要件之違法，且無從補正，應以裁定駁回其訴。至於內政部訴願決定㈠就雖未諭知不受理，逕為實體決定，然上開不備要件之違法瑕疵並不因此而治癒，亦併指明。
七、關於訴之聲明第2項部分：原告為土地重劃區之土地所有權人，苟對於地方主管機關土地重劃分配公告有所爭議，依市地重劃實施辦法第35條第3項、第4 項規定，經向地方主管機關提出異議後，地方主管機關就此異議應為查處、調處，查處及調處不成則逕送中央主管機關裁決。原告對裁決結果如有所不服，得就該裁決提起行政救濟，如就重為分配有所請求，亦須先就裁決循訴願之救濟程序未果，始得提起課予義務訴訟，業如前述。然原告捨此救濟途徑而不為，逕向本院提起一般給付訴訟，請求被告臺北縣政府重為分配土地之給付，揆諸首揭說明，乃藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟特別訴訟要件之要求，亦屬不備訴訟要件，本院應以裁定駁回之。
八、關於訴之聲明第3項至第7項部分：㈠按市地重劃實施辦法第44條第1 項規定：「重劃土地辦竣地
籍測量後，主管機關應將重劃前後土地分配清冊及重劃後土地分配圖等資料送由該管登記機關逕為辦理權利變更登記。…」第48條規定：「重劃前訂有耕地三七五租約之土地，如無本條例施行細則第八十九條所定不能達到原租賃目的之情形者，主管機關應於重劃分配結果公告確定後二個月內邀集權利人協調。協調成立者，應於權利變更登記後函知有關機關逕為辦理終止租約登記。協調不成者，應於權利變更登記後函知有關機關逕為辦理租約標示變更登記。」以上係平均地權條例之中央主管機關內政部依平均地權條例第56條第4項授權所為關於市地重劃公告通知、地籍整理之規定，為技術性、細節性事項，合於法律保留原則，機關本應依此行政。而地方主管機關於市地重劃公告，辦竣地籍測量後，依據市地重劃實施辦法第44條將重劃後土地分配清冊等資料送由地政機關逕為辦理權利變更登記，或依據同辦法第48條函知地政機關將重劃土地上三七五耕地租約標示變更登記，均無非公告土地分配成果該行政處分之接續執行行為，並非發生另一法律效果之行政行為，如對重劃分配結果，或對重劃前土地標示三七五耕地租約註記有所爭執，應就重劃分配公告異議，或就重劃前土地標示三七五耕地租約註記之登記處分為爭訟，而非就前揭市地重劃分配公告之接續執行行為為爭執。至於主管機關為辦理上開登記執行業務與相關機關間之公文書往返，或機關通知利害關係人為租約登記，當然非行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，俱不得為行政爭訟之對象。
㈡首開事實欄㈡㈢所載被告臺北縣政府、新莊市公所及新莊地
政事務所為辦理臺北縣新莊市副都心、頭前段市地重劃事宜，各機關間就坐落於重劃區內土地耕地三七五租約清理、成果清冊檢送、通知出承租人辦理登記及土地權利變更登記之事實，為兩造所不爭執，並有新莊市公所函㈠㈡、新莊地政登記申請書㈠㈡及臺北縣府函㈡㈢及㈣等件影本在卷為憑。其中新莊市公所函㈠㈡、新莊地政登記申請書㈠㈡及臺北縣府函㈡㈢及㈣，核其內容，或為辦理市地重劃分配公告後接續執行行為，或為主管機關為辦理上開登記執行業務與相關機關間之公文書往返，或為通知出承租人辦理登記之觀念通知，均非行政處分至明，原告對此提起撤銷訴訟，即屬要件不備，應予駁回。
九、關於訴之聲明第8項部分：㈠原告於本院審理時陳明本項訴之聲明係屬一般給付訴訟性質
。原告以相同之聲明，提起課予義務訴訟，前經本院96年度訴字第2078號判決以要件不備裁定駁回，併經最高行政法院97年度裁字第4285號裁定駁回抗告確定，合先敘明。㈡按地方制度法第75條第5 項規定：「鄉（鎮、市）公所辦理
自治事項違背憲法、法律、中央法規或縣規章者，由縣政府予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。」係規範鄉（鎮、市）公所辦理其自治事項，如有違背憲法、法律或其他上位規範者，縣政府基於自治監督之上級主管機關權限，得依該項規定予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。同法第76條第1項規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）依法應作為而不作為，致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作，其適於代行處理者，得分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府命其於一定期限內為之；逾時仍不作為者，得代行處理。但情況急迫時，得逕予代行處理。」係為避免各級地方自治團體怠於執行職務而影響人民權益，故規定各級地方自治團體有依法應作為而不作為，致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作，且適於代行處理者，有監督地方自治團體權限之各級主管機關，得依該項規定命其於一定期限內為之，如逾時不作為者，即得代行處理之。經核上開規定均係規範中央與地方自治團體及地方自治團體間之行政行為監督權限及範圍，其所涉及者為確保在個別法律中所規定地方自治行為客觀法上之限制，而非在保障個人權利，自未賦予一般人民請求監督機關介入之公法上權利，原告援引上開法律為其請求被告臺北縣政府為訴之聲明第8 項所示之監督、撤銷、代行被告新莊市公所、新莊地政事務所處分，為無理由。
㈢復查，依內政部89年2 月3 日台內地字第8964191 號函頒上
揭三七五租約檢查聯繫作業要點第6 點規定：「三七五租約耕地辦理註記完畢後，如有終止或註銷租約情事，致整筆土地已無三七五租約，鄉（鎮、市、區）公所應於辦畢二日內填具登記申請書一份及造具終止或註銷租約土地清冊一式二份…，函送土地所在地地政事務所收件並辦理塗銷註記…。」及耕地三七五租約清理要點第3 點規定：「耕地租約之訂立、續訂、變更、終止、註銷或更正，由出租人會同承租人申請登記，當事人一方不會同他方申請時，得由他方陳明理由，單獨申請登記。鄉（鎮、市、區）公所受理由當事人之一方單獨申請登記時，應通知他方於接到通知後20日內提出書面意見，逾期未提出者，視為同意。前項登記係依確定判決、訴訟上之和解或調解成立、耕地租佃委員會之調解或調處成立而為者，免再通知他方。」可知，三七五耕地租約倘確有得終止之事由，應由鄉（鎮、市、區）公所受理辦畢後，再函請土地所在地之地政事務所辦理租約註記之塗銷，非被告臺北縣政府得逕為清理塗銷。又原告援引之內政部70年
3 月19日台內地字第3550號函雖稱：「按因承租人違反耕地三七五減租條例第16條規定而為租約註銷之登記，應由出租人於登記原因發生後一個月內檢具證明文件，向耕地所在地鄉（鎮、市、區）公所提出申請，逾期一經查覺，由該縣（市）政府勒令登記，此就臺灣省耕地租約登記辦法第2 條、第8 條第1 款、第9 條第1 款規定至明。」惟上開函釋並非法律，且該函釋並未納入內政部93年2 月編印之地政法令彙編，不得再予援用，亦有內政部94年11月8 日台內地字第0940015156號函可參；而上開函釋所依據之臺灣省耕地租約登記辦法亦於89年8 月22日廢止在案，原告主張依上開函釋及三七五租約檢查聯繫作業要點，提起給付訴訟，求為判決如訴之聲明第8項所示，亦無理由。
㈢綜上，原告依據地方制度法第75條、第76條及內政部70年3
月19日台內字第3550號函、89年2月3日台內地字第8964191號函頒三七五租約檢查聯繫作業要點規定，提起給付訴訟，求為判決如訴之聲明第8項所示，為無理由，應予駁回。
十、關於訴之聲明第9項部分：㈠按授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無行政程序
法第119 條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償，固為行政程序法第120 條第1 項所明定，同法第120 條第3 項亦規定，關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。惟依上開規定，授予利益之違法行政處分撤銷後，受益人其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關固應給予合理之補償，然是否補償及補償金額多寡，仍待行政機關為核定，行政機關怠為補償處分或其補償處分內容為相對人有所爭議，始得提起訴訟，且法文中明白規定，相對人「不服」補償之爭議及金額，始得提起給付訴訟，苟無行政處分之存在，或經相對人申請，而行政機關怠於作為，相對人豈有不服之對象可言。是故，依行政程序法第120 條規定提起補償爭議之給付訴訟，當須與行政機關對於是否補償及補償金額之核定有所爭執，始得提起之，原告未經向行政機關請求相關補償，逕依行政程序法第120 條提起給付訴訟，亦屬不備訴訟要件，應予駁回。
㈡然查，原告主張其信賴利益應受保護，撤銷處分之機關應給
予合理之補償云云，惟始終未指出授予利益之行政處分為何，更不曾說明授與利益之行政處分於何時、經何機關因違法而撤銷，遑論指出所受損害與處分之撤銷有何因果關係。且其根本不曾向被告臺北縣政府、新莊市公所及新莊地政事務所請求補償，當亦無所謂補償爭議，逕行提起本件一般給付訴訟，請求被告3 機關連帶補償22,037,719元，揆諸前揭說明，無異於藉一般給付訴訟之便迂迴規避課予義務訴訟訴願前置之規定，核其起訴要件不備，應以裁定駁回之。
十一、綜上所述，原告以臺北縣政府、新莊市公所及新莊地政事務所為被告提起之撤銷之訴（即原告訴之聲明第1 項、第3項至第7項部分），及以臺北縣政府為被告提起之給付之訴，請求重為市地重劃之分配部分（即原告訴之聲明第2項部分），及以被告臺北縣政府、新莊市公所及新莊地政事務所為被告提起之給付之訴，請求連帶補償22,037,719元部分（即原告訴之聲明第9 項部分）均不備起訴要件，應以裁定駁回之；以臺北縣政府為被告提起之給付之訴，請求被告臺北縣政府函請其他機關撤銷第三七五耕地租約註記之登記處分（即原告訴之聲明第8 項部分），為無理由，應以判決駁回之。惟為期訴訟卷證齊一，本院爰一併以較慎重之判決程序為之。
據上論結，本件原告之訴部分不備要件，部分無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 11 月 11 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 11 月 11 日
書記官 徐子嵐